Трудовой договор в сфере государственной службы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Необходимость существования государственной службы и ее правового регулирования обусловлена самим существованием государства с его задачами и функциями. Весь мировой опыт и состояние общественных отношений, даже в странах с высокой культурой демократии, показывают, что современное общество не может нормально функционировать и развиваться вне государства, государственного аппарата и определяемых ими рамок поведения. Для того чтобы Российская Федерация стала демократическим, социальным, правовым государством, вне всякого сомнения, необходим достаточно мощный, квалифицированный и нравственный государственный аппарат, аппарат иных качеств и свойств, чем существовавший до проведения радикальных политических, экономических и социальных реформ.

Все более углубляющиеся преобразования и сопутствующие им кризисные процессы в российском обществе стремительно меняют его социальный облик, ставят небывалые по сложности и остроте политические, экономические, правовые и духовно-нравственные проблемы. В этих условиях особую роль приобретает государственная служба как социально организующий институт, как специальный вид управленческой деятельности. И только адекватная кадровая политика государства, направленная на формирование высокопрофессионального и стабильного государственного аппарата.

Успешное решение государством экономических, социальных и политических задач во многом зависит от эффективности деятельности государственных органов, через посредство которых и осуществляются функции государства.

В свою очередь, эффективность деятельности любого органа напрямую зависит от правильности подбора, расстановки и рационального использования кадров, входящих в состав этих органов, их профессиональной подготовки, квалификации и опыта работы.

Кадровый (личный) состав государственных органов составляют государственные служащие.

Профессиональная деятельность государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов именуется государственной службой.

Государственной службе всегда принадлежала весьма важная роль в деле становления и развития российского государства. Именно государственная служба в силу предоставленных ей полномочий по реализации функций государства призвана претворять в жизнь политику государства во всех сферах его жизнедеятельности (экономике, науке, культуре, образовании, здравоохранении, социальной сфере и др.).

В современных социально-экономических условиях, в связи с переходом страны к многоукладной экономике, обострением социальных проблем, роль и значение государственной службы особенно возрастает

Перед ней стоят задачи, направленные на обеспечение эффективного развития рыночной экономики, соблюдение демократических, правовых принципов в обществе, установление его стабильности, усиление защиты законных прав и свобод граждан.

Институт государственной службы является институтом комплексным, многоотраслевым.

Он включает в себя нормы конституционного (государственного), административного, финансового, трудового права, права социального обеспечения, а также некоторых других отраслей российского права.

Новые задачи, стоящие перед государственной службой, представляют иное (новое) отношение к государственным служащим, исполняющим государственную службу. Успешная профессиональная деятельность государственных служащих по реализации функций государства во многом зависит от их правового положения Л.А.Чиканова Государственные служащие. М., Юристъ, 1998г., стр.7-8.

1. Соотношение норма административного и трудового права при регулировании отношений на государственной службе

В демократическом государстве особое звучание имеет проблема соотношения частного и публичного интереса как производная отношений государства и личности. Ее частный случай - соотношение административного и трудового права в процессе регулирования отношений на государственной службе.

Необходимо отметить, что государственная служба является комплексным правовым институтом, который образуют нормы как публичного, так и частного права. Если говорить о нормах публичного права, то это прежде всего нормы административного права. Что же касается норм частного права, то это нормы трудового права.

Проблема соотношения этих норм в рассматриваемой сфере практически не исследована в юридической науке.

Чаще всего исследования по проблемам государственной службы проводились административистами. Достаточно назвать капитальные и хорошо известные работы по этой тематике профессоров А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова. Специальные же работы по государственной службе представителей науки трудового права, напротив, весьма редки и малоизвестны. Проблему соотношения административного и трудового права при регулировании отношений на государственной службе целесообразно начать с уяснения того, как соотносятся право на труд и право на равный доступ к государственной службе. В условиях проведения реформы государственной службы вопрос об определении правовой природы последней представляется основополагающим, имеющим сущностное значение. Как известно, право каждого человека на равный доступ к государственной службе в своей стране было провозглашено еще во Всеобщей декларации прав человека (ч. 2 ст. 21), которая была принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.48 г. Российская газета 1995 г. от 05апреля. Однако ни одна советская конституция право гражданина на равный доступ к государственной службе специально не закрепляла. В советском государстве государственная служба рассматривалась как одна из многих разновидностей обычной трудовой деятельности. Поэтому считалось, что закрепленное в Конституции право на труд включает право на доступ к государственной службе.

