Система государственного управления в Приволжском федеральном округе

7

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Система органов государственной власти в России

1.1 Понятие, принципы и система построения органов государственной власти

1.2 Место федеральных округов в системе государственной власти

Глава 2. Система государственного управления в Приволжском федеральном округе: актуальные проблемы и пути оптимизации

2.1 Приволжский федеральный округ как звено государственного управления

2.2 Пути оптимизации системы государственного управления в Приволжском федеральном округе

Заключение

Библиогафический список

Введение

Актуальность темы исследования. Проблемы оптимизации системы управления в органах государственной власти являются актуальными, традиционно находясь в числе дискуссионных проблем различных отраслей науки и под пристальным вниманием общества. Следует отметить, что одно из главнейших предназначений Конституции РФ, как раз и состоит в организации системы органов власти, через которую государство осуществляет свои функции. Причём, эта система включает в себя не только органы государственной власти, через которые осуществляются властные полномочия и наличие которых определено Конституцией, но и институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Совокупность этих органов и учреждений составляет государственный механизм, который должен действовать как единая и эффективная система властвования.

Причём, институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах представляется «стержнем жёсткой вертикали исполнительной власти, главным инструментом политики государства в стране в территориальном измерении» Лысенко В. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России. // Федерализм. М., 2002. №3. С. 160. . Совершенно очевидно, что он должен быть институтом демократической, либеральной модернизации, ведущей к развитию рынка, повышению конкурентноспособности регионов, правовому государству и демократии.

Принятие Указа Президента № 849 от 13 мая 2000 г., в соответствии с которым возник институт полномочных представителей Президента РФ, означало создание в стране принципиально нового административно-правового института, который по многим параметрам радикально менял существующую систему государственного управления. Эта мера способствовала приведению законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, проведению в регионах назревших социально-экономических реформ, «очищению» региональных органов власти. Необходимо отметить, что за прошедшие годы была решена главная задача - укрепление государства. В то же время, основные цели, поставленные главой государства перед своими представителями в федеральных округах, ещё не достигнуты. Представляется, что накопленный опыт функционирования этого важнейшего института государственного управления уже позволяет провести анализ его деятельности, определить «болевые точки» и выработать соответствующие рекомендации.

Объектом дипломного исследования являются общественные отношения, возникающие в системе государственной власти и вопросы её оптимизации, рассмотренные в теоретическом и практическом аспектах.

Предметом исследования выступает деятельность полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, в частности, в Приволжском федеральном округе.

Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в осуществлении комплексного анализа функционирования института полномочных представителей Президента РФ в Приволжском федеральном округе и разработке предложений по его оптимизации.

Для достижения указанной цели автором были поставлены следующие взаимосвязанные задачи:

- исследовать содержание и принципы деятельности института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;

- проанализировать эффективность деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в целом, и в частности в Приволжском федеральном округе;

- рассмотреть возможность совершенствования деятельности института полномочных представителей;

Методологическая основа исследования. Поставленные задачи дипломного исследования решаются на основе комплекса общенаучных, частных и специальных методологических принципов познания социально-правовых явлений. Исходным методологическим способом исследования явился диалектический подход к научному познанию, позволяющий всесторонне изучить объект и предмет исследования. Так же в процессе исследования были использованы частнонаучные методы: формально-логический, исторический, сравнительно-правовой, технико-юридический, системно-структурный, лингвистический и метод логического анализа.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, постановления Правительства и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, регулирующие отношения, составляющие объект исследования.

Структура работы обусловлена целью и задачами исследования, а также необходимостью последовательного изложения материала, и включает в себя введение, две главы, заключение, список используемой литературы.

Глава 1. Система органов государственной власти в России

1.1 Понятие, принципы и система построения органов государственной власти

федеральный президент государственный власть

Принятая в 1993 г. Конституция РФ определяет способ и порядок образования органов государственной власти. На федеральном уровне государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. ст. 11. Эти органы государственной власти не могут быть ликвидированы или преобразованы без изменения самой Конституции РФ. Вместе с тем, Конституция устанавливает, что образование этих органов должно осуществляться в соответствии со специально принятыми законами, поскольку в Конституции невозможно предусмотреть все детали и особенности формирования и функционирования органов государственной власти. Через соответствующие конституции, уставы и законы образуются органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Следует иметь в виду, что органы государственной власти могут быть созданы, преобразованы или ликвидированы не только законами, но и подзаконными актами, например, указами Президента РФ или главы исполнительной власти субъекта РФ. Это касается, прежде всего, структуры и полномочий органов исполнительной власти. Для органа государственной власти характерно то, что он создается для осуществления задач государственной власти, осуществления деятельности российского государства. Так, например, Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации, Президент является главой государства, а Правительство осуществляет исполнительные функции. Задачи и функции органов государственной власти субъектов РФ определяются их Конституциями, уставами и другими законодательными актами.

