История развития исполнительных органов местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Глава 1. Конституционные основы системы исполнительных органов местного самоуправления

исполнительный орган местный самоуправление

На наш взгляд, для полного и всестороннего раскрытия содержания административно-правового статуса исполнительных органов муниципальных образований целесообразно обратиться, прежде всего, к положениям, которые выработаны наукой административного права.

Латинское слово «status» означает состояние, положение. Соответственно под статусом субъекта права (правовым статусом субъекта) понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей См., напр.: Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права. Автореф. дисс. … докт. Юрид. наук. М.,1958. С. 5, 32; Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 24; Бахрах Д.Н. Система субъектов советского административного права // Советское государство и право. 1986. № 2. С. 44..

В юридической литературе нередко допускается смешение понятий «правовой статус», «правовое положение» (и даже «правосубъектность») Бахрах Д.Н. Субъекты советского административного права // Субъекты советского административного права. Свердловск, 1985. С. 5 - 6..

Существуют и серьезные отличия во взглядах ученых. По мнению одних авторов, понятия «правовой статус» и «правовое положение» являются синонимами, поэтому попытки использовать эти термины как отличающиеся по содержанию и значению неприемлемы Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 23.. Другие ученые констатируют, что понятие «правовой статус» пока не нашло четкого определения в отечественной юридической литературе. При этом они склоняются к тому, чтобы выделить этот термин для общей характеристики положения гражданина или организации в обществе, поскольку термин «правовое положение» чаще применяется для характеристики лица или организации в определенном круге общественных отношений Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 123..

По мнению А.Ю. Якимова, и мы с ним полностью согласны, позитивным в изложенной позиции является то, что правовой статус ассоциируется со стабильным правовым состоянием субъекта, а правовое положение рассматривается как постоянно изменяющаяся совокупность прав и обязанностей лица, обусловленная его вступлением в те или иные правоотношения Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. Монография. - М.: «Проспект», 1999. С. 15.. Именно поэтому правовое положение реального должностного лица постоянно изменяется в зависимости от наличия тех или иных юридических фактов, в то время как статус субъекта права неизменен до той поры, пока не меняются соответствующие правовые нормы. Разумеется, следует учитывать, что при наличии определенных юридических фактов должностное лицо может стать носителем различных правовых статусов.

В юридической литературе чаще всего рассматриваются элементы правового статуса государственного органа и должности В юридической литературе встречается и иной термин - «правовой статут» должности (см. напр.: Манохин В.М. Правовое регулирование советской государственной службы // Советское государство и право. 1968. № 1. С. 36; Служащий советского государственного аппарата. М., 1970. С. 36)., являющейся исходной организационно-структурной единицей органа См., напр.: Манохин В.М. Советская государственная служба. С. 72; Служащий советского государственного аппарата. С. 35; Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. № 12. С. 10..

Д.Д. Цабрия, справедливо подчеркивая, что статус органа, будучи явлением юридическим, может состоять лишь из правовых элементов, выделяет такие элементы, как название органа, порядок и способ его образования, территория деятельности, цели деятельности, задачи и функции, объем и характер властных полномочий, ответственность и др. Цабрия Д.Д. Статус органов управления // Советское государство и право. 1978. № 2. С. 126 - 127. Что касается элементов правового статуса должности, то к ним относят цели и функции, права и обязанности, ответственность, порядок и условия замещения должности и т.п. Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура // Государство и право. 1996. № 5. С. 19; Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. № 12. С. 11.

При этом Д.Н. Бахрах считает целесообразным сгруппировать элементы правового статуса, объединив их в блоки. Применительно к административно-правовому статусу коллективных субъектов предлагается выделение следующих основных блоков элементов: а) целевой; б) структурно-организационный; в) компетенционный (компетенция) Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М., 1993. С. 25..

Мы согласны с мнением А.Ю. Якимова, согласно которому предложение о группировке элементов правового статуса в блоки заслуживает поддержки, так как позволяет рассмотреть правовой статус не просто как совокупность элементов, а как юридическую конструкцию, имеющую определенную структуру, что, безусловно, способствует углублению понимания феномена правового статуса Якимов А.Ю Указ. соч. С. 29..

Думается, что характеристика административно-правового статуса будет неполной без рассмотрения вопросов ответственности органа или должностного лица. Высказывается мнение о том, что ответственность входит в компетенцию Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 52 - 53.. На наш взгляд, представляется нецелесообразным включать ответственность в компетенцию, то есть объединять два разнородных правовых института: полномочия органа (должности) и предусмотренные законом последствия их невыполнения или ненадлежащего выполнения. По мнению автора, более обоснованно рассматривать ответственность в качестве отдельной составной части административно-правового статуса.

Таким образом, на наш взгляд, структура правового статуса органа и должности представляет собой объединение элементов в следующие основные составные части: целевой блок, структурно-организационный блок, компетенция, ответственность.

Следует отметить, что состав элементов статуса муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления, аналогичен составу элементов государственных органов и должностных лиц. Разным является лишь их внутреннее содержание (наполнение). Исходя из этого, мы и будем в дальнейшем подходить к рассмотрению основных элементов административно-правового статуса исполнительных органов местного самоуправления.

§1. Возникновение и развитие законодательства о местных исполнительных органах (исторический экскурс)

Местная власть имеет глубокие исторические корни в российском обществе. Достоверно о структуре и функциях этой власти известно немного, но очевидно, что в ней находили зримое выражение принципы родовой демократии. См. подробнее: Самоуправление: От теории к практике / Советский образ жизни // Под ред. Ю.А. Тихомирова, Г.Х. Шахназарова. М. 1988. С. 7 - 10. Позднее была издана «Русская Правда» Законодательство древней Руси. Российское законодательство X - XX веков. Т. 1. М., 1984, С. 36 - 37., ставшая первым, древнейшим, но уже нормативно-правовым актом.

