Система государственного управления в Приволжском федеральном округе

Характерна и внутриокружная конкуренция за право быть столицей округа. Например, вопрос о переносе столицы Дальневосточного округа некоторое время поднимался во Владивостоке, который традиционно конкурирует с Хабаровском. Хотя в целом размещение столиц округов достаточно обосновано существующими системами отношений «центр - периферия», за исключением спорной ситуации с Нижним Новгородом и Самарой.

Политические проблемы также вызывают размер и территориальный эксцентриситет округов. Практически во всех округах по этой причине есть периферия, заниматься которой окружное звено просто не в силах. Данная проблема только усиливается ресурсной слабостью института главных федеральных инспекторов, размещенного непосредственно в субъектах Федерации. Для системы федеральных округов оказалась характерна та же проблема, что и для других российских структур - тенденция к концентрации ресурсов при ослаблении периферийных органов. В результате создание федеральных округов далеко не во всех субъектах Федерации означало приближение федерального Центра к регионам, как это провозглашено на официальном уровне. В некоторых регионах новый институт практически незаметен и реальный контроль стал даже слабее.

Таким образом, представляется возможным сделать некоторые обобщения и определить слабые места государственного управления на уровне федеральных округов.

Во-первых, слабо разработано теоретико-правовое обоснование самого управленческого уровня, создаваемого вместе с федеральными округами. Этот уровень оказывается действительно необходимым для оптимизации взаимодействия федерального центра с регионами в условиях большого и сильно дифференцированного пространства России. По сути, речь идет о продолжении федерального центра на периферии, т.е. субфедеральном управленческом уровне, дополняющем и продолжающем федеральный. Этот уровень по определению вторичен, поскольку имеет ограниченную легитимность, но при этом функционален и полезен при решении федеральных задач в сфере региональной политики. Таких, как налаживание централизованного контроля и настройка каналов прохождения управленческих сигналов по вертикали.

Данный уровень удобен для размещения федеральных структур, занимающихся вопросами межрегионального значения. Главными из них являются президентские структуры, отсюда ведущая роль института полпредов в федеральных округах. Но к ним добавляются и другие федеральные структуры, которые считают целесообразным работать на окружном уровне для облегчения взаимодействия между центром и регионами. К ним относятся Генеральная прокуратура, МВД, ФСНП, но и многие другие федеральные органы ориентируются на работу с регионами в формате федеральных округов. Например, по окружному принципу осуществляется координация контрольно-счетных органов во главе со Счетной палатой РФ.

Следует заметить, что федеральные структуры давно уже осознали потребность в удобном формате для структурированной работы с региональными органами власти и региональными элитами. На прежнем этапе этой цели служил формат межрегиональных ассоциаций. Впервые они стали играть роль своеобразного посредника между Центром и регионами в 1997--1998 гг. Тогда в нашем политическом лексиконе появилось понятие «восьмерка»: восемь губернаторов -- руководителей ассоциаций были признаны центром в качестве приоритетных партнеров, с ними проводились специальные совещания (эти губернаторы воспринимались в качестве полномочных представителей - лоббистов интересов своих ассоциаций). В постоянную практику вошло посещение заседаний межрегиональных ассоциаций ведущими федеральными чиновниками, начиная с премьер-министров. Работа с уровнем межрегиональных ассоциаций была особенно характерна для российского правительства во времена Е. Примакова, когда «восьмерка» даже была включена в Президиум Правительства.

Семь федеральных округов стали более жесткой формой для упорядочения работы с региональными элитами. Ассоциации были слишком рыхлыми и слишком «региональными», поскольку их состав и деятельность центром не регулировались. Как результат, многие ассоциации реально просто не функционировали, четких границ у них тоже не было (одни и те же регионы входили в две ассоциации). Система федеральных округов была изначально задана федеральным Центром, что имело свои плюсы с точки зрения усиления иерархии в отношениях между управленческими уровнями.

