Трудовой договор в сфере государственной службы

Представляется, что для сегодняшнего состояния российской гражданской государственной службы характерно именно то, что контрагентом государственного служащего в служебных отношениях, как правило, выступает не государство, а конкретный государственный орган, выполняющий в отношении данного служащего функции работодателя. Поступление гражданина на государственную службу, перемещение по служебной лестнице, оценка деятельности государственного служащего, привлечение к материальной и дисциплинарной ответственности, увольнение его со службы производятся администрацией государственного органа, с которым служащий состоит в служебно-трудовых отношениях.

Правовое положение госслужащего отражает фактическое содержание его взаимоотношений с обществом и государством. Статус госслужащего непосредственно связан с механизмом возникновения и прекращения трудовых правоотношений в системе государственной службы, поскольку его обязанности, права, ограничения, гарантии и экономическое обеспечение, вытекающие из заключаемого с ним трудового договора, определяются:

· статусом учреждения (является ли оно государственным органом). В случае преобразования его в государственный (при изменении законодательства) пределы его трудовой правосубъектности расширяются, охватывая элементы административно-правовых отношений;

· подчиненностью государственного органа государственной службе федерального либо регионального уровня. При двойном ведении гражданин, замещающий одновременно государственную должность федеральной государственной службы и должность государственной службы субъекта РФ, получает двойной статус (который законом не предусмотрен);

· статусом замещаемой должности (относительно государственных должностей государственной службы);

· типом договора, заключенного между государственным органом и гражданином (трудовой, гражданско-правовой или иной);

· финансированием денежного содержания лица, замещающего государственную должность государственной службы: оно должно осуществляться из бюджета - иное законом не предусмотрено;

· обстоятельствами, препятствующими нахождению гражданина на государственной службе (случаи, предусмотренные п. 3 ст. 21 и п. 3 ст. 25 закона о государственной службе).

Содержание правового статуса работника и работодателя составляет комплекс социально-трудовых прав и обязанностей. Основные права работника и работодателя закреплены в статьях 21 и 22 Трудового кодекса Российской Федерации.

Взаимный характер прав и обязанностей работника и работодателя проявляется в статьях 21 и 22 Трудового кодекса РФ. Так, и работник, и работодатель имеют право заключать, изменять и расторгать трудовые договоры. Праву работника на получение работы, обусловленной трудовым договором, соответствует обязанность работодателя предоставлять такую работу. Работник обязан добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, а работодателю предоставлено право требовать их исполнения, и т.п.

Администрация государственного органа обязана создать надлежащие условия работы, необходимые служащим для исполнения должностных обязанностей, организовать их труд, профессиональное обучение, выплачивать денежное содержание, предоставлять отпуска, обеспечить социально-бытовое обслуживание и т.п.

Точно так же субъектами, обязанными обеспечивать социально-трудовые права и гарантии государственного служащего, могут быть не только государственные органы-работодатели. В частности, при ликвидации или сокращении штата государственных органов трудоустройство, организацию переобучения государственных служащих обязаны обеспечивать различные государственные органы, включая Правительство РФ⁷7 См.: Указ Президента РФ от 23.08.94 № 1722 "О повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих" // СЗ РФ. 1994. № 18. Ст. 2066.. Однако на российской гражданской государственной службе это является исключением из общего правила.

Итак, служебно-трудовое правоотношение на государственной службе имеет аналогичный трудовому отношению субъектный состав. Как и в трудовом отношении, здесь существуют взаимные права и обязанности работника (государственного служащего) и работодателя (государственного органа). Труд на государственной службе осуществляется на договорной основе.

При этом работодатель, как правило, не обязывается создавать рабочие места и принимать на работу конкретных лиц. Юридическое равенство работника и работодателя проявляется в возникновении трудового отношения, а также в последующем изменении его содержания только на основе их свободного и взаимного волеизъявления⁹9 См.: Трудовое право России. Учебник / Под ред. М.В. Молодцова. С. 20..

Поступление на государственную службу также производится на добровольной основе, при наличии свободного волеизъявления гражданина. Государственному служащему гарантируется обязательность получения его согласия при переводе на другую должность государственной службы (пункт 1.6 статьи 15, пункт 6 статьи 21 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»). Однако свобода вступления в служебно-трудовые отношения на государственной службе принадлежит только одному субъекту - гражданину.

