Муниципальное образование как социально-экономическая система

49

48

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Муниципальное образование как объект управления

1.1 Структура органов местного самоуправления

1.2 Понятие, виды, группы, признаки, типы муниципальных образований

2. Муниципальное образование как социально - экономическая система

2.1 Аспекты системного подхода к исследованию муниципальных образований

2.2 Свойства муниципального образования как социально-экономической системы

3. Исследование муниципального образования как социально-экономической системы

3.1 Город Оренбург как ресурс социально-экономического развития Оренбургской области и Южного Урала

3.2 Анализ социально-экономического развития муниципального образования г. Оренбург за 2007-2009г

Заключение

Список использованной литературы

Приложение

Введение

Местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельное решение населением (непосредственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого круга проблем преимущественно местного характера. Они напрямую связаны с жизненными интересами людей, повседневными заботами жителей городских и сельских поселений.

В Российской Федерации местное самоуправление не только признается, но его функционирование гарантируется как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Экономические гарантии предполагают наличие муниципальной, в том числе земельной, собственности, объекты которой определяются исходя из их значимости для обслуживания данного поселения, например города или поселка. Кроме того, реализация полномочий местного самоуправления обеспечивается достаточными финансовыми ресурсами. Юридические гарантии включают установление федеральными законами, актами представительных органов субъектов Федерации статуса местного самоуправления, обеспечение обязательности решений субъектов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления и др.

Одно из ключевых понятий местного самоуправления - муниципальное образование.

Муниципальное образование -- населенная территория, в границах которой местное самоуправление осуществляется непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

Категория «муниципальное образование» актуальна для исследования, потому, что является ключевым в изучении местного самоуправления. Оно содержит в себе все элементы местного самоуправления, являясь основой его функционирования, поэтому категория «муниципальное образование» актуальна для современного исследования.

Муниципальное образование выступает как сложная социально-экономическая система, которая должна одновременно обладать и устойчивостью к неблагоприятным внешним воздействиям, и нацеленностью устойчивое развитие.

Муниципальное образование как социально-экономическая система находится под влиянием изменений, определенных внешними и внутренними факторами. Данная методика предполагает возможность оперативного применения для проведения оценки тех или иных социально-экономических процессов при возникновении резких отклонений в системе, связанных с изменением тех или иных внешних или внутренних условий.

Социально-экономическое развитие муниципального образования является управляемым процессом качественного изменения социальной и экономической сфер, не ухудшающим состояние окружающей среды и приводящим к улучшению условий жизни населения. В качестве интегрального показателя и главной цели социально-экономического развития рассматривается повышение качества жизни населения, при этом преобразования в экономической сфере выступают как средства достижения этой цели.

Итак, цель данного исследования - рассмотреть муниципальное образование как социально-экономическую систему на примере города Оренбурга, структуру города как системы.

Исходя из поставленной цели, ставим перед собой следующие задачи:

- рассмотреть муниципальное образование как социально - экономическую систему;

- исследовать свойства муниципального образования как социально-экономической системы;

- определить виды, группы, признаки, типы муниципальных образований;

- привести аспекты системного подхода к исследованию муниципальных образований;

- провести исследование г. Оренбурга как социально-экономической системы;

- проанализировать социально-экономическое развитие г. Оренбурга за 2007-2009гг.;

- дать представление о муниципальном образовании;

- ознакомиться со структурой органов местного самоуправления;

- изучить муниципальное образование как объект управления;

- изучить город Оренбург как ресурс социально-экономического развития Оренбургской области и Южного Урала

Настоящее исследование посвящено анализу этих вопросов.

Объект исследования - муниципальное образование как социально-экономическая система.

Предметом исследования являются социально-экономические и организационно-управленческие отношения, лежащие в основе управления функционированием и развитием муниципального образования.

В качестве исходной информационной базы привлекались теоретические материалы исследования различных авторов, учебники и учебные пособия, статистический материал, Законы.

