История развития исполнительных органов местного самоуправления

В-четвёртых, устанавливался перечень управлений, имеющих особый статус, создаваемых общесоюзным народным комиссариатом и народным комиссаром внутренних дел (ст. ст. 93, 97).

В дальнейшем принимались акты, вносившие небольшие изменения в структурные подразделения исполкомов. Например, Постановление СНК от21 сентября 1937 г., утвердившее «Положение об инспекторах по обязательным поставкам при районных уполномоченных Комитета Заготовок» СЗ СССР, 1937. № 63. Ст. 277..

Система органов, сложившаяся к 1941 году, соответствовала «задачам социалистического строительства в мирных условиях развития СССР» Петров Г. И. Советский государственный аппарат в годы Великой Отечественной войны// Правоведение, 1975, № 3, С. 16.. Между тем она не учитывала возможность нападения извне. Поэтому Конституция наделила высшие органы государственной власти и управления (Верховный Совет, Президиум Верховного Совета, Совет Министров) рядом полномочий оборонного характера. В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР «Об объявлении в отдельных местностях СССР военного положения» Законодательные и административно-правовые акты военного времени. (С 22 июня 1941 г. по 22 марта 1942 г.). М.,1942. С. 38 - 41, 74 - 77., все местные органы, государственные, общественные учреждения, организации и предприятия, были обязаны оказывать полное содействие военному командованию в использовании сил и средств данной местности для нужд обороны страны и обеспечения общественного порядка и безопасности.

Во многих местностях, объявленных на военном положении, создавались областные и городские комитеты обороны, имеющие статус чрезвычайных местных органов государственной власти. В ряде случаев образовывались так называемые суженые исполкомы городских Советов, в которые входили представители партийных и государственных органов См. подробнее: Лепёшкин А. И. Советы - власть народа. 1936 - 1967. М., 1967. С. 60 - 62..

В связи с острым недостатком рабочей силы Президиум Верховного Совета СССР 13 февраля 1942 года издал Указ «О мобилизации на период военного времени трудоспособного городского населения для работы на производстве и строительстве» ВВС СССР, 1942. № 6.. В развитие этого Указа Совнарком СССР в тот же день издал постановление, согласно которому мобилизация населения производилась исполкомами областных и городских Советов каждый раз по решению Совнаркома Сборник указов, постановлений, решений, распоряжений и приказов военного времени (1941 - 1942). Л., 1942. С. 163 - 164..

При исполкомах многих областных и городских Советов были созданы бюро по учёту и распределению рабочей силы, занимавшейся учётом трудоспособного населения, подготовкой списков лиц, подлежащих мобилизации, и распределением их между предприятиями. Списки утверждались исполкомами районных или городских Советов.

В тяжёлые годы войны, в связи с постоянным изменением обстановки и насущных проблем, местные исполнительные органы периодически наделялись новыми полномочиями. 23 января 1942 г. Совнарком СССР принял Постановление «Об устройстве детей, оставшихся без родителей». Правительство СССР обязало совнаркомы союзных и автономных республик, исполкомы краевых, областных, городских и районных Советов под личную ответственность их председателей обеспечить устройство детей, оставшихся сиротами или потерявших родителей при переезде в другую местность, не допуская оставления детей беспризорными. При исполкомах были образованы комиссии по устройству детей, оставшихся без родителей, увеличена сеть приёмников-распределителей и других детских учреждений. Широко применялось патронирование детей в семьях рабочих, колхозников, служащих СП СССР, 1942. № 2. Ст. 26..

В целом за годы войны структура и формы деятельности исполкомов не претерпели значительного изменения, а изменения, введённые в период военных действий, были ликвидированы в связи с окончанием войны.

С прекращением военных действий развитие нормативной базы о местных исполнительных органах не остановилось. Характерно, что структура исполнительных органов в период с 1934 по 1954 года строилась по территориально-производственному принципу.

В 1956 году отделы внутренних дел на местах были полностью подчинены местным Советам. Соответственно управления (отделы) внутренних дел вошли в конституционный перечень управлений (отделов) исполкомов местных Советов Исполнительный комитет местного Совета народных депутатов: правовое положение. Основы организации и деятельности.// Под ред. Г. В. Барабашева. М., 1983. С. 33..

