Международно-правовое противодействие терроризму

Размещено на http://www.allbest.ru/

43

Содержание

1. Общая характеристика международно-правового регулирования противодействия терроризму

1.1 Понятие и факторы международного терроризма в международном праве

1.2 Превентивный и репрессивный подходы в борьбе с терроризмом в международном праве

1.3 Характеристика международно-правовых источников по борьбе с терроризмом

2. Религиозный экстремизм и терроризм: проблемы взаимовлияния

2.1 Использование религиозного фактора в международной террористической деятельности

1. Общая характеристика международно-правового регулирования противодействия терроризму

1.1 Понятие и факторы международного терроризма в международном праве

В соответствии с Федеральным Законом РФ «О противодействии терроризму» от 06-03-2006 №35 ФЗ терроризм это идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий, а противодействие терроризму - деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по:

а) предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма);

б) выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом);

в) минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

В области противодействия терроризму в соответствии с международными договорами Российская Федерация сотрудничает с иностранными государствами, их правоохранительными органами и специальными службами, а также с международными организациями Федеральный закон Российской Федерации от 06 марта 2006 г. №35-ФЗ О противодействии терроризму. Ст.4 П.1//Российская газета-Федеральный выпуск №4014 от 10 марта 2006 г..

Современная наука выделяет несколько причин терроризма, знание, которых необходимо для практической деятельности по выявлению и расследованию преступлений террористической направленности, и для выработки механизмов предупреждения и искоренения самого терроризма как социально-политического явления. Не случайно в Федеральном законе «О борьбе с терроризмом» говорится, что выявление и устранение причин и условий, способствующих осуществлению террористической деятельности, - одна из важнейших целей борьбы с терроризмом в Российской Федерации.

В мировой науке существует два основных подхода к природе происхождения терроризма.

Биологический подход связывает это явление с некоей «насильственной» сущностью человека, естественным стремлением людей угрожать интересам других и использовать любые доступные средства для достижения своих целей. Социальный подход, хотя и характеризуется большим разнообразием оценок механизма влияния тех или иных социальных факторов на терроризм, исходит из определяющего значения социальных процессов его возникновения. Он является преобладающим среди различных подходов к объяснению его природы и формулированию понятий терроризма.

Две наиболее известные в террологии теории социальных причин возникновения и существования терроризма - это так называемые «теория красной сети» и «теория общества вседозволенности». В соответствии с первой основная роль в поддержании терроризма принадлежит внешним покровителям (социалистическим государствам), согласно второй существованию терроризма способствует сам характер демократических режимов - «общества вседозволенности».

Однако обе эти теории подвергались закономерной критике. Одна - потому что при всей важности внешнего фактора он не является доминирующим. Другая - на том основании, что терроризм возможен в любом неэффективно управляемом обществе -- и демократическом, и тоталитарном Авдеев Ю.И. Терроризм как социально-политическое явление. Москва, 2000. С. 39-40.

В то же время несомненная доля правды заключается в том, что действиям террористов зачастую способствуют демократические гарантии в области прав человека, прежде всего касающиеся свободы слова, свободы собраний, неприкосновенности частной жизни. Террористы, с одной стороны, злоупотребляют ими, а с другой - провоцируют правительство на ограничение данных свобод в ответ на террористические акты. Тем самым вызывается недовольство населения и увеличивается социальная база террористов.

Кроме того, террористы и поддерживающие их лица активно обращаются к внутригосударственным и даже международным механизмам воздействия на государства, чтобы обеспечить для себя всю полноту возможных правовых гарантий - без каких бы то ни было ответных шагов со своей стороны (хотя бы по соблюдению прав ни в чем не повинных жертв).

В закрытом тоталитарном обществе действия террористов значительно затруднены.

Однако вывод о том, что только тоталитарная власть, жесткие меры могут спасти общество от терроризма, не только слишком упрощен, но и опасен, поскольку произвольное лишение основной массы граждан всех гражданских свобод было бы более страшной катастрофой, чем даже самый жестокий террористический акт.

Эффективно действующие институты демократии способны если не полностью искоренить терроризм, который, как и любой тип преступности, является неизменным спутником человечества, то свести его последствия к минимуму и вообще существенно ограничить его влияние на жизнь общества.

Говоря о других теориях в рамках социального подхода, между которыми идет спор о том, что является основной причиной существования терроризма, необходимо отметить, что исследователи по-разному определяют форму и степень влияния социальных явлений на терроризм.

По мнению О.М. Хлобустова и С.Г. Федорова, «на распространенность негосударственных террористических проявлений как одной из опасных форм криминалистических деяний влияют, по-видимому, те же факторы, что определяют рост общеуголовной преступности» Хлобустов О.М., Федоров С. Г. Терроризм: реальность сегодняшнего состояния. Москва, 2000. С. 73..

К базовым причинам терроризма причисляет М.В. Назаркин социальные конфликты Назаркин М.В. Криминологическая характеристика и предупреждение терроризма. Москва, 1998. С 77-79. Как результат «взаимодействия многих исторических, этнопсихологических, политических и других факторов» рассматривает феномен возникновения и развития терроризма В.Л. Васильев Васильев В.Л. Психология терроризма. Москва, 2000. С. 172..

В. Малисон и С. Малисон считают очевидным, что «многие причины терроризма» кроются «в основных несправедливостях и лишениях элементарных прав человека» Ляхов Е.Г., Попов А.В. Терроризм: национальный, региональный и международный контроль. Ростов-на-Дону, 1999. С. 81..