Признаком органа государственной власти являются его властные полномочия. Это означает, что его решения носят общеобязательный характер, и для их осуществления при необходимости может быть использовано государственное принуждение. Органы государственной власти издают нормативные правовые акты, которыми устанавливается порядок использования гражданами, общественными организациями и должностными лицами своих прав и выполнение обязанностей и регулирование отношения между государством и гражданином в установленной сфере государственной жизни.

Государственный орган имеет определенные права, которые выступают для него и в качестве обязанностей, имеет четко установленную сферу применения этих прав, пределы их территориального использования. Установлено это для того, чтобы орган государственной власти не выходил за рамки своей компетенции и не присваивал себе полномочий других органов государственной власти. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации М., 1998.

Обычно объем компетенции органа государственной власти устанавливается при его создании нормативными правовыми актами - законами, указами, положениями и т.д., которые впоследствии законным порядком могут быть изменены или дополнены. Орган государственной власти обладает самостоятельной компетенцией, чего, как правило, лишены его внутренние подразделения и в силу чего они не могут рассматриваться как самостоятельные государственные органы.

Для органа государственной власти характерен особый, как правило, установленный Конституцией порядок его деятельности. Он более детально регламентирован в отношении Государственной Думы, Совета Федерации и судебных органов, причем последние действуют в рамках уголовного и гражданского судопроизводства, и менее четко - в отношении Президента, Правительства и других органов исполнительной власти, порядок деятельности которых устанавливается специальными конституционными законами.

Следующим «этажом» управления, наряду с органами государственной власти, Конституция закрепляет создание и функционирование органов местного самоуправления, которые в соответствии с Конституцией не входят в систему органов государственной власти Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. ст. 12. Эти органы обладают особым правовым статусом, но для них также характерны основные признаки органа государственной власти - установленный законом порядок создания, структуры и функционирования этих органов, их властные полномочия.

Местное самоуправление - это не государственная власть, но оно не может функционировать без соответствующих органов, наделенных своей компетенцией, объемом ответственности, правом прибегать к принуждению для обеспечения реализации своих властных полномочий и т.д. Особенностью органов местного самоуправления является то, что они формируются населением определенной территориальной единицы, прямо не подчинены органам государственной власти РФ или ее субъектов и занимаются, в основном, вопросами, имеющими местное значение.

Система органов государственной власти Российской Федерации строится на определенных принципах, которые в совокупности позволяют государственному механизму осуществлять свои функции. Прежде всего, органы государственной власти действуют на принципе суверенитета государственной власти, т.е. ее полной независимости внутри страны и на международной арене. Суверенитет государственной власти основывается на принципе суверенитета народа и осуществляется в форме прямой (непосредственной) и представительной демократии.

Другим важнейшим принципом системы органов государственной власти является принцип единства системы государственных органов. Это означает, что вся система органов государственной власти должна действовать как единый организм в рамках единого суверенного государства. При этом Президент как глава государства координирует функциональную деятельность органов государственной власти на федеральном уровне. Но не все органы государственной власти субъектов РФ образуют единую построенную на иерархической основе структуру с органами государственной власти Российской Федерации. Конституция РФ предусматривает в определенных пределах установление такой системы для судебных и исполнительных органов государственной власти. Но такая система, построенная на иерархической основе, совершенно исключена для органов законодательной власти, которые действуют на основе полной самостоятельности, и решения которых не могут быть отменены или изменены соответствующим общефедеральным органом законодательной власти РФ. А такие органы государственной власти, например, как прокуратура, не могут в смысле полной самостоятельности быть разделены на органы общефедеральные и субъектов Федерации, имея в виду полную самостоятельность последних, так как система прокуратуры строится на основе строгой централизации и подчиненности нижестоящего прокурора вышестоящему, а всей системы прокуратуры - Генеральному прокурору РФ.

Важнейшим принципом системы государственных органов Российской Федерации является принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Как уже отмечалось, Конституция РФ определяет компетенцию самой Федерации и совместную компетенцию Федерации и ее субъектов. Барнашов А.М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск, 1998. Так называемые "остаточные" полномочия входят в предмет ведения исключительно субъектов Федерации и в данном случае субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Однако в вопросах распределения компетенции между самой Федерацией и ее субъектами остается много нерешенных проблем. В частности, нет четкого распределения полномочий в системе органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, распределения полномочий в других областях государственной жизни.

Принципом деятельности системы государственных органов является право граждан обжаловать в вышестоящий государственный орган или в суд неправомерные действия или бездействие органов государственной власти. Это конституционное право граждан на обжалование действий органов государственной власти и должностных лиц нацелено на усиление правомерности и эффективности деятельности органов государственной власти, защиты конституционных прав граждан и охраны конституционного строя РФ.