В результате федеральные округа являются еще и удобной формой для структурирования региональной элиты. Под их формат подгоняется структура федеральных институтов, которые включают в свой состав региональную элиту. Например, по принципу представительства федеральных округов сформированы президиум Госсовета и президиум Совета законодателей. Была идея сформировать аналогичным образом и Совет Федерации, когда каждый заместитель его Председателя представлял бы определенный федеральный округ. Однако в результате от этой идеи отказались, хотя компетенция распределена между вице-спикерами в т.ч. и по принципу кураторства нескольких групп федеральных округов.

Во-вторых, требуется определение функций, которые система федеральных округов может выполнять при существующей модели территориально-государственного строительства. Объективно необходимым в условиях «управляемого федерализма» является усиление института федерального вмешательства. При Б. Ельцине этот институт был сознательно ослаблен в рамках сложившегося тогда политического пакта между федеральным Центром и региональными элитами. Этот изъян нашел свое отражение в Конституции, где он прописан в явно недостаточной степени. Поэтому, при В. Путине, когда вопрос укрепления вертикали власти был переведен в практическую плоскость, институт федерального вмешательства стал развиваться через внесение поправок в федеральное законодательство (санкции в отношении региональных органов власти) и создание системы федеральных округов. Выше говорилось о том, что сфера деятельности полпредов ограничена правовыми рамками и сводится к функциям контрольно-координационного характера. Однако важность выполнения этих функций трудно переоценить.

Следует заметить, что одна только функция информационного контроля имеет огромное значение в российских условиях. Принципиальное значение имеют налаживание и оптимизация информационных потоков между Центром и регионами. Систематизация и анализ достоверной информации о ситуации на местах значительно облегчаются с созданием системы федеральных округов. При этом поступление информации само по себе означает контроль и возможность принятия обоснованных решений на уровне федерального Центра. Тем самым частично решается извечная российская «проблема периферийности», которая затрудняет централизованный контроль и повышает риск злоупотреблений на местах.

В некоторых федеральных округах вопросы информационного контроля решались в наиболее жесткой форме -- через организацию комплексных региональных проверок. Эта форма практиковалась в Южном и Дальневосточном округах, она же была использована на Урале в отношении Курганской области.

При этом контроль за деятельностью региональных элит может развиваться в сторону ее структурирования в интересах центра. Управление выборными процессами и кадровой политикой на уровне региональной власти не входит в непосредственные функции полпредов, но в принципе из них вытекает, если ставится задача повысить управляемость, а значит, очистить региональную власть от «неадекватных» элементов. Главная проблема заключается в том, чтобы выполнение этих функций не приводило к необоснованному грубому вмешательству, не объяснялось личными амбициями и не сопровождалось злоупотреблениями со стороны полпредств. В некоторых ситуациях полпредам удалось обрести принципиально важную функцию арбитров в конфликтах между группами региональной элиты. Такой арбитраж, например, оказался эффективным во время подготовки выборов губернатора Липецкой области, которые могли бы превратиться в скандальную «разборку» между областной администрацией и руководством бюджетообразующего Новолипецкого металлургического комбината.

В-третьих, особую важность имеет выполнение федеральными округами функций межрегиональной, внутриокружной интеграции. Следует сразу же заметить, что решение данной задачи не представляет никакой угрозы для территориальной целостности России. Принципиально важен тот факт, что межрегиональная интеграция осуществляется непосредственно под патронажем федерального центра, не предполагая какую-либо «самостийность», теоретически возможную, как в случае с межрегиональными ассоциациями. Поэтому главной государственной задачей здесь является, конечно, не превращение федеральных округов в некие самодостаточные образования, а создание на их основе эффективных территориальных систем с налаженными внутренними связями.