Представляется, что в указанных случаях происходит подмена понятий: перечисляемый всеми исследователями комплекс социальных противоречий действительно служит основой и первопричиной всех конфликтов социального характера. Однако он не учитывает специфики собственно терроризма: почему именно данную форму насилия принимает недовольство теми или иными условиями жизни?

С этой точки зрения К.Х. Ипполитов и С.А. Гончаров более корректно определяют «комплекс основных противоречий» и «сопутствующих им факторов, воздействующих на характер и тенденции развития» терроризма и экстремизма, как «основу зарождения и развития экстремизма в целом и терроризма в особенности» Ипполитов К.Х., Гончаров С.А. Разрастание угрозы терроризма в регионе Северного Кавказа. Москва, 2000.С. 105-107.. Схожей позиции придерживаются Б.К.Мартыненко, говорящий о социально-экономических кризисах как о предпосылках или истоках экстремизма и терроризма Мартыненко Б.К. Теоретико-правовые вопросы политического терроризма. Ростов-на-Дону, 1999. С. 29., и Ю.И. Авдеев, «среди различного рода условий, которые характеризуют социальную обстановку в той или иной стране или регионе», выделяющий «те условия (факторы), которые благоприятствуют ему, способствуют его распространению» Авдеев Ю.И. Терроризм как социально-политическое явление. Москва, 2000. С. 40..

Но наиболее точно отношение причинного комплекса к терроризму определено, на наш взгляд, в Федеральном законе «О борьбе с терроризмом». В нем, в частности, говорится о «причинах и условиях, способствующих осуществлению террористической деятельности».

Совокупность факторов, которые благоприятствуют возникновению и развитию в обществе конфликтогенной ситуации, разрешаемой, в том числе, террористическим способом, суммируя вышесказанное, можно изложить следующим образом:

- глубокий экономический кризис;

- хроническая политическая нестабильность;

- общий структурный кризис государства и его институтов;

- разрушение исторических, культурных, нравственных, гуманистических ценностей;

- рост национализма, национальной нетерпимости, религиозного экстремизма и сепаратистских настроений;

- слабость государственного аппарата и, прежде всего, коррумпированность чиновников;

- низкий профессионализм спецслужб;

- падение авторитета власти, закона, веры в ее способность обеспечить безопасность граждан;

- существование значительного нелегального «рынка» оружия и относительная легкость его приобретения;

- проявление интересов других государств, ряда зарубежных террористических, религиозных, национал-радикальных и других организаций;

- крупные сдвиги в социальной структуре, приведшие к маргинализации многих социальных групп;

- падение жизненного уровня, состояние психологического дискомфорта, тревоги и безысходности, обостренное чувство социальной неустроенности, незащищенности, испытываемое значительной частью населения; рост социальной агрессивности;

- ожесточенная борьба за власть политических партий либо общественных объединений, преследующих политические цели, либо отдельных групп, лидеры которых преследуют узкоэгоистические цели.

Анализируя совокупность указанных факторов, сложно оспорить мнение П. Уилкинсона, в соответствии с которым наиболее честным и практичным было бы «признать недостаток адекватной общей научной теории необходимости и достаточных условий для политического насилия». Одновременно он идентифицирует некоторые наиболее «частые и второстепенные причины ннутреннего политического насилия, постоянно повторяющиеся в истории политических конфликтов и изменяющие наше внимание и наши возможности объяснения и анализа: (i) этнические конфликты, ненависть, дискриминация и гнет; (ii) религиозные и идеологические конфликты, ненависть, дискриминация и гнет; (iii) социально-экономические относительные лишения; (iv) напряжения и нагрузки быстрой модернизации с тенденцией их углубления; (v) воспринимаемые политические неравенства, нарушения прав, несправедливость или гнет; (vi) недостаток адекватных каналов мирного общения с протестующими, обиженными и требующими (т.е. отказ от права участвовать в выборах или от других прав участия, непредоставление доступа к СМИ); (vii) существование традиции насилия, недовольства или народного неистовства; (viii) возможность революционного лидерства в сочетании с потенциально привлекательной идеологией; (ix) слабость и негодность правительства, полиции и судебных органов (т.е. недостаточная или избыточная реакция); (х) разрушение доверия к режиму, его ценностям и институтам, поражающее все слои населения, включая правительство; (xi) глубокий раскол внутри правительственной элиты и правящих групп» Устинов В.В. Международный опыт борьбы с терроризмом. Москва, 2002. С. 58..

Весь комплекс излагаемых перечисленными авторами социально-политических, историко-культурных и экономических детерминант, существующих в обществе, очевидно определяет объективную обусловленность вообще всех конфликтов (в том числе носящих насильственный характер), а применительно к терроризму - действий террористов-одиночек, для которых акт терроризма во многом является логической вершиной шкалы отчаяния или озлобленности. Как мотивация отдельного конкретного преступления перечисленные факторы могут иметь значение для установления его причин, но не причин терроризма как социально-политического явления.

Сам применяемый исследователями методологический подход не дает основного ответа на вопрос, что является причиной выбора именно террористического способа (тактики) разрешения сложившейся конфликтной ситуации (как систематического применения устрашающего насилия).

Пожалуй, наиболее верная методология при исследовании причин терроризма с учетом его комплексной правовой, политической и военно-стратегической природы наблюдается у Е.Г. Ляхова и А.В. Попова, предлагающих исследовать «истоки (причины) терроризма, исходя из социально-экономического состояния и положения личности-общества-государства-международного сообщества; политики государства, групп государств, сообщества государств; насильственных антигуманных и антиконституционных идей (идеологий) лица, группы лиц, объединений лиц; проблем формирования гражданского общества» Ляхов Е.Г., Попов А.В. Терроризм: национальный, региональный и международный контроль. Ростов-на-Дону, 1999. С. 13-14..