1. Муниципальное образование как объект управления

1.1 Структура органов местного самоуправления

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования. Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Полномочия местной администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. При отсутствии инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются: структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления; порядок избрания и полномочия главы муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее, чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца. Вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе. Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Представительный орган муниципального района: может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей; может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Установленный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района, и может быть изменен не ранее чем через два года со дня начала работы сформированного представительного органа муниципального района. Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее: 7 человек - при численности населения менее 1000 человек; 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек; 15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; 20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; 25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек; 35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек. Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

Количество депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек. Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица. В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности и др. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.

Глава муниципального образования в пределах полномочий:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) отрешения от должности в соответствии со статьей 74 настоящего Федерального закона;

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства и др.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Он формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.

Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.

1.2 Понятие, виды, группы, признаки, типы муниципальных образований

Муниципальное образование -- городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория городов федерального значения. Обязательными признаками любых муниципальных образований являются следующие: наличие единой населенной территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление; устав муниципального образования; обособленная муниципальная собственность; местный бюджет; органы местного самоуправления.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Федерального закона.

В ФЗ используются следующие основные термины и понятия: сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; поселение - городское или сельское поселение; муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения; межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений; административный центр сельского поселения, муниципального района - населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования.

В сельских поселениях, включающих два и более населенных пункта, муниципальных районах выделяются административные центры -- поселения, в которых расположены органы местного самоуправления соответственно сельского поселения, муниципального района.

Муниципальные образования делятся на четыре группы:

1) городские и сельские поселения;

2) муниципальные районы;

3) городские округа;

4) внутригородские территории городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

Сопредельные городские и (или) сельские поселения объединены в муниципальные районы. Наряду с поселениями муниципальный регион может включать и межселенные территории, т.е. находящиеся вне границ составляющих район поселений. Городские округа занимают промежуточное положение между муниципальными образованиями первой и второй групп. С одной стороны, они относятся к числу городских поселений и обладают закрепляемыми за ними полномочиями, с другой -- наделяются и правами муниципальных районов, не входя в состав последних. Такие поселения, как Москва, Санкт-Петербург, являются не муниципальными образованиями, а субъектами РФ. Местное самоуправление осуществляется на их отдельных территориях, именуемых внутригородскими территориями, и обладает рядом особенностей.

Типы муниципальных образований во многом зависят от специфики расселения и хозяйственной деятельности населения. Исходя из данного критерия, можно выделить три основных типа муниципальных образований. Наиболее древними и ныне малораспространенными являются территориальные муниципальные образования. Данный тип характеризуется тем, что на территории района практически отсутствуют сколько-то значимые постоянные поселения. Этому признаку больше всего соответствуют районы, где население занимается скотоводством и ведет преимущественно кочевой образ жизни. Подобная модель может использоваться также в сельскохозяйственных районах с высокой степенью рассеянности расселения, например, в районах, где преобладают фермерские хозяйства.

В России территориальные муниципальные образования рационально использовать преимущественно в районах Крайнего Севера, где население традиционно занимается оленеводством, в некоторых южных степных районах Сибири и Дальнего Востока. Другим ярко выраженным типом, возникшим в результате развития социально-экономического уклада, являются территориально-поселенческие муниципальные образования. Данный тип используется преимущественно в тех районах, где существует несколько поселений, не имеющих самодостаточной собственной производственной, социальной инфраструктуры. Такие поселения в силу того, что обычно занимаются однотипным видом хозяйственной деятельности, либо дополняют друг друга в выполнении одного производственного цикла (например, производство и первичная переработка продуктов сельского хозяйства), обычно имеют общие интересы и цели развития.