На рубеже 80-90-х годов ХХ в. под воздействием демократических преобразований стало происходить переосмысление официальных взглядов на институт государственной службы. Наконец, уже в 1992 г. в ст. 48 Конституции РФ закрепляется именно это право, т.е. право на равный доступ к любым должностям в государственных органах, в соответствии со своей профессиональной подготовкой и без какой-либо дискриминации.

Юридической науке известны взгляды на государственную службу через призму трудовых прав, в частности высказывалась точка зрения, согласно которой государственная служба является формой реализации конституционного права граждан на труд Общая теория права и государства /Под ред.В.В.Лазарева М., 1994 г. стр.289. Ее разделяет также Ю.М. Козлов, который, рассматривая права граждан в сфере реализации исполнительной власти, говорит о реализации права на труд в форме государственной службы Козлов Ю.М. Административное право в вопросах и ответах. М., 2000г. стр.45. При этом данное право он причисляет к правам, относящимся к общему правовому статусу личности и непосредственно реализуемым в сфере государственного управления.

Однако в современных условиях вряд ли можно согласиться с утверждением, что государственная служба является формой реализации конституционного права гражданина на труд. Прежде всего, Конституция РФ 1993 г. право на труд не закрепляет. Он закрепляет лишь свободу труда, т.е. право гражданина по своему усмотрению распоряжаться своими способностями к труду.

Согласно закона «Об основах государственной службы РФ» СЗ РФ 1995 №31 стр.2990. на государственных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными этим Законом. На практике эта норма реализуется следующим образом. Государственная служба регулируется специальным законодательством о государственной службе, которое имеет административно-правововую природу. Если по какому-либо вопросу возникает коллизия, а проще говоря, противоречие между нормами специального законодательства о государственной службе и законодательства о труде, то действует законодательство о государственной службе. В тех случаях, когда специальное законодательство о государственной службе вообще отсутствует, действует законодательство о труде. Хорошо известно, что на федеральном уровне государственная служба в основном регулируется не законом, а актами Президента РФ и правительства РФ, а в субъектах Федерации - региональными законами и нормативными правовыми актами руководителей органов государственной власти.

Достаточно оригинальное решение проблемы соотношения трудового и административного права предлагает В.М. Лебедев Лебедев В.М. Трудовое право: проблемы общей части. Томск, 1998г. стр.42-49.Ученый говорит о субсидиарном заимствовании норм трудового права административным правом, которое им определяется как своего рода «правовая диффузия». Заимствование нормы становятся элементом отрасли права, которой они заимствованы для урегулирования нетипичных, более сложных для нее по своей структуре отношений в частности административно-трудовых. Вот почему, по мнению В.М. Лебедева, некорректно соглашаться с отнесением к трудовому праву норм, регулирующих труд государственных служащих. Применительно к государственной службе речь идет о расширении сферы действия, а не предмета регулирования трудового права. В принципе, соответствующие нормы остаются не чем иным, как нормами трудового права, но используются применительно к регулированию особой группы общественных отношений на государственной службе.

В вопросе о соотношении речь должна идти не о субсидиарной ответственности, а о своеобразной либертации, т.е. об освобождении специальных норм административного права о государственной службе от подмены их нормами трудового права.

Важным представляется вопрос о том, является ли государственный служащий наемным работником или он имеет какой-то иной правовой статус. По этому вопросу точки зрения большинства административистов и представителей науки трудового права в основном достаточно близки. И те, и другие признают, что государственные служащие являются наемными работниками. Так, А.Ф. Ноздрачев полагает, что государственные служащие являются наемными работниками, выполняющими государственные функции Ноздрачев А.Ф. Закон о государственной службе: как правильно его применять//Хоз-во и право.1996 №6 стр.26. Л.А. Чиканова также однозначно утверждает, что государственные служащие - «особая категория работников, но именно работников, т.е. субъектов трудового правоотношения» Чиканова Л.А. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития//Журн.росс. права.2000 г. ;3 стр.50. Основной аргумент в пользу такой точки зрения состоит в том, что согласно ч. 6 ст. 21 Закона об основах государственной службы, гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, заключенного на неопределенный срок либо на срок не более пяти лет. Однако в перспективе предполагается заключать с государственным служащим не трудовой договор, а государственный служебный контракт. В настоящее время принят в первом чтении 19.11.2003 г. проект закона «О государственной гражданской службе РФ». 5 глава определяет форму, порядок и условия заключения служебного контракта, срок его действия, особенности прохождения испытания при поступлении на гражданскую службу, основания и порядок изменения существенных условий служебного контракта, условия перевода на другую должность гражданской службы, порядок временного замещения иной должности гражданской службы и отстранения от замещаемой должности гражданской службы. Такой контракт с полным основанием может рассматриваться как специфическая разновидность административного договора ненормативного характера. Таким образом, государственные служащие приобретут административно-правовой статус, исключающий применение к ним положений трудового законодательства.