Еще один принцип системы органов государственной власти - принцип гласности и открытости в порядке формирования и деятельности этих органов. Этот принцип предполагает широкое освещение деятельности органов государственной власти в средствах массовой информации, периодическую информацию широких слоев населения о работе этих органов, проблемах, стоящих перед ними. Принцип гласности предполагает более тесное взаимодействие органов государственной власти с населением, контроль общественности за порядком формирования и деятельности органов государственной власти.

И, наконец, важно выделить принцип разделения властей, на котором строится система органов государственной власти в Российской Федерации и в ее субъектах. В соответствии с этим принципом органы государственной власти РФ делятся на органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые соответственно осуществляют основные функции государственной власти (правотворческую, исполнительно-распорядительную и правоохранительную). Эти органы образуют основу конституционной системы органов российского государства. При этом предполагается, что три ветви власти должны взаимно дополнять друг друга, взаимно контролировать и сдерживать друг друга по классической схеме системы "сдержек и противовесов", отработанной мировым конституционным опытом. Принцип разделения властей предполагает и влияние на каждую из них со стороны прокуратуры, которая должна принимать меры к устранению нарушения законов, от какого бы органа государственной власти, его структурного подразделения или должностного лица они ни исходили. Важнейшая роль в деле защиты конституционных прав и свобод российских граждан от возможного произвола со стороны органов государственной власти должна принадлежать Уполномоченному по правам человека РФ.

Справедливо отмечено, что единая система государственных органов должна быть четко и повсеместно скоординирована. Энтин Л.М. Разделение властей. Опыт современных государств. М., 1995. Прежде всего, эту сложную работу по координации деятельности органов государственной власти осуществляет Президент РФ как глава государства. Президент фактически направляет деятельность исполнительных органов власти в лице федерального Правительства, с которым Президент очень тесно связан и фактически направляет его деятельность, формально не являясь главой исполнительной власти См.: Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.1.21993 г. .

Конституция Российской Федерации, провозглашая принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, выводит Президента РФ за рамки этих отраслей власти, не относя его ни к одной из вышеперечисленных отраслей, хотя по тексту Конституции он провозглашается в качестве самостоятельного субъекта осуществления государственной власти. Это дало основание некоторым российским конституционалистам утверждать, что в России формируется отдельная самостоятельная Президентская отрасль власти или даже сверхпрезидентская. Видимо, такая точка зрения имеет право на существование, поскольку в установленной ныне форме принцип разделения властей в Российской Федерации носит довольно ограниченный характер, в то время, как в чисто президентской республике (например, США) президент является главой исполнительной отрасли власти и несет ответственность за результаты работы кабинета министров, а в России Президент активно воздействует на законодательную отрасль власти, контролирует и фактически руководит действиями Правительства, а сам выведен из-под влияния этой системы, в том числе и из-под влияния какой-либо формы контроля со стороны органов государственной власти.

Представляется, что такая конституционная модель института Президентства была установлена в силу особенностей переходного периода, переживаемого Россией. Не исключено, что в дальнейшем по мере стабилизации конституционного строя в России, принцип разделения властей будет приближаться к его классической форме при установлении чисто Президентской республики.

1.2 Место федеральных округов в системе государственной власти

Особое место в системе государственного управления занимает институт полномочных представителей Президента в федеральном округе. Статус полномочных представителей Президента РФ определяется положениями о них, такими, как «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» (от 13 мая 2000 г. с изменениями и дополнениями от 30 января 2001 г.); «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах» См.: СЗ РФ. 2000, .№ 20, Ст. 2112; 2001. № 6. Ст. 551.; «О полномочном представители Президента РФ в регионе Российской Федерации» (от 9 июля 1997 г. с изменениями и дополнениями от 13 мая 2000 г.) См.: СЗ РФ. 1997,.№ 28, Ст. 3421; 2000. №20. Ст. 2112.; «Положение об Управлении Президента РФ по координации деятельности полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации (от 1 сентября 1997 г.)» См.: Российская газета. 1997. 4 сент. ; «Положение о полномочных представителях Президента РФ в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» (от 9 марта 1996 г.) См.: Российская газета. 1996. 16 марта.; «Положение о полномочном представителе Президента РФ в Конституционном Суде РФ» (от 29 июня 1998 г.) См.: СЗ РФ. 1998. .№32, Ст.3843. Необходимо отметить, что в соответствии с этими нормативными актами территориальное представительство Президента РФ осуществляется через полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Действовавший прежде институт полномочных представителей Президента РФ в регионах России был преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В соответствии с приведёнными выше нормативными актами учреждено семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Каждый из них охватывает территории от 6 до 18 субъектов РФ, (то есть республик, краев, областей, городов федерального значения и автономий России).