1968 - 1973 гг. характеризуются бурным развитием республиканского законодательства о местных органах власти. В данный период действует более 50 республиканских законов Законы о сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся союзных республик. М., «Известия», 1969; Законы о районных Советах депутатов трудящихся союзных республик. М., «Известия», 1972; Законы о городских и районных в городах Советов депутатов трудящихся союзных республик. М., «Известия», 1972; Закон о сельском, поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР. М., «Известия», 1973; Закон о районном Совете депутатов трудящихся РСФСР. М., «Известия», 1973; Закон о городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР. М., «Известия», 1973.. В них урегулированы практически все более или менее существенные стороны работы сельских, поселковых, районных, городских, районных в городах Советов депутатов и их исполкомов. Об этом говорит уже сама структура принятых законов. Они состоят из разделов об основных принципах формирования и деятельности соответствующего Совета, о его правах и обязанностях в различных областях государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, об организации работы Совета, его сессиях, исполкоме, постоянных комиссиях и депутатах, а так же о формах участия населения в работе местного органа власти Лукьянов А. И. Союзное и республиканское законодательство о Советах. М.// Знание, 1975. № 5. С. 39..

Если самым кратким образом сформулировать главные задачи, которые ставил перед собой законодатель РСФСР, принимая акты, в комплексе определяющие статус соответствующих звеньев местных Советов и их исполкомов, то эти задачи сводятся к следующему:

Во-первых, обеспечение такого положения, при котором местные Советы несли бы полную ответственность за развитие того хозяйства, которое им непосредственно подчинено. В этих целях законами расширяются полномочия Советов в решении вопросов местного значения и в распоряжении своими бюджетными средствами, предусматривается концентрация в руках местных Советов и их исполкомов жилищно-коммунальных и целого ряда других предприятий и организаций, обслуживающих преимущественно население, проживающее на соответствующей территории.

Во-вторых, законодательство РСФСР серьёзно усиливало влияние местных Советов и их исполкомов на расположенные на их территории организации вышестоящего подчинения. С учётом этого местные органы власти наделялись дополнительными полномочиями, связанными с территориальным планированием, координацией и контролем деятельности неподчинённых предприятий и организаций во всех сферах обслуживания населения.

В-третьих, законы РСФСР обеспечивали последовательное развитие демократических форм работы местных Советов и их депутатов. В связи с этим в законах более чётко определялись полномочия как самого Совета (в лице его сессии), так и постоянных комиссий, исполкома, его отделов и управлений, депутатов в избирательных округах. Законы подчёркивали, что любой вопрос, отнесённый к ведению Совета, может быть рассмотрен и решён на его сессии. В то же время в республиканских законах давался перечень таких вопросов, которые могли решаться только на сессиях Совета, то есть, относящихся к его исключительной компетенции Лукьянов А. И. Указ. Соч., С. 39..

В-четвёртых, большим разнообразием отличалось регулирование республиканскими законами организации деятельности местных Советов, исполкомов и постоянных комиссий, форм укрепления связей советских органов с населением.

В-пятых, в руководстве местными органами власти со стороны Верховного Совета РСФСР наряду с законодательным регулированием их деятельности всё большее и большее значение приобретала верховная распорядительно-направляющая деятельность.

В-шестых, всё более эффективной становилась деятельность Верховных Советов союзных республик (в том числе и Верховного Совета РСФСР) по осуществлению верховного контроля над работой подотчётных им органов, местных Советов, их исполкомов и других государственных органов на территории республики.

Изменение законодательства привело к изменению структуры местных исполнительных органов управления. Из производственно-отраслевой она перерастает в функционально-отраслевую. Среди основных признаков которой можно выделить:

Структурные подразделения аппарата осуществляют одну или несколько функций.

Эти функции осуществляются в объеме отрасли (подотрасли).

Однако новое законодательство о Советах и их исполнительных органах уже выходило за рамки прежних конституционных положений, подготавливая тем самым новое конституционное регулирование Исполнительный комитет местного Совета народных депутатов: правовое положение. Основы организации и деятельности.// Под ред. Г. В. Барабашева. М., 1983. С. 34..

Конституция СССР 1977 года ВВС СССР, 1977. № 41. Ст.617., ставшая последней из конституций Советского Союза, в отношении исполкомов сохранила преемственность многих положений предшествующих конституций. Вместе с тем конституционный статус местных исполнительных органов приобрёл ряд новых моментов.

Думается, что изменения в правовом статусе исполнительных органов нашли более наглядное отражение в конституциях союзных республик и их законодательстве. Если в новой Конституции СССР соответствующая глава 19 называется «Местные органы государственной власти и управления», то уже в Конституции РСФСР 1978 года ВВС РСФСР, 1978. № 15. Ст. 407. имеется целый одноимённый раздел VII, состоящий из двух глав: «Местные Советы народных депутатов» (глава 17) и «Исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов» (глава 18).