Представители науки трудового права, отстаивая необходимость сохранить законодательство о труде в качестве регулятора отношений на государственной службе, аргументируют свою точку зрения тем, что такой подход обеспечит более высокий уровень защиты прав государственных служащих. В данном случае акцент делается на защитную функцию, которая была традиционно присуща законодательству о труде. Казалось бы, такой подход выглядит особенно справедливым применительно к периоду становления рыночных отношений в экономике страны, когда объективно возрастает вероятность нарушения работодателем прав работника и, как следствие, неизбежно увеличивается число индивидуальных трудовых споров.

Права наемного работника объективно нуждаются в дополнительной защите от склонного нарушать их работодателя, который отстаивает свой частный интерес в отношениях с таким работником. Однако на государственной службе подобный подход исключается: здесь само государство заинтересовано в соблюдении прав государственного служащего и выступает гарантом их соблюдения. Государственный служащий не нуждается в защите от государства, чьи интересы он представляет. Он может защищаться только от необоснованных действий в отношении него конкретных должностных лиц государства, которые действительно могут ущемить тем или иным образом его права. Следовательно, в случае действительного или мнимого нарушения прав государственного служащего он будет защищать свои права путем подачи жалобы на неправомерные, с его точки зрения, действия должностного лица. Государство как таковое просто не может нарушать права своих служащих в силу присущего ему неотъемлемого свойства защищать права гражданина и обеспечивать их реализацию.

Немаловажным применительно к проблеме соотношения административного и трудового права представляется вопрос о терминологии. Представители науки трудового права справедливо упрекают административистов в заимствовании терминов трудового законодательства, когда речь идет о государственной службе. Действительно, в публикациях административистов по проблемам государственной службы обычным является употребление таких терминов, как «работник», «работодатель», «поступление на работу» и др. В значительной степени этому способствует законодательство, которое изобилует подобными терминами в тех случаях, когда речь идет о государственных служащих. Все это приводит к тому, что и в правоприменительной практике также не менее широко используется подобные термины в должностных инструкциях государственных служащих, трудовых договорах, которые с ними заключаются в письменной форме, приказах и распоряжениях по кадровым вопросам и в других подобных документах. Правда, отмечаются и некоторые позитивные сдвиги. В ряде положений о федеральных органах исполнительной власти проводится четкая грань между государственными служащими и работниками, которые замещают должности в их центральном аппарате. Так, в подп. 11 п. 10 Положения о Государственном комитете РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, утвержденного постановлением Правительства РФ от 24.11.1999 г. №1289 СЗ РФ 1999 №48 ст.5864, устанавливается, что председатель Госстроя России назначает на должность и освобождает от должности в установленном порядке федеральных государственных служащих и работников центрального аппарата Комитета. Аналогичные нормы содержатся и в некоторых других положениях о федеральных органах исполнительной власти. Однако такой подход пока следует признать скорее исключением, чем правилом. Значительно чаще наблюдается совсем иные примеры. Поэтому необходимо исключить использование применительно к государственным служащим терминологии трудового законодательства в том случае, если есть соответствующие специальные термины, употребляемые в Законе об основах государственной службы.

По мере становления государственной службы в России в юридической науке интерес к ней также растет. Заметно оживилась дискуссия между административистами и представителями науки трудового права о природе общественных отношений на государственной службе, а значит, о принадлежности института государственной службы в целом.

Соотношение административного права и трудового права при регулировании отношений на государственной службе требует дальнейшего углубленного исследования в юридической науке. Свой вклад здесь, безусловно, должны внести и административисты, и представители науки трудового права. Это важно не только в чисто теоретическом плане для обеих юридических наук, но и для практики, т. к. Указом Президента РФ 19.11.2002 г. №1336 утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 годы)» СЗ РФ .2002. №47 ст.4664. В рамках ее реализации предусмотрено принятие большого по объему пакета нормативных правовых актов.

2. Природа договора с государственными служащими

При социализме свобода заключения трудового договора в сочетании со всеобщей обязанностью трудиться сводилась к возможности для работника выбора места и рода деятельности с учетом личных и общественных интересов. Для социалистических предприятий, учреждений, организаций возможности свободного определения потребностей в работниках, самостоятельного подбора кадров были также существенно ограничены⁸8 См.: Советское трудовое право. Учебник / Под ред. О.В. Смирнова. М., 1982. С. 31..

В современных условиях при заключении трудового договора работник и работодатель обладают гораздо большей свободой в выборе другой стороны трудового отношения. Статья 64 Трудового кодекса РФ запрещает лишь необоснованный (то есть не связанный с деловыми качествами работника) отказ в заключении трудового договора.