Государственно-политический строй древних русских княжеств сочетал в себе монархическое начало в лице князя и демократическое начало в лице народного собрания, веча и избираемых им должностных лиц (посадник, архиепископ, тысяцкий и т. д.). Особенно сильное развитие вечевой строй получил в Новгороде и Пскове. Структура местных органов власти в них определялась Псковской судной грамотой (1464 - 1465 г.) Российское законодательство Х - ХХ вв. Т. 1. Законодательство Древней Руси. М., 1984. С. 236 - 258. и Новгородской судной грамотой (1468 - 1469 г.) Российское законодательство Х - ХХ вв. Т. 1. Законодательство Древней Руси. М., 1984. С. 295 - 307.. Действие данных актов распространялось не на всю Русь, а лишь на тот город, в котором они принимались.

На наш взгляд, вече являлось вершиной власти, на него замыкалась структура местного самоуправления. Первичной ячейкой такого самоуправления была улица, избиравшая свой «исполнительный орган» - уличного старосту, улицы объединялись в сотни. Из двух сотен составлялся «конец», во главе которого стоял выборный «кончанский» староста, который вёл текущие дела «конца» под надзором «кончанского» схода. Союз всех «концов» составлял общину Великого Новгорода Ключевский В. О. Сочинения. М., 1988. Т. 2, С. 52 - 57..

Вечевая система управления распространялась на жизнь и горожан, и сельских жителей Древней Руси. Крестьянское население группировалось в крупные волости, соседские общины. Они избирали выборного старосту. Волость, община была замкнутым самоуправляющимся мирком. Она соприкасалась с княжеской правительственной администрацией главным образом через выплату разного рода податей, сборов. Зато в вопросах пресечения разбоя, казнокрадства, в сфере культуры и воспитания решающей была роль мирского крестьянского самоуправления и избираемого «всем миром» старосты.

В период образования русского централизованного государства роль выборных органов местного самоуправления несколько снижается. Это связано с процессом централизации государства и повышением роли и значения центральной власти. В этот период наиболее важную роль играют органы выполняющие исполнительные функции. Во главе отдельных административных единиц стояли должностные лица - представители центра. Они содержались за счёт местного населения - получали от него «корм», то есть проводили натуральные и денежные поборы, собирали в свою пользу судебные и иные пошлины. Кормленщики были обязаны управлять соответствующими уездами и волостями собственными силами. Однако местные органы власти и управления не распространяли свою компетенцию на территорию боярских вотчин.

В середине XV века появляются некоторые специальные органы городского управления. Городчик (военный комендант города) обязан был следить за состоянием городских укреплений, за выполнением местным населением повинностей, связанных с обороной. Должность городчиков замещалась местными землевладельцами, преимущественно дворянами и детьми боярскими. Постепенно за городчиками (позднее они стали именоваться городскими приказчиками) закреплялись широкие полномочия в земельной, финансовой и других отраслях управления, причём в пределах не только города, но и прилегающего уезда.

Переход к сословно-представительной монархии привёл к существенному изменению местного управления. Система кормления была заменена новой, основанной на принципах самоуправления. В середине XVI века вместо наместников-кормленщиков были повсеместно введены губные органы. Они выбирались из определённых слоёв населения. Дворяне и дети боярские выбирали главу губного органа - губного старосту, которого утверждал в должности Разбойный Приказ (губная реформа Ивана IV). При губном старосте состояли десятские и лучшие люди (впоследствии они были заменены целовальниками, до 4 человек). Избирался также губной дьяк. Избираемые лица составляли одно учреждение - губную избу Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 60.. Наряду с губными с 1555 года создавались земские органы самоуправления. Царь дал указание об отмене кормления и введении земского самоуправления. Земская реформа была, по выражению А. А. Зимина, «четвёртым ударом по системе кормлений» Зимин А. А. Реформы Ивана Грозного. М., 1960. С. 398., приведшим к созданию сословно-представительных учреждений на местах.

Мы согласны с исследователями Носов Н. Е. Становление сословно-представительных учреждений в России. Изыскания о земской реформе Ивана Грозного. Л., 1969. С.15; Шумаков С. А. Губные и земские грамоты Московского государства. М., 1895. С. 40., считающими, что ссылка в самих земских грамотах на челобитья населения как на основную причину проведения земской реформы имеет под собой реальную основу и не является приказной подделкой. По нашему мнению, данное положение подтверждается летописными источниками ППСРЛ. Т. 13, М., 1965. С. 267., взаимными челобитьями населения и наместников ААЭ. Т. 1, СПб., 1836. № 242., некоторыми земскими грамотами, содержащими даже имена челобитчиков Шумаков С. А. Указ. соч., С. 21., и другими архивными материалами.

Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми (целовальниками, именуемыми также земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Прежде всего, к ведению земских органов относился сбор податей и суд по гражданским и мелким уголовным делам. Более крупные дела рассматривались губными органами. И хотя полномочия земских и губных властей сводились в основном к выполнению поручений государства (главным считался сбор налогов, а местные проблемы относились к делам второстепенным), несомненно, прогрессивным элементом реформы было внедрение выборного начала в сферах управления. Позднее при введении в XVII веке приказно-воеводского управления на местах, земские органы сохранили самостоятельность лишь в финансовой и экономической деятельности Кутафин О. Е., Фадеев В.И., Указ. соч., С. 61..