При отсутствии вышеперечисленных условий и нарушении гражданином законодательных норм при поступлении на работу в госструктуру или замещении государственной должности государственной службы, его правовое положение становится неопределенным. Аналогичная ситуация возникает и в том случае, если лицу, замещающему государственную должность, в течение двух - четырех лет между аттестациями или квалификационными экзаменами не присвоен квалификационный разряд госслужащего (он как бы попадает в положение военнослужащего - офицера, не имеющего воинского звания).

Квалификационный разряд госслужащего указывает на соответствие уровня его профессиональной подготовки квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям государственной службы соответствующих групп (ст. 7 закона о государственной службе). То есть, правовой статус гражданина как госслужащего трансформируется в статус обычного наемного работника. Это возможно тогда, когда руководитель государственного органа как субъект трудовых правоотношений, имеющий полномочия работодателя, не использует предоставленное законом право отказа гражданину в приеме на государственную службу либо расторжения трудового договора с лицом, замещающим государственную должность, правовое положение которого является неопределенным.

Проведение конкурса на замещение вакантных должностей строго в рамках законодательства о государственной службе практикуется сравнительно редко, как и аттестация, являющаяся процедурой оценки квалификации лица, замещающего государственную должность. Квалификационные разряды присваиваются госслужащим также не всегда оправданно. Это характерно и для федеральной, и для региональной государственных служб. При наличии или возникновении перечисленных выше обстоятельств, указывающих на отсутствие правоотношений по государственной службе, руководитель государственного органа (в том числе вышестоящего), принимающий решение без учета требований законодательства о государственной службе, фактически пользуется правом работодателя, предоставленным ему Трудовым Кодексом.

Хотя законодательство о государственной службе и предусматривает поступление на государственную службу на условиях трудового договора, у сторон этого договора, по существу, отсутствует возможность самостоятельно, по соглашению между собой определять содержание и объем взаимных прав и обязанностей, устанавливать условия труда. Утверждение, что с переходом к рыночной экономике трудовой договор выступает не только юридическим фактом, вызывающим возникновение трудового правоотношения, но и средством их индивидуального регулирования, для государственной службы вряд ли будет справедливым¹1 1 См.: Трудовое право России. Учебник / Под ред. М.В. Молодцова. С. 18.¹.

Сфера локального нормотворчества, отношений социального партнерства здесь предельно сужена. Часть 2 статьи 23 Трудового кодекса РФ предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления могут являться сторонами социального партнерства в тех случаях, когда они выступают в качестве работодателей или их представителей. На государственной службе могут заключаться коллективные договоры и соглашения. Однако значение таких коллективных договоров и соглашений весьма невелико. Это обусловлено как субъективными, так и объективными причинами. На факторы субъективного порядка уже обращалось внимание, - государственные служащие социально защищены сравнительно лучше, чем другие категории работников, поэтому у них отсутствует заинтересованность в инициировании колдоговорного процесса¹1 2 См.: Гафаров З.С., Иванова С.А., Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов РФ. Екатеринбург, 1999. С. 85.

 ².

Думается, однако, что данное обстоятельство играет второстепенную роль. Основной же причиной является неприменимость к государственной службе самой идеи социального партнерства как способа примирения интересов наемных работников и работодателей. Коллективные договоры или соглашения могут быть полноценным инструментом достижения социально справедливого мира только тогда, когда их стороны юридически равноправны и преследуют частные интересы, а государство выступает при этом в роли арбитра, выражающего публичный интерес, направленный на цивилизованное разрешение конфликта.

В сфере государственной службы эти отправные посылки изначально не могут быть соблюдены. Частные интересы трудового коллектива государственных служащих (иначе говоря - аппарата государственного органа), направленные на получение дополнительных гарантий или льгот, могут быть удовлетворены только за счет бюджетных средств, то есть в ущерб публичным интересам всего общества. Государство, в лице соответствующих органов власти, состоящих из аппарата чиновников, вынуждено одновременно выступать и в качестве работодателя, то есть непосредственного участника колдоговорного процесса, в то время как по своему предназначению должно быть выразителем только общественных интересов.

Вот почему договорное (и в том числе коллективно-договорное) регулирование условий труда в сфере государственной службы должно быть ограничено строго определенными рамками, осуществляться в формах и пределах, исключающих возможность получения аппаратом государственных служащих необоснованных льгот и привилегий. Денежное содержание государственных служащих не может быть предметом договоров о труде (в том числе коллективных договоров), а должно регулироваться непосредственно законом. Также непосредственно законодательством должны определяться условия и порядок предоставления государственным служащим отпусков, жилой площади, компенсации транспортных или командировочных расходов, устанавливаться все иные дополнительные гарантии служащим за счет бюджетных средств.