Этим характеристикам соответствуют преимущественно сельские районы. В связи с тем, что сельские поселения относительно невелики, по отдельности они не могут поддерживать многие необходимые объекты социальной инфраструктуры (больницы, школы и т.п.). В том случае, если поселение достаточно велико, обладает собственной необходимой социальной и производственной инфраструктурой, возникает поселенческий тип муниципальных образований. Традиционно подобные муниципальные образования развирались как многофункциональные, во многом самодостаточные поселения. Однако в ходе индустриализации, как в нашей стране, так и за рубежом возникли поселения, созданные не в процессе естественного развития, а в результате целенаправленной политики государства либо крупных корпораций -- собственников градообразующих предприятий. Для таких поселений характерна узкая специализация на каком-то одном виде деятельности, например, научном (наукограды), производственном (при градообразующих предприятиях), добывающем. Возникли также такие специфические поселения, как закрытые административно-территориальные образования, военные и пограничные городки. Хотя с точки зрения глобального повышения эффективности управления существование таких узкоспециализированных поселений оправдано, всегда следует отдавать себе отчет в том, что сами по себе они не жизнеспособны, так как по определению зависимы от тех организаций, которые их создали.

Соответственно органы местного самоуправления и население таких искусственно созданных образований в значительной степени лишены возможности определять направления развития и могут осуществлять в основном только текущее, функциональное управление. Судьба узкоспециализированных поселений напрямую зависит от развития градообразующей организации или предприятия.

2. Муниципальное образование как социально - экономическая система

2.1 Аспекты системного подхода к исследованию муниципальных образований

Большинство исследований с позиций системного подходаопределяют муниципальное образование как социально-экономическую систему, представляющую собой локальный уровень в общей типологии социально-экономических систем, построенной по территориальному признаку. Среди региональных социально-экономических систем РФ выделяют четыре основные типа: макрорегиональные (охватывают значительные по территории регионы страны - европейская часть России, азиатская часть России, российский Север и т.д.); межрегиональные (объединяют несколько регионов - субъектов РФ, которые наиболее интенсивно взаимодействуют между собой, например, регионы Северо-Запада, Центра, Черноземья, Урала и т.д.); региональные (соответствуют субъектам РФ - республикам, краям, областям, автономной области и автономным округам, городам федерального подчинения); локальные (территориально-административные части субъектов РФ - города, районы, муниципальные образования). Следовательно, исходя из данной классификации муниципальное образование - локальная социально-экономическая система.

Рассмотрим, насколько правомерно рассматривать муниципальные образования как системы, для этого определимся с некоторыми системными понятиями. Наиболее удачно, по нашему мнению, понятие «система» раскрывает Э.Б. Алаев: «Система - сочетание объектов (с их свойствами, отношениями) с упорядоченными взаимными связями, что придает сочетанию новые качества: целостность (понимаемая как наличие единой для всего сочетания цели, функции, каковых не было у отдельного составляющего элемента), автономность (понимаемая как стремление к большей внутренней упорядоченности, восполнение недостающих элементов и функций), устойчивость (понимаемая как стремление к сохранению или к такому развитию структуры, которое обеспечивает отправление системой генерализованной функции).

Используя вышеизложенное определение, докажем, что муниципальное образование - система. Во-первых, муниципальное образование представляет собой сочетание объектов, так как согласно определению «сочетание - это совокупность географических объектов в каких-либо отношениях и связях друг с другом, не считая отношений чисто топологических, то есть связанных с их взаимным расположением в пространстве. Любое явление, для определения которого используется родовое слово «сочетание», должно обладать взаимосвязями составляющих его симплексов». В соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Все из перечисленных разновидностей муниципальных образований имеют в своем составе один, несколько или часть населенного пункта, понимаемый нами как симплекс. Следовательно, нельзя говорить о территориальном сочетании в отношении муниципальных образований. Однако на основе рассмотрения компонентной структуры муниципального образования, (хозяйство, население (местное сообщество, социум), инфраструктура, окружающая среда и т.д.) можно говорить о наличии в нем «сочетания объектов». Следовательно, компонентное сочетание есть всегда, а территориальное в отдельных случаях.