Характерная иерархичность российского политического пространства сама привела к фактическому уничтожению межрегиональных ассоциаций, как сколько-нибудь значимых игроков региональной политике. Наиболее устойчивой оказалась наиболее крупная и традиционно самая инициативная - «Сибирское соглашение», но ей повезло, поскольку она почти полностью совпала с Сибирским федеральным округом. Поэтому многие мероприятия в Сибири официально проводятся как совместные мероприятия федерального округа и ассоциации. Конфликт в системе федеральных округов возник только в связи с Уральской ассоциацией, которая была сознательно разделена меж двумя округами - Приволжским и Уральским. Это привело демонстративным выступлениям руководства двух «разделенных» амбициозных субъектов - Башкирии и Свердловской области. Однако ассоциации либо просто свернули свою деятельность, либо подстроились под федеральные округа. Характерно, что Кировская область, включенная в Приволжский округ, вслед за тем сочла необходимым вступить в ассоциацию «Большая Волга». Развитие системы федеральных округов позволю заново начать процесс межрегиональной интеграции, но уже под федеральным контролем и в определенных на федеральном уровне географических рамках.

Важную роль в системе федеральных округов играют консультативные органы, которые позволяют координировать деятельность региональных органов власти и интегрировать региональные элиты. Полпредства при этом обеспечивают соответствие вектора интеграции управленческим сигналам, поступающим из центра. Наиболее важным мероприятием являются регулярно собираемые Советы округов, которые состоят из региональных руководителей.

Возможности для развития федеральных округов как интегрированных территориальных систем расширяются с помощью создания в округах интеллектуальных центров и реализации окружных экономических программ. В некоторых федеральных округах были созданы Центры стратегических разработок (Северо-Западный, Приволжский, Сибирский округа). В целом ряде случаев предпринимались попытки разработать стратегию экономического развития округа и получить под нее бюджетное финансирование. Прежде всего, это «Стратегия развития Сибири», экономическая программа «Юг России», экономическая программа развития Дальнего Востока. «Реальные» функции окружной системы в отношении экономики сводятся к выработке стратегий общеокружного значения, вписывающихся в логику общегосударственных интересов. Одновременно серьезное значение могут иметь интеграционные структуры, связывающие окружное руководство с ведущими представителями регионального бизнеса (Инвестиционный совет в Центральном округе, Экспертный совет по экономическому развитию и инвестициям в Северо-Западном округе и т.п.).

2.2 Перспективные направления развития системы управления в федеральных округах

На нынешнем этапе развития институт федеральных округов испытывает потребность в определённом реформировании. Дело в том, что продолжается дискуссия по поводу эффективности окружной системы, многие элементы которой действительно не были доработаны, «доведены до ума» и стандартизированы. Институт федеральных округов нуждается в оптимизации, поскольку уже накоплен определенный опыт работы и определены основные проблемы его функционирования.

Так, совершенно очевидно, что требуется оптимизация его политических параметров. Фактически вместо одного, центр провел 7 экспериментов, поскольку из-за слабой координации этого института сверху и различного личностного потенциала полпредов ситуация в каждом округе оказалась своей. Это, в свою очередь, привело к поиску каждым полпредом своих способов политического самовыражения.

Поэтому назрело дополнительное правовое оформление института федеральных округов. Обсуждается вопрос о его введении в полноценные правовые рамки, включая специальные федеральные законы и поправки к действующему федеральному законодательству. В то же время сами представители окружных структур предпочитают действовать в рамках президентского указного права и полномочий президентской администрации.

Включение института федеральных округов в федеральное законодательство, как считают в окружных структурах, связывает им руки, тогда как статус-кво делает этот институт более гибким, позволяет самостоятельно нащупывать эффективные формы развития.

Пока такую юридически размытую ситуацию можно признать нормальной, поскольку речь идет об эволюционном формировании нового института (можно провести аналогии с системой местного самоуправления, которая пережила несколько этапов, на каждом из которых уточнялись и законодательно оформлялись ее параметры). Острой потребности в специальных федеральных законах нет, хотя она, на наш взгляд, неизбежна в стратегической перспективе.