При всем различии рассмотренных подходов к соотношению социально-политических, экономических, криминологических и иных факторов, влияющих на развитие в обществе терроризма, одно остается общим: указанные исследователи практически не пытаются разграничить обуславливающие терроризм факторы по степени их значимости.

Исключение составляет достаточно детально разработанная классификация, предлагаемая М.В. Назаркиным. Он выделяет среди соответствующих факторов глубинные, базовые и текущие причины терроризма. Первые подразделяются на исторические, этнокультурные, конфессиональные и иные «характеристики подобного рода, существенным образом влияющие на терроризм». Это, как определяет автор, «довольно стабильная, во всяком случае действующая на протяжении длительного временного отрезка, как правило, немногочисленная и практически не поддающаяся искусственному воздействию группа фундаментальных, в определенном смысле «вечных» детерминант, включающих в себя ряд конкретных криминогенных факторов - непрерывно действующих генераторов экстремизма... Они существуют практически автономно, и при наличии стабильной социально-экономической и политической обстановки в стране эти причины затушевываются и принимают характер тлеющих очагов, готовых, однако, в любой момент вызвать пожар. Они, как правило, проявляются при возникновении каких-либо благоприятных условий (политические кризисы, экономические и социальные потрясения и т.п.), то есть детерминант второго уровня». Последняя «группа причин не столь стабильна и незыблема, как первая, поскольку является преходящей, но именно она создает реальную почву терроризма... И, наконец, в третью группу, завершающую собой пирамиду, входят многочисленные причины непосредственной детерминации терроризма, являющиеся «текущими», постоянно меняющимися и неразрывно связанными, вытекающими из причин второго уровня, поскольку являются производными от них» Назаркин М.В. Криминологическая характеристика и предупреждение терроризма. Москва, 1998. С 77-79.. Фактически данная пирамида представляет собой отражение концепции первичности субъективного (с учетом личностной и архетипич-ной детерминант) фактора в возникновении терроризма. То, что М.В. Назаркин называет глубинными причинами, можно объединить под единым понятием «культуры социума» - они выражают генетическую предрасположенность социума к насильственной форме разрешения конфликтов вообще и терроризму как ее конкретному проявлению в частности. Толчок же к конкретным действиям такой предрасположенности дают объективные факторы -комплекс социально-политических явлений в жизни общества.

Если не рассматривать как первопричину внешний фактор (зарубежное вмешательство), поскольку его принято оценивать в зависимости от обстоятельств как «суррогатную войну», косвенную или прямую агрессию, именно волевая установка на получение или увеличение власти (влияния), устранение факторов, мешающих личным политическим амбициям лиц (в сочетании с трезвой оценкой недостаточности законных возможностей и/или необходимых материальных и людских ресурсов, чтобы легально достигнуть этой цели), становится причиной выбора террористического метода действия. Определяющая роль этой причины подчеркнута в Концепции национальной безопасности РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 17.12.97, где нарастание угрозы терроризма связывалось с: а) масштабным, зачастую конфликтным переделом собственности; б) обострением борьбы за власть, исходя из групповых, политико-идеологических и этно-националистических интересов Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации, 1997. № 52. Ст. 5909..

Если признать первичность для возникновения насилия теории лишений и обездоленности, толкающих на насилие такого рода, как террористическое (постоянно культивирующее в обществе состояние страха), пришлось бы частично оправдать эти действия - ведь чем больше лишения, тем сильнее соблазн объяснить насилие состоянием аффекта в результате неправомерных действий (или бездействия) власти.

В силу специфичности используемой формы насилия терроризм нуждается в среде для своего существования. Прежде всего, учитывая установку на публичность и зрелищность результатов своих действий, терроризму необходима широкая аудитория, доступ к которой ему с готовностью предоставляют СМИ. В обществе, где отсутствуют соответствующие профессиональные кодексы поведения и/или законодательное регулирование этических и правовых рамок освещения террористических актов, требований и заявлений террористов, последние получают неограниченные возможности воздействия на общественное мнение и власть, проведения отдельных информационных атак и реальный шанс на победу в информационной войне (которая является частью агрессивной стратегии терроризма).

Одновременно претензии на признание легитимности собственных действий требуют от террористов поисков собственного электората - политических союзников, сторонников и сочувствующих. Как указывает Г. Эрнст, «если бы у террористов не было какой-то социальной поддержки, их организации, при тех делах, которыми они занимаются, и тех потерях, которые они несут, давно бы распались или были бы ликвидированы. В действительности же оказывается, что они все время восполняют свои ряды, а кое-где даже расширяют их» Генри Эрнст. Против терроризма. Москва, 1981. С. 8..

Учитывая особый цинизм действий террористов и жестокость применяемого насилия (либо насилия, которым они угрожают), в данной ситуации на сторону террористов может толкнуть лишь наличие в обществе глубокого кризиса как социально-политического, экономического, так и нравственного порядка, расколовшего общество и маргинализировавшего отдельные его части, изменившего его нравственные ценности и подорвавшего доверие к законной власти. С точки зрения психолога, чаще всего толчок террористическим действиям дает чувство безысходности в той ситуации, в которой оказались какой-то человек, некое меньшинство, психологический дискомфорт, побуждающие их оценивать свое положение как драматическое. Это может быть меньшинство национальное, как, скажем, баски, корсиканцы, бретонцы, ирландцы, или меньшинство, объединяющееся по каким-то политическим или религиозным убеждениям, и т.д. В этих случаях мотивация схожая: наш народ, наша культура, наш язык, наша вера на грани исчезновения, а поскольку нашим доводам никто не внемлет, остается одно - язык насилия Васильев В.Л. Психология терроризма. Москва, 2000. С. 172..