Согласно п. 2 ч. I Положения от 13 мая 2000 г. «полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ. Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему, назначается на должность на срок, определяемый Президентом РФ, но не превышающий срока исполнения Президентом своих полномочий» СЗ РФ. 1997. .№28. Ст. 3421; 2000, .№20. Ст. 2112. Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента РФ.

Полномочный представитель Президента РФ в целях осуществления возложенных на него задач выполняет следующие функции: «...обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние кадровой обеспеченности в указанных органах, вносит Президенту РФ соответствующие предложения; организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа» (п. 6 ч. III Положения).

Полномочный представитель в федеральном округе играет важную роль в обеспечении конституционной законности: организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ. Через полномочного представителя в федеральном округе Президент РФ реализует и свои функции по посредничеству между властями различного уровня. Так, полномочный представитель «организует по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа» СЗ РФ. 1997. .№28. Ст. 3421; 2000, .№20. Ст. 2112.

В послании Федеральному Собранию РФ Президент В.В. Путин 8 июля 2000 г. был вынужден признать: «В России федеративные отношения не достроены и недоразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении, однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства... у нас создано децентрализованное государство» Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ «Государство Россия. Путь к эффективному государству». М., 2000..

Чтобы разрешить проблемы, связанные с укреплением российской государственности, Президент России внес в Государственную Думу пакет законопроектов. Изменения, касающиеся ответственности региональных органов государственной власти и местного самоуправления, были внесены в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ФЗ от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» // СЗ РФ. 2000, .№31. Ст. 3205 . Кроме того, был принят новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в соответствии с которым членами Совета Федерации стали представители законодательных и исполнительных органов государственной власти, а не главы законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, как было прежде Федеральный закон от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации, Федерального Собрания РФ»// СЗ РФ. 2000, .№32. Ст. 3336..

Решение о создании института полномочных представителей Президента в федеральных округах стало логическим продолжением обозначенной указанными федеральными законами реформы.

Вслед за созданием института полпредов в федеральных округах Правительство России приняло Постановление от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» СЗ РФ. 2000, .№ 34. Ст. 3473..

Постановление конкретизировало задачи правительственных органов в деле взаимодействия с полпредами и их аппаратами в соответствии с Положением о полпредах. Необходимо отметить, что в рамках проводившейся в то время административной реформы институт полномочных представителей Президента России в федеральных округах почти не подвергся реформированию. Особенности правового статуса полпредов отразились в указах Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» и от 6 апреля 2004 г. № 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» СЗ РФ. 2004, .№ 13. Ст. 1188, СЗ РФ. 2004, .№ 15. Ст. 1395. Правда, согласно Положению об Администрации Президента полпреды в федеральных округах непосредственно подчиняются Президенту России, при этом Руководитель Администрации Президента отныне координирует их деятельность.

Данное положение позволяет расценивать происшедшие изменения как повышение статуса полпредов, поскольку ранее полномочие Руководителя Администрации было сформулировано как «оперативное руководство деятельностью полномочного представителя». Пунктом 15 Положения об Администрации Президента определено, что полномочные представители Президента РФ представляют интересы Президента в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Федерации.

Вместе с тем, были приняты меры к реорганизации структуры аппаратов полномочных представителей, в соответствии с Положением, обеспечивающим деятельность полпредов: упразднены должности первых заместителей полпредов, из структуры аппаратов последних исключены окружные инспекции Главного контрольного управления, структурными подразделениями аппаратов полномочных представителей стали департаменты, а сами аппараты полпредов были наделены статусом управления Администрации Президента России.

Таким образом, очевидно, что создание института полномочных представителей в федеральных округах усилило позиции Центра, его влияние на жизнь регионов. Предпринятые федеральной властью в 2000-2001 гг. меры восстановления властной вертикали, приведения конституций и уставов субъектов, а также регионального законодательства в соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству содействовали укреплению единого правового пространства Российской Федерации. Федеральный Центр предпринял, наряду с политическим давлением, ряд мер правового характера, направленных на восстановление единого правового пространства, задействовав, помимо института полпредов, прокуратуру и судебную систему. В сфере приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным полпреды Президента в федеральных округах играли одну из основных ролей и достигли большого успеха - задача в этой области практически решена. Выступая на Всероссийском совещании прокуроров, Президент В.В. Путин отметил, что в 2000 г. благодаря усилиям прокуратуры в соответствии с Конституцией РФ были приведены 60 конституций и уставов субъектов Федерации, 2312 региональных правовых актов Российская газета. 2001. 13 янв..

Следует отметить, что, начиная с 2001 г., Прокуратурой был подвергнут сплошной ревизии весь колоссальный массив нормативной базы субъектов РФ. В результате опротестованы или оспорены в судебном порядке 10400 незаконных актов органов власти. В единое правовое пространство страны возвращены 90% выявленных незаконных региональных актов Не каждый акт-правовой // Аргументы и факты. 2003, .№27..