На данном этапе определилась необходимость в обычной бюрократической стандартизации федеральных округов в рамках перехода от определения общих функций к конкретизации форм работы полпредов и иных окружных структур. Причем, речь идет не о расширении полномочий окружных структур, а об их унификации и оптимизации в рамках правового статус-кво. В частности, существует потребность в стандартизации окружных интеграционных структур. Безусловно, требуется усиление института окружной инспекции и главных федеральных инспекторов, которые сегодня слишком слабы, чтобы реально контролировать ситуацию в отдельных субъектах Федерации.

В соответствии с оптимизационными задачами особого внимания заслуживает такая проблема, как усиление федерального контроля за деятельностью окружных структур и их координация. Институт федеральных округов попал в типичную для России ситуацию, когда, являясь по своему географическому расположению региональной структурой, он вышел из-под прямого контроля Центра. Характерным явлением оказалась слабая координация деятельности полпредов в центре в сочетании с отсутствием единого формата их работы. Сугубо формальной оказалась роль полпредов как членов Совета безопасности.

Оптимизация работы окружных структур подразумевает усиление их горизонтального взаимодействия, а также более систематическую работу президента как политического лидера, чьими представителями по определению являются полпреды. По последнему вопросу наметились позитивные сдвиги, связанные с частыми поездками главы государства именно на окружные мероприятия. Такая практика была заложена в самом начале -- 2000 г., когда примерами работы президента с округами стали его поездки в Ростов и Новосибирск. В 2002 г. после некоторого перерыва началось оживление взаимодействия Президента с окружными структурами: В. Путин принимал участие в мероприятиях Южного (целый ряд совещаний в разных городах), Центрального (Рязанская область), Приволжского (Мордовия) округов и др.

Решение проблемы федерального контроля за окружными
структурами невозможно без активного включения в этот процесс лично Президента. Причем, механизмы контроля должны со временем предполагать и определенные санкции в отношении полпредов. Пока ситуация такова, что постоянные функции этого института лишь вырабатываются опытным путем и соответственно «наказывать» за их ненадлежащее выполнение сложно, поскольку отсутствует определенность в критериях. В перспективе четкое установление этих критериев позволит реально оценивать эффективность работы тех или иных окружных структур и применять санкции в отношении тех, кто не справился с работой.

Существует потребность и в оптимизации географических параметров системы федеральных округов. Выше говорилось о серьезных претензиях, которые высказывались применительно к границам округов. Эти претензии позволили некоторым федеральным структурам пойти своим путем и создать собственные ведомственные округа: наиболее показательным примером служат судебные округа. Хотя изначально предполагалось, что все федеральные структуры будут строить свою работу на региональном уровне, используя рамки округов.

Серьезной проблемой является несовпадение границ округов со структурами региональной идентичности, что на самом деле затрудняет работу Центра с регионами, создавая феномен «недовольных» регионов, сопротивляющихся интеграции в рамках существующих федеральных округов. Практически бесспорным с точки зрения географии является только Дальневосточный округ. Проблемы нарушенной границами федеральных округов идентичности Башкирии, Астраханской, Волгоградской, Пермской, Оренбургской, Тюменской областей налицо и не могут не сказываться на успешном развитии всей системы. Помимо границ требует решения и вопрос о величине и внутренней сложности округов. Россия еще должна выработать эффективный баланс между потребностью в ограниченном, небольшом их числе и компактностью самих округов. Среди прочих созданы округа с очень сложной внутренней структурой. К их числу относятся: Центральный (18 субъектов Федерации), Сибирский (16 субъектов Федерации) и Приволжский (15 субъектов Федерации) федеральные округа. В них особенно актуальна проблема информационного и политического контроля, связанная со слишком дробной внутренней структурой и большими размерами округов, что автоматически снижает эффективность их функционирования и территориальной интеграции.

Решение проблемы оптимизации системы округов с позиции политической географии означает некоторую корректировку их границ и небольшое увеличение их числа. Тем самым могут быть решены проблемы, связанные с региональной идентичностью и компактностью округов. Число федеральных округов в соответствии с «идеальной» схемой должно быть не менее 10 и не более 15, а в составе каждого округа должно быть порядка 10 субъектов Федерации.

