Організаційно-правові концепти адміністративного нагляду

На думку дисертанта, структурними елементами механізму адміністративно-правового регулювання є: норми адміністративного права, адміністративно-правові відносини, акти тлумачення норм адміністративного права і акти реалізації адміністративно-правових норм. Механізм правового регулювання складається з трьох стадій: 1) стадії формування і загальної дії юридичних норм, яка передбачає тісний зв'язок права з державою, єдність і взаємозв'язок права і держави за одночасної їх відносної самостійності; 2) стадії виникнення на основі юридичних фактів у конкретних суб'єктів прав та обов'язків - правовідносин як індивідуалізованої міри поведінки; 3) стадії реалізації прав та обов'язків, здійснення їх у практичній поведінці, діяльності суб'єктів права.

Важливим стосовно проблеми дослідження є питання про методи правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції. Як зазначають I. М. Погрібний та А. М. Шульга, метод правового регулювання - це сукупність юридичних способів і прийомів, які використовуються в даній сфері суспільних відносин [96, с. 14]. В юридичній літературі встановлено, що тип правового регулювання, який лежить в основі того чи іншого методу, в найбільш загальному вигляді визначає вихідні прийоми правового регулювання, можливості і межі діяльності суб'єктів права, способи їх дій на основі або загального дозволяння, або конкретних дозволів [86, с. 137].

Для правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності істотним є метод нормативів, що знаходить свій вияв і в техніко-юридичних вимогах і стандартах, нагляд за дотриманням яких здійснюють підрозділи міліції громадської безпеки, Державної служби охорони, дозвільної та паспортно-реєстраційної системи МВС України. У цих нормативах і стандартах містяться такі імперативи, що сприяють більш ритмічній діяльності об'єктів підвищеної небезпеки (автотранспортних засобів) чи впорядкуванню обігу окремих предметів (зброя, вибухові речовини і т. ін.).

З'ясування сутності та змісту правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції неможливе без детальнішого аналізу такого поняття як „правові засоби”. У тлумачному словнику української мови слово „засіб” роз'яснюється як: 1) прийом, спосіб дії для досягнення чого-небудь; 2) знаряддя (предмет, сукупність пристосувань) для здійснення якої-небудь діяльності [13, с. 76]. Загальним для всіх понять, позначених словом „засоби”, як неважко помітити, є те, що усі вони позначають предмети і явища з точки зору їх функціонального призначення, можливості використання для вирішення яких-небудь завдань. В теорії права в поняття „правові засоби” вкладається різний зміст. Так, В. О. Хропанюк поняття „правові засоби” розглядає в контексті поняття „правовий вплив” і вважає, що „ці засоби утворюють цільний, системний юридичний механізм, що забезпечує урегульованість усієї сукупності суспільних відносин, які є предметом правового регулювання” [97, с. 244-245]. I. I. Веремєєнко механізм адміністративно-правового регулювання визначає як сукупність адміністративно-правових засобів впливу на суспільні відносини [93, с. 112]. Як зазначає С. С. Алєксєєв, застосування терміна „правові засоби” в юридичній літературі останніх років може створити враження, що мова йде про якийсь особливий клас правових явищ. Разом з тим правові засоби не утворюють якихось особливих, принципово відмінних від традиційних, зафіксованих в загальноприйнятому понятійному апараті явищ правової дійсності. Це весь діапазон правових феноменів різних рівнів з тією лише особливістю, що вони виокремлюються і розглядаються не з позицій потреб юридичної практики, а з позицій їх функціонального призначення, тих рис, які характеризують їх як інструменти вирішення певних соціальних завдань [98, с. 151].

На думку дисертанта, соціально-політичний смисл постановки проблеми про правові засоби полягає в тому, що вони є не тільки соціальною необхідністю, своєрідною об'єктивною закономірністю, але і оптимальним, адекватним умовам цивілізації способом вирішення завдань, які стоять перед суспільством, способом, що виражає соціальну цінність права як регулятора суспільних відносин.

Правове регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції здійснюється за допомогою таких конкретних правових засобів, як: 1) дозвіл; 2) зобов'язання; 3) заборона. Розглянемо їх більш детальніше. Так, дозвіл полягає у наданні суб'єкту права на здійснення певних дій, можливості їх вибору на власний розсуд з кількох передбачених. Прикладом здійснення правового регулювання за допомогою цього засобу може бути норма ст. 11 Закону України „Про міліцію”, яка надає право працівникам міліції перевіряти у громадян при підозрі у вчиненні правопорушень документи, що посвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з'ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на міліцію; проводити огляд осіб, речей, що знаходяться при них, транспортних засобів і вилучати документи та предмети, що можуть бути речовими доказами або використані на шкоду їх здоров'ю тощо.