Определенные гарантии этого установлены в законодательстве. Статьей 28 Трудового кодекса РФ предусмотрено, что особенности применения норм о социальном партнерстве работников и работодателей к государственным служащим, работникам военных и военизированных органов и организаций, органов внутренних дел, учреждений и органов безопасности, органов налоговой полиции, органов уголовно - исполнительной системы, таможенных органов и дипломатических представительств Российской Федерации устанавливаются федеральными законами.

Федеральным законом «Об основах государственной службы РФ» установлено, что денежное содержание и иные выплаты государственным служащим предусматриваются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, включая расходы на компенсационные выплаты и оплату предоставляемых им социальных услуг, устанавливаются соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 3). Продолжительность, условия и порядок предоставления отпусков, виды и порядок применения поощрений к государственным служащим тоже устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ (статьи 13, 18 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»).

Также непосредственно законами и нормативными правовыми актами должны определяться условия и размеры предоставляемых государственным служащим других социальных льгот и компенсаций (пункты 2 - 5 статьи 15 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»). Таким образом, основные существенные условия труда и социальной защиты на государственной службе не являются предметом договоров о труде, а носят характер нормативно установленных государственных социальных гарантий.

В порядке локального нормотворчества на уровне отдельных государственных органов регулируются лишь некоторые вопросы оплаты труда, - устанавливаются конкретные размеры должностных окладов и надбавок, условия выплаты премий, производятся иные поощрения. Однако решения по данным вопросам принимаются руководителями государственных органов без участия представителей государственных служащих¹1 3 См.: Указ Президента РФ от 09.04.1997 № 310 «О денежном содержании федеральных государственных служащих» ( в ред. Указа от 02. 12. 1998 года № 1458) // СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1164.³.

В целом же для государственной службы характерно то, что состав юридических фактов и существенные элементы содержания правоотношений устанавливаются государственно-нормативным способом, а не соглашением сторон. При этом имеет место сочетание двух основных типов нормативно-правового регулирования: законодательного (федерального и регионального) и ведомственного (внутриаппаратного).

4. Содержание договора

Согласно ст. 57 ТК РФ «Содержание трудового договора», которая полностью распространяется на государственных и муниципальных служащих. Особое значение при этом имеют указанные в ст. 57 существенные условия трудового договора:

а) место работы (с указанием структурного подразделения);

б) дата начала работы;

в) наименование должности, специальности, профессии с указанием квалификации работника;

г) права и обязанности работника;

д) права и обязанности работодателя;

е) характеристика условий труда;

ж) условия оплаты труда;

з) виды и условия оплаты социального страхования.

Весьма важным для государственной службы является вопрос о сроке трудового договора. Вопросам срочных трудовых договоров посвящены статьи 58 и 59 ТК РФ. Повторяя в основном положения ст. 17 КЗоТ РФ, ст. 58 ТК РФ вместе с тем содержит и новые правила. Так, в ней отсутствует такое основание для заключения срочного трудового договора как «интересы работника» ввиду его неопределенности. Кроме того, в данной статье указывается, что трудовой договор заключенный на неопределенный срок при отсутствии достаточных к тому оснований, установленных органом, осуществляющим государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, или судом, считается заключенным на неопределенный срок. Наконец, ст. 58 ТК РФ устанавливает, что запрещается заключение срочных трудовых договоров в целях уклонения от предоставления прав и гарантий предусмотренных работникам, с которыми заключается трудовой договор на неопределенный срок.

Ст. 59 ТК РФ включает основания, при наличии которых с работником может быть заключен срочный трудовой договор. Следует отметить, что перечень оснований расширился по сравнению с ранее действовавшим. Однако, во-первых, в перечисленных в ст. 59 ТК РФ случаях срочные трудовые договоры могут заключаться по инициативе работодателя либо работника, но не подлежат обязательному заключению. Во-вторых, все эти основания действуют лишь после 1 февраля 2002 г. и не распространяются на трудовые отношения, возникшие до этой даты (ст. 424 ТК РФ) Александрова З.О Куренной А.М. Комментарий к Трудовому Кодексу РФ М.,2002г. стр195.. В-третьих, ст. 59 ТК РФ содержит 18 оснований, при наличии которых могут заключаться срочные трудовые договоры.