Другими словами, в качестве объектов (элементов) нельзя рассматривать населенные пункты, из которых состоит муниципальное образование, а необходимо использовать компонентный анализ. Следовательно, территориальная структура, основанная на системе расселения, в данном случае не является определяющей. Во-вторых, сочетание характеризуется такими качествами как целостность, автономность и устойчивость. Наличие целостности является очевидным, так как муниципальное образование независимо от территориальной и компонентной структуры имеет единую цель -«...самостоятельное и под свою ответственность решение населением... через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Автономность как качество муниципального образования проявляется в стремлении решать самостоятельно вопросы местного значения в полном объеме, а также иметь наиболее полную компонентную структуру, которая позволяет снизить влияние условий, понимаемых нами как внешние воздействия, на функционирование муниципального образования как системы. Относительно целостности системы, Э.Б. Алаев отмечает, что «... появление у системы нового качества, новой функции, органично вытекающей из составляющих её элементов, но не присущих не одному из них, взятому изолированно, - это явление иногда называют генерализацией функций». Устойчивость присуща всем муниципальным образованиям как системам, так как каждая из них стремиться поддерживать отправление своей генерализованной функции.

Рассмотрим точку зрения другого автора И. В. Блауберга, который в своей монографии «Проблема целостности и системный подход» отмечает, что все существующие в действительности совокупности объектов можно разбить на три больших класса: неорганизованные совокупности, неорганичные системы, органичные системы. Неорганизованная совокупность лишена каких-либо существенных черт внутренней организации.

Связи между её составляющими носят внешний, случайный характер. Входя в состав такого объединения или покидая его, составляющие не претерпевают каких-либо изменений, что говорит об отсутствии у подобной совокупности целостных, интегративных свойств. Свойства совокупности в целом по существу совпадают с суммой свойств частей, взятых изолированно. Следовательно, такая совокупность лишена системного характера. Два других класса совокупностей - неорганичные и органичные системы - характеризует наличие связи между элементами и появление в целостной системе новых свойств, не присущих элементам в отдельности. Связь, целостность и обусловленная ими устойчивая структура - таковы отличительные признаки любой системы. На основе вышеизложенной классификации попытаемся определить в ней место муниципальному образованию.

Муниципальное образование не является неорганизованной совокупностью, так как ему присущи, согласно вышеприведенному определению, отличительные признаки системы. Во-первых, наличие связей в муниципальном образовании очевидно, например - связи строения, функционирования, развития, управления и т.д. Во-вторых, муниципальному образованию как системе присуща целостность с тех позиций, что «... понятие целостности относится не столько к самой системе, сколько к способу её исследования». Следовательно, муниципальное образование должно иметь единую для всей совокупности цель, функции, каких не было у отдельных составляющих.

Подобное явление имеет место, так как, принимая точку зрения Е.С. Шугриной, которая отмечает, что совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления в рамках муниципального образования образует систему местного самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций, вопросы местного значения. В-третьих, муниципальное образование обладает структурой как территориальной, так и компонентной. Например, М.Д. Шарыгин, рассматривая строение региональной социально-экономической системы, к которым относятся и муниципальные образования, останавливает свое внимание на функциональной структуре.

По мнению автора, социально-экономические системы регионов состоят из сочетания сопряженных разноуровневых функционально- структурных подсистем (блоков), объединенных системообразующими отношениями, комплексообразующими связями и общей целью развития. В их составе выделяются следующие подсистемы: демографическая (население), производственная, природная среда, социальная, рекреационная, производственно-инфраструктурная, социально-инфраструктурная, нституционально-инфраструктурная, экологическая, духовная среда, ресурсная. Все эти подсистемы (блоки) в своем развитии подчинены единой цели - удовлетворению материальных и духовных потребностей населения региона при охранении устойчивости природной среды. Между подсистемами нет непреодолимых рубежей - все они взаимодействуют друг с другом. По -нашему мнению, функциональная структура системы тождественна компонентной.

Однако, возвращаясь к методологическим основам системного подхода И.В. Блауберга, муниципальное образование как система должно обладать не просто структурой, а «устойчивой» структурой. Понятие «устойчивой структуры» им не раскрывается, так как её «... онтологический статус в принципе такой же, как и у понятия «система»». Следовательно, воспользуемся определением устойчивости системы. Таким образом, по мнению автора, устойчивость системы проявляется двояко: стабильность элементов - признак неорганичных систем, а постоянное обновление элементов - признак органичных систем. Данная точка зрения согласуется с мнением другого исследователя Э.Б. Алаева, который понимает под структурой «... совокупность устойчивых связей между элементами сложного объекта», а под устойчивостью понимает не только стремление к сохранению, но и такому развитию структуры, которое обеспечивает отравление системой генерализованной функции.