Дозволяння у праві інтерпретується через „дозволену поведінку”. Право вимагати обмежене тільки юридичною сферою, воно становить лише необхідний елемент у юридичних механізмах, які забезпечують належне виконання позитивних зобов'язань. Дозволяння набувають юридичного характеру тоді, коли вони виражені в нормах, що наділяють правомочністю. Тим самим юридичні дозволяння окреслені чіткими межами, які відокремлюють їх від свавільних дій. Так, наприклад, відповідно до п. 3. 2. 5. Iнструкції про порядок видачі міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади, підприємствам, установам, організаціям, господарським об'єднанням та громадянам дозволів на право відкриття та функціонування штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів, а також порядок видачі дозволів на оформлення замовлень на виготовлення печаток і штампів та затвердження Умов і правил провадження діяльності з відкриття та функціонування штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів міністерства та інші центральні органи виконавчої влади незалежно від наявності в них печаток з Державним Гербом України можуть виготовляти прості круглі печатки, а також різні штампи для: секретаріатів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади; секретних відділів (спецчастин); канцелярій (загальних відділів); управлінь справами; адміністративно-господарських управлінь (відділів); управлінь (відділів) кадрів; а також інших, які передбачені статутом, положенням або наказом по цих підприємствах [99].

Зобов'язання становить юридично закріплену необхідність певної поведінки в тих чи інших умовах, обставинах. Так, наприклад, відповідно до ст. 10 Закону України „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі” до осіб, щодо яких встановлено адміністративний нагляд, за постановою суду можуть бути застосовані частково або у повному обсязі такі обмеження: а) заборона виходу з будинку (квартири) у визначений час, який не може перевищувати восьми годин на добу; б) заборона перебування у визначених місцях району (міста); в) заборона виїзду чи обмеження часу виїзду в особистих справах за межі району (міста); г) реєстрація в міліції від одного до чотирьох разів на місяць [29]. У разі застосування до конкретної особи якогось з цих обмежень вона не може ухилитися від його виконання.

Слід розрізняти динамічні та статичні зобов'язання. Так, динамічні зобов'язання опосередковуються односторонніми правовідносинами, в яких одна сторона обтяжена юридичним обов'язком виконувати активні дії, а інша має право вимагати, а у випадку невиконання має право домагання забезпечення реального виконання юридичного обов'язку. По суті, динамічні зобов'язання реалізуються через приписи уповноважених державних органів. Таким чином, динамічні зобов'язання утворюють той прошарок правової матерії, який ближче до тих частин, де право не тільки контактує з державною владою, а й „змішане” з нею, перебуває у зоні її домінування.

Статичні зобов'язання мають пасивний характер, тобто обов'язок утримуватись від певних, визначених дій. Як приклади статичних зобов'язань можна назвати заборону на перебування на земельних ділянках, в жилих та інших приміщеннях громадян без їх згоди, а також на території і в приміщеннях підприємств, установ і організацій без попереднього повідомлення про це адміністрації [28].

Заборона юридично опосередкована у заборонних нормах, які реалізуються у формі дотримання, в основному, під загрозою застосування юридичної відповідальності. Найважливіші особливості юридичних заборон виражені в їх органічному зв'язку з юридичними дозволяннями. За допомогою заборон визначаються межі дозволянь та з використанням юридичних засобів забезпечуються, гарантуються свободи поведінки суб'єктів.

Правова природа адміністративно-наглядової діяльності міліції виражається в тому, що вона здійснюється працівниками міліції у межах, визначених правовими нормами, на підставі норм права і відповідно до них. Отже, адміністративно-наглядова діяльність міліції здійснюється у чітких правових рамках, що у більшій мірі пояснюється тим, що, виконуючи наглядові повноваження, працівники міліції мають право втручатись у діяльність фізичних та юридичних осіб, давати обов'язкові для виконання приписи, а в необхідних випадках застосовувати заходи примусу та юридичної відповідальності.