В целях эффективного централизованного контроля предлагается следующую схему переустройства системы федеральных округов. Так, вполне оправданно деление на две части наиболее дробных и потому сложных округов - Центрального и Сибирского. Целесообразно деление Центрального округа на две половины - северную и южную, отчасти соответствующее делению Центральной России на Центральный и Центрально-Черноземный экономические районы. Центром нового федерального округа вполне может стать Воронеж, являющийся одним из ведущих региональных центров России и «потерявшийся» в существующей системе.

Что касается Сибири, то выделение Западно- и Восточносибирского округов более чем оправданно. Соответственно, создание Восточносибирского округа позволит стимулировать развитие Красноярска как еще одного окружного центра и «приблизит» федеральный Центр к регионам Восточной Сибири. Также, рано или поздно, назреет передел границ в Поволжье и на Урале. Создание Западносибирского округа с Тюменской областью и входящими в ее состав автономными округами восстанавливает «географическую справедливость» в Сибири. Соответственно, логичным будет воссоздание Уральского округа в его «естественных» границах, т.е. с включением в него Башкирии, Пермской, Оренбургской областей, Коми-Пермяцкого АО и, вероятно, Удмуртии. Тем самым граница между «Волгой» и «Уралом» будет пересмотрена в соответствии со структурами региональной идентичности. При этом в Поволжье закономерным будет восстановление Самары в качестве одного из окружных центров. Соответственно, Приволжский округ как один из самых сложных может быть поделен пополам, на северную и южную части (при этом ряд регионов переходит в обновленный Уральский округ). В первой естественным центром является столица округа Нижний Новгород. Во второй части столицей по всем признакам просто «обязана» стать Самара. При этом округ с центром в Самаре может «вернуть» в состав Поволжья регионы Нижней Волги, «отобрав» их у Южного округа.

2.3 Особенности государственного управления в Приволжском федеральном округе и основные направления его совершенствования

Рассмотренные выше проблемы государственного управления относятся и к ПФО. Наличие серьёзных нерешённых вопросов свидетельствует о том, что структура органов государственного управления на настоящем этапе в Приволжском федеральном округе не может быть высоко эффективной.

Более того, система государственного управления в ПФО имеет свои особенности. Так, ещё не завершилось формирование института гражданской службы Российской Федерации, как уже начинается ее реформирование в округе. На заседании Совета при полномочном представителе Президента РФ в Приволжском федеральном округе, состоявшемся 29 мая 2007 года в г. Чебоксары, по вопросу «О повышении эффективности государственной кадровой политики в Приволжском федеральном округе» рассматривался вопрос о ходе реформирования государственной службы РФ и кадровой ситуации в территориальных органах федеральных органов государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, находящихся в пределах Приволжского федерального округа.

Повестка дня столь высокого заседания не случайна. В ходе заседания были выявлены существенные проблемы в сфере формирования кадрового состава в органах власти, а также реформирования государственной службы РФ. Остро обозначилась негативная тенденция в сфере государственного управления, в том числе и в ПФО, - снижение престижа гражданской службы, авторитета госслужащих. Социальное и правовое положение основных категорий «государственных людей» продолжает не соответствовать степени возлагаемой на них ответственности и фактической загруженности. То же самое можно сказать и об уровне оплаты труда государственного служащего.

Об остроте кадровой проблемы говорят статистические данные из информации о работе с кадровыми резервами и наиболее актуальных проблемах осуществления государственной кадровой политики в Саратовской области:

Стаж и опыт работы в органах власти

Состав работников по стажу работы в

занимаемой должности %

до 1 года 74,86

от 1 года до 5 лет 19,90

от 5 лет до 10 лет 4,97

более 10 лет 0,27

Состав государственных служащих по возрасту

до 30 лет 28,62

31-50 лет 52,78

51-60 лет 18,09

61-65 лет 0,51

Состав государственных служащих по полу

Мужчины 22,32

Женщины 77,68

Анализируя приведенные выше статистические данные можно сделать вывод, что в органах исполнительной власти Саратовской области работают в основном женщины (77,68 %) в возрасте 31-50 лет. Наблюдается большая текучесть кадров (74,86 %). Следует подчеркнуть, что подобная картина складывается в целом по Приволжскому федеральному округу