В правление Петра I была проведена губернская реформа. В 1708 году создаются 8 губерний (к концу правления их число дошло до двенадцати). Однако созданные Петром I губернии являлись не самоуправляющимися единицами, а лишь частью административного механизма, главной функцией которого была организация армии и отыскание финансов на её содержание. Для обеспечения эффективности и стабильности финансовых поступлений в казну, в каждой губернии выбирался совет ландратов, который вместе с губернатором обсуждал и решал также и губернские дела.

С 1719 года Пётр предпринял новую реформу, которая привела к ещё большей бюрократизации страны и централизации административной системы. Губернии были разделены на провинции, провинции - на дистрикты, и во главе всех административно-территориальных единиц поставлены чиновники, назначаемые центром. Таким образом, сложился тип административно-полицейского государства. Перед бюрократией были поставлены самые широкие задачи: не только правосудие и безопасность жителей, но и образование, благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности. Такая задача ввиду её сложности и разнообразия оказалась не по плечу полицейско-приказной системе управления, и Пётр вновь обращается к местному самоуправлению. Ещё с 1714 года он учреждает выборную должность земского комиссара для сбора нового налога - подушной подати. Комиссар выбирался местным дворянским обществом сроком на один год, был ответственен перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Но в скором времени, и эта должность утратила свою независимость от коронной администрации и всецело подчинилась её влиянию. Петром I были также предприняты попытки устройства по западноевропейскому образцу городской жизни. В 1718 - 1724 годах создаются магистраты. Они заменили земские избы, действующие под председательством земских бурмистров. Магистраты являлись выборными сословно-общинными учреждениями городского самоуправления. В компетенцию магистратов входили вопросы: сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделён от администрации. Кроме того, на магистраты предполагалось возложить наблюдение за внутренним порядком и благоустройством города.

Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала во времена правления Екатерины II (1762 - 1796 г.г.). В 1766 году Екатерина издаёт манифест о создании комиссии для обсуждения местных нужд. В дальнейшем основы местного самоуправления были установлены в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.) Виленский Б. В. Судебная реформа 1864 года. Саратов. 1963. С. 12 - 56., жалованная Грамота дворянства (1785 г.) Законодательство древней Руси. Российское законодательство X - XX веков. Т. 5. М., 1984. С. 272 - 286., жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение) (1785 г.) Российское законодательство. Т. 4. Законодательство абсолютной монархии. М., 1985. С. 401.. Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным слоем. Они были основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном.

В статьях жалованной Грамоты городам впервые устанавливалось всесословное «общество градское». «Общество градское» должно было избирать из своего состава всесословную думу. Общая дума избирала затем из своей среды так называемую шестигласную думу (исполнительный орган), на долю которой выпадала наиболее интенсивная деятельность по заведованию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных, по одному от каждого из шести разрядов городского общества. Ведению шестигласной думы подлежал тот же круг дел, что и для общей думы; разница состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения наиболее сложных и трудных вопросов, а первая учреждалась для повседневного отправления текущих дел. По ст. 167 Городового положения предметы ведомства думы распределены по восьми рубрикам:

прокормление и содержание городских жителей;

предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;

сохранение в городе мира, тишины и согласия;

наблюдение порядка и благочиния;

обеспечение города привозом необходимых припасов;

охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов;

приращение городских доходов;

разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям.

В небольших городских поселениях коллегиального начала не существовало, а местное самоуправление было представлено в лице так называемых «городовых старост».

Местное самоуправление времён Екатерины II постигла та же участь, какой подверглись петровские ландраты и земские комиссары. Роль новых органов местного самоуправления оставалась крайне незначительной вплоть до реформы 1864 года, когда были введены новые земские и городские учреждения. Но, несмотря на это, значение реформ Екатерины трудно переоценить. «Учреждения о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному самоуправлению», - отмечал А. Д. Градовский Градовский А. Д. Переустройство нашего местного управления. Собр. соч. в 9 т. СПб.: 1903 г., т. 8, С. 546..

Именно законодательство Екатерины II, на наш взгляд, положило начало формированию отрасли российского муниципального права.

В преддверии проведения Александром II земской реформы, 19 февраля 1861 года издаётся Манифест (Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости) Российское законодательство X - XX веков. В девяти томах, т. 7. Документы крестьянской реформы. М. 1989. С. 45 - 74.. Во втором разделе Манифеста «Об устройстве сельских обществ и волостей и их общественного управления» содержатся наиболее существенные характеристики местного исполнительного аппарата того времени. В разделе называются структуры местного самоуправления: сельский сход, сельский староста, а если общество сочтёт необходимым, то и особые сборщики податей, смотрители хлебных магазинов, училищ, больниц, лесные и полевые сторожа, сельские писари и т.д. Сельский сход имел свои «исключительные» полномочия, среди которых - учёт должностных лиц, избранных сельским обществом, назначение им жалованья.