Именно в качестве среды для существования и осуществления достаточно эффективных действий террористам необходимо наличие четкой конфликтной ситуации, либо возникшей естественным путем, либо спровоцированной извне (нагнетание националистических идей, культивирование крайних религиозных течений и различных сект и т.п.). Однако терроризм вполне автономно может действовать в достаточно стабильных обществах, при малой поддержке населения (пример - организация баскских сепаратистов ЭТА в Испании, Революционная Красная Армия в Японии). Но именно наличие масштабной идеи, способной объединить вокруг террористов значительные слои населения (например, националистической), придает столь желанную для многих террористов легитимность. Причем последняя не является чем-то абстрактным, объектом из мира идей. Она имеет вполне материальный смысл, особенно учитывая глобализацию жизни. Видимость легитимности может не ввести в заблуждение власти и население непосредственно страны, ставшей объектом атаки террористов, но одна может придать ореол борцов за правое дело, за счастье и освобождение своего народа для презентации себя за рубежом. А это связано с возможностью вести пропаганду с территории других стран, собирать там необходимые финансовые средства, вербовать наемников, в конце концов - получать политическое убежище. Поэтому террористу, если даже конфликт не существует либо находится в стадии зародыша, необходимо его раздуть, спровоцировать. Набор средств для этого весьма широк: провокации, информационная война, дискредитация действующей власти путем систематического сброса компромата и т.п.; в реализации этих средств, с учетом интернационализации даже локальных конфликтов, весьма значительную роль могут играть зарубежные источники.

И наконец, для существования терроризма жизненно важны еще два фактора. Во-первых, наличие пробелов в системе безопасности государства (они могут быть связаны с несовершенством правовой базы и отсутствием единой контртеррористической политики, неэффективными системами финансового, пограничного, миграционного и иного контроля, плохой работой правоохранительных органов и органов разведки, нежеланием по тем или иным причинам или неспособностью власти разрешить конфликт на стадии его возникновения).

Во-вторых, относительная доступность боевого потенциала (людских ресурсов: наемников, профессиональных убийц и военных специалистов, обычного оружия и новейших типов вооружений, возможности создания тренировочных лагерей).

Возвращаясь же собственно к проблеме экономических лишений и отчаяния в обществе как к первопричине многих насильственных актов, следует сказать, что уровень организации современных террористов позволяет говорить о том, что лица, стоящие во главе данных организаций, определяющие цели и время следующих атак, отнюдь не являются обездоленными страдальцами, примером чего могут служить Усама бен Ладен, лидеры чеченских бандформирований Ш. Басаев, Хаттаб и др.

С другой стороны, достаточно посмотреть на приемы, с помощью которых террористы регулярно воспроизводят свои финансовые ресурсы, чтобы понять, что основа желания использовать именно террористическую стратегию и тактику воздействия на власть кроется, как правило, отнюдь не в причинах непосредственной конфликтной ситуации, а в стремлении реализовать свои притязания на власть методом, наиболее эффективным с точки зрения соотношения затрат и результата.

Таким образом, коренную причину терроризма составляют три взаимосвязанных фактора:

- наличие определенных (возможно, частично оправданных и обоснованных) властных устремлений у отдельных лиц, группы лиц или организаций, когда данные устремления вступают в конфликт с интересами существования и самосохранения государства; экстремистская идеология данного лица, группы лиц или организации в сочетании с отрицанием всяких норм морали и права, препятствующих реализации соответствующих устремлений;

- сознательный выбор террористического насилия для массовой пропаганды своих устремлений и как наиболее эффективного оружия в борьбе за власть с оппонентом - государством.

В числе основных условий эффективной реализации причинного потенциала и развития терроризма - существенные пробелы в системе безопасности государства, военизация конфликта, свобода апелляции к широкой публике и наличие человеческого потенциала для пополнения рядов сторонников и/или расширения масштабов конфликта с властью, существование серьезных действительных или мнимых поводов (проблемной ситуации в обществе), оправдывающих насильственный конфликт с властью.

При определении вариантов ответа на терроризм важно помнить, что люди обращаются к терроризму по разным причинам. Многие террористы действуют, исходя из политических, идеологических или религиозных убеждений. Некоторые - просто наемные преступники. Другие становятся террористами из-за видимого угнетения или экономических лишений. Проницательная политика должна принимать во внимание все причины, по которым люди обращаются к террору, и, где приемлемо и возможно, адресоваться им. Однако никакие причины не оправдывают терроризм.

1.2 Превентивный и репрессивный подходы в борьбе с терроризмом в международном праве

Превентивный подход.

С точки зрения криминологии предупреждение преступлений, и в частности терроризма, означает широкий спектр мер воздействия на причины, их порождающие, с целью устранения или нейтрализации последних. В буквальном и предельно широком смысле это означает предохранение людей, общества, государства от преступлений Криминология. Учебник для юридических вузов. Под редакцией А.И.Долговой. Москва, 1997..

