Состав, структура, законодательная основа муниципальной собственности на примере Смоленской области

Размещено на http://www.allbest.ru/

Состав, структура, законодательная основа муниципальной собственности на примере Смоленской области

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические и нормативно-правовые основы формирования и управления муниципальной собственностью

1.1 Понятие и состав муниципальной собственности

1.2 Нормативно-правовые аспекты существования и управления муниципальной собственностью

1.3 Классификация объектов муниципальной собственности

1.4 Основные задачи органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью

Глава 2. Анализ состава, структуры, законодательной основы и системы управления муниципальной собственностью в г. Смоленске

2.1 Система органов управления муниципальной собственностью и их роль

2.2 Муниципальные нормативные правовые акты

2.3 Состав и структура муниципальной собственности Смоленска

Глава 3. Разработка проектных предложений и рекомендаций и обоснование их эффективности

3.1 Экономическая эффективность управления муниципальной собственностью

3.2 Пути повышения эффективности управления муниципальной собственностью

Заключение

Список литературы

Приложения

Введение

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

С целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления законодателем создан специальный субъект права - муниципальное образование, за которым государством признана способность иметь, приобретать и реализовывать гражданские права и обязанности, нести гражданско-правовую ответственность (ст.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[5]).

Самостоятельность местного самоуправления немыслима без его финансово-экономической основы, включающей муниципальную собственность. В соответствие с Конституцией РФ и Законом об общих принципах организации местного самоуправления, муниципальное образование самостоятельно осуществляет все правомочия собственника в отношении, принадлежащего ему имущества. Но при реализации этих правомочий возникает ряд проблем, связанных с определёнными факторами: с несовершенством действующего законодательства, с трудностями перехода к рыночной экономике, территориальными особенностями России и др.

Тема управления муниципальной собственностью в современной России одна из самых актуальных. Процесс становления данной формы собственности продолжается.

Эффективность деятельности властных структур обусловлена жизнеспособной структурой местного самоуправления, ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы, реализуются в жизнедеятельности местных сообществ. Люди ощущают результаты государственной политики и оценивают её сквозь призму удовлетворения своих жизненных нужд и интересов. Именно этим нуждам и интересам местного сообщества и призвана служить муниципальная собственность.

Местное самоуправление один из самых мощных факторов реализации потенциала человека и включения его в общественные процессы, которые необходимы в любом демократическом государстве.

Поэтому, главным требованием к использованию муниципальной собственности при таком подходе является максимально сбалансированное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности органов местного самоуправления.

Таким образом, рост и развитие муниципальных образований невозможен без грамотного и эффективного управления муниципальной собственностью. Особенную актуальность данная тема приобретает в современных условиях, когда количество муниципальной собственности сокращается, и во многих случаях ситуация в муниципальных образованиях определяется тем, насколько правильно производится управление оставшимися объектами муниципальной собственности.

В связи с этим целью работы является изучение состава, структуры, законодательной основы муниципальной собственности деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью на примере Смоленской области.

Для достижения цели дипломного проекта необходимо решение следующих задач:

- рассмотреть понятие и состав муниципальной собственности;

- изучить способы формирования муниципальной собственности;

- установить полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственность;

- рассмотреть особенности и проблемы в управлении муниципальной собственностью;

- изучить опыт управления муниципальной собственностью в г.Смоленске;

- на основе выводов дать конкретные предложения по развитию системы управления муниципальной собственности.

Предметом исследования является эффективность использования и управления муниципальной собственностью со стороны органов местного самоуправления г.Смоленска

Объект исследования - система управления муниципальной собственностью.

Методы исследования: изучение литературы и правовых документов (законов, нормативных правовых актов), теоретический анализ и синтез, аналогия, сравнение, описание;

В работе были применены следующие основные группы источников:

- федеральные законы;

- законы субъектов Российской Федерации;

- муниципальные нормативные правовые акты;

- книги и публикации отдельных авторов;

- периодические издания;

- Internet-ресурсы;

Исследование состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

муниципальный собственность местный самоуправление

Глава 1. Теоретические и нормативно-правовые основы формирования и управления муниципальной собственностью

1.1 Понятие и состав муниципальной собственности

Со времен римского права все способы возникновения права собственности принято подразделять на первоначальные и производные. Как отмечает Л.В. Щенникова, «к первоначальным способам возникновения права собственности относили случаи, когда право собственности на имущество устанавливается впервые либо помимо воли прежнего собственника. К производным - случаи возникновения права собственника у приобретателя по воле предшествующего собственника и с согласия самого приобретателя. Смысл и практическое значение этой классификации выражались известным римским принципом: "никто не может передать другому больше прав, чем имеет сам»[32, с.45].