Далее чётко определяются полномочия старосты, других должностных лиц в общине и тем самым создаётся чёткая картина функциональных обязанностей всех элементов самоуправленческой структуры общины Полищук В. Д. Клопыжников М. С. Местное самоуправление в России. Саратов ,1994. С. 11.. Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам общественным, в пределах компетенции сельского общественного управления, так и административно-полицейским (охрана общественного порядка, паспортный контроль, безопасность лиц и имущества). В отсутствии сельского старосты решения сельского схода считались незаконными. Сельский староста был обязан исполнять все законные требования мирового посредника (мирового судьи), судебного следователя, земской полиции и всех установленных властей, по предметам их ведомства (раздел II, глава I, отдел II, ст. 63). Во втором разделе главе III «О волостном управлении» говорилось о волостном должностном лице, выполняющем исполнительные функции и о волостном управлении. В качестве должностного лица волостным сходом выбирался волостной старшина, которому в пункте 84 второго отдела, давались обширные полномочия по ведению местных дел. В ст.87 отдела II определялась структура волостного управления. Оно составлялось из старшины, всех сельских старост или помощников старшины и из сборщиков податей, там, где есть особые сборщики. Волостное правление имело не очень обширные полномочия. В основном оно выполняло финансово-экономические функции, а также занималась определением и увольнением волостных и должностных лиц, служащих по найму. Старшина по всем другим делам его ведомства, только советуется с правлением, но распоряжается по своему усмотрению под личную свою ответственность (ст. 89).

Манифест, дополненный различными сопутствующими законодательными актами, создавал некоторое правовое пространство для закрепления традиций народовластия и деятельности сельских должностных лиц. Не случайно такое самоуправление сохранилось и в условиях столыпинской аграрной реформы, и в условиях первого десятилетия советской власти. Отдельные элементы общинного самоуправления сохранились и после сплошной коллективизации, а кое-где в российской глубинке дожили и до наших дней. На этот счёт имеются многочисленные и авторитетные свидетельства Полищук В. Д. Клопыжников М. С. Указ. соч. С. 12..

С 1864 по 1917 год в дореволюционной России действовала земская система самоуправления. До того вопросы местного развития в губерниях решали Комитеты земских повинностей. Комитеты не защищали местные интересы, плохо решали земские проблемы. 1 января 1864 года принимается «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» ПСЗ. Собр. 2. Т. 9. Отд. 1. № 40457.. По «Положению» предполагалось функционирование земских учреждений вне системы государственных органов. Служба в них относилась к общественным обязанностям, а должностные лица земских управ (исполнительных органов) не считались государственными служащими. Земская система действовала на губернском и уездном уровнях (гл. I,ст. 3 Положения). Правом надзора за земскими учреждениями предоставлялось Губернатору. Земство включало в себя земское собрание и земскую управу. Исполнительным органом являлась земская управа. В неё входили: председатель, несколько членов (в Саратовском губернском земстве их было 3), секретарь, его помощник, бухгалтер, кассир, архитектор, архивариус. Затем шли отделения, в которых было занято определённое количество чиновников, занимающихся, в основном, делопроизводством.

Управы наделялись определённой компетенцией и ежегодно составляли отчёты о проведённой деятельности (гл. V, ст. 110 Положения). Рассмотрение действий Земских Управ, вследствие различных оснований (жалоб, обвинений и т. д.) принадлежало Губернскому Собранию (гл. V, ст. 114 Положения). Члены Земских Управ окончательно удалялись от должности не иначе, как по определению Правительствующего Сената; но могли быть временно устранены от должности по постановлению Губернского Земского Собрания, утверждённому Начальником губернии (гл. V, ст. 117 Положения). Назначение содержания председателю и членам земских управ зависело от земского собрания.

Организация и деятельность исполнительных органов (управ) городского самоуправления определялось Городовым положением от 16 июня 1870 года ПСЗ. Собр. 2. Т.4. Отд. 1. № 48498; Гармиза В. Н. Городовая реформа. М.,1969.. Принципы построения их деятельности и предметы ведения были идентичны принципам деятельности и предметам ведения земских управ.

Александр III пересмотрел Положение о губернских и земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.) СПб., 1890 - 1892.. Положения проведённой реформы соответствовали государственной теории самоуправления, так как на политическую арену того времени выдвигались идеи централизации и бюрократического управления. По мнению М. Н. Каткова «Русское самодержавие не может и не должно терпеть никакой неподчинённой ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве. …Самое главное - устроить на твёрдых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление» Твардовская В. А. Идеология пореформенного самодержавия. М., 1978. С. 232.. В земстве было увеличено значение сословного начала. Управы и другие земские органы во всех сферах своей деятельности попадали под жёсткий контроль государства. По Городовому Положению 1892 года Свод законов Российской империи. Т. 2. Кн. 1. М.,1910. С. 281 - 304. в учреждения городского общественного управления составляли:

Городская Дума;

Городская Управа, с состоящими при ней исполнительными органами.

На наш взгляд, отделение третье «О городской Управе и других исполнительных органах городского общественного управления» необходимо рассмотреть подробнее. В соответствии со ст.90 Городская Управа состоит из Городского Головы и двух членов (число их может быть увеличено). В «незначительных» городах обязанности Управы могут быть возложены (с разрешения Министра Внутренних Дел) единолично на Голову (ст.92). Дела, подлежащие коллегиальному обсуждению Управы, решались по большинству голосов, при равенстве коих голос председателя даёт перевес (ст. 99). Общий надзор за правильным течением дел в Управе и подведомственных учреждениях принадлежит Голове (ст. 100). Для заведования отдельными отраслями хозяйства и управления Думой могли быть назначены особые должностные лица, а в случае необходимости - особые исполнительные комиссии (ст. 103). Исполнительные комиссии состояли под председательством одного из членов Городской Управы (ст. 104). Для управления городским имуществом и заведениями, а также для исполнения обязанностей, которые требуют особых познаний и подготовки, Управа могла приглашать лиц, не состоящих Гласными Думы. Назначение и увольнение лиц исполняющих в Управе обязанности по делопроизводству, принадлежало Голове (ст. 105). Должность Головы, а также должности Товарища Городского Головы, членов Управы, Помощника Головы и Городского Секретаря, замещались по выбору Думы, которой предоставлялось выбирать и более одного кандидата на каждую должность (ст. 115). Председатели и члены земских управ числились состоящими на государственной службе (ст. 124), губернатор имел право делать им предписания и указания. Это положение было одной из отличительных черт в положении служащих местных органов управления.