Как деятельность по предупреждению терроризма могут рассматриваться все меры, предпринимаемые государством для установления контроля над терроризмом: введение четкого и жесткого контртеррористического законодательства и успешное его применение, возможность ответных (или превентивных) ударов со стороны государства, комплекс мер, предпринимаемых для устранения собственно причин социального конфликта, контрпропаганда, эффективная разведка, хорошо отлаженная система безопасности уязвимых объектов. Все это может остановить потенциальных субъектов террористической деятельности от участия в терактах.

По мнению Л.В. Мисника, с позиций обеспечения общественной безопасности комплекс превентивных мер должен состоять из собственно доктрины национальной безопасности, включающей определенную идеологию и программу действий; правовой основы -- системы законов, позволяющих защитить интересы общества и его институтов; системы государственных сил и органов, функциональная задача которых - обеспечить безопасность общества; общественной системы безопасности (основанной на активности различных неправительственных, общественных, самодеятельных институтов и организаций, всего населения и способности общества противостоять угрожающим ему опасностям), и основанной на демократических принципах системы средств и методов обеспечения безопасности. Обязательным условием эффективного функционирования данной системы является ответственность власти перед обществом, строгое выполнение ею своих обязанностей, ограничение пределов вмешательства государства в дела общества Мисник В.Л. Превенция терроризма как главное направление взаимодействия антитеррористических центров стран - участниц СНГ// Сборник материалов третьей международно- практической конференции «О развитии взаимодействия правоохранительных органов государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью, международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма». Минск, 2001. С. 116-117..

С точки зрения Ю.М. Антоняна, предупреждение терроризма должно осуществляться одновременно в нескольких направлениях: 1) воздействие на основные, даже глобальные явления и процессы в обществе, обладающие террогенным эффектом, - стратегическое направление; 2) выявление и предотвращение террористических актов, которые могли бы быть совершены в недалеком будущем или даже в ближайшее время; 3) пресечение совершающегося терроризма в отношении государственных и общественных деятелей, задержание виновных и предание их суду; 4) предупреждение, предотвращение и пресечение таких сходных с терроризмом преступлений, как захват заложников, геноцид, диверсия, посягательство на жизнь лица, осуществляющего правосудие или предварительное расследование, и т.д Антонян Ю.М. Терроризм. Криминологическое и уголовно - правовое исследование. Москва, 1998. С. 295.

Прежде всего, в деле предупреждения актов терроризма на первый план выходит обеспечение эффективной защиты потенциальных целей террористов как деятельности, обладающей наибольшим демонстративным эффектом, приносящей непосредственные и реальные результаты.

Но есть объекты, которые заведомо привлекают террористов как своей уязвимостью, так и масштабностью предполагаемого резонанса по поводу атаки. Это могут быть самолеты, объекты инфраструктуры, места повышенного скопления людей (метро, вокзалы, стадионы и т.п.), дипломатические представительства, социальные учреждения (школы, больницы и др.) и объекты, имеющие отношение непосредственно к органам власти (администрация, милиция, суд, прокуратура и т.д.). Меры по обеспечению безопасности соответствующих объектов могут включать, в зависимости от специфики объекта, обеспечение физической безопасности конкретных лиц (например, политиков, дипломатов); наружное наблюдение зданий (охрана, меры слежения и видеокамеры закрытого цикла, сигнализация); внедрение новых улучшенных технологий (бронированные двери в самолетах, защитное кодирование информации в компьютерных системах, маркировка пластиковой взрывчатки, металлоискатели в аэропортах и т.д.); использование специального защитного оборудования и снаряжения (дезинфекция при помощи специальных устройств почтовой корреспонденции, предположительно зараженной вирусом); усовершенствованные инструкции на случай теракта (специальные правила для пилотов на случай захвата самолета).

Одновременно исключительно важно налаживание постоянного диалога спецслужб и правоохранительных органов с населением в целях повышения уровня собственной и общественной безопасности.

Но наряду с фактически наиболее зримой, так сказать материальной, частью превентивных мер, которые и представляют собой меры защиты, не менее важную роль играют остальные меры, функция которых сводится к прогнозированию, предотвращению, выявлению и пресечению террористических актов. В контексте превентивных мер такую функцию в государстве наиболее полно реализует разведка (в данном случае разведка рассматривается не в качестве института (военная, внешняя и т.п.), а в качестве метода).

П. Уилкинсон отмечал, что решающим требованием для поражения любой политической террористической кампании должно быть развитие высококачественной разведки, поскольку, если только службы безопасности не настолько удачливы, чтобы поймать террористов с поличным на месте преступления, лишь посредством просеивания современных и точных разведывательных данных полиция имеет надежду поймать террористов. Очень хорошо включаться в прекрасную риторику о максимализации наказания и минимизации выгод для террористов. Для того чтобы сделать такую жесткую линию эффективной, правительствам и шефам безопасности необходимо знать достаточно о группах и отдельных лицах, которые пытаются использовать для своей выгоды терроризм, об их целях, политических мотивациях и союзниках, лидерах, членах, обеспечении и финансовых ресурсах и организационных структурах Устинов В.В. Международный опыт борьбы с терроризмом. Москва, 2002. С. 146..

Несомненной обязанностью государства является быть в состоянии защитить конституцию от внутренних и внешних врагов, деятельность которых может быть направлена на осуществление государственного переворота, изменение существующего государственного строя, устранение политических лидеров. Существует множество прямых и косвенных симптомов надвигающейся угрозы, выявить и оценить которые - задача, прежде всего, разведки, а затем политиков. Своевременность и полнота такой информации, точность ее анализа могут относительно малыми затратами (без масштабных людских и материальных потерь в ходе непосредственно контртеррористической операции) обезопасить террористов.