Общая характеристика организации государственной службы

Специалисты государственного управления государственные служащие, появляются на стадии цивилизации, когда формой организации общества становится государство. Государственная служба появилась вместе с появлением государства, как внешнее проявление государственной формы организации общественной жизни. Появление же законодательства о государственной службе связывают только с капиталистической и последующими стадиями развития человечества. Своим появлением специалисты государственного управления, государственные служащие формируют новый класс интеллигенцию.

А.Ф. Ноздрачев определяет государственную службу как установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут, 1999, стр. 14.]

Это верное в целом определение можно было бы сократить, так как на самом деле нормативная выраженность может и не являться определяющим признаком государственной службы.

«Связующим звеном между структурой и компетенцией органов государства, с одной стороны, и его персоналом - с другой, являются должности. Должность - это первичная ячейка органа (или его аппарата) с ее правовым статусом; это, образно говоря, служебное место. В то или иное время оно может быть занятым или вакантным. Должность предопределяет требования, предъявляемые к человеку, претендующему на ее занятие или уже занимающему ее, дает комплекс служебных и личных прав и обязанностей служащего» ' Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993. С. 6.

.

Каждая должность образуется в распорядительном порядке. Актами компетентных органов, лиц определяются ее название, место в служебной иерархии (кому она подчинена, кто подчинен ей), порядок замещения. Она включается в штатное расписание, в единую номенклатуру должностей служащих. Должность регламентирует должностной оклад и личные права работника (размер отпуска, право на служебную квартиру, льготы и др.). Должность есть комплексное правовое образование, состоящее из норм административного, трудового и иных отраслей права. С помощью должностей обеспечиваются персонализация управленческих функций и правообязанностей, четкое разделение труда в аппарате, индивидуализация ответственности служащих.

Необходимо различать должность в государственной организации и ее разновидность - государственную должность, т.е. должность в органе государственной власти.

В ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. сказано: «Государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей». Государственные должности, согласно закону, подразделяются на: 1) должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие) - государственные должности категории «А». 2) должности, учреждаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», - государственные должности категории «Б». 3) должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, - государственные должности категории «В». Их можно назвать Перечень государственных должностей категорий «А», «Б» и «В» дается в Реестре государственных должностей Российской Федерации. В целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться иные должности, не относящиеся к государственным.

Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации. Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих утвержден Указом Президента РФ от II января 1995 г СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 174.

Кроме того, государственные должности государственной службы подразделяются по специализациям, предусматривающим наличие у государственного служащего для исполнения обязанностей по должности одной специализации соответствующего профессионального образования. Специализация государственных должностей государственной службы устанавливается в зависимости от функциональных особенностей должностей и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

Система должностей имеет большое значение для профессионализации аппарата и повышения уровня компетентности его служащих: она нацеливает граждан на приобретение определенных знаний и навыков, выполнение определенной работы, занятие определенного места в управленческих структурах, приобретение определенных служебных и личных прав.

Содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, выполнение государственных функций. Необходимо отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полномочий, а значит, с осуществлением исполнительной власти.

Как и всякая служба, государственная служба является особым видом трудовой деятельности. Но в отличие от других видов труда - это работа, осуществляемая за вознаграждение на профессиональной основе работниками государственных органов в целях осуществления задач и функций государства.

«В любой системе социального управления, непосредственно или в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей. В большинстве современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представительных органов, органов исполнительной власти, судов, прокуратуры и других органов государства. На службе у государства находятся также солдаты, офицеры и генералы армии и других вооруженных формирований» Лазарев Б. М. Указ. соч. ' Российские вести. 1995. 8 сент.

.

Проблемы государственной службы всегда были актуальны и интересовали мыслителей и политиков начиная с самых первых проявлений организации государства и государственных органов. Игнатов В.Г., Белолипецкий В.К. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: контекст истории и современность: Учебню пособие. Ростов н/Д, 2000г. стр.10. Эффективность государственной службы во многом определяется уровнем профессиональной подготовки работников государственных органов, опытом их практической деятельности. Следовательно, вопросы профессионализма в любом виде общественно полезной деятельности, а государственной службы особенно всегда актуальны, социально значимы, занимают одно из ключевых мест в реализации весьма объемных и не менее сложных государственных полномочий на различных уровнях иерархии государственного аппарата.

Особенности государственной службы как вида трудовой деятельности.