Положительным моментом реформы было расширение круга лиц, подлежащих избранию в председатели и члены управ.

Однако существовали и отрицательные (по отношению к местному управлению) моменты. Члены местных органов, лишённые инициативы, работали как бы по инерции Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. М., 1993. С. 90.. В связи с этим вскоре наступил кризис земских учреждений. Реально действующие земские учреждения просуществовали около 25 лет.

7 ноября (по новому стилю) 1917 года произошла Великая Октябрьская социалистическая революция. Старая власть была практически сметена. Большевики с огромной скоростью принялись за крушение старых и построение новых порядков и органов власти. «Возникла и оформилась система съездов Советов, практика создания подотчётных Советам и их съездам, исполнительных комитетов, комиссий и секций. Советы с их разветвлённой системой на местах всё более явственно превращались в новую форму политической власти - диктатуру пролетариата» Советы народных депутатов// Справочник. М., 1984. С 5.. Эта новая форма политической власти, как указывал В. И. Ленин, была наготове, и после победы октября оставалось только несколькими декретами превратить её в законно признанную государственную форму - в Российскую Советскую республику Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 36. С. 6.. Уже первый законодательный акт - постановление II Всероссийского съезда Советов от 26 октября 1917 года установило: «…вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов…». Тем самым указанное постановление практически ликвидировало полномочия и поставило в зависимость от Советов, действующую ещё в то время, систему земских органов управления.

Первым нормативным актом РСФСР, который установил основные черты организации и общие задачи исполнительного аппарата местных Советов, явилось обращение народного комиссариата внутренних дел к Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов «Об организации местного самоуправления» от 6 января 1918 года (24 декабря 1917 г.) СУ РСФСР, 1917. № 12, ст. 179.. Оно сыграло огромную роль в становлении правового статуса исполнительных органов до принятия первой советской Конституции. Обращение ориентировало Советы на захват власти, они должны были «овладеть аппаратом местного управления, захватывая все правительственные учреждения, подчиняя себе все стороны местной жизни», а так же «овладевать административным механизмом и стать органом, регулирующим всю местную жизнь».

Одновременно с обращением была принята Инструкция Народного комиссариата внутренних дел «О правах и обязанностях советов» СУ РСФСР, 1917. № 12, ст. 180., закрепляющая не только полномочия Советов, но и порядок формирования их исполнительного аппарата. В ней было сказано, что «Советы избирают из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет, президиум), на который возлагают проведение в жизнь своих постановлений и всю текущую работу по управлению» (ст. 4). Вместе с тем, решались вопросы об отраслевых структурных подразделениях исполкомов. Так 9 января 1918 года на заседании при Народном комиссариате по внутренним делам было принято решение: «При всех Советах должны быть взамен старых отживших правительственных учреждений организованы в первую очередь следующие отделы и комиссариаты: 1) управления, ведающие внутренними и внешними сношениями и технически объединяющие все отделы; 2) финансов; 3) Совета народного хозяйства; 4) земельный; 5) труда; 6) путей сообщения; 7) почт, телеграфа и телефона; 8)народного просвещения; 9) судебного; 10) врачебно-санитарного; 11) управления недвижимым имуществом.» ГА РФ, фонд 6980, опись 1, единица хранения 12, лист дела 22.. Таким образом, были сформированы основы правового статуса местных исполнительных органов.

В дальнейшем практика формирования и деятельности местных исполнительных органов собиралась, изучалась и обобщалась Конституционной комиссией ВЦИК. Её работа была отражена в Конституции РСФСР 1918 года СУ РСФСР, 1918, № 51, ст. 582.. Конституция определяла наиболее важные, хотя и самые общие, черты исполкомов. Она установила, что «для текущей работы Совет депутатов избирает из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет) в количестве не свыше 5 человек в селениях, а в городах по расчёту 1 на каждые 50 членов, но не менее 3 и не более 15 (Петербург и Москва не более 40). Исполнительный комитет всецело ответственен перед избравшим его Советом» (ст.58). Исполкомы созывали Советы, которые были «высшей властью» на данной территории (ст. 60). Правовое положение в областях, губерниях, уездах и волостях, было несколько иным. В соответствии со ст. 56, в период между съездами Советов, «высшей властью» в пределах данной территории были исполнительные комитеты.

На наш взгляд, немаловажную роль в становлении и развитии правового статуса исполкомов сыграли постановления Всероссийских съездов по вопросам советского строительства. Например, в постановлении VII Всероссийского съезда Советов «О советском строительстве» СУ РСФСР, 1919, № 64, ст. 578. (декабрь 1919 года) имелся объёмный раздел «Исполнительные комитеты». Он раскрывал систему отделов, порядок организации и руководства ими, закреплялось право делать представления о приостановлении распоряжений народных комиссаров, не выполнимых по определённым обстоятельствам, право взаимоотношений с вышестоящими органами и образования президиумов исполкомов. В этом же разделе закреплялась подчинённость исполкомов «по вертикали» и «горизонтали», а так же положения о регулировании функций и ответственности исполкомов разных уровней.