Решение о создании института полпредов в федеральных округах вызвало неоднозначную реакцию и политиков, и ученых-правоведов. Были высказаны различные мнения о соответствии данного института принципам федеративного устройства России и правовой обоснованности создания института полпредов в целом. Однако при этом, как правило, не подвергалась сомнению целесообразность создания такого института.

Например, ГБ. Мирзоев и И.Ю. Маканова, авторы монографии, посвященной институту полпредов Президента России, рассматривают возникшую в связи с введением института полпредов ситуацию как «правовой вакуум», поскольку, с одной стороны, введение федеральных округов является изменением федеративного и административного устройства Российской Федерации, а с другой - до сих пор в Конституцию России не внесены изменения, касающиеся федеративного устройства Мирзоев Г.Б., Маканова И.Ю. Институт полномочного представителя Президента РФ. М., 2002 г..

Напротив, как отмечает А.А. Муравьев, федеральные округа на современном этапе развития российской государственности являются не изменением государственного устройства страны или территориальной организации государства, а не оговоренным Конституцией механизмом реформирования системы государственного управления Муравьев А.А. Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления: Дис..д-ра ирид.наук. М., 2003.. Такая точка зрения представляется наиболее обоснованной.

Необходимо отметить, что создание федеральных округов - решение, производное от преобразования института полпредов Президента России. Это означает, что федеральный округ необходимо рассматривать не как административно-территориальную единицу, не как основу нового государственного деления, а как сферу управленческих воздействий.

По-разному оценивалась и политическая оправданность и целесообразность введения полпредов в федеральных округах. Некоторые авторы выражали обоснованные опасения относительно тенденций дальнейшего развития государства, выраженных решением о введении полпредов. Например, В.Н. Лысенко считал, что ключевым является вопрос: какую модель развития страны - инновационную или мобилизационную - олицетворяет новый институт? Другими словами, является ли он институтом демократической, либеральной модернизации, ведущим к свободному рынку, правовому государству и демократии, или авторитарной модернизации, основанным на политической целесообразности, а не на праве, на внеэкономическом принуждении, доминировании одной партии и одной идеологии. При этом отмечается, что большинство полпредов ранее были высокопоставленными сотрудниками силовых ведомств. Из этого ключевого вопроса, по мнению В.Н. Лысенко, вытекает и второй, не менее важный: к федеративному или унитарному устройству России ведет институт полпредов в федеральных округах См.: Лысенко В.Н. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Федарализм. 2002. .№3?

А.А. Муравьев полагал, что доминирование полпредов над политической элитой субъектов Федерации становится одним из важных последствий введения федеральных округов. По его мнению, при всей положительной оценке решения о создании федеральных округов проведенный анализ позволяет рассматривать институт полпредов, прежде всего, как инструмент кризисного управления, который может эффективно работать лишь в условиях централизации, жесткой вертикали власти. Следовательно, реализация его компетенции в полном объеме предполагает осуществление этой централизации путем ослабления всех других властных региональных институтов. А это возможно в полном объеме лишь в условиях прямого президентского правления или чрезвычайного положения, то есть когда управление на местах осуществляется непосредственно из Центра Муравьев А.А. Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления. М., 2003. С. 65..

Таким образом, эта дискуссия выявляет определённую двойственность функций института полпредов. В стабильные периоды это инструмент контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации; в кризисные времена это инструмент проведения директив Президента «через голову местных властей», поэтому он представляет собой, прежде всего, институт скрытых полномочий главы государства. Это касается в первую очередь полномочий, связанных с охраной Конституции России и государственного суверенитета (ст. 80 Конституции РФ), механизма введения чрезвычайного и военного положений (ст. 87 и 88 Конституции РФ).

Т.о., образование в 2000 г. федеральных округов позволило задействовать экономический механизм реализации принципа территориального управления, обеспечить переход от отраслевого управления экономикой к функциональному и территориальному Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112. Институт федеральных округов нацелен на усиление координации действий органов власти субъектов Федерации, на обобщение перспективного опыта управления и использование его для совершенствования государственного управления.

В целом, следует признать, что правовой статус полпредов предоставляет им широкие возможности для совершенствования внутренней и внешней политики государства, для проведения линии Президента России в регионах, а значит, для оптимизации всей системы государственного управления, федеративного устройства страны.

Глава 2. Система государственного управления в федеральном округе: актуальные проблемы и пути оптимизации

2.1 Актуальные проблемы системы государственного управления в федеральном округе

После решения задач по восстановлению единого правового пространства в Российской Федерации приоритетным направлением деятельности полпредов в федеральных округах стало обеспечение рациональной территориальной организации производства, развитие «горизонтального» федерализма, важнейшим направлением которого является образование единого экономического пространства, а основным механизмом реализации - создание и укрепление горизонтальных экономических связей.