Безусловно, что в современном мире государственная служба - это один из видов общественно-полезной деятельности. Ее существование, как и других видов социальной деятельности, раскрывается в процессе труда. Если рабочий (промышленный, сельскохозяйственный и др.) в процессе своего труда воздействует на объект природы в его производственном виде (добыча полезных ископаемых, обработка земли, и т.д. или уже прошедшем производственную переработку (сборочные, ремонтные работы и т.д.), то объектом воздействия служащего является человек, личность как социально-биологическое существо, т.е. его воля, интеллект, здоровье, права и интересы, психическое и нравственное состояние.

В процессе служебной деятельности между ее участниками складываются отношения двоякого рода: отношения между лицом, осуществляющим служебную деятельность (служащий) и другим лицом (объектом воздействия). Эти отношения, возникающие в процессе службы, являются служебными отношениями. Но в связи со служебной деятельностью складываются и отношения иного рода, а именно: служащего с другими лицами по месту его службы - с работниками бухгалтерии, кадровой и другими структурами, которые не являются отношениями по службе, они осуществляются не в процессе труда служащего, а по поводу труда, по поводу его служебной деятельности, то есть общие трудовые отношения для служащего, рабочего и других участников трудовой деятельности.

Это весьма существенно в разграничении сфер правового регулирования между отраслями права, в частности, и в особенности между административным и трудовым правом.

Нормы административно-правовые и нормы трудового законодательства устанавливают и реализуют статус служащего в комплексе, но каждая отрасль имеет свой предмет. Если нормы административного права регулируют содержание полномочий государственного служащего, то трудовое законодательство регулирует те отношения, которые обеспечивают служащему выполнение его должностных полномочий. Нормы трудового права регулируют те служебные отношения, которые не затрагивают самой служебной деятельности, а складываются в связи со служебной деятельностью.

Государственная служба представляет собой особый вид трудовой деятельности, осуществляемый на профессиональной основе работниками государственных органов по обеспечению исполнения полномочий этих органов.

Труд государственных служащих регулируется Федеральным законом от 31.07.95 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ».

Из вышеизложенного следует, что общественно-трудовые отношения складывающиеся по поводу реализации гражданами способностей к труду в государственной службе обладают всеми специфическими чертами трудовых отношений:

- субъект правоотношения включается в штат государственного органа и личным трудом участвует в его деятельности;

предметом обязательств субъекта правоотношений является выполнение определенных трудовых функций, соответствующих роду деятельности государственного органа;

- работу субъект правоотношений выполняет в условиях определенного трудового режима (установленного работодателем, правилами внутреннего трудового распорядка)

- оплату труда субъекта правоотношений осуществляется по заранее установленным нормам и в соответствии с результатами его деятельности.

Следует отметить, что и Федеральный закон четко отделяет нормы о службе от трудового законодательства: «на государственных служащих распространяется действие законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом» (п. 3 ст. 4).Особенности, которые имеются здесь в виду, - это нормы закона, определяющие статус государственного служащего (в добавление к его статусу как участнику трудовых отношений): должность, ее виды, порядок замещения, группы служащих и квалифицированные разряды, ответственность и др.

Особенности договора с государственными служащими

В соответствии со статьей 19 Трудового кодекса РФ, трудовые отношения на государственной службе возникают на основании трудового договора в результате назначения на должность. Назначение же впервые или вновь поступающих на государственные должности государственной службы 2-5-й групп категории «В» должно производиться по результатам конкурса. Государственный орган в силу закона не может отказать в приеме на государственную службу тому гражданину, который отвечает предъявленным требованиям и прошел процедуру публичного конкурсного отбора на вакантную должность государственной службы. На должности государственной службы 1-й группы кандидатуры должны подбираться также не произвольно, а в порядке, определяемом специальными нормативными актами (пункт 7 статьи 21 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ).

Таким образом, при вступлении в служебно-трудовые отношения государственный орган-работодатель не наделен свободой выбора, а обязан произвести соответствующее назначение и заключить трудовой договор именно с тем гражданином, который в соответствии с предписаниями законодательства получил право доступа к данной должности государственной службы.

Особенностью трудового договора является то, что взаимоотношения работника и работодателя характеризуются своеобразным сочетанием юридического равенства и подчинения.

В трудовых отношениях работники и работодатели на равных началах участвуют в установлении условий труда через механизмы договорного регулирования, социального партнерства. Трудовые отношения возникают из трудового договора, стороны которого сами, по своему желанию, определяют его содержание. Для рыночных отношений в сфере труда становится характерным повышение роли индивидуального регулирования, когда в трудовом договоре по соглашению с работодателем работнику устанавливаются особые условия труда, как правило предусматривающие более высокий уровень оплаты и социальных льгот. При индивидуальном регулировании условий труда усмотрение сторон трудового договора ограничено только минимумом законодательно закрепленных социально-трудовых прав и гарантий работников как экономически более слабой стороны трудовых отношений. Согласно статье 57 Трудового кодекса РФ, в трудовом договоре могут содержаться любые условия, не ухудшающие положение работника по сравнению с законодательством, коллективными договорами, соглашениями.