VIII Всероссийский съезд Советов (декабрь 1920 года) СУ РСФСР, 1921, № 1, ст. 1. закрепил положения VII Всероссийского съезда, определил новые моменты в регулировании функций исполкомов, и уточнил порядок приостановления распоряжений отдельных народных комиссаров. Теперь оно допускалось в исключительных случаях «при явном несоответствии данного распоряжения постановлениям Совнаркома или ВЦИК», причём могло иметь место лишь по постановлению губисполкома и «под коллективной ответственностью последнего».

Существенное значение имело то, что положения VII и VIII Всероссийских съездов Советов, воспринятые позднее в конституциях других союзных республик, строились на принципе полноты власти Советов на местах, и что «центральные ведомства по правилу ведут все дела через местные Советы и их отделы, упраздняя неподведомственные местным Советам отделения и специальные управления». Исключения допускались по специальным постановлениям ВЦИК или его президиума (п. 4, раздел IV).

Важное конституционное значение имело постановление IX Всероссийского съезда Советов «О советском строительстве» (декабрь 1921 года) СУ РСФСР, 1922, № 4, ст. 44.. Данное постановление существенно изменило юридический статус исполкомов. В частности, были внесены изменения в систему уездных, городских и волостных исполнительных комитетов. Это выразилось в ликвидации различных отделов. Например, при уездных исполкомах упразднились отделы рабоче-крестьянской инспекции и отдел юстиции. Соответственно, изменились функции исполнительных органов.

Ярко выраженной чертой в регулировании конституционного статуса исполкомов в тот период, было стремление законодателя к более полному отражению на конституционном уровне взаимоотношений центральных и местных органов, в том числе и взаимоотношений исполкомов с вышестоящими органами и учреждениями Исполнительный комитет местного Совета народных депутатов: правовое положение. Основы организации и деятельности.// Под ред. Г. В. Барабашева. М., 1983. С. 13..

Кроме того, устанавливалось, что местным съездам Советов и их исполкомам принадлежит право контроля над деятельностью местных Советов (ст. 62 Конституции), а областным и губернским съездам Советов и их исполкомам, кроме того - «право отмены решений, действующих в их районе Советов, с извещением об этом, в важнейших случаях, Центральной Советской Власти» (ст. 62). Таким образом, «…шёл процесс усиления в целом централистского начала» Там же. С. 14. во взаимоотношениях центра и мест.

Исходя из вышеизложенного, можно выделить следующие основные черты данного периода Советского этапа развития нормативных актов о местных исполнительных органах:

Первоначально появилась практика создания и деятельности исполкомов, а лишь затем последовало их законодательное закрепление.

Законодательство закрепляло коллегиальность исполнительных органов.

Появилась качественно новая система выборов депутатов Советов и их исполнительных комитетов.

Отличительной чертой от дореволюционных органов стала подчинённость исполкомов вышестоящим органам как «по вертикали», так и «по горизонтали».

Основной особенностью данного периода было то, что Советы и их исполкомы были организованы как единая система органов государственного управления с собственной обширной компетенцией, в отличие от дореволюционных, существующих лишь в городах, губерниях и уездах (реформы Александра II).

Немаловажной чертой того периода являлось постоянное обобщение и обсуждение практики формирования и функционирования Советов и их исполкомов, что создавало основу для постоянного развития и изменения нормативно-правовой базы об этих органах. Это характеризовало Советы и их исполкомы как «…живую, подвижную, постоянно обновляющуюся организацию народа» Брежнев Л. И. Ленинским курсом. Речи и статьи. Т. 6. М., 1978. С. 436.. В этой связи, надо отметить, что первоначально Советы и их исполкомы не были слишком бюрократизированы и лишены самостоятельности в решении вопросов местного значения, как на более поздних этапах их развития.

Начинался процесс усиления роли центральных органов по отношению к местным.

Следующий период в развитии законодательства о местных исполнительных органах начинается с принятия Декларации об образовании Союза Советских Социалистических Республик, Договора об образовании СССР и первой Конституции СССР 1924 года Сборник нормативных актов по советскому государственному праву: Учебник.// Сост. С. А. Авакьян. М.,1984. С. 55 - 66..

Сами по себе данные акты не содержали положений о местных исполнительных органах, но они создали фундамент для развития новых общесоюзных и республиканских нормативных актов.

В РСФСР Конституция была утверждена 11 мая 1925 года на XII Всероссийском съезде Советов СУ РСФСР, 1925, № 30, ст. 218..

Она дополняла и развивала положения Конституции РСФСР 1918 года и постановлений VII, VIII и IX Всероссийских съездов о советском строительстве.

По Конституции РСФСР 1925 года статус исполнительных органов существенно изменился. Эти изменения состояли в следующем.

Во-первых, в разделе «Б» «Об исполнительных комитетах» главы пятой «О местной власти» более широко и подробно определялся порядок избрания исполкомов, образования их президиумов, права президиумов. Устанавливался порядок образования, упразднения или реорганизации (слияния, разделения) отделов при исполкомах, а так же их «двойное» подчинение. Здесь же устанавливалась ответственность исполкомов перед съездами и вышестоящими исполкомами.

Во-вторых, в разделе «В» «О советах депутатов» говорилось, что «Советы депутатов в городах избирают из своей среды исполнительный орган», но не указывалось какой конкретно. Правда, предусматривалось, что «при сельском Совете может быть избран исполнительный комитет на основаниях», установленных ВЦИК или его Президиумом.