Працівники міліції під час виконання наглядових функцій застосовують відповідні норми права для визначення відповідності об'єкта адміністративно-наглядової діяльності встановленим правилам (нормативам, нормам). За результатами наглядової діяльності працівник міліції приймає відповідне рішення. Це рішення може мати рекомендаційний чи примусовий характер. Отже, результати нагляду і рішення за ними реалізуються самим суб'єктом нагляду або іншим уповноваженим на це органом, посадовою особою. Нагляд при цьому через вказані в нормах права дії „проникає” у вже існуючі або такі, що лише виникають, відносини, змінює їх, приводить у відповідність з чинним законодавством або відповідними підзаконними актами. Якщо під час нагляду виявляється неправомірна поведінка об'єкта, має місце порушення правових приписів, застосовуються правоохоронні заходи. При цьому норми права відіграють як регулюючу, так і охоронну роль.

Правову природу адміністративно-наглядової діяльності міліції визначає і необхідність в детальній процедурній регламентації її здійснення, починаючи з визначення суб'єкта, його завдань і сфери діяльності, місця в структурній ієрархії органів внутрішніх справ залежно від обсягів наглядових повноважень до безпосереднього проведення адміністративно-наглядових дій - визначення об'єкта нагляду, прийняття рішення, аналіз існуючого стану, визначення методів і форм його здійснення та прийняття рішення за результатами адміністративно-наглядової діяльності.

Правове регулювання діяльності органів внутрішніх справ щодо охорони громадського порядку забезпечується значною кількістю нормативних актів, які відрізняються один від одного за багатьма ознаками - назвою, юридичною силою, порядком прийняття, набранням чинності тощо. Система нормативно-правового регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції становить сукупність законів та підзаконних нормативних актів, які створюють правове поле для її належної реалізації. Нормативно-правові акти, які регулюють адміністративно-наглядову діяльність міліції, слід поділити на шість взаємопов'язаних груп.

1. Конституція України [1]. Як головний юридичний акт країни Конституція закріплює і регулює найважливіші сторони життя суспільства і держави. Конституція має усі властивості закону, є частиною чинного права, але частиною особливою. Її особливість полягає в тому, що вона не просто закон, а Основний Закон. Конституція як головний елемент чинного права є і його вершиною, і його стрижнем, і базою поточної правотворчості. Вона - найбільш стабільний юридичний акт, що має найвищу юридичну силу. Зрозуміло, що Конституція безпосередньо не регулює діяльність міліції в зазначеній сфері. Однак в Конституції закріплено загальні засади діяльності державних органів, основною з яких є законність. Органи державної влади, їх посадові та службові особи визначено в ст. 19 Конституції України, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України. Важливим є також закріплення і гарантування в Конституції основних прав і свобод громадян, з реалізацією яких дуже часто пов'язана адміністративно-наглядова діяльність міліції.

2. Міжнародно-правові акти. Це, насамперед: Загальна декларація прав людини [100], Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права” [101], Міжнародний пакт про громадянські і політичні права [102], Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку [103], Конвенція проти тортур та інших жорстоких, нелюдських або принижуючих гідність видів поводження і покарання [104], Звід принципів захисту усіх осіб, яких піддано затриманню або ув'язненню в будь-якій формі [105], Основні принципи застосування сили і вогнепальної зброї посадовими особами при підтримці правопорядку [106], Паризька хартія для нової Європи [107], Європейська конвенція про захист прав і основних свобод людини [108] тощо.

3. Закони України: „Про міліцію”, „Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю” [109], „Про боротьбу з корупцією” [110], „Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі”, „Про оперативно-розшукову діяльність” [111], „Про дорожній рух” [112], „Про правовий статус іноземців” [113], „Про органи і служби у справах неповнолітніх та спеціальні установи для неповнолітніх” [114], „Про ліцензування певних видів господарської діяльності” [115], „Про попередження насильства в сім'ї” [116], „Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” [117], Кодекс України про адміністративні правопорушення [118].

4. Укази Президента України: „Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” [119], Положення про Міністерство внутрішніх справ України [120], „Про додаткові заходи щодо зміцнення законності та правопорядку в Україні” [121], „Про додаткові заходи щодо поліпшення діяльності органів внутрішніх справ та громадських формувань з охорони громадського порядку” [122], „Про заходи щодо подальшого зміцнення правопорядку, охорони прав і свобод громадян” [123], „Про введення в дію дозвільної системи у сфері підприємницької діяльності” [124] тощо.