Сфера договорного регулирования труда охватывает не только индивидуальные трудовые отношения работника с работодателем, но также и уровни внутриколлективного, территориального, регионального, отраслевого и федерального регулирования труда, на которых действует система социального партнерства. В соответствии с трудовым законодательством регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений может осуществляться путем заключения, изменения, дополнения работниками и работодателями коллективных договоров, соглашений, трудовых договоров. Коллективные договоры, соглашения, а также трудовые договоры могут содержать любые условия, кроме снижающих уровень прав и гарантий работников, установленный трудовым законодательством (статья 9 Трудового кодекса РФ).

В трудовых отношениях работодатель выступает не только в качестве лица, поручающего работнику исполнение определенной работы, но и организатором труда. Работник исполняет трудовую функцию не только в интересах работодателя, но и под его руководством. Отсюда вытекает необходимость для работника подчиняться в процессе труда власти работодателя, соблюдать установленный работодателем трудовой распорядок. Работодатель вправе требовать исполнения трудовых обязанностей, применять к работникам меры дисциплинарного и материального воздействия.

Подчиненность работника работодателю в процессе труда может иметь различный характер и юридическую основу. Власть работодателя по отношению к работнику может устанавливаться государством и основываться на предписаниях законодательства либо вытекать из условий трудового договора. В трудовом праве зарубежных стран существуют соответственно институционная и договорная теории дисциплинарных отношений¹1 4 См.: Шерегов С.А. Производственная дисциплина и трудовой распорядок в странах с развитой рыночной экономикой // Трудовое право. 2002. № 1. С. 40.⁴.

В советский период подчиненность работника в процессе труда администрации социалистического предприятия имела характер государственной обязанности. Обязанность всех граждан СССР блюсти дисциплину труда, подчиняться внутреннему трудовому распорядку закреплялась в Конституции СССР¹1 5 См.: Александров Н.Г. Советское трудовое право. М., 1959. С. 61-62.⁵. Через администрацию государственных предприятий, по существу, реализовывалась функция государственного управления трудом. Неудивительно, что в нашей юридической науке вопрос о принадлежности дисциплинарной подчиненности работников к административному либо трудовому праву долгое время оставался дискуссионным ^] Подробнее см.: Скобелкин В.Н. Трудовые правоотношения. М., 1999. С. 44. ^].

В современных условиях подчиненность работника работодателю утрачивает государственный характер. В Трудовом кодексе РФ (статья 2) право работодателя требовать от работников исполнения ими трудовых обязанностей, соблюдения правил внутреннего трудового распорядка рассматривается в рамках общей обязанности сторон трудового договора соблюдать условия заключенного договора. Закрепляя это право работодателя и устанавливая соответствующие обязанности работников соблюдать трудовую, производственную и технологическую дисциплину и трудовой распорядок (статьи 21, 22), Трудовой кодекс вместе с тем не обязывает работодателя привлекать работников к дисциплинарной ответственности. В то же время работодатель обязан создавать условия, необходимые для соблюдения работниками дисциплины труда, правил внутреннего трудового распорядка (статья 189 Трудового кодекса РФ).

Во взаимодействии сторон трудовых отношений усиливаются начала равенства, при которых их права, обязанности и ответственность становятся взаимно уравновешены, а подвластность работника работодателю приобретает форму согласованного упорядочения процесса труда сторонами трудового договора. Улавливая эту тенденцию, наука трудового права формулирует такую характерную черту метода современного трудового права, как сочетание юридического равенства сторон трудового отношения с их равной подчиненностью трудовому распорядку ^] См.: Трудовое право России. Учебник / Под ред. М.В. Молодцова. С. 21..

На государственной службе подчиненность государственного служащего сохраняет государственно-властный характер. Подчиненность государственных служащих вышестоящим руководителям, обязанность соблюдать служебную дисциплину, внутренний служебный распорядок обусловлены необходимостью организации и упорядочения их совместного труда по исполнению полномочий государственных органов, то есть имеют не административную, а служебно-трудовую природу.

Вместе с тем подвластность государственного служащего проистекает не только из условий его трудового договора с государственным органом по месту прохождения службы. Государственный служащий в процессе исполнения государственной службы обязан, как и все работники, добросовестно исполнять свои должностные обязанности, соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией (пункты 2, 6 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»).