В-третьих, Конституция подробно регулировала взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящими исполкомами, а так же взаимоотношения всей системы местных исполкомов с ВЦИК, СНК и народными комиссариатами Исполнительный комитет местного Совета народных депутатов: правовое положение. Основы организации и деятельности.// Под ред. Г. В. Барабашева. М., 1983. С. 15..

Конституция 1925 года предусматривала возможность отмены актов нижестоящих исполкомов вышестоящими, но это право не было оговорено случаями незаконности таких постановлений. Таким образом акты исполкомов могли отменяться из соображений целесообразности Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. - М.: Изд-во БЕК, 1993. С. 154.. Окружные и уездные исполкомы имели право приостанавливать распоряжения соответствующих им органов областного и губернского исполкома «лишь в исключительных случаях при явном несоответствии данного распоряжения постановлениям» ВЦИК, его Президиума и СНК РСФСР (ст. 67). Этим подтверждалась «низовая система контроля законности актов отраслевых центральных органов».

Несомненно, одной из важнейших сторон определения правового статуса исполнительных органов является характеристика предметов ведения. Законодательство 1918 - 1925 гг. не обошло стороной этот вопрос. В ст. 61 главы 12 Конституции РСФСР 1918 года «О предметах ведения органов Советской власти на местах» указывались следующие предметы деятельности:

проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти;

принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях;

разрешение всех вопросов местного значения;

объединение всей Советской деятельности в пределах данной территории.

Конституция РСФСР 1925 года в статье 64 добавила к вышеуказанным:

составление и утверждение местных бюджетов;

обеспечение в пределах данной территории революционной законности, охраны государственного порядка и общественной безопасности;

обсуждение вопросов общегосударственного значения, как по собственному почину, так и по предложению вышестоящих исполнительных комитетов.

Налицо увеличение роли местных исполнительных органов, что вытекает из предоставления местным исполкомам дополнительной компетенции.

Необходимо отметить, что до принятия Конституции РСФСР 1925 года, этим вопросам было посвящено достаточно много нормативных актов.

Уже в первые годы после победы Октября были приняты акты о полномочиях ЦИК, избираемых на съездах Советов республик, акты о членах ЦИК, положения о сельских и городских Советах, о волостных, уездных, губернских съездах Советов и исполкомах Протоколы заседаний ВЦИК II созыва. М.,1918. С. 19 - 20; СУ РСФСР, 1920. № 11. Ст. 68; № 20. Ст. 108; 1922. № 10. Ст. ст. 90, 91.. Вслед за принятием Конституции РСФСР 1925 года количество актов о полномочиях местных органов власти увеличилось. Например, 20 декабря 1927 года ВЦИК и СНК издают постановление «О предоставлении сельским советам права производства обысков и выемок» СУ РСФСР, 1928. № 5. Ст. 43.. В нём указывается, что «председатели и члены сельских советов могут предъявлять требования о выдаче… предметов и производить выемку их; в случае не выдачи, - отбирать принудительным порядком или производить обыск» (п. 1). Такие полномочия предоставлялись «в тех местностях, где нет органов милиции» и в случае совершения перечисленных в п. 3 постановления преступлений.

В тот период шёл процесс усиления роли центральных, либо вышестоящих исполнительных органов в системе Советов. Такой факт не мог остаться незамеченным. В разделе I «Об улучшении работы советов» постановления 3-го Съезда Советов Союза ССР «По вопросам советского строительства», по данной проблеме была закреплена следующая «задача, стоящая перед советами», требующая «скорейшего изжития таких недостатков, как: …б) умаление роли советов, как коллективной организации, и, вытекающая отсюда замена сельского совета - его председателем, волостного, уездного и губернского исполкомов - их президиумами, городского совета - президиумами уездного или губернского исполкома и т. п.» СЗ СССР, 1925. № 35. Ст.247..

В целом, нужно отметить большую подвижность республиканского законодательства о Советах и их исполнительных органах. Достаточно сказать, что только за одно десятилетие (1920 - 1930 гг.) в РСФСР, например, четыре раза издавали новые Положения о сельских советах СУ РСФСР, 1920. № 11. Ст. 68; 1922. № 10. Ст. 93; 1924. № 82. Ст. 827; 1931. № 11. Ст. 142.. Так же были приняты акты о структурных подразделениях исполкомов. Примером может служить Постановление ВЦИК и СНК «Об утверждении положения о постоянных комиссиях (секциях) при районных и волостных исполнительных комитетах и сельских советах» от 21. 03. 27 года СУ РСФСР, 1927. № 39. Ст. 250..

В 1930 году в период развёртывания коллективизации Президиум ЦИК СССР утвердил Основные положения об организации сельских Советов в Союзе ССР, в которых подчёркивается задача органов власти на селе обеспечить руководство переустройством сельского хозяйства путём организации колхозов и других коллективных объединений. В этом же году ЦИК издал Основные положения о районных съездах Советов и районных исполнительных комитетах СЗ СССР, 1928. № 10, Ст. 86; 1929. № 3. Ст. ст.25, 26; 1930. № 16. Ст. 172; № 52. Ст. 545.. В соответствии с Основными положениями и другими законодательными актами Союза ССР, союзные республики с учётом экономических, культурных, национальных и других особенностей издавали свои Положения о местных Советах, устанавливающих Советскую власть в малонаселённых пунктах, например Постановление ЦИК «Об организации советов в крупных рабочих посёлках совхозов, удалённых от сельских советов, не менее чем на 8 километров» СЗ СССР, 1934. № 56. Ст. 423., инструкции о выборах СЗ СССР, 1930. № 50. Ст. 523., и ряд других законодательных актов, таких как Постановление ЦИК и СНК от 13. 06. 30 г. «О передаче функций по проведению государственного страхования в сельских местностях из районных органов Госстраха в районные исполнительные комитеты» СЗ СССР, 1930. № 35. Ст. 377.. Этот акт, говоря современным языком, передал государственные полномочия по страхованию в ведение исполнительных органов местного управления.