По мнению Е.А. Суханова, различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности делает возможным различие понятий «основания возникновения права собственности» (т.е. титулов собственности, или правопорождающих юридических фактов) и «способы приобретения права собственности» (т.е. правоотношений, возникающих на основе соответствующих юридических фактов)[27].

Таким образом, различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности сводится, по его мнению, к отсутствию или наличию правопреемства, то есть преемства прав и обязанностей владельцев вещи.

Также он отмечает, что «многие способы возникновения права собственности могут применяться любыми субъектами гражданского права (например, различные сделки).

Имеются, однако, и специальные способы возникновения этого права, которые используются лишь строго определенными субъектами.

Так, реквизиция, конфискация, национализация могут служить основанием возникновения только государственной собственности, а сбор налогов и пошлин - также и муниципальной собственности, ибо для всех других собственников они являются способами прекращения их права на соответствующее имущество»[27].

Г.И. Черкасов в своей книге «Общая теория собственности» отмечает, что «там, где нет отношений между людьми, не существует и собственности»[29, с.162].

Любое общество располагает некоторой совокупностью материальных благ, которые в рамках отдельного государства формируют его национальное богатство, которое используется для удовлетворения потребностей и интересов субъектов общества (граждан и различных общественных институтов), путем его присвоения. Присвоение в своем историческом развитии проходит различные формы, приобретая наиболее развитую - форму собственности.

Процесс этого развития закрепляется в системе юридических норм, которые в настоящее время рассматривают право собственности в триединстве владения, распоряжения и пользования.

Желание присваивать и обладать, всегда было присуще человеку по своей природе. Поэтому вполне логично будет заявить, что с древнейших времен преступления против собственности составляли немалую часть всех преступных деяний, совершаемых людьми.

Право собственности, являясь гражданско-правовой категорией, урегулировано в гражданском законодательстве. Оно составляет основную юридическую предпосылку и результат нормального имущественного оборота.

С учетом вышеизложенных точек зрения в определении категории «собственность» обратимся к анализу сущности понятия «муниципальная собственность».

Муниципальная собственность - это собственность муниципального образования (ст. 215 ГК РФ), то есть имущество городских и сельских поселений, а также их финансы, которые - в то же время - выделены в отдельную составляющую (совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов, связанных с финансированием тех или иных мероприятий). В настоящее время муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности - наряду с частной, государственной и иными.

Согласно Конституции РФ (ст.130) муниципальная собственность (МС) не является разновидностью государственной собственности, это самостоятельная форма собственности [1]. В состав МС входят средства местного бюджета, муниципальные Внебюджетные фонды, имущество Органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в Муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки, муниципальный Жилищные фонды и нежилые помещения, муниципальные учреждения и другое имущество (п.1 ст.29 Закона об «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ОПОМСУ).

Муниципальная собственность, являясь формой публичной собственности, выступает средством социальной защиты населения муниципального образования, она позволяет обеспечить определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельным, слабо защищенным слоям населения. А это один из самых важных аргументов в пользу необходимости формирования муниципальной собственности.

Отметим, что если круг субъектов государственной собственности очерчен в российском законодательстве достаточно четко, то этого нельзя сказать о субъектах муниципальной собственности, в отношении которых «употреблена расплывчатая формулировка»[5] - городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования.

На территории муниципального образования проживает население, объединённое общими интересами в решении вопросов местного значения. Это местное сообщество, которое имеется на территории любого муниципального образования. Понятие «местное сообщество» в российском законодательстве не встречается. Однако закон гласит, что местное самоуправление в Российской Федерации - это «деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций» (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 1 ст. 28). Здесь главными моментами являются, во-первых, то, что это «деятельность населения», и, во-вторых, что данная деятельность осуществляется в соответствии с интересами населения. В пункте 2 статьи 28 закона говорится, что местное самоуправление выступает в качестве выражения «власти народа» и составляет тем самым «одну из основ конституционного строя Российской Федерации», то есть население России - источник власти на всей её территории.

Таким образом, из выше сказанного следует, что население муниципального образования также является источником власти на соответствующей территории. А так как местное сообщество - это, по сути, население, проживающее на территории муниципального образования, местное сообщество - источник власти на данной территории, и принятие решений, в том числе касательно муниципальной собственности, здесь осуществляется от лица местного сообщества.

Итак, главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Органы местного самоуправления лишь «управляют муниципальной собственностью»[5]. И на этом основании являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности. К таковым можно отнести:

1. глава муниципального образования;

2. представительный орган муниципального образования;

3. структурные органы и подразделения местной администрации;

4. орган управления муниципальным хозяйством;

5.муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;

6. другие организации с правом управления муниципальной собственностью.