Но кроме этих, общих для каждого работника трудовых обязанностей, для государственных служащих установлены также обязанности обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, реализацию федеральных законов и законов субъектов РФ, обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан, своевременно рассматривать обращения граждан, организаций, других государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения (пункты 1, 3, 5 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»). Очевидно, что эти обязанности государственного значения, они обусловлены уже не договорным или внутриколлективным разделением труда, а имеют публично значимый, государственный характер.

Федеральным законом «Об основах государственной службы РФ» на государственных служащих возлагается также обязанность исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей (пункт 4 статьи 10), соблюдать ограничения, связанные с государственной службой (статья 11).

Правовое положение государственных служащих в отношениях с государственными органами и руководителями по месту прохождения службы по ряду признаков существенно отличается от отношений подчинения наемных работников работодателю. Властные полномочия работодателя обращены «внутрь» трудового коллектива, осуществляются в масштабах отдельно взятого предприятия. Подчиненное положение работника основывается на трудовом договоре и включении работника в систему разделения и организации труда внутри коллектива. Хозяйская власть осуществляется работодателем самостоятельно, без вмешательства государственных органов, применение санкций производится только за невыполнение условий трудового договора ^[ См.: Российское трудовое право / Под ред. А.Д. Зайкина. М., 1997. С. 20.. В трудовых отношениях сила власти работодателя или его администрации при руководстве процессом труда как бы амортизируется участием представителей трудовых коллективов, которым передается часть полномочий по управлению предприятием ^] См.: Сыроватская Л.А. Трудовое право. Учебник. М., 1995. С. 18.^].

В отличие от этого, государственный служащий подвластен не только руководству государственного органа по месту прохождения службы, но и другим вышестоящим государственным органам и должностным лицам. Подчиненность государственного служащего вытекает не из трудового договора, а основывается на его включении в иерархическую организационную структуру государственного аппарата. В дисциплинарных отношениях государственному служащему противостоит не отдельный работодатель, а государственный аппарат, обладающий неизмеримо большей силой власти. Дисциплинарная ответственность государственного служащего наступает и за невыполнение трудовых обязанностей и условий трудового договора, и за несоблюдение запретов и ограничений на государственной службе.

Имеются также и особенности в способах защиты субъективных прав и обеспечения исполнения обязанностей субъектов правоотношений на государственной службе. Специфичным для трудового права способом защиты является деятельность комиссий по трудовым спорам, - особого юрисдикционного органа, создаваемого сторонами на паритетных началах (статья 384 ТК РФ). Работники вправе прибегнуть к самозащите трудовых прав, объявить забастовку (статьи 352, 379, 380, 409 Трудового кодекса РФ).

Согласно пункту 2 статьи 9 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения с государственной службы и других трудовых споров, государственный служащий вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд. В настоящее время защита прав государственных служащих производится государственными органами в порядке подчиненности, органами прокуратуры, федеральной инспекции труда, ведомственными органами по надзору и контролю за соблюдением законодательства о государственной службе.

Забастовки как форма коллективной самозащиты трудовых прав на государственной службе запрещены (пункт 1.11 статьи 11 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»).

Неприменим на государственной службе и способ индивидуальной самозащиты трудовых прав. Согласно статье 379 Трудового кодекса РФ, самозащита состоит в отказе работника от выполнения работы, не предусмотренной трудовым договором, а также работы, угрожающей жизни и здоровью работника. Иначе говоря, работник вправе отказаться от выполнения неправомерного распоряжения работодателя выполнять работу, не входящую в его трудовые обязанности либо не отвечающую требованиям охраны труда. Что же касается государственного служащего, то в этом случае он не вправе по своей инициативе отказаться от выполнения такого распоряжения. Согласно пункту 4 статьи 14 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения государственный служащий обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить.

Частным случаем самозащиты является предусмотренное статьей 142 Трудового кодекса РФ право работника приостановить работу в случае задержки выплаты заработной платы. Однако приостановка работы государственными служащими не допускается.

На государственной службе применяются типичные для правового регулирования труда средства обеспечения исполнения обязанностей - дисциплинарная и материальная ответственность, хотя, как было показано выше, дисциплинарная подчиненность государственных служащих не носит договорного характера.

Наряду с этим используется также и специфическая публично-правовая (судебно-дисциплинарная) ответственность. Такая ответственность согласно статье 5 и пункту 5 статьи 14 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» обусловлена обязанностью государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина и наступает за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан. Судебная ответственность государственных служащих установлена Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» ^[ Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. №19. Ст. 685; СЗ РФ.1995. № 51. Ст. 4970.^[. Данным Законом предусмотрено, что незаконными могут быть признаны в судебном порядке любые действия (бездействие) государственных служащих, входящие в их должностные обязанности, в частности представление информации, которая стала основанием для принятия государственным органом или должностным лицом незаконного решения, в результате чего нарушены права и законные интересы гражданина.