Поэтому можно сделать вывод, что понимание «устойчивой структуры» системы в большей степени характеризует её не как нечто неизменное, а как постоянно совершенствующееся. Тогда устойчивость определяется наличием в системе совокупности процессов, результирующий вектор которых обеспечивает оптимизацию оправления системой генерализованной функции. Иными словами, сам по себе каждый процесс системы развивается, однако это не означает, что данное «развитие» будет способствовать развитию системы. Гладкий Ю.Н. и Чистобаев А. И. применительно к рассматриваемому объекту региональным социально-экономическим системам дают следующее определение.

Устойчивость системы - это её способность оставаться относительно неизменной (сохранять свою структуру и функциональные особенности) в течение определенного временного интервала вопреки внешним и внутренним возмущениям. Данное определение устойчивости системы, по нашему мнению, не является полным, так как представляет систему как не развивающуюся во времени. Таким образом, относительно устойчивости системы будем придерживаться мнения, что в результате действия результирующего вектора развития процессов совершенствуется структура системы в направлении оптимизации достижения генерализованной функции или цели. Резюмируя особенности признаков, различающих и объединяющих перечисленные понятия, можно сказать следующее: муниципальное образование - система.

Однако присущие муниципальным образованиям социальные и экономические процессы позволяют отнести их в ранг социально-экономических систем. Многие исследователи представляют муниципальное образование как социально-экономическую систему. Однако, как указывает Э.Б. Алаев, для социально-экономических явлений все-таки чаще применяется термин территориальная система.

2.2 Свойства муниципального образования как социально-экономической системы

Многие проблемы управления социально-экономическими процессами, происходящими в муниципальном образовании, могут и должны решаться с помощью системного подхода, общей теории систем и системного анализа. Овладение системными знаниями и их практическое применение в муниципальном управлении составляет основу научного подхода к принятию решений на муниципальном уровне. Они составляют фундамент современной методологии изучения и управления сверхсложными объектами, которыми являются муниципальные образования.

Результаты анализа функций, выполняемых каждым элементом системы, описанные связи, возникающие в социально-экономической системе муниципального образования между ее отдельными компонентами, и виды данных связей представлены в приложении.

Система (греч. - «составленное из частей», «соединение», от «соединяю, составляю») - объективное единство закономерно связанных друг с другом предметов, явлений, а также знаний о природе и обществе. В системе действуют другие законы, нежели в окружающей среде, законы, определяющие ее функционирование. Задача заключается в том, чтобы установить совокупность элементов, которые подчиняются этим законам.

Системный подход - это общенаучная концепция, реализующая системность в принципах и методах решения сложных проблем муниципального управления. Подход к решению проблем муниципального управления - это способ обоснования методологии решения, он является первым шагом к решению существующих проблем. При системном подходе сложная задача не разделяется на части, а напротив, сознательно расширяется и усложняется, пока не будут учтены все существенные взаимосвязи.

Общая теория систем (по Л. фон Берталанфи) - фундаментальная наука, охватывающая всю совокупность проблем, связанных с исследованием и конструированием систем. Она формирует методологические основания как системного подхода в целом, так и теоретическую базу системного анализа муниципального образования и управления.

Системный анализ - это взаимосвязанное и комплексное рассмотрение всех вопросов, относящихся не только к организации, функционированию и ликвидации муниципальных образований, но и к методам руководства всеми этими этапами с учетом правовых, экономических, природно-географических, политических и других аспектов. Системный анализ нацелен на решение конкретных задач управления муниципальным образованием. Идеи и принципы системного подхода к теории муниципального управления находят в системном анализе свое конкретное, предметное выражение. Применительно к исследованию проблем принятия решений в муниципальном управлении задачи системного анализа состоят в разработке методов содержательного и формального системного описания объектов управления, выявлении закономерностей их функционирования и развития, построении системной теории и практических методов управления этими объектами. Это означает, что системный анализ должен реализовывать основные функции теории муниципального управления как науки - описательную (что это?), объяснительную (как действует?) и предсказательную (как и куда развивается?).