К муниципальной собственности закон относит средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды. Они выступают в качестве финансовых ресурсов местного самоуправления. Помимо них в состав муниципальной собственности в качестве материальных объектов входят: имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения различных отраслей, другое движимое и недвижимое имущество.

Стоит отметить, что в исключительной собственности муниципальных образований находятся те объекты, которые имеют особо важное значение для жизнеобеспечения определённого населённого пункта либо территории, для сохранения историко-культурного наследия. К таким объектам можно также отнести, например, городские парки, памятники культуры. Это свидетельствует о социальной направленности муниципальной собственности: во-первых, управление объектами муниципальной собственности наиболее чувствительно влияет на жизнь населения соответствующей территории (в отличие от управления многими другими формами собственности), а во-вторых, многие объекты муниципальной собственности социально ориентированы (спортивные, образовательные и другие объекты). Это одна из важнейших особенностей природы муниципальной собственности. Другой особенностью является выполнение функции экономической основы местного самоуправления: к примеру, муниципальные предприятия - в соответствии со ст. 113 ГК РФ - являются коммерческими предприятиями; к тому же имущество органов местного самоуправления составляет материальную базу, обеспечивающую их деятельность.

Круг объектов права муниципальной собственности законодательно ограничен. К муниципальной собственности не могут быть отнесены объекты, изъятые из оборота или ограниченные в обороте, например, боевое оружие.

Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает, что в состав муниципальной собственности входят:

- средства местного бюджета,

- муниципальные внебюджетные фонды,

- имущество органов местного самоуправления,

- муниципальные земли и другие природные ресурсы,

- муниципальные предприятия и организации,

- муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации,

- муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения,

- муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта,

- другое движимое и недвижимое имущество.

Статья 9 Конституции России выделяет в числе возможных объектов муниципальной собственности землю и природные ресурсы. Правовой режим муниципальных земель определяется Земельным Кодексом Российской Федерации. Правовой режим других природных ресурсов определяется Федеральными законами «О недрах», «Об охране окружающей природной среды», Лесным и Водным кодексами. В соответствии с этими законами органы местного самоуправления имеют право пользования природными ресурсами, а также право на часть платежей за природопользование.

Более детально состав муниципальной собственности определен в уставах муниципальных образований, в данной работе состав муниципальной собственности будет рассмотрен на примере муниципального образования (МО) «г.Смоленск».

1.2 Нормативно-правовые аспекты существования и управления муниципальной собственностью

Прежде чем непосредственно обратиться к способам формирования муниципальной собственности, рассмотрим общепринятые в юридической теории основания и способы приобретения права собственности.

Как и всякое правоотношение, правоотношения собственности возникают на основании определенных юридических фактов, которые обычно рассматриваются в качестве оснований возникновения права собственности.

Статья 218 Гражданского Кодекса Российской Федерации посвящена основаниям приобретения права собственности, однако она не содержит исчерпывающего перечня оснований и полной их классификации.

Основания приобретения права собственности классифицируются на общегражданские и специальные способы возникновения права собственности.

Согласно п.1 ст.61 Закона об ОПОМСУ субъекты РФ обязаны передавать в собственность муниципальных образований объекты, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованьями. И напротив, передача объектов (имущества), относящихся к МС, в Государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность может осуществляться только с согласия ОМСУ либо по решению суда. В соответствии с законом споры, возникающие в связи с передачей объектов ГС в МС, разрешаются путем согласительных процедур либо в судебном порядке.

На практике весьма важен вопрос о передаче из государственной в МС нежилых помещений, арендуемых различными организациями, в том числе относящимися к МС. В соответствии с приложением № 3 к Постановлению ВС от 27.12.91 г. к объектам МС относятся нежилые помещения, находящиеся в управлении исполнительных органов местных Советов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим Юридическим лицом, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5- и 7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения. Принадлежащие государственным предприятиям нежилые помещения переходят в МС лишь в случае, если эти помещения ранее были переданы в ведение указанных предприятий исполнительными органами местных Советов.

Собственники приватизированного муниципального (государственного) предприятия, вправе выкупить сданные им в аренду или находящиеся в фактическом владении здания, сооружения, помещения, в том числе встроенно-пристроенные.