Иные основания могут предусматриваться лишь федеральными законами. Непосредственное отношение к государственной службе имеют лишь некоторые из этих оснований. Во-первых, это трудовой договор с лицами, направляемыми на работу за границу. Сюда относятся государственные служащие, направляемые на работу в дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, а также представительства федеральных органов исполнительной власти за границей (ст. 338 ТК РФ). Во-вторых, с лицами, поступившими на работу, связанную с непосредственным обеспечением деятельности членов избираемых органов или должностных лиц в органах государственной власти

Речь идет, прежде всего, о государственной службе на государственных должностях категории «Б», которая согласно п. 2 ст. 3 ФЗ №119 ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории «А».

Ст. 59 ТК РФ предусматривает возможность заключения срочного трудового договора с руководителями, заместителями руководителей и главными бухгалтерами организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Представляется, однако, что эти положения ст. 59 ТК РФ не распространяются на государственных и муниципальных служащих - руководителей государственных и муниципальных органов, их заместителей и главных бухгалтеров. Во-первых, потому, что эти органы являются не просто организациями, а органами государственной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, а во-вторых, потому, что ФЗ №119 не предусматривает возможность заключения срочных трудовых договоров с данными лицами. И приоритет здесь остается за указанными федеральными законами, в этих случаях действуют положения ст. 251 ТК РФ.

И последнее о срочных трудовых договорах. Ст. 59 ТК РФ предусматривает возможность заключения срочных трудовых договоров с пенсионерами по возрасту. На государственных служащих это положение не распространяется, так как в п. 3 ст. 25 ФЗ №119 изложены соответствующие нормы, касающиеся заключения срочного трудового договора с лицами, достигшими 60 лет. С ними срочный трудовой договор может заключаться не более чем на год однократно и не долее, чем до достижения государственным служащим 65 лет.

Весьма важным является положение ст. 67 ТК РФ о письменной форме трудового договора. Письменная форма трудового договора повышает гарантии в реализации договоренностей между работником и работодателем по основным условиям труда, позволяет предотвратить многие конфликтные ситуации. Александрова З.О Куренной А.М. Комментарий к Трудовому Кодексу РФ М.,2002г. стр225

Толкование положений статей 57 и 70 ТК РФ о возможности испытания при приеме на работу применительно к государственной службе может быть различным. Трудно согласиться с утверждением, что работодатель не вправе устанавливать срок испытания приказом о приеме на работу, если трудовым договором это условие не предусмотрено Комментарий к Трудовому кодексу РФ /Под ред. Ю.П.Орловского стр.170. Такое утверждение можно признать правильным лишь в отношении работников, на которых распространяются общие нормы трудового права. Что касается государственных служащих, то исходя из ст. 23 ФЗ №119 установление испытательного срока при приеме на государственную службу является обязательным.

Интересным является вопрос о включении в трудовой договор с государственным служащим положений о совмещении и совместительстве. Совмещение означает одновременное выполнение работы по двум или более должностям в одной и той же организации в пределах установленной продолжительности рабочего времени. Возможность совмещения на государственной службе предусмотрена п. 9 ст. 21 ФЗ №119.

Согласно ст. 282 ТК РФ совместительство - это выполнение работником другой регулярной оплачиваемой работы на условиях трудового договора в свободное от основной работы время. Работа по совместительству может выполняться как по месту основной работы (внутреннее совместительство), так и в других организациях (внешнее совместительство).

ФЗ №119 в п. 1 ст. 11 запрещает государственным служащим заниматься другой оплачиваемый деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. Таким образом, государственные служащие ограничены в праве на совместительство. Иванова С.А.Трудовой договор с государственным служащим по совместительству //Чиновникъ. 2001 г. №6(16)//

Из других новых положений ТК РФ, распространяющихся на государственных служащих, следует отметить нормы ст. 101 о ненормированном рабочем дне и нормы ст. 119 о ежегодном оплачиваемом отпуске работникам с ненормированным рабочим днем. Ст. 101 ТК РФ устанавливает, что ненормированный рабочий день - это особый режим работы, в соответствии с которым отдельные работники могут по распоряжению работодателя при необходимости эпизодически привлекаться к выполнению своих трудовых функций за пределами нормальной продолжительности рабочего дня.

В ст. 119 ТК РФ указывается, что работникам с ненормированным рабочим днем предоставляется ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск, продолжительность которого определяется коллективным договором или правилами внутреннего трудового распорядка организации, и который не может быть менее 3-х календарных дней. Если такой отпуск не предоставляется, переработка сверх нормальной продолжительности рабочего времени с письменного согласия работника компенсируется как сверхурочная работа.