На основании новых конституций был принят ряд законодательных актов. Например, Закон СССР от 25 июля 1980 года «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов» ВВС СССР, 1980. № 27. Ст. 526., Закон РСФСР от 29 июля 1971года, в редакции, утверждённой Законом РСФСР от 3 августа 1979 года «О районном Совете народных депутатов РСФСР» ВВС РСФСР, 1979. № 32. Ст. 785., Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 июля 1982 года «Об отделах и управлениях исполнительных комитетов краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов, районных, городских, районных в городах Советов народных депутатов РСФСР» ВВС РСФСР, 1982. № 27. Ст. 941. и многие другие акты, закрепляющие юридический статус местных исполнительных органов всех уровней ВВС СССР, 1978. № 49. Ст. ст. 795, 796, 797; ВВС РСФСР, 1979. № 32. Ст. ст. 786, 787; 1980. № 48. Ст. 1593..

Что же нового содержалось в новом конституционно-правовом статусе исполнительных органов по сравнению с предшествующим конституционно-правовым регулированием?

В п. 6 ст. 72 Конституция РСФСР более чётко закрепляла положение, по которому республика, в лице своих высших органов государственной власти и управления, устанавливала порядок деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления.

Под порядком же деятельности необходимо понимать детальную правовую регламентацию компетенции каждого органа государственной власти и управления, функции, права и обязанности органа, процессуальные нормы, в которых закрепляется детально та или иная форма деятельности Советское строительство.// Под ред. В. М. Манохина, Саратов, 1982, С. 12.. Эта регламентация осуществлялась в законах о соответствующих местных Советах и их исполкомах.

Устанавливалось, что «исполнительные комитеты могут решать все вопросы, отнесённые к ведению Советов, за исключением тех, которые должны решаться только на сессиях Советов» (ч. 2 ст. 147 Конституции РСФСР), то есть исполкомы могли решать вопросы, отнесённые к компетенции Советов в целом.

Определялись предметы ведения не только Советов, но и конкретно исполкомов.

Руководство КПСС являлось основополагающим принципом и закономерностью не только деятельности, но и развития Советов и их исполкомов.

Устанавливалась регулярная отчётность всех исполнительно-распорядительных органов перед соответствующими Советами.

В новых конституциях не было закреплено имевшее место право приостановления действия актов Советов вышестоящими исполнительно-распорядительными органами.

В ст. 2 Конституции РСФСР было сказано, что «все другие государственные органы подконтрольны и подотчётны Советам народных депутатов». Эта общая принципиальная норма конкретизировалась в последующих статьях, посвящённых формированию и деятельности Советов и их исполнительно-распорядительных органов.

Применительно к местным Советам и их исполкомам Конституция СССР и Конституция РСФСР установили обязанность исполнения издаваемых ими актов всеми предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на их территории См. так же: Закон о народном контроле в СССР. - Известия, 1979, 1 декабря..

Были урегулированы важнейшие функции исполкомов, связанные с организацией работы Советов, постоянных комиссий и депутатов: созыв сессий, координация работы комиссий, оказание содействия депутатам в соответствии с их полномочиями, а так же организация выполнения решений Советов.

Детальнее регулировались прямые отношения исполкомов с населением, общественными организациями и трудовыми коллективами (ст. 144 Конституции РСФСР).

Появился институт наказов избирателей (ст. ст. 98, 147 Конституции РСФСР).

Существенным моментом стала норма, согласно которой по истечении полномочий местных Советов их исполкомы сохраняют свои полномочия вплоть до избрания Советами нового созыва исполнительных комитетов (ст. 150 Конституции РСФСР).

Дальнейший ход событий, происходящий в Союзе ССР привёл к тому, что на январском и июньском (1987 г.) Пленумах ЦК КПСС был сделан вывод о необходимости перестройки, то есть преодоления застойных явлений на основе живого творчества масс, всестороннего развития демократии, самоуправления, поощрения инициативы и самодеятельности людей, укрепления дисциплины и порядка, расширения гласности, критики и самокритики, уважения к личности.