Права собственника в отношении муниципального имущества осуществляют ОМСУ (выборный представительный орган, выборный глава МСУ, иные выборные должностные лица), а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами МО, население непосредственно. Хотя МС является самостоятельной формой (видом) собственности, ее структура в силу публичного характера этой собственности во многом схожа с государственной. Муниципальное имущество, как и государственное, может быть подразделено на 2 основные группы: а) имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями; б) средства соответствующего местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями (муниципальная казна).

МО призваны отвечать по своим обязательствам только тем имуществом, которое составляет их казну. Сюда не включается имущество муниципальных предприятий и учреждений. На практике иски о взыскании убытков, причиненных незаконными действиями органов или должностных лиц МСУ предъявляемые все чаще и чаще, должны обращаться к МО в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

В последние годы для повышения гибкости преобразования муниципальных образований действующее федеральное законодательство (ст. 13, 13.1 Федерального закона №131-ФЗ) закрепляет ограниченный перечень форм создания, преобразования, упразднения муниципальных образований (см приложение 1).

Из обозначенных в таблице «отсутствующих» форм наиболее остро на практике обозначились проблемы невозможности в правовом поле преобразования городского округа в муниципальный район или муниципального района (с поселениями на его территории) в городской округ.

В результате муниципальной реформы в целом ряде субъектов Российской Федерации - Свердловской, Сахалинской, Калининградской, Московской областях - территории многих городских округов оказалась сформированы в границах прежних муниципальных образований - районов. Данный факт вызвал весьма критичную реакцию экспертного сообщества, поскольку территория вновь образованных городских округов далеко не всегда носила действительно урбанизированный характер. Фактически, налицо случаи искусственной подгонки района под признаки города с прилегающей зоной его перспективного развития. На практике это означало сохранение одноуровневой системы местного самоуправления в сельской местности, т.е. отказ от реализации концептуальных предложений Федерального закона №131-ФЗ.

Однако попытки расширения подобной практики были продолжены и в 2007 г., в условиях уже сложившейся нарезки муниципальных границ. Наибольший публичный резонанс получила попытка объединения в единый городской округ Одинцовского муниципального района и всех поселений, существующих в его территориальных границах. Очевидно, что предполагаемое преобразование имело явно политическую природу, и было направлено на сохранение за муниципальным районом возможности распоряжения землей и другими ресурсами, имеющими на данной территории высокую ценность. При этом население и органы местного самоуправления поселений Одинцовского района, в частности Голицина и Лесного городка, подвергались серьезному давлению в целях создания единого городского округа.

Законодательством механизм такой формы объединения муниципальных образований не предусмотрен. Однако нужно иметь в виду, что ч.1 ст.13 Федерального закона №131-ФЗ не ограничивает перечень видов муниципальных образований, которые могут объединяться. В данном случае налицо пробел в праве, допускающий как неоправданно расширительную трактовку, так и избыточное ограничение для реально назревших изменений. Так, не имеют успеха попытки объединения муниципального района и входящих в его состав поселений применительно к территориям, где в административном центре проживает абсолютное большинство жителей муниципального района, а все входящие в район поселения становятся зоной рекреации, субурбанизации и перспективного развития города. Примеры здесь - Муромский район Владимирской области, Переяславский район Ярославской области, Шелеховский район Иркутской области, Сортавальский район Республики Карелия.

Разрешить обозначенные противоречия предлагается путем четкого законодательного регулирования процедур большего числа возможных видов преобразования муниципальных образований.

Нормативно-правовое обеспечение управления муниципальной собственностью

Федеральное законодательство

Рассмотрим основные нормативные правовые акты Российской Федерации, которые составляют основу правового регулирования отношений муниципальной собственности в нашей стране.

К таким нормативным правовым актам следует отнести, в первую очередь, следующие:

- Конституция Российской Федерации;

- Гражданский Кодекс Российской Федерации;

- ФЗ от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- ФЗ от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации»;

- ФЗ от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

Основной закон Российской Федерации наряду с другими наиболее важными сферами жизни общества и государства регулирует также отношения муниципальной собственности. В частности, пункт 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации гласит: «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»[1].