Необходимо отметить, что контроль за кадровой ситуацией в федеральных округах является неотъемлемой функцией полпредов. Функция кадрового контроля становится логическим продолжением функций информационного контроля и координации деятельности федеральных структур. Система федеральных округов является если не инкубатором кадров, то системой наблюдения за кадровой ситуацией и определяет действия Центра в направлении ее оптимизации.

Отметим, что вопросы формирования и развития кадрового резерва на федеральном уровне в должной мере не урегулированы. Отсутствие правового режима формирования кадрового резерва на федеральном уровне влечет низкую мотивацию лиц, включенных в кадровый резерв. Сегодня кадровый резерв является необходимым и достаточным условием функциональной живучести и эффективности государственных органов. Кадровый резерв - это взгляд в будущее. Именно поэтому необходимо извлечь уроки из прошедших 10-15 лет, когда с резервом работали формально, по остаточному принципу временных и финансовых затрат на него. Отсутствие нормативной базы о кадровом резерве на государственной службе, регулирующей порядок формирования единого федерального кадрового резерва не позволяет главам регионов привлекать на службу субъекта РФ специалистов, недостающих в регионе, а также обеспечить финансирование работы с кадровым резервом.

Ещё одним актуальным направлением, влияющим на качество управления, является разработка должностных регламентов. Статья 47 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает, что профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом. В указанной статье дается структура должностного регламента. Однако перечисленные ниже позиции для кадровых служб являются принципиально новыми и поиск ответов на них - серьезная проблема. К ним относится:

- необходимость наличия в регламенте перечня вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие решения;

- указание в регламенте сроков и процедур подготовки служащим проектов управленческих решений;

- включение в регламент перечня государственных услуг, оказываемых служащим гражданам и организациям;

- определение в регламенте критериев эффективности и результативности служебной деятельности гражданского служащего.

Для выхода на практический уровень разработки должностного регламента предлагаем осуществить следующие «методические шаги»:

1.Уточнить функцию отдела как структурного подразделения территориального органа (государственного учреждения), прописанные в положении об отделе, с учетом новых задач, решаемых им в современных условиях.

2. Расчленить каждую функцию на процедуры (виды работ). Процедура - это зафиксированная последовательность операций, выполняемых сотрудником в рамках исполнения конкретной функции.

3. Определить и закрепить за каждым сотрудником конкретные процедуры (виды работ).

4. Составить для каждого сотрудника перечень процедур (работ) Перечень может состоять как из одной, так из двух-трех, даже четырех процедур. При этом в перечень вносятся только те процедуры, в исполнении которых непосредственно задействован сотрудник.

Представленные в качестве предложения «методические шаги», на наш взгляд, позволят приблизиться к решению проблемы по разработке должностного регламента.

Важнейшим элементом института государственного управления является и функционирование системы дополнительного образования, совершенствование механизмов организации профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки работников органов исполнительной власти округа. Однако это направление сегодня неэффективно, так как низкий престиж государственной службы, невысокая оплата труда в сочетании с большой загруженностью и ответственностью, приводят к высокой текучести кадров. Непрерывное профессиональное образование при такой текучести кадров невозможно, так как подготовленный специалист уходит в другую сферу деятельности, а его место занимает не вполне компетентный специалист.

Создание действенного кадрового резерва на конкурсной основе в государственных органах власти позволит решить задачи повышения эффективности проводимой в регионах Приволжского федерального округа кадровой политики:

- формирование профессиональной команды управленцев, высококвалифицированных государственных служащих, подготовленных к замещению вакантных должностей;

- обеспечение реализации принципа преемственности государственного управления;

- повышение заинтересованности и мотивации работников органов государственной власти. Возможность карьерного роста, открытость и прозрачность при ротации кадров, плановость процесса перемещений являются мощным стимулом для сотрудников государственных органов;

- оптимизацию бюджетных расходов.