С образованием федеральных округов стало возможным повышение эффективности управления регионами из федерального центра; увеличение «прозрачности» в расходовании бюджетных средств, не только на уровне Федерации, но и ее субъектов; переориентирование деятельности федеральных органов исполнительной власти с отраслевого управления на территориально-отраслевое; повышение эффективности управления экономическими процессами (сокращение числа организаций, с которыми приходится работать федеральным структурам, решая вопросы бюджетного финансирования, налогообложения); обеспечение благоприятных условий для реализации государственной региональной политики; создание эффективной системы крупномасштабных, много- и разноресурсных сегментов единого экономического пространства - мощных территориально-производственных комплексов, обеспечивающих комплексное развитие, хозяйственную интеграцию и выравнивание социально-экономического развития регионов каждого округа; обеспечение экономических предпосылок для создания рациональных форм производственной интеграции - корпоративных структур Кистанов В.В. Федеральные округа России - важный шаг в укреплении государства. М., 2002..

Полномочные представители Президента РФ получили от главы государства право на выработку собственной тактики «окружного строительства», поэтому приоритетные направления их экономической деятельности имеют существенные различия См.: Муравьев А.А. К вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Журнал российского права. 2003. № 8.. Львиную долю времени у полномочных представителей Президента отнимает антикризисная деятельность. С одной стороны, это связано с объективными причинами - изношенностью всего и вся в регионах, а с другой стороны, - отсутствием во многих округах современной системы предупреждения и профилактики кризисных ситуаций.

В настоящее время в федеральных округах созданы различные структуры, реализуются проекты, развивающие «горизонтальный» федерализм. Как правило, в округах образуются окружные Советы, куда входят главы законодательных и исполнительных органов власти регионов этих округов. Они регулярно рассматривают как текущие дела, так и перспективные планы развития территорий. В отличие от межрегиональных ассоциаций, роль которых сводится к рекомендациям, Совет - представляется организационно жесткой структурой со встроенным аппаратом самоконтроля. Совет обладает исполнительными функциями и осуществляет контроль за выполнением принятых решений. Для этого в его состав входят представителя всех федеральных структур округа.

В этой связи хотелось бы сослаться на позитивный опыт, накопленный в Приволжском федеральном округе. Здесь уже более пяти лет работает Центр антикризисного управления, в состав которого входят межведомственные комиссии по мониторингу социально-экономической, социально-политической ситуации и вопросам предупреждения техногенных катастроф. В результате удалось решить проблему весенних паводков и целый ряд других. Впервые в стране введено внешнее управление за финансовыми потоками в Ульяновской области, неспособной рассчитаться по долгам с энергетиками. В округе разработан федеральный закон о введении внешнего управления в регионах банкротов. Также в Приволжском федеральном округе решаются такие задачи, как наработка опыта управления во всех областях, привлечение инвестиций, инновационная деятельность, создание различных консультативных экономических организаций.

В Приволжском федеральном округе реализуются различные интеграционные экономические проекты, которые меняют и экономику регионов, и менталитет региональных руководителей. Так, Президент Татарстана М. Шаймиев инициировал интеграционный проект по нефтехимии. Экономика Татарстана всегда была достаточно изолированной, и такое предложение свидетельствует о понимании региональными руководителями неизбежности интеграционных экономических процессов в России: либо надо в них включаться, либо они оставят региональные предприятия в изоляции.

В новых условиях хозяйствования развивается сотрудничество не только между регионами, но и между федеральными округами, то есть выстраивается «федеральная горизонталь». Так, Приволжский и Уральский федеральные округа ведут разработку совместных экономических проектов. Сотрудничество между округами будет строиться на основе кооперации предприятий автомобильной, авиационной, металлургической, нефтеперерабатывающей промышленности, а также энергетики и оборонного комплекса. В совместные межокружные проекты вовлечены Северо-западный и Уральский округа.

Создаются Координационные советы, состоящие из руководителей предприятий, расположенных в различных регионах, деятельность которых направлена на решение региональных проблем совместно с администрациями городов, районов, регионов; специальные структурные подразделения, отвечающие за реализацию региональных программ См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112..

Однако, наряду с положительными моментами деятельности полномочных представителей Президента в федеральных округах, существует и ряд проблем, возникают конфликтные ситуации, которые требуют решения.

Так, например, существует проблема правового статуса федеральных округов и полпредов. Институт округов не предусмотрен российской конституцией, что предопределяет его вторичность в территориально-государственной системе, основой которой было и остается деление России на 89 субъектов Федерации. Сам Президент был вынужден неоднократно заявлять, что федеральные округа не являются ни новыми административно-территориальными образованиями, ни прообразом новых субъектов Федерации.