В 1930 году, в связи с принятием 23 июля Постановления ЦИК и СНК «О ликвидации округов» СЗ СССР, 1930. № 37. Ст. 400. в Союзе ССР, меняется система административно-территориального деления. На районные органы возлагается руководство всей политической, хозяйственной и социально-культурной жизнью районов. Им были переданы права окружных исполкомов, многие предприятия и социально-культурные учреждения окружного подчинения. На укрепление районов была направлена основная масса работников ликвидированных окружных органов. Ликвидация округов повлекла за собой изменения структуры и компетенции районных и городских исполкомов. Принимается ряд постановлений президиума ЦИК «О структуре и типовых ориентировочных штатах районных исполнительных комитетов» от 09. 08. 30 г., «Об изменении и дополнении постановления Президиума Центрального исполнительного комитета Союза ССР от 9 августа 1930 г. о структуре и типовых ориентировочных штатах районных исполнительных комитетов» от 28. 08. 30 г., «Об организации работы городских советов в связи с ликвидацией округов» от 09. 08. 30 г., «Об усилении руководства работой районных органов власти со стороны центральных исполнительных комитетов союзных и автономных республик (областных) исполнительных комитетов в связи с ликвидацией округов» от 22. 08. 30 г. СЗ СССР, 1930. № 42. Ст.ст.433, 434, 435, 436.

Впоследствии в РСФСР были приняты «Положение о районных съездах Советов и районных исполнительных комитетах», утверждённое ВЦИК 1 января 1931 года, и положение «О городских Советах», утверждённое ВЦИК 20 января 1933 года СУ РСФСР, 1931. № 11. Ст. 143; 1933. № 29. Ст. 103., а так же постановление ЦИК «Об организационной работе Советов» СЗ СССР, 1934. № 31. Ст. 234. от 27. 05. 34 г., закрепляющее за исполкомами определённый перечень полномочий по вопросам организационно-массовой работы, и постановление ЦИК и СНК «Об установлении твёрдых должностных окладов председателям районных исполнительных комитетов» СЗ СССР, 1935. № 41. Ст. 342. от 31. 07. 35 г., повышающее (за счёт местного бюджета) оклады руководящим работникам.

Рассматривая данный период необходимо отметить справедливость мнения А.А. Аскерова и В.М. Манохина, что до 34 года аппарат органов управления строился по функциональной системе. Сущность ее заключается в том, что структурное подразделение аппарата создается для выполнения какой-либо одной функции и наделяется при этом исполнительно-распорядительными полномочиями в отношении соответствующих предприятий и учреждений. Аскеров А.А. Очерки советского строительства. МГУ. 1953. С.161.; Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управления. М. 1963. С. 53.

Конституция СССР, принятая Чрезвычайным VIII Съездом Советов Союза ССР 5 декабря 1936 года, внесла принципиальные изменения в систему органов власти, упразднив съезды Советов, и, создав единую систему Советов депутатов трудящихся, избираемых непосредственно населением. Это повлекло за собой существенные изменения в статусе исполнительных комитетов, действовавших на тех уровнях системы местных органов власти, где функционировали местные съезды Советов. По Конституции СССР 1936 года все местные органы власти - краевые, областные Советы, Советы автономных областей, районные, городские, сельские и поселковые Советы - стали избирать исполнительные комитеты в качестве своих исполнительных и распорядительных органов. Исполнительный и распорядительный характер функций исполкомов на всех уровнях системы местных органов власти стал одной из важнейших характеристик их конституционного статуса Исполнительный комитет местного Совета народных депутатов: правовое положение. Основы организации и деятельности.// Под ред. Г. В. Барабашева. М., 1983. С. 31..

Конституция определяла лишь общую структуру и функции исполнительных органов. Более подробно конституционный статус исполкомов определялся в конституциях союзных республик. В этом состояла особенность конституционного статуса исполкомов.

В РСФСР Конституция была принята Постановлением Чрезвычайного VII Всероссийского Съезда Советов от 21 января 1937 года Конституции и конституционные акты РСФСР (1918 - 1937). М.,1940. С. 268.. Конституция РСФСР более детально, чем Конституция СССР конкретизировала правовой статус местных исполнительно-распорядительных органов.

Во-первых, она более конкретно определяла функции исполкомов (ст. ст. 83, 85, 86 Конституции РСФСР).

Во-вторых, устанавливались взаимоотношения органов «по вертикали». Вышестоящим исполкомам давалось право отмены актов нижестоящих Советов и исполкомов. Советам так же было дано право отмены актов нижестоящих советов и их исполкомов. При этом не указывались основания (ст. ст. 90, 91 Конституции).

В-третьих, предусматривалась структура самих исполкомов (ст. ст. 81, 82), закреплялась система структурных подразделений (ст. ст. 92, 93, 96, 99), порядок подчинённости (ст. ст. 89, 94, 98, 100, 101) и правовые основы деятельности.