Суд определяет меру предусмотренной Федеральным законом «Об основах государственной службы РФ», другими федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении, то есть фактически выполняет дисциплинарную функцию.

Таким образом, есть все основания говорить о специфических особенностях метода правового регулирования труда на государственной службе. В порядке подведения итогов можно сформулировать следующие характерные для современной российской государственной службы особенности метода правового регулирования труда в сравнении с методом трудового права.

1. Общему методу трудового права присущ договорный характер труда и установления его условий. В правовом регулировании государственной службы также используется договорный способ привлечения к труду, но вместе с тем условия труда устанавливаются преимущественно в государственно-нормативном порядке.

2. Так же, как и в правовом регулировании труда вообще, на государственной службе сочетаются централизованные и локальные нормы, используются договорные и нормативные способы регулирования труда. Однако, если типичной чертой метода трудового права в современных условиях становится расширение локального и договорного способов регулирования, на государственной службе приоритет принадлежит централизованному (прежде всего законодательному) нормативному регулированию.

3. При вступлении в трудовые отношения стороны обычно обладают взаимной свободой заключения трудового договора, определения его условий. В отличие от этого, государственный орган обязан назначить на соответствующую должность государственной службы гражданина, прошедшего конкурсный отбор и тем самым реализовавшего право равного допуска к государственной службе.

4. Характерной чертой метода трудового права остается участие трудящихся через своих представителей, профсоюзы, трудовые коллективы в установлении и применении норм трудового законодательства, контроле за его исполнением. Участие государственных служащих и их представителей в регулировании условий труда минимизировано.

5. Правовое положение работника и работодателя в современных условиях характеризуется юридическим равноправием, равной подчиненностью трудовому законодательству и правилам внутреннего трудового распорядка, взаимной ответственностью за неисполнение условий трудового договора. Государственный служащий в силу закона (то есть во внедоговорном порядке) поставлен в подчиненное по отношению к вышестоящим государственным органам и должностным лицам положение. Дисциплинарная ответственность государственного служащего имеет трудовую природу, но государственный характер.

6. В правовом регулировании труда применяются специфические способы защиты трудовых прав, обеспечения исполнения трудовых обязанностей. Некоторые из них (комиссии по трудовым спорам, забастовки, самозащита работником трудовых прав) на государственной службе не используются, в то же время предусмотрена особая форма судебно-дисциплинарной ответственности.

3. Стороны договора с государственными служащими

договор трудовой служащий государственный

Субъектами трудового отношения являются работник и работодатель. Согласно статье 20 Трудового кодекса РФ работник - физическое лицо, вступившее в трудовые отношения (то есть заключившее трудовой договор) с работодателем, а работодатель - физическое или юридическое лицо (организация) либо иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры и вступивший в трудовые отношения с работником.

Вступая в трудовые отношения, работник реализует способность к труду, исполняя под руководством работодателя или его администрации определенные трудовые действия и получая взамен материальные блага. Работодатель вступает в трудовые отношения, использует и организует труд наемных работников для реализации своих потребностей и интересов.

Одним из субъектов служебно-трудовых правоотношений является государственный служащий. Согласно статье 3 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» государственный служащий - гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств соответствующего бюджета. Государственная служба состоит в профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора (пункт 1 статьи 2, пункт 6 статьи 21 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»).

Из этих положений вытекает, что в служебно-трудовых правоотношениях государственным служащим принадлежат те же функции, которые имеют наемные работники. Государственные служащие исполняют обязанности по определенным должностям государственной службы, получая за это денежное содержание, то есть выполняют личным трудом за вознаграждение конкретную трудовую функцию. Посредством профессиональной деятельности государственных служащих исполняются полномочия государственных органов, следовательно, труд государственных служащих используется государственными органами для реализации своей компетенции. Права и обязанности государственных служащих в служебно-трудовых отношениях в своей основе аналогичны правам и обязанностям наемных работников.

Трудовой договор на государственной службе заключается между государственным служащим и государственным органом. Отсюда следует, что контрагентом государственного служащего в отношениях по применению труда является определенный государственный орган.

В литературе иногда можно встретить утверждения о том, что в служебных отношениях на государственной службе субъектом, противостоящим государственному служащему, является не отдельный государственный орган - работодатель, заключивший трудовой договор с государственным служащим, а государственный аппарат, административная система, государство в целом⁵5 См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 47. . В Концепции реформирования государственной службы, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 года, работодателем для государственного служащего называются Российская Федерация или соответствующий субъект Российской Федерации.