Данная проблема относиться и к полпредам. Этот институт развивается только в рамках президентского указного права, что определяет его специфику и ограничение его легитимности Красных О.В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в контексте развития федеральных отношений. - М.: РАГС, 2001. . Прежде всего, тот факт, что институт полпредов в федеральных округах не предусмотрен в федеральном законодательстве, означает отсутствие у полпредов распорядительных полномочий. Иными словами, полпреды являются ответвлением президентской власти, но никак не автономным органом власти. Их легитимность, таким образом, ограничена, а функции могут относиться к сферам контроля, координации и согласования, но не принятия властных решений.

Ограниченная легитимность системы округов и функционирование полпредов в качестве подсистемы президентской власти предопределяют огромное значение личностного фактора и кадровой политики в эффективности всей системы. Полпред в федеральном округе -- это не «обычный» бюрократ, действующий в соответствии с законами и должностными инструкциями, а, скорее, политик, и эффективность решения поставленных перед ним задач определяется его личными политическими талантами. С этой точки зрения российский губернатор гораздо ближе к типичному бюрократу-функционеру, поскольку под институт губернатора уже подведена разработанная и вполне прозрачная правовая база.

Таким образом, работа полпреда требует высокой инициативности, и ее результат прямо зависит от личностного фактора. Примечательно, что корпус из семи полпредов на деле оказался предельно разнородным, и это, как показывают исследования, привело к тому, что в каждом федеральном округе начала формироваться система работы со своими принципами, кадрами, вспомогательными органами.

Различное понимание полпредами задач централизованного контроля и разный политический опыт вызвали множество побочных эффектов, связанных с некорректным вмешательством в дела регионов. Обилие административных перегибов было особенно характерно для этапа становления нового института власти. Наиболее яркие примеры были связаны с региональными выборами, которые вскрыли множество проблем.

Одной из них было жесткое управление продвижением полпредами своих кандидатов, которое могло вызывать сопротивление и неприятие в региональной элите. При этом далеко не всегда навязываемый полпредством кандидат превосходил по профессиональным качествам своих соперников, т.е. субъективные моменты преобладали над здравым политическим расчетом.

В некоторых федеральных округах в процессе подбора кандидатов решения принимались исходя из принципов корпоративной солидарности, например в Центральном федеральном округе - в пользу представителей ФСБ.

Также проявились сильные и даже не всегда контролируемые политические амбиции «федералов» на региональном уровне, приводившие, например, к выдвижению работников системы полпредств на региональных выборах. Удачным примером стала победа первого заместителя полпреда С. Собянина на выборах губернатора Тюменской области, неудачными - выдвижение нескольких главных федеральных инспекторов, иногда - без санкции и поддержки полпреда (как в Амурской области и Эвенкии). При этом под вопросом остается сама целесообразность выдвижения представителей системы федеральных округов на региональных выборах, учитывая, что «по идее» эти представители имеют совершенно иные задачи.

Наряду с региональными выборами наибольшие конфликты вызвало вмешательство полпредов в дела регионов в сфере экономики. Изначально полномочия полпредов в сфере экономики составляли одну из главных проблем: сами полпреды активно лоббировали свои экономические полномочия, хотя объективных, законных оснований для предоставления таковых не существовало. На первом этапе даже возникали идеи окружных бюджетов, окружного контроля за бюджетными потоками, зональных экономических рынков и т.п.

В результате экономические функции федеральных округов свелись к вопросам стратегической координации регионального развития, инвестиционной деятельности и межрегиональных связей, что само по себе при должном, продуманном подходе отнюдь не является малозначимым вопросом. Другое дело, что финансовые полномочия полпреды получить не могли, поскольку это привело бы к резкому росту конфликтности в системе.

Другая группа вопросов касается тех институциональных конфликтов, которые неизбежно возникают в подобных ситуациях по двум направлениям - вертикали и горизонтали. По вертикали федеральные округа как специализированный институт федеральной власти оказываются в естественном институциональном конфликте с региональной властью и, прежде всего, с губернаторами. Этот конфликт закономерен, поскольку окружные структуры являются субъектом централизованного контроля, а губернаторы - его объектом.

Особое неприятие новый институт вызвал среди наиболее самостоятельных губернаторов, в наибольшей степени подходящих под популярное определение «региональных баронов». Острота конфликта в значительной степени определялась личностными факторами - неумением или принципиальным нежеланием отдельных полпредов и отдельных губернаторов искать компромисс и аккуратно делить сферы влияния. Чаще всего инициаторами конфликтов были губернаторы, которые привыкли к полному контролю за ситуацией в своих регионах, но нередко и полпреды демонстративно пытались ограничить губернаторское поле для маневра.

Серьезная напряженность проявилась и на уровне некоторых главных федеральных инспекторов, хотя они, казалось бы, не имели достаточного политического веса. Самый острый публичный конфликт разгорелся в Тверской области, где теперь уже бывший главный федеральный инспектор В. Косенко выступал с резкими обвинениями в адрес областной администрации.