Примечательно, что данным пунктом одновременно упоминается самостоятельное решение вопросов местного значения и право местного самоуправления самостоятельно осуществлять права собственника в отношении муниципальной собственности. Очевидно, что авторы Конституции неспроста увязывают данные вопросы, показывая тем самым, что местное самоуправление наделяется правом самостоятельно управлять муниципальной собственностью (п. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации: «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью») для обеспечения самостоятельности в осуществлении местного самоуправления в целом. Одним из источников, регулирующих право муниципальной собственности, является Гражданский Кодекс Российской Федерации. В п. 1 ст. 215 даётся определение муниципальной собственности - «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям». В соответствии с Гражданским Кодексом Российской Федерации, от имени муниципальных образований своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности участника гражданских правоотношений, в том числе права собственника могут «органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов» (п.2 ст. 125 ГК РФ). Кодекс, кроме того, устанавливает закрепление муниципального имущества за муниципальными предприятиями и учреждениями во владении, пользовании и распоряжении. В этой связи возникает такой аспект управления муниципальной собственностью, как её принадлежность муниципальным учреждениям и предприятиям на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. В первом случае предприятие значительно ограничено в осуществлении прав собственности в отношении принадлежащего ему имущества. Оно не вправе как-либо распоряжаться этим имуществом. Также собственник (муниципальное образование), в соответствии с п. 1 ст. 295 ГК РФ, «имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении». «Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами». Собственник, кроме того, решает широкий круг вопросов, как то создание предприятия, определение предмета и целей его деятельности, реорганизация и ликвидация предприятия (учреждения) и другие. Право оперативного управления даёт более широкие полномочия в отношении принадлежащего предприятию имущества:
«казённое предприятие, а также учреждение в отношении закреплённого за ними имущества осуществляют … в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им» (п. 1 ст. 296 ГК РФ). При этом собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое имущество или используемое не по назначению. Важным моментом является то, что муниципальное образование (собственник) не отвечает по своим обязательствам имуществом, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (п.1 ст. 126 ГК РФ).

Таким образом, анализ статей Гражданского Кодекса Российской Федерации, касающихся отношений муниципальной собственности, показывает, что имущество муниципальных образований, принадлежащее им на праве собственности, используется не только непосредственно муниципальным образованием через созданные им органы управления. Муниципальное имущество (как основная часть муниципальной собственности) находится в ведении (владении, пользовании) созданных городским или сельским поселением юридических лиц (муниципальных унитарных предприятий и учреждений). При этом главенствующая роль в осуществлении прав собственника остаётся за муниципальным образованием: это хорошо показано в статьях 294 - 296 ГК РФ, где описаны правомочия (и соответствующие ограничения) предприятий и учреждений в отношении принадлежащего им имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Пункт 1 статьи 126 Кодекса (муниципальное образование не отвечает имуществом муниципальных предприятий и учреждений) показывает защищённость, с одной стороны, созданных собственником юридических лиц, а с другой - защищённость самого собственника перед другими участниками гражданских правоотношений, в отношении которых у муниципального образования могут возникать определённые обязательства. В таком случае имущество, переданное учреждению (предприятию) на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, сохраняется в собственности за муниципальным образованием не зависимо от долговых или иных обязательств.

Отношения муниципальной собственности регулируются также действующими Федеральными законами Российской Федерации. Одним из законов, регулирующих финансовые основы местного самоуправления, является Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии со статьёй 28 закона, муниципальная собственность является одной из составляющих экономической основы местного самоуправления. К тому же - в соответствии со статьёй 6 - владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесены к вопросам местного значения. Также закон отводит большую роль органам местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью» (п. 2 ст. 29).

Финансовые основы местного самоуправления регулируются также Федеральным законом от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации». Здесь вопросы управления муниципальной собственностью рассматриваются в разрезе использования муниципального имущества в качестве источника доходов местного бюджета. В частности, пункт 3 статьи 7 закона - наряду с другими - к собственным доходам местных бюджетов относит:

- доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

- доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;

- не менее 50 процентов налога на имущество предприятий (организаций).

Кроме того, «выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов»(п. 3 ст.16).

Таким образом, (по Федеральному закону «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации») муниципальное имущество используется муниципальным образованием для получения определённых финансовых средств, используемых - в свою очередь - для осуществления присущих местному самоуправлению социально-экономических функций. Также, по закону, муниципальное имущество служит обеспечением муниципальных облигаций, что опять-таки позволяет муниципальному образованию привлекать денежные средства.

Для наиболее полного изучения правовых основ управления муниципальной собственностью необходимо рассмотреть также Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», так как приватизация, будучи сложным и значительным процессом «возмездного отчуждения имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц» (ст. 1 закона), является довольно значительным аспектом взаимоотношений муниципальных образований (через создаваемые ими органы) с физическими и юридическими лицами, действующими на данной территории и зачастую являющимися собственниками. Покупателями муниципального имущества (по сути - участниками отношений, возникающих в ходе приватизации), в соответствии с пунктом 1 статьи 5 закона, могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений и других лиц (в соответствии с законом). Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» (п.1 ст. 13) предусматриваются следующие способы приватизации муниципального имущества:

- продажа муниципального имущества на аукционе,

- продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе,

- продажа муниципального имущества на конкурсе,

- продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг,

- продажа муниципального имущества посредством публичного предложения,

- продажа муниципального имущества без объявления цены,

- продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления,

- преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество,

- внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ.