Трудовой кодекс РФ содержит ряд новых норм, касающихся прекращения трудового договора.

Во-первых, как уже отмечалось, в ст. 6 ТК РФ указывается, что порядок расторжения трудовых договоров, особенности регулирования труда отдельных категорий работников устанавливаются федеральными органами государственной власти. Следовательно, эти вопросы не могут решаться органами государственной власти субъектов РФ.

Во-вторых, в ТК РФ дается уточненная классификация оснований прекращения трудового договора. В ст. 77 ТК РФ даются общие основания, которых насчитывается 11. Ст. 80 ТК РФ регулирует вопросы расторжения трудового договора по инициативе работника, ст. 81 - по инициативе работодателя (их 13), а ст. 83 - по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (их 7).

Кроме того, в ст. 84 ТК РФ перечислены основания прекращения трудового договора вследствие нарушения обязательных правил при заключении трудового договора. Почти все указанные в ТК РФ основания прекращения трудового договора распространяются на государственных служащих, а некоторые из них повторяются. К числу последних можно отнести разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну (п/п 4 п. 2 ст. 25 ФЗ №119 и п/п «в» п. 6 ст. 81 ТК РФ).

Не применимы к государственной такие основания прекращения трудового договора как смена собственника имущества организации в отношении руководителя организации, его заместителей и главного бухгалтера (п. 4 ст. 81 ТК РФ), совершение работником, выполняющим воспитательные функции, аморального проступка, несовместимого с продолжением данной работы (п. 8 ст. 81 ТК РФ), смерть работодателя - физического лица (п. 6 ст. 83 ТК РФ) и другие.

Таковы некоторые положения Трудового кодекса Российской Федерации и вопросы соотношения их с законодательством о государственной

Заключение

Законодательство о государственной службе предусматривает особые правовые механизмы подбора, расстановки, оценки деятельности государственных служащих, обновления кадров в системе государственной службы и привлечения на эти должности наиболее квалифицированных и перспективных работников. Однако решение всех основных вопросов кадровой политики на российской государственной службе (учреждение должностей государственной службы, утверждение по ним должностных инструкций, назначение и освобождение от должности, перемещение и продвижение по службе, применение к служащим мер поощрения и привлечение их к ответственности и т.п.) сосредоточено преимущественно на уровне отдельных органов.

В заключение хочется отметить о несинхронности, несогласованности и определенной изолированности становления законодательства о гражданской государственной службе и законодательства о труде. В ФЗ №119 «Об основах государственной службы в Российской Федерации» игнорируется расположение нормативного материала по институтам, сложившимся в трудовом праве.

Представители некоторых отраслевых правовых наук недооценивают трудоправовую природу служебных отношений на гражданской государственной службе, тот бесспорный факт, что государственная служба является профессиональной деятельностью, выполняемой за вознаграждение, т.е. одной из разновидностей наемного труда. Именно из такой позиции исходит Международная Организация Труда.

В настоящее время в России предусмотрено проведение административной реформы, принятие целого пакета законов и иных нормативных правовых актов в области государственной службы. Разработка и принятие указанных актов должны основываться на совместной и согласованной работе правоведов, независимо от представляемой отрасли права.

Список использованной литературы

1. Курс российского трудового права. Том 1. С. 145-157; Трудовое право России. Учебник / Под ред. М.В. Молодцова. М., 2001.

2. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1998.

3. Гусов К.Н., Толкунова В.Н. Трудовое право России. М., 2000.

4. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1998.

5. Курс российского трудового права. Том 1. С. 145-157; Трудовое право России. Учебник / Под ред. М.В. Молодцова. М., 2001.

6. К.Н., Толкунова В.Н. Гусов Трудовое право России. М., 2000

7. Александрова З.О., Куренной А.М. и др. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации. М., 2002.

8. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург: Изд-во Государственной юридической академии, 1995

9. Комментарий к Федеральному закону Об основах государственной службы Российской Федерации и законодательству о государственной службе зарубежных государств. /Отв. ред. - директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Л.А. Окуньков. - М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ, 1998,

10. Шерегов С.А. Производственная дисциплина и трудовой распорядок в странах с развитой рыночной экономикой // Трудовое право. 2002. №1.

11. Указ Президента от 04.04.92 г. «О борьбе с коррупцией в системе службы», от 03.06.93 г. «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в РФ», от 09.03.92 г. «Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего».

Размещено на Allbest.ru