- сокращение издержек на подбор кадров.

На примере Саратовской области необходимо отметить, что формирование кадрового резерва здесь происходит из выпускников президентской программы подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства, работников ведущих предприятий и учреждений региона. В настоящее время стоит задача привлечь на государственную службу грамотных, перспективных, энергичных молодых специалистов. Одним из эффективных шагов в этом направлении является созданная по инициативе полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе Малая академия государственного управления на базе Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина (г. Саратов). Выпускники этого учебного заведения могут применить полученные знания в органах власти, в полной мере реализовав принцип преемственности в государственном управлении в рамках работы с кадровым резервом развития.

Также необходимо принятие Указа Президента Российской Федерации, утверждающего положение о кадровом резерве на государственной службе и регулирующего порядок формирования федерального кадрового резерва, наличие единого федерального резерва позволило бы регионам привлекать на государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации специалистов, недостающих в регионе, но состоящих в федеральном кадровом резерве федерального округа.

Заключение

Итак, институт федеральных округов представляет собой промежуточный управленческий уровень, характерный для большой и административно раздробленной страны. Он имеет особое значение на кризисном этапе развития российской государственности как страховочный элемент централизованного антикризисного управления. В то же время, как показывает исследование, система федеральных округов объективно необходима для оптимизации территориально-государственного строительства в России на длительную перспективу. При этом она безусловно нуждается в собственной «внутренней» оптимизации.

Так, слабо разработано теоретико-правовое обоснование самого управленческого уровня, создаваемого вместе с федеральными округами.

Существует проблема образования на базе федеральных округов эффективных территориальных систем с налаженными внутренними связями.

Назрела необходимость дополнительного правового оформления института федеральных округов. Представляется, что необходимо решить вопрос об их введении в полноценные правовые рамки, включая специальные федеральные законы и поправки к действующему федеральному законодательству.

Оптимизация работы окружных структур подразумевает и усиление их горизонтального взаимодействия, а также более систематическую работу президента как политического лидера, чьими представителями по определению являются полпреды.

Требует решения проблема оптимизации системы округов с позиции политической географии, что означает некоторую корректировку их границ и некоторое увеличение их числа. Тем самым могут быть решены проблемы, связанные с региональной идентичностью и компактностью округов.

Необходимо переломить негативную тенденцию в сфере государственного управления, в том числе и в ПФО, - снижение престижа гражданской службы, авторитета госслужащих. Представляется, что предложенные меры будут способствовать решению этой задачи.

В соответствии с «Концепцией реформирования государственной службы» должностной (служебный) регламент должен стать основным нормативным актом, определяющим деятельность государственного служащего. В нем должны содержаться квалификационные требования:

- к уровню знаний и навыков;

- образованию;

- стажу гражданской службы или опыту работы по специальности гражданских служащих;

- права, обязанности и ответственность гражданских служащих;

- конкретные процедуры деятельности по исполнению функций государственных органов и оказанию государственных услуг.

Особенно актуальным, в свете дипломного исследования по вопросу «Оптимизации системы государственного управления в Приволжском федеральном округе», представляется комплексное решение кадровой проблемы. Исследовав структуру деятельности органов государственного управления в Приволжском федеральном округе, изучив основные направления кадровой политики, проводимой в Приволжском федеральном округе предлагается выделить основные проблемы осуществления государственной кадровой политики:

1. Нехватка квалифицированных кадров при наличии вакансий.

2. Несоответствие социального и правового положения государственного гражданского служащего степени возлагаемой на него ответственности.

3. Недостаточная регламентация деятельности государственных органов (отсутствие регламентов).

4. Формализм при работе с кадровым резервом.

5. Отсутствие правового режима формирования кадрового резерва на федеральном уровне.

6. Отсутствие порядка работы с кадровым резервом на федеральном уровне и как следствие - низкая мотивация лиц, включенных в кадровый резерв.