Таким образом, приватизацию муниципального имущества можно проводить большим количеством способов, основная часть которых сводится к продаже данного имущества. При этом, приватизация муниципального имущества осуществляется только способами, предусмотренными настоящим Федеральным законом (п. 5 ст. 13).

1.3 Классификация объектов муниципальной собственности

Муниципальная экономика в последние годы стала одним из предметов пристального внимания экономистов и управленцев. Не угасает интерес к вопросам построения единого методологического подхода к управлению муниципальной собственностью. Муниципальная собственность - один из объектов расходования средств местных бюджетов. В использовании МС необходимо оптимизировать эти расходы, достигая в результате покрывания этих расходов за счет средств, получаемых от её использования, обеспечить рентабельность МС. Органы местного самоуправления (сельские, районные, городские и областные советы и их исполнительные органы).

Положительным является то, что в сфере управления муниципальным имуществом, некоторые города, а в частности г. Смоленск использует программные продукты, которые позволяют проводить анализ всего объема имущества, а также исполнения заключенных договоров аренды, купли продажи безвозмездного пользования, договоров на завершение строительства.

Основной целью организации учета объектов, находящихся в собственности муниципалитетов, является обеспечение прозрачности информации об активах и результатах деятельности объектов собственности, регулярной оценки эффективности сохранения указанных объектов в муниципальной собственности, расширения доступа частных инвесторов на рынок муниципальной собственности.

Для реализации указанной цели необходимо проводить инвентаризацию имущества, в том числе в отношении организаций, доли уставного капитала которых принадлежат муниципалитетам. Разрабатывать и принимать положения о раскрытии информации о собственности муниципального образования, в том числе по отдельным объектам собственности, а также порядок оценки независимыми организациями рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности муниципального образования.

В большинстве муниципальных образований Смоленской области существуют проблемы, связанные с отсутствием средств в местных бюджетах для инвентаризации, а также отсутствия достаточного правового регулирования для учета имущества казны и правоустанавливающих документов, в том числе на бесхозяйные объекты недвижимости.

Таким образом, исследование методов эффективного управления объектами муниципальной собственности и создание информационной базы учета недвижимости является весьма актуальным для муниципалитетов.

Основой для системы управления муниципальной собственностью является разработка развернутой классификации недвижимого имущества, под которой понимается распределение объектов недвижимости на однородные группы на основании общих существенных признаков, определяющих содержание и характер управленческих решений относительно объектов недвижимости.

Можно условно классифицировать все объекты муниципальной собственности на три группы, определенные ниже. Данная классификации впервые была введена в городе Денвере, штат Колорадо, США.

Классификация покрывает только недвижимое имущество, так как предполагается, что движимое имущество, как правило, входит в имущественные комплексы с недвижимостью и поэтому разделяет ее судьбу.

Группа «А», «Основные объекты» - объекты, используемые для обеспечения функций управления и жизнеобеспечения муниципального образования. Например, само здание исполнительного органа местного самоуправления и объекты инженерной инфраструктуры могут быть отнесены к этому типу.

Объекты, связанные с предоставлением тех услуг, которые государственное законодательство или местное сообщество определяют в качестве обязательных. Так, образовательные школы, объекты для оказания базовых медицинских услуг и объекты базовой инженерной инфраструктуры (дороги, каналы, водопроводные линии) часто рассматриваются как относящиеся к этой группе. В то же время, рекомендуется не включать в данную группу такие объекты, как учреждения системы высшего образования (филиалы университетов, колледжи), специализированных образовательных (например, музыкальные школы) и специализированных медицинских услуг (кардиологическая клиника), которые выходят за рамки обязательного списка услуг, являющихся обязанностью властей муниципального образования.

Группа «Б» «Дополнительные объекты» - объекты, используемые для осуществления функций и услуг, не включенных в список обязательных, но признаваемых местным самоуправлением в качестве социально или политически важных. Примеры объектов из этой группы - здания и помещения, используемые для оказания специализированных медицинских услуг, городские парки. Такие объекты не являются жизненно необходимыми для функционирования муниципального образования, и в связи с тем, что местный бюджет ограничен, такие объекты не финансируются в полной мере.

Группа «В» «Избыточные объекты» - объекты, используемые для осуществления тех функций и услуг, которые не были включены ни в перечень обязательных, ни в перечень социально или политически важных.

К этой группе следует отнести все остальные объекты, в частности, имеющиеся коммерческие и нежилые объекты.