Р. Годсон в своем исследовании «Что такое разведка?» определяет ее как «усилия правительства или частного лица или учреждения по сбору, анализу, созданию, распространению и использованию информации, относящейся ко всем другим правительственным, политическим группам, партиям, вооруженным силам или другим ассоциациям, которые, как считается, связаны с обеспечением безопасности данной группы или правительства Устинов В.В. Международный опыт борьбы с терроризмом. Москва, 2002. С. 147..

По мнению исследователей, определение разведки должно охватывать такие ее сущностные характеристики, как угроза, структуры, секретность, сбор, анализ и задачи. Наиболее важной из них является концепция угрозы, поскольку без нее нет необходимости в разведслужбах: «сбор разведывательной информации должен базироваться на четкой концепции угрозы и должно быть восприятие угрозы, определяющее большую степень общественной поддержки... «Задачи» - это дело политиков» Устинов В.В. Международный опыт борьбы с терроризмом. Москва, 2002. С. 147..

Угроза формулируется не просто как неопределенный, не установленный пока фактор, связанный с чьими-то интересами. Исходя из анализа ситуации и тенденций в мире, стране, в отдельных группах населения, социальных слоях, она определяется как факторы, способные причинить серьезный вред. С точки зрения предположительной природы угрозы избираются секретные методы сбора соответствующей информации в целях планирования мер, направленных против конкретной угрозы.

Собственно «разведслужба - это организация, призванная собирать тайными методами секреты тех, кто имеет возможность и намерение причинить вред интересам, целям и ценностям всего государства» Устинов В.В. Международный опыт борьбы с терроризмом. Москва, 2002. С. 147..

Отсутствие или неэффективность работы разведслужбы, чрезмерное ограничение ее деятельности бюрократическими барьерами в целях действительной или мнимой защиты демократических принципов могут дорого стоить государству и его гражданам. Так в Италии после Второй мировой войны полицейская разведывательная сеть была ликвидирована из-за опасений перед использованием ее последователями фашизма. В результате, как отмечали исследователи, к началу акций «Красных бригад» итальянская полиция была не готова к проведению контртеррористических операций как ввиду постоянного соперничества между различными правоохранительными органами Италии, так и в связи с недостатком материала и тактической информации о различных террористических группах Устинов В.В. Международный опыт борьбы с терроризмом. Москва, 2002. С. 148..

Разведка может быть использована для борьбы с терроризмом следующим образом: для установления участников террористической деятельности, лиц и объектов, потенциально подвергающихся опасности атак; методов, приемов и средств террористической деятельности; маршрутов поставок, убежищ и источников поставок оружия, финансирования; выявления потенциально конфликтогенных ситуаций, связей между террористическими организациями, группами или отдельными лицами; сбора сведений о террористических (и экстремистских) организациях и их лидерах, наемниках и лагерях их подготовки, структурах и лицах, оказывающих поддержку террористам, незаконных вооруженных формированиях, использующих методы террористической деятельности, их структуре, членах, целях и задачах.

Результатом такой деятельности могут стать:

определение состояния и прогнозирование динамики и тенденций развития терроризма, экстремизма, социальных конфликтов малой интенсивности и подготовка рекомендаций политикам в сфере определения потенциальных и реальных угроз, определения приоритетов в сфере обеспечения государственной безопасности, выделения необходимых для борьбы с терроризмом людских и материальных ресурсов;

создание базы собранной информации в целях определения форм и методов решения конкретных кризисных ситуаций;

планирование скрытых контратак (операций под прикрытием) в целях срыва террористических атак полного или частичного разрушения террористической организации, пропаганды и контрпропаганды;

предупреждение и срыв непосредственной атаки; проведение мероприятий по ликвидации террористов, источников их финансового и материального обеспечения, баз, тренировочных лагерей, мест лечения и отдыха террористов; разрушение связей между террористическими группами.

Однако разведка только тогда может выполнять указанные задачи, когда имеет необходимые возможности, полномочия, организацию, опыт и ресурсы; ей не мешают избыточные бюрократические барьеры; перед ней поставлены четкие задачи и определены приоритеты; в обществе имеется определенный консенсус относительно методов ее деятельности и определенная степень автономности в действиях.

Но ценность разведки не просто в получении необходимых разведывательных данных, а именно в надлежащем их анализе и применении на практике для стратегических или тактических целей.

Как считает К. Робертсон, исходя из целей антитеррористического анализа, существуют три основные зоны обязанностей: (1) установить и определить существующие условия, способствующие развитию или расширению террористической активности определенной группы; (2) быстро оценить изменяющиеся условия, которые влияют как на поведение отдельных террористов, так и на антитеррористические методы, с целью их контроля; (3) предсказать дальнейшую линию поведения террористов, исходя из существующих условий Устинов В.В. Международный опыт борьбы с терроризмом. Москва, 2002. С. 150..

Конечная задача разведки - трансформация полученной информации в исторически и логически обоснованные выводы, так, чтобы другие службы и властные структуры могли ее использовать для предотвращения угрозы.

Отличие оперативной работы в рамках расследования конкретных преступлений от собственно разведывательной деятельности государства тем и отличается, что хорошая разведывательная работа требует информации не только о криминальной деятельности группы, но и сведений, касающихся различных аспектов ее организации, идеологии, связей и т.п. Причем важно честь, что большинство такой информации может быть получено и из легальных источников.