Пути решения поставленных задач видятся в последовательной реализации следующих мер:

1. Обучение руководителей органов государственной власти и систематическое повышение квалификации сотрудников кадровых служб в первую очередь в области изучения и применения оценочных знаний и навыков.

2. Повышение заинтересованности и мотивации работников органов государственной власти. Возможность карьерного роста, открытость и прозрачность при ротации кадров, плановость процесса перемещений являются мощным стимулом для сотрудников государственных органов.

3. Внедрение единой системы оценки кадров на государственной гражданской службе. В этом случае, каждый из критериев деловой и профессиональной оценки должен быть ориентирован на конечные результаты деятельности. Все критерии оценки должны быть действительно важными, иметь корректную формулировку и однозначно пониматься всеми членами оценочных комиссий.

4. Проведение планомерной и последовательной работы с лицами, включенными в кадровый резерв. Речь идет об индивидуальной, штучной подготовке лица, состоящего в резерве. После отбора сотрудников в кадровый резерв необходимо будет оказать им методическую помощь в разработке планов (программ) индивидуального развития, в том числе и обучения и стажировке.

5. Принятие Указа Президента Российской Федерации, утверждающего положение о кадровом резерве на государственной службе и регулирующего порядок формирования федерального кадрового резерва, наличие единого федерального резерва позволило бы регионам привлекать на государственную службу субъекта Российской Федерации специалистов, недостающих в регионе, но состоящих в федеральном кадровом резерве или резерве Приволжского федерального округа.

Проведя дипломное исследование заявленной проблемы, хочется выразить уверенность, что устранение «больных мест», последовательная реализация кадровой политики в Приволжском федеральном округе позволить кардинально повысит эффективность деятельности органов государственного управления в целом по округу и создать целостную систему государственной службы, направленную на достижение конкретных результатов, на благо конкретного человека.

Главная цель у полномочных представителей Президента РФ - совместно с главами субъектов РФ обеспечить экономическое процветание регионов, улучшить жизнь людей. Только стратегически верно продуманная экономическая политика полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах превратит их в союзников глав субъектов РФ, которые все больше нуждаются не только в цивилизованном лоббировании своих интересов в федеральном центре, но и в «справедливом арбитре» для решения межрегиональных споров, у которых чаще всего экономическая составляющая.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации. - М.: ИНФА-М, 2005.

2. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» // СЗ РФ. № 20. Ст. 2112.

3. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000.

4. СЗ РФ. 2000. № 20.Ст. 2112; 2001. № 6. Ст. 551.

5. СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3421; 2000. № 20.ст. 2112.

6. СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3843.

7. СЗ РФ. 2000. № 34. Ст. 3473.

8. СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1188.

9. СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395.

10. Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и право. 1998. № 12.

11. Бусыгин А.Е. Федеральные округа: настоящее и будущее // Федерализм, 2003. № 3. С. 73-88.

12. Бакушев В.В., Безносиков В.И., Кот В.С. Административная реформа в России: предпосылки, системность и механизмы. М., 2000.

13. Кабышев В.Т. Российский федерализм: конституционные основы, тенденции развития // Конституционное развитие России: Межвуз. Научный сборник, Саратов, 1996.

14. Красных О.В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в контексте развития федеральных отношений. : Автореферат дисс. на соискание уч. степени к.ю.н. - М.: РАГС, 2001.

15. Мирзоев Г.Б., Маканова И.Ю. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации. М., 2002.

16. Муравьев А.А. К вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Журнал Российского права. 2003.

17. Петров С. Алюминиевая вертикаль // Эксперт. 2003. № 40.

18. Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Конституционное право России.-М., 1997.

19. Туровский Р.Ф. Федеральные округа: политико-географический подход в теории и на практике // Федерализм, 2003. № 1. С. 217-250.

20. Конституция Российской Федерации 1993 года.-М., 1999 г.

21. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. - М., 1997.

Размещено на Allbest.ru