Другое важное обстоятельство, связанное с применением данной классификации на практике, состоит в том, что разделение объектов между группами «Б» и «В» является местным политическим решением, и оно может быть разным в разных муниципальных образованиях.

Например, один муниципалитет может решить, что он обязан оказывать поддержку плавательному бассейну или кинотеатру, и отнесет их к группе «Б», а другой муниципалитет решит, что он не обязан поддерживать такие объекты, и отнесет их к группе «В».

Для разработки классификации объектов муниципальной недвижимой собственности рекомендуется:

1. Проводить полную и четкую инвентаризацию всех объектов недвижимости, включая все дополнительные и вспомогательные помещения.

2. Составлять списки функциональных обязанностей муниципального образования, основанные на законе и на понимании руководства, какие из обязанностей действительно должны быть их функциями.

3. Составлять инвентаризационные перечни всех объектов с указанием той функциональной группы, к которой относится каждый объект.

4. Исходя из реальной практики, обозначить финансовые источники содержания и эксплуатации каждого объекта.

5. Сверять, соответствуют ли друг другу предлагаемая классификация каждого объекта и источники финансирования его содержания и эксплуатации[20].

1.4 Основные задачи органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью

Конституция Российской Федерации установила в качестве одной из основ конституционного строя, что Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Таким образом, Конституция «спроецировала» демократические принципы на местный уровень, закрепила ключевые гарантии местного самоуправления. Однако в Конституции не прописаны детальные характеристики российской модели местного самоуправления. В этом смысле она подала пример гибкого регулирования, дающего определенный простор для адаптации такой модели к жизненным реалиям.

Споры о том, является ли местное самоуправление институтом гражданского общества или частью публично-властного механизма, по мнению большинства авторов, не являются принципиальными. Как форма самоорганизации граждан, местное самоуправление является институтом гражданского общества, а как форма управления публичными делами - уровнем публичной власти в России. Последнее соответствует распространенному в мировой практике пониманию муниципальной автономии, при которой органы местного самоуправления мыслятся как самостоятельный элемент государственной (публично-властной) системы, имеющий четко определенную в законе сферу компетенции, а также ясно зафиксированные права, обязанности и ответственность.

Такой подход вполне укладывается в наши конституционные принципы. В ст.12 Конституции России слова «не входят» применены для соотношения органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, а не системой публичной власти вообще. Поскольку системой органов государственной власти является система федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, очевидно, в эту систему органы местного самоуправления не могут входить по определению. Они, согласно ст.12 и 130 Конституции РФ, не являются органами Российской Федерации или органами ее субъектов и наделены собственной компетенцией как третий, местный уровень публичной власти. Разделение системы органов государственной власти и органов местного самоуправления в Конституции РФ является функциональным. Из него вытекают:

? необходимость четкого определения компетенций каждого уровня публичной власти;

? необходимость закрепления и государственной защиты (гарантий) муниципальной автономии в соответствии с правилами главы 8 Конституции РФ.

Весьма важно, что сфера местного самоуправления в таком понимании не отчуждается от политики. Принадлежность к системе, в которой распределяются власть и влияние, интегрирует местное самоуправление, а с ним и местные сообщества, в публично-политическую систему.

Как показало исследование Института современного развития (ИНСОР), изложенный выше подход адекватен представлениям самого муниципального сообщества о сути местного самоуправления. По мнению представителей муниципальных районов и поселений, опрошенных в ходе реализации настоящего проекта, местное самоуправление должно быть частью общегосударственной системы публичной власти, но обладающей самостоятельностью и правом автономного решения локальных вопросов (обеспечение жизнедеятельности населения). Эксперты нередко определяют его как буфер между властью и населением, подразумевая под «властью» региональные и федеральные государственные органы[19].

Управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях максимального обеспечения социально значимыми услугами населения муниципального образования и осуществляемая в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления и контроля над их исполнением[28, с.178].

Полномочие владения - это юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над вещью.

Полномочие пользования - это юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств, в процессе ее потребления. Полномочие пользования обычно опирается на полномочие владения.

Полномочие распоряжения - это юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов по отношению этой вещи[28, с.180].

Деятельность органов местного самоуправления осуществляется по следующему принципу: законодатель определяет перечень того, чем органы местного самоуправления могут заниматься. Другие вопросы, не определенные в законе, относятся к сфере деятельности других органов власти, не местного самоуправления. Этот принцип соответствует поговорке: «запрещено все, что не разрешено». Еще этот принцип называют иногда принципом наделения компетенцией «сверху». Если «верхи» получают много власти, а «низы» - ничего, то может получиться «крепостной строй». Если же «низам» отдано право самим решать свои проблемы, то говорят о демократическом государстве. Главный недостаток этого способа тот, что при смене законодателей, есть опасность в ограничении компетенции органов местного самоуправления, в ущемлении их свободы.