Социально-экономическая система (СЭС) - это любое социально-экономическое образование, в нашем случае муниципальное, обладающее определенной свободой выбора формы деятельности и представляющее собой единую организационную структуру, элементы которой взаимосвязаны и совместно функционируют для достижения общей цели. Социально-экономические системы относятся к классу искусственных, организационных систем, т.е. организаций, созданных и управляемых людьми, где люди составляют главный и определяющий компонент. Любой уровень и любой элемент социально-экономической организации местного сообщества, от муниципального образования в целом, до отдельной социально-экономической единицы, например, микрорайона или муниципального предприятия все они являются социально-экономическими системами (СЭС). муниципальное образование

Муниципальные образования можно отнести к динамичным системам - они являются постоянно изменяющимися системами. Всякие изменения, происходящие в них, называются процессом. Они являются вероятностными системами - их функционирование может быть предсказано с определенной степенью вероятности на основе изучения их прошлого.

Ключевым понятием теории систем и определяющим свойством любой системы является ее целостность. Первичность целого - основной постулат теории систем. В целостной системе - муниципальном образовании, отдельные его части - транспорт, связь, ЖКХ функционируют совместно, составляя в совокупности процесс функционирования системы - муниципального образования как целого. Каждый элемент муниципального образования может рассматриваться только в его связи с другими его элементами. Но в свою очередь, функционирование муниципального образования не может быть сведено к функционированию отдельных его элементов. Совместное функционирование разнородных взаимосвязанных элементов муниципального образования порождает новое его функциональное свойство, не имеющее похожего в свойствах составляющих его элементов. Это означает, что свойство муниципального образования не сводится к сумме свойств составляющих его элементов и вывода свойств целостной системы из свойств элементов - неаддитивность. Это имеет принципиальное значение для понимания природы муниципального образования не только как муниципального хозяйства, но и как территориального сообщества и даже - территориальной корпорации. Всем социально - экономическим образованиям свойственна целостность. Местное сообщество и все его составляющие элементы представляют собой единство многообразия форм, направлений деятельности, организационных структур и т.п. в материальной и духовной жизни (властные структуры, бизнес и общественные организации). Все эти составляющие элементы существуют, поскольку существует само сообщество как целое. В понимании целостности муниципального образования важным моментом является характер его отношений с другими системами (государство, субъект федерации), составляющими в совокупности окружающую среду, частью которой является и само муниципальное образование. Муниципальное образование является относительно независимым от окружающей среды, откуда следует, что оно реагирует на воздействие окружающей среды и развивается (советы муниципалитеты), но при этом сохраняет качественную определенность и свойство (как местное самоуправление), отличающее его от других систем (государственного и регионального управления).

Специфика системного исследования муниципального образования связана не усложнением методов анализа, а с выдвижением нового подхода и направления, которые выражаются в стремлении построить его целостную картину следующим образом. Во-первых, при исследовании муниципального образования как системы, описание его подсистем и элементов не носит самодовлеющего характера, поскольку подсистема или элемент описываются не сами по себе, а с учетом их места в муниципальном образовании. Во-вторых, исследование муниципального образования оказываются, как правило, неотделимы от исследования условий его функционирования. В-третьих, источник преобразований муниципального образования или его функций находится в самом муниципальном образовании, т.к. оно является не просто системой, а самоорганизующейся системой.

Важнейшей характеристикой муниципального образования, как целостной системы является его структура. Под структурой понимается совокупность элементов и связей, определяющих внутреннее строение и организацию муниципального образования как целостной системы (микрорайоны и районы в городе, структура местной власти). При таком рассматривании муниципального образования структура выступает, как способ описания его организации. Структуризация определяется внутренними свойствами муниципального образования, исходя из его параметров, и отражает реальную организацию в определенном виде и с необходимой степенью подробности. Структура динамична по своей природе, ее эволюция во времени и пространстве отражает процесс развития подсистем муниципального образования (приватизация, муниципализация, поглощение малых поселений).