5. Постанови Кабінету Міністрів України, серед яких: Правила застосування спеціальних засобів при охороні громадського порядку в Україні [125], Положення про дозвільну систему [126], Правила в'їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України i транзитного проїзду через її територію [127], Положення про порядок продажу, придбання, реєстрації, обліку і застосування спеціальних засобів самооборони, заряджених речовинами сльозоточивої та дратівної дії [128], Правила проведення державного технічного огляду автомобілів, автобусів, мототранспорту та причепів [129], Положення про Державну автомобільну інспекцію Міністерства внутрішніх справ України [130], „Про утворення Державного департаменту з питань громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб” [131] тощо.

6. Нормативні акти МВС України: Iнструкція про організацію здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі [132], накази „Про порядок контролю за прибуттям до вибраного місця проживання осіб, які звільнені з місць позбавлення волі” [133], „Про затвердження Iнструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів” [32], „Про невідкладні заходи щодо удосконалення нагляду за дорожнім рухом працівниками Державтоінспекції МВС України” [134], „Про затвердження Iнструкції про порядок видачі міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади, підприємствам, установам, організаціям, господарським об'єднанням та громадянам дозволів на право відкриття та функціонування штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів, а також порядок видачі дозволів на оформлення замовлень на виготовлення печаток і штампів, та затвердження Умов і правил провадження діяльності з відкриття та функціонування штемпельно-граверних майстерень, виготовлення печаток і штампів” [99], „Про затвердження Iнструкції про порядок видачі суб'єктам підприємницької діяльності ліцензій на виробництво, ремонт і реалізацію спортивної, мисливської вогнепальної зброї та боєприпасів до неї, а також холодної зброї та Умов і правил здійснення діяльності по виробництву, ремонту і реалізації спортивної, мисливської вогнепальної зброї та боєприпасів до неї, а також холодної зброї” [135], „Про затвердження Положення про порядок придбання, видачі, обліку, зберігання та застосування вогнепальної зброї, боєприпасів до неї, спеціальних засобів індивідуального захисту працівниками судів і правоохоронних органів, а також особами, які беруть участь у кримінальному судочинстві” [136] тощо.

Аналіз наведених та інших нормативно-правових актів, які регулюють конкретні напрямки адміністративно-наглядової діяльності міліції, буде здійснено у наступних підрозділах роботи.

Таким чином, усю нормативну базу, якою керуються працівники міліції під час здійснення адміністративно-наглядової діяльності, умовно можна поділити на зовнішню, яка створюється формально за межами органів внутрішніх справ, але до створення якої вони мають пряме відношення, безпосередньо розробляючи або беручи участь у розробці проектів тих чи інших нормативних актів, і внутрішню, тобто відомчу нормативну базу, яка розроблена в системі МВС України. На думку дисертанта, узгодженість між зовнішніми та внутрішніми нормативно-правовими актами, які регулюють адміністративно-наглядову діяльність міліції, повинна забезпечуватись двома способами. По-перше, встановленням в законодавчих актах єдиних (загальних) для всіх працівників міліції адміністративно-наглядових повноважень. По-друге, передбаченням у підзаконних нормативно-правових актах спеціальних адміністративно-наглядових повноважень працівників міліції, послідовним проведенням ієрархічного зв'язку між ними.

Таким чином, правове регулювання адміністративно-наглядової діяльності міліції можна визначити як сукупність різних форм та методів юридичного впливу держави на суспільні відносини (норм права та інших правових засобів), якими визначаються принципи, завдання, права і обов'язки працівників міліції в зазначеній сфері, а також порядок їх реалізації.

Системний погляд на роль права в регулюванні адміністративно-наглядової діяльності міліції дозволяє зробити висновок про те, що за допомогою правових норм здобувають юридичне закріплення: 1) система повноважень працівників міліції щодо реалізації наглядових функцій; 2) форми, види, напрямки та допустимі межі адміністративно-наглядової діяльності міліції; 3) закріплення системи об'єктів та предметів адміністративно-наглядової діяльності працівників міліції; 4) розподіл наглядових функцій між підрозділами певного органу та їх працівниками; 5) основні параметри взаємодії та координації суб'єктів адміністративно-наглядової діяльності; 6) юридичний захист інтересів учасників адміністративно-наглядових відносин; 7) система заходів юридичного примусу в інтересах забезпечення стабільності суспільних відносин. Про особливості їх закріплення в конкретних напрямках адміністративно-наглядової діяльності міліції мова піде нижче.

Размещено на Allbest.ru