Конституция РФ запрещает субъектам федерации, другим органам ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией (статья 133). На практике реализация конституционных предписаний встречается с трудностями. Одна из причин - принципиальное различие новой конституционной концепции местного самоуправления и сложившегося за долгие годы стереотипа управления на местах как централизованного управления «сверху».

Муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности. Статья 12 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 130 п.1 Конституции гласит, что местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В законах о местном самоуправлении большинства субъектов РФ относительно управления и распоряжения собственностью муниципального образования воспроизводятся нормы федерального закона.

Статьи 48 и 125 Гражданского кодекса РФ установили, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции Российской Федерации ни в Гражданском Кодексе Российской Федерации. Но при этом собственником остается все население муниципального образования.

Управление муниципальной собственностью должно учитывать как социальные, так инвестиционные цели. Реализовать эти цели возможно, если:

- будет создана эффективная систем учета муниципального имущества;

- будут разработаны критерии эффективного использования муниципальной собственности; созданы условия для инвестиционной привлекательности муниципального имущества;

- будет разработана эффективная система аудита и контроля сохранности и целевого назначения муниципального имущества.

Одной из самых сложных задач является разработка критериев эффективного использования собственности. Это связано с тем, что в силу разных причин до сих пор сохраняются монополия муниципальных предприятий в отдельных отраслях; административные барьеры, препятствующие развитию в отраслях городского хозяйства частного бизнеса; ограничивается доходность бизнеса из-за регулирования тарифов на отдельные услуги и т.д.[17].

Выполняя свои задачи, органы местного самоуправления часто сталкиваются с проблемами и к числу наиболее острых можно отнести:

1) отсутствие у местного самоуправления стимулов развивать собственное производство, поскольку с увеличением заработанных средств растут и отчисления в региональный бюджет и сокращаются установленные федеральным законом отчисления от федеральных и региональных налогов, а предусмотренные на сей счет гарантии, региональным законодательством не закреплены;

2) неадекватный подход к доходам муниципальных образований-доноров. Заработанные ими средства перераспределяются в интересах «бедных» территорий, а размер средств, оставляемых в их распоряжении, закладывается с общим дефицитом по муниципальным образованиям всей территории субъекта Федерации;

3) отсутствие реальной компенсации местному самоуправлению на выплату федеральных льгот, предусмотренных центральной властью для различных групп населения.

Очевидно, что необходимы серьёзные изменения, так как:

- отсутствует координация между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В этих условиях властные структуры местных сообществ нередко дестабилизируют ситуацию в peгионах;

- местные самоуправления беспомощны, большинство муниципальных образований «сидят» на дотациях, между ними нет реальных связей и взаимопомощи;

- потерян контроль государства за деятельностью местных сообществ на региональном уровне;

- муниципальные образования отдельных территорий практически неуправляемы (с учетом значительных расстояний на востоке страны)[19].

Таким образом, в отношении управления муниципальной собственностью в России, представляется следующее.

Во-первых, муниципальная собственность принадлежит всему населению муниципального образования и служит удовлетворению его основных жизненных потребностей. Следовательно, необходимо ограничить возможность совершения органами местного самоуправления действий, влекущих банкротство муниципальных образований.

Во-вторых, органы местного самоуправления являются не только субъектом хозяйствования, но и субъектом властных отношений. Это дает возможность органам местного самоуправления право принимать общеобязательные на территории муниципального образования решения, в том числе и такие, которые могут создать муниципальным предприятиям и организациям льготные условия деятельности по отношению к другим субъектам рыночных отношений.

По итогам реформы местного самоуправления 2003-2008 гг. на уровне местного самоуправления был проведён анализ и предложены меры оптимизации муниципального управления [19].

В ходе реформы местного самоуправления в основу муниципально-территориального деления были положены географические (пешеходная, транспортная доступность, текущие и перспективные границы населенных пунктов), а не экономические (наличие финансов и имущества, достаточного для оказания муниципальных услуг) или организационные (работоспособность системы управления, прежде всего - дееспособность органов местного самоуправления) принципы. Экономическими и организационными критериями было отчасти подкреплено формирование территорий городских поселений и округов (наличие инфраструктуры) и, в какой-то мере, муниципальных районов (наличие условий для осуществления полномочий), однако данные критерии и здесь имеют характер дополнительных. Базовым же принципом деления также остаются границы географических объектов и расстояния от них.