Другое следствие связано с формированием проблемного треугольника «президент -- полпреды -- губернаторы». Дело в том, что президент объективно нуждается в нормальных прямых отношениях с губернаторами. Как минимум, ему нужен губернаторский административный ресурс во время федеральных выборов. Наличие институционального конфликта между полпредами и губернаторами заставляет президента проводить осторожную политику в отношении тех и других. Потребность в политическом компромиссе с губернаторами означает, что президент должен ограничивать развитие системы федеральных округов и уж точно не допускать административных перегибов на окружном уровне. Таким образом, задача главы государства состоит в том, чтобы обеспечить разумный баланс в отношениях между полпредами и губернаторами, не допуская открытых конфликтов и сглаживая противоречия.

Качество управления системой федеральных округов зависит и от аппаратных противоречий между федеральными структурами. Одно из них определилось сразу: полпреды входят в структуру Администрации Президента, но при этом занимаются координацией ведомств, которые относятся к правительству России. Возникает серьезное противоречие, поскольку последние входят в собственную ведомственную вертикаль, которая может функционировать и без вмешательства Администрации Президента. Создание института полпредов означало формирование системы президентского контроля не только за автономными региональными институтами власти, но и за региональными структурами федеральных органов. Противоречия с Правительством особенно ярко проявились при решении экономических вопросов. Так, при разработке окружных экономических программ возникла конкуренция между полпредами и министерством экономического развития и торговли, которое стремилось самостоятельно определить их параметры.

Определенные проблемы возникают и при усложнении самой системы окружных структур. Дело в том, что со временем институт полпредов стал не единственным на окружном уровне: здесь возникли структуры Генеральной прокуратуры, МВД, налоговой полиции во главе с заместителями федеральных руководителей этих органов. В результате возникает вопрос о том, что же собой представляет система федеральных округов? Она может пониматься как просто управленческий уровень, где функционируют не связанные между собой федеральные органы, или как собственная иерархическая система отношений, в центре которой находится полпред как «руководитель» федерального округа. Второй вариант эффективнее с точки зрения государственных задач, решаемых на окружном уровне, но его реализация наталкивается на межведомственные противоречия федерального уровня.

Следующая группа проблем связана с эффективностью функционирования округов как территориальных систем. Во-первых, много вопросов вызывают границы округов, в ряде случаев нарушающие сложившиеся географические структуры региональной идентичности Туровский Р.Ф. Региональная идентичность в современной России // Российское общество: становление демократических ценностей? - М.: Гендальф, 1999. - С. 87-136. Причем известно, что нарушение этих структур определялось сиюминутной политической конъюнктурой. Эпицентром нарушений стал Приволжский округ, сдвинутый к северу и востоку в сравнении с привычным Поволжьем. К округу были «прирезаны» регионы с уральской идентичностью -- Башкирия, Пермская, Оренбургская области, Удмуртия и Коми-Пермяцкий АО. Регионы Нижней Волги - Волгоградскую и Астраханскую области - включили в состав Северо-Кавказского округа. Центром округа, опять-таки из конъюнктурных соображений, стал расположенный на окраине округа Нижний Новгород, а не Самара с ее не меньшими политическими амбициями «третьей столицы» России.

Территориальная реорганизация в Поволжье повлекла за собой неизбежные нарушения устоявшихся структур в других частях страны. Как сказано выше, Нижняя Волга была объединена с Северным Кавказом. Урал компенсировал потерю своей западной половины тремя сибирскими регионами - Тюменской областью с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами.

Несоответствие административных границ структурам региональной идентичности - это известная проблема территориально-государственного строительства См.: Туровский Р.Ф. Политическая география. - М.: Смоленск: Издательство СГУ, 1999; Основы и перспективы региональных политических исследований // Полис. - 2001. - № 1. - С. 138.. Нередко государство сознательно идет на такие нарушения, не будучи заинтересованным в развитии региональной идентичности из-за опасений сепаратизма. Однако такие попытки имеют свой обратный эффект, поскольку «неестественные» территориальные структуры встречают отторжение на местах и оказываются нежизнеспособными. Поэтому такие действия государства являются временным уходом от проблемы, но никак не ее решением.

Уже известен случай, когда государство пошло навстречу региональным требованиям. Речь идет о переименовании Северо-Кавказского федерального округа в Южный, поскольку регионы Нижней Волги не могли принять кавказскую идентичность. Вопрос о «возвращении» на Урал постоянно ставится правящей элитой Башкирии (недовольство высказывал в свое время и бывший губернатор Пермской области Г. Игумнов). В Тюменской области, правда, протеста нет, поскольку регион и его автономные округа сразу же заняли особое положение в составе Уральского округа и в его кадрах. В целом назвать границы федеральных округов стабильными и обоснованными с точки зрения региональной идентичности нельзя.