Аналитическое направление разведывательной работы непосредственно связано с другим аспектом превентивной деятельности государства - контрпропагандой. Поскольку пропаганда (в том числе до совершения терактов) является составной частью арсенала террористов, для успешного предупреждении террористических актов необходимо лишить террористов двух важных преимуществ: предварительной готовности общественного мнения воспринять действия террористов как оправданные и, хотя бы отчасти, легитимные и расчета на то, что террористическая акция даст им широкую трибуну для пропаганды их взглядов.

Основная ставка террористов делается на прессу, которая в погоне за сенсацией и прибылью распространяет сообщения обо всех деталях террористического акта, делает общим достоянием лозунги, документы, воззвания террористов.

Пропаганда - вспомогательная по отношению к конкретным актам терроризма, но основная по отношению к сущности терроризма как социально-политического явления функция. Однако в силу опосредованной связи с терактом введение каких-либо ограничений в отношении такой информации исключительно трудно, особенно когда речь идет о пропаганде террористических организаций других государств, что стало привычной практикой с учетом глобализации средств коммуникации.

Коль скоро ограничения, особенно в отношении базирующихся за рубежом электронных средств массовой информации, проблематичны, государству остается единственный выход - контрпропаганда, которую необходимо рассматривать именно как форму превентивной контртеррористической деятельности.

И наконец, в числе основных превентивных направлений наряду с разведкой, пропагандой и контрпропагандой следует назвать еще одно - контрольные механизмы в области финансов, миграции и оружия.

Финансовый контроль, один из самых важных, находится на стыке систем безопасности финансов и прогностической и разведывательной функций (причем последняя относится как непосредственно к органам разведки, в том числе военной и внешней, так и к оперативно-розыскной деятельности компетентных правоохранительных ведомств). Применительно к борьбе с терроризмом это направление внутригосударственной и международной деятельности только начинает развиваться. В связи с комплексностью вопроса, а также того обстоятельства, что основополагающие принципы соответствующей деятельности сформулированы в Международной конвенции по борьбе с финансированием терроризма, а также ряде иных документов ООН.

В вопросах контроля за оборотом оружия и пресечения незаконной миграции (в том числе наемников) также основную роль призваны сыграть международные документы.

Как сказала Н. Левингстон, «тот факт, что в Великобритании один из жесточайших в мире законов по контролю за оружием, не помешал ИРА и другим террористическим группам использовать оружие и бомбы на британской земле» Устинов В.В. Международный опыт борьбы с терроризмом. Москва, 2002. С. 155.. Таким образом, для пресечения незаконных поставок оружия, а также незаконного проникновения на территорию государства наемников, военных инструкторов, зарубежных террористов несомненно важно налаживание международного сотрудничества по соответствующим вопросам на основе Протокола против незаконного изготовления и оборота огнестрельного оружия, его составляющих частей и компонентов, а также боеприпасов к нему и Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющих Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности (2000).

Одновременно необходимо иметь в виду, что «хорошая разведка и высокий уровень бдительности представляют лучшую стратегию для отслеживания источников и запрещения оружия, взрывчатки и припасов, предназначенных для террористических целей» Устинов В.В. Международный опыт борьбы с терроризмом. Москва, 2002. С. 155..

В заключение отметим, что до тех пор, пока не будут разрешены противоречия в самом обществе как то: социальное неравенство, этноконфессиональные противоречия, неурегулированность межгосударственных отношений и конфликтов, проблемы беженцев, нищеты и др. террористы снова и снова будут находить почву для реализации своих планов.

Репрессивный подход.

Для пресечения, а также предупреждения путем сдерживания терроризма применяется основной метод государства - сила закона. Впрочем, закону в правовом обществе должны подчиняться и все остальные методы контроля терроризма - и политико-экономический, и превентивный, и особенно репрессивно-функциональный. В последнем случае это тем более актуально, что репрессия, наказание является основной целью государства и функцией соответствующих его институтов.

Репрессивно-правовой метод заключается в том, что законодательная и правоприменительная функция, направленные на правовое регулирование определенных общественных отношений, служат целям не только наказания преступников, но и восстановления нарушенных прав граждан и интересов государства, индивидуализируют степень ответственности каждого в зависимости от конкретных обстоятельств. Одновременно системой санкций регламентируется поведение лиц, вовлеченных в террористическую деятельность, они вынуждаются в той или иной степени действовать в рамках системы. Все это значительно затрудняет само функционирование террористов, делая их действия более предсказуемыми, контролируемыми, увеличивая значительно затраты и риск проведения терактов.

Такие санкции могут включать ограничение стандартного набора прав и свобод граждан и соответственное расширение полномочий компетентных государственных органов, установление жестких стандартов для финансовой, политической или идеологической деятельности различных организаций, криминализацию определенных видов поведения (например, участия в террористической организации, сбора средств для ее нужд и т.д.), перевод функции доказывания на подозреваемое лицо.

Наибольшую озабоченность у правозащитников как правило, вызывает введение любых специальных полномочий для борьбы с терроризмом: «Один элемент существенно важен для законодательства о специальных полномочиях во время любой длительной террористической кампании - это должна быть адекватная мера по защите общественного порядка» Устинов В.В. Международный опыт борьбы с терроризмом. Москва, 2002. С. 107..

Когда вопрос касается пределов вторжения в частную жизнь (при проведении оперативно-розыскных мероприятий по конкретному уголовному делу или сборе иной оперативной (разведывательной) информации), возникает страх перед возможностью тотального контроля со стороны государства за частной жизнью отдельного человека, особенно учитывая грандиозные возможности, предоставляемые в данном отношении государству современными технологиями: кодовой информацией, идентификационными номерами, отслеживанием любой подозрительной информации при помощи провайдерских служб, камерами слежения.