С точки зрения системного анализа, можно рассматривать различные элементы муниципального образования и их связи. Здесь открывается возможности поиска всевозможных внутренних отношений частей и целого в соответствии с теми или иными заданными условиями исследований. Отсюда возникают множественность системного подхода, возможность рассмотрения муниципального образования в качестве различного набора систем. Структура невозможна вне системы, равно как и система в своей основе всегда структурна. Но нельзя отождествлять понятия система и структура. Если под структурой понимается совокупность взаимосвязанных элементов, качественная природа которых не учитывается, и главное внимание направлено на их связи, то под системой - объект в целом со всеми присущими ему внутренними и внешними связями и качествами.

С понятием структуры тесно связано понятие элемент. Можно утверждать, что в общем случае элемент не может быть описан вне его функциональных характеристик: с точки зрения системы важно в первую очередь не то, каков состав элемента, а то, что делается, чему служит элемент в структуре целого. В системе, представляющей органическое целое, элемент и определяется, прежде всего, по его функции как минимальная единица, способная к относительно самостоятельному осуществлению определенных функций. Под элементом понимается наименьшее звено в структуре муниципального образования, внутреннее строение которого не рассматривается на выбранном уровне анализа. В соответствии со свойством иерархичности любой элемент сам является системой, но на выбранном уровне анализа он характеризуется только своим целостным свойством (структурные подразделения органов муниципального управления, муниципальные предприятия и т.п. - их структура и функции, цели и задачи).

Связующим структуры и элемента является понятие связь. Выявление связей позволяет познавать предметы не непосредственно, а косвенно, через другие предметы, находящиеся с ними в той или иной связи. Связи бывают различные: взаимодействия (координации), свойства, объектов, строения, функционирования и управления. Особый вид связей взаимодействия составляют связи между отдельными людьми (к примеру, муниципальными служащими), а также между отдельными коллективами (муниципальных и коммерческих предприятий и организаций) и социальными системами в муниципальном образовании. К ним можно отнести властные, финансовые, информационные, организационные и другие связи. Любой закон природы и общества - это есть внутренняя, устойчивая, существенная связь и взаимная обусловленность явлений. Нет связи - нет закона или закономерности!

Важным свойством муниципального образования является бесконечность, т.е. невозможность его полного описания конечным числом всех качественных и количественных параметров. Муниципальное образование, может быть представлено бесконечным числом структурных и функциональных элементов и подсистем, отражающих политические и экономические, научно-производственные, социально-культурные, экологические и демографические стороны жизни сообщества, его институтов и отдельных организаций.

Из свойства бесконечности описания муниципального образования следует его иерархичность, которая означает, что каждый его элемент в свою очередь может рассматриваться, как целостная система (население, природно-географическая среда, градообразующая база и жизнеобеспечивающая система), элементы которой также могут быть представлены, как системы (жизнеобеспечивающая: ЖКХ, образование, здравоохранение и т.д.), а с другой стороны, любая система лишь компонент системы высшего уровня (муниципальное управление составная часть управления регионом).

Целостность, структура, элемент, связь, бесконечность и иерархичность являются системообразующими понятиями общей теории систем и являются основой системного представления субъектов и объектов муниципального управления.

Системообразующие свойства муниципального образования должны быть дополнены специфическими свойствами организационных систем, к которым оно принадлежит.

Муниципальному образованию, какорганизационной системе свойственна непрерывность функционирования. Оно существует, пока функционирует. Социально-экономические, как и другие процессы непрерывны и не могут быть остановлены, иначе муниципальное образование прекратит свое существование (исчезновение населенных пунктов, преобразование муниципальных образований). Все процессы в муниципальном образовании, как в живом организме, взаимообусловлены. Функционирование частей определяют характер функционирования целого, и наоборот. Функционирование муниципального образования связано с его непрерывным изменением. Жизнедеятельность муниципального образования представляет собой постоянное развитие, которое отражается в непрерывной функциональной и структурной перестройке системы муниципального управления, его подсистем и отдельных элементов.