Возникает дилемма: с одной стороны, органы безопасности должны находить террористические организации и арестовывать преступников; с другой - существует соблазн покрыть всю страну сетью слежения.

Теоретически разведка имеет собственные цели и значима вне зависимости от того, привлечен ли кто-либо к уголовной ответственности за совершенный теракт или нет. Но не всегда эта аксиома воспринимается общественностью, политиками. Нередко общество, в поисках виноватых в случившемся, в целях «контроля» за законностью и эффективностью действий разведки, а чаще для получения наглядных результатов ее работы требует публичных (внеплановых) отчетов, что не только отвлекает значительные силы, но и может грозить утечкой информации. Тем самым нарушается один из главных принципов действия разведки - режим секретности и конфиденциальности.

Только при наличии в обществе консенсуса относительно важности разведывательных функций отдельно от правоприменительных функций борьбы с терроризмом можно предусмотреть, чтобы правительство изучало размеры, интенсивность и эффективность методов борьбы с угрозой - не привлекая к этому службы осуществления уголовного преследования.

Но в связи с таким разделением функций возникает проблема надлежащих отношений между правоприменительными агентствами и службами безопасности: три ключевых вопроса: взаимоотношения между полицейскими институтами и службой безопасности, степень, до которой уголовное преследование и суд являются основными задачами службы безопасности, и допустимость доказательств, полученных тайными методами.

По первому вопросу существует различная практика. Так, в США у ЦРУ нет правоприменительных функций, а также функций по обеспечению внутренней безопасности - она осуществляет сбор разведывательной информации в отношении внешних угроз. В то же время ФБР обеспечивает и функцию уголовного преследования, и сбор разведанных. Иное дело в Великобритании, где служба безопасности не является правоприменительным ведомством, в чем заключается ее преимущество, поскольку она предназначена всецело для сбора разведывательной информации.

В отношении второй проблемы можно отметить, исходя из практики других государств, что методы, применяемые разведкой для сбора информации, не обязательно могут быть правомерно использованы в борьбе с преступностью. Но большинство гражданских свобод возникло, как защита против способности государства причинять вред отдельному лицу, посредством ли выемки предметов, заключения под стражу или лишения привилегий. Когда наказание не подразумевается или не является основной целью, лицо меньше нуждается в защите и службы безопасности подвергнуты меньшим ограничениям.

В этом случае основную защитную роль выполняет суд, рассматривающий доказательства, полученные с нарушением закона, как недопустимые. Тогда как гражданские свободы, так и работа разведки могут существовать и быть эффективными при сохранении отличия разведывательных методов и правоприменительной техники, если суды активно будут поддерживать отличие между доказательствами, допустимыми и недопустимыми в системе уголовной юстиции.

По замечанию П. Уилкинсона, «обсуждая специальные полномочия, любой либерал будет говорить о них с сильным отвращением и неохотой. Известный афоризм Эктона можно отнести и к специальным полномочиям: все власти порочны, и специальная власть - особенно порочна... Слишком много случаев приходит на ум амбициозных политиков во всем мире, кто использовал такие меры для своих собственных целей или кто желал поступить так. Во многом из-за этих злоупотреблений и реальной опасности периодического возникновения диктаторства, либералы правы, настаивая на том, что специальные полномочия могут использоваться лишь, если есть фундаментальная угроза политической или экономической системе».

Но использование дополнительных полномочий властью «является меньшим злом, чем тотальный коллапс демократии, который может случиться в противном случае». Сформулированные П. Уилкинсоном главные принципы и случае введения чрезвычайных полномочий должны быть следующие: «(i) как бы ни был силен кризис, право предоставления и прекращения специальных полномочий должно быть зарезервировано за законодателями; (ii) конституция как таковая никогда не должна приостанавливаться; (iii) законодательная сессия должна продолжаться весь период чрезвычайного законодательства; и (iv) специфические чрезвычайные полномочия должны предоставляться только на фиксированный и ограниченный период... И в компетенции законодателей должно быть продление или прекращение специальных полномочий в зависимости от обстоятельств. Чрезвычайные меры должны быть четко и просто сформулированы, опубликованы так широко, как только возможно, и исполняться беспристрастно» Устинов В.В. Международный опыт борьбы с терроризмом. Москва, 2002. С. 111..

Одно из основных специальных полномочий, которое в бытность его применения в Северной Ирландии оспаривалось многими, - интернирование - задержание без суда.

Сторонники подобной практики говорят, что это исходный инструмент сокращения уровня насилия и, возможно, если оно поддерживается длительное время, - сдерживающее средство для других. Кроме того, нормальный судебный процесс может не работать в условиях серьезной террористической опасности, поскольку свидетели запугиваются, на судей и присяжных совершаются покушения, таким образом, нормальная процедура санкционирования ареста зачастую исключительно затруднена. Противники интернирования заявляли, что оно нарушает основополагающий принцип habeas corpus и реально не приносит пользы для осуждения террористов. Более того, оно служит оружием пропаганды террористам в стране и за рубежом. Центры же интернирования стали интенсивными тренировочными центрами террористической идеологии, тактики и техники: как сказал один старший офицер в Северной Ирландии, «задержание становится чем-то вроде колледжа для штата террористов» Устинов В.В. Международный опыт борьбы с терроризмом. Москва, 2002. С. 111..