«Перестраивая нашу экономическую и политическую систему, мы обязаны создать, во-первых, надёжный и гибкий механизм реального вовлечения всех трудящихся в решение государственных и общественных дел. Во-вторых, на практике научить людей жить в условиях углубляющейся демократии, расширять и укреплять права человека, взращивать современную политическую культуру масс. Иными словами учить и учиться демократии» Самоуправление: от теории к практике.// Под ред. Ю. А. Тихомирова и Г. Х. Шахназарова, М.,1988, С. 40.. Идея самоуправления - глубоко научная, стала лозунгом практических действий.

Начавшийся процесс перестройки повлёк за собой «парад» суверенитетов Конин Н.М. О роли геополитических факторов в становлении и развитии правопорядка в посткоммунистической России / Становление правопорядка в Российском государстве: реальность и перспектива (социально-правовые проблемы). Сборник научных статей. Под ред. В.И. Новоселова. Саратов. 1995. С. 58., распад СССР, распад исполкомов и смену политического режима в Российской Федерации. Становление и развитие системы местного самоуправления (в том числе местных исполнительных органов) входит в новую фазу.

9 апреля 1990 года принимается Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» ВВС СССР, 1990, № 16, ст. 267.. В нём местное самоуправление понималось как «самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения». В качестве механизма реализации самоуправления в Законе выступают местные Советы, их исполкомы, органы территориального общественного самоуправления, а так же формы непосредственной демократии - местные референдумы, собрания, сходы граждан.

В России процесс становления местного самоуправления и его исполнительных органов шёл особенно интенсивно и противоречиво. Обусловили это две тенденции российского руководства: понимание закономерности и необходимости формирования самоуправленческих начал в управлении на местах и борьба с союзным руководством за процесс централизованного руководства своей территорией. Определённым отражением этих тенденций стал, принятый 10 октября 1990 г. Закон РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1990, № , ст. 322., несколько расширивший круг полномочий местных органов власти, но фактически восстановивший их вертикальную подчиненность, как по линии исполнительных органов, так и по линии Советов.

24 мая 1991 года был принят Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления». Вслед за ним 6 июля 1991 года принимается Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 29, ст. 1010.. Данный Закон более точно отражал реальное состояние дел в области местного самоуправления. К его достоинствам можно отнести большую практическую применимость и возможность использовать напрямую, без дополнительных нормативных актов, что позволило более чётко структурировать систему органов местного самоуправления. Исполнительными органами по Закону стали местные администрации - органы, действующие на принципе единоначалия. Круг полномочий администраций всех уровней (сельской, поселковой, районной, городской) был чётко определён и дополнялся другим законодательством. Например, полномочия в области охраны окружающей природной среды конкретизировались в ст. 10 Закона РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1992, № 10, ст. 457; 1993, № 29, Ст. 1111..

Осенью 1993 года начался новый этап реформирования местного самоуправления: 9 октября 1993 года были изданы Указы Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» САПП РФ, 1993, № 41, ст. 3924. и «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления» САПП РФ, 1993, № 41, ст. 3944., Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления в РФ» САПП РФ, 1993, № 44, ст. 4188. от 26 октября 1993 года, утвердивший «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы», Указ Президента РФ от 29 октября 1993 года «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления» САПП РФ, 1993, № 44, ст. 4197., Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 года «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» САПП РФ, 1993, № 52, ст.5071..

В соответствии с названными выше указами Президента РФ деятельность местных Советов (районных, городских, районных в городах, поселковых и сельских) - прекращалась. Функции местных Советов были возложены на местную администрацию - исполнительные органы в системе местного самоуправления. Срок выполнения ими данных функций определялся абстрактно - до выборов новых представительных органов местного самоуправления.

Таким образом, вся власть на местном уровне сосредоточилась в руках главы администрации - единоличного руководителя исполнительного органа. Никогда ещё местные исполнительные органы не были так сильны и наделены таким обширным комплексом полномочий.

12 декабря 1993 года на всероссийском референдуме была принята новая Конституция Российской Федерации Российская газета, 25. 12. 93, № 237.. В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Это положение шло вразрез с действующим в тот период законодательством и указами Президента, так как Конституция отдаёт явный приоритет представительным органам, а об исполнительных органах прямо ничего не говорит, подразумевая их, как нам думается, под «другими органами». В соответствии с Конституцией РФ «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12) и «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (ч. 1 ст. 131). Помимо этого Конституция отнесла республики, края, области, автономные области, автономные округа, города Москву и Санкт-Петербург к субъектам Российской Федерации (ст. 65), оставляя на местном уровне «городские, сельские поселения и другие территории с учётом исторических и иных местных традиций» (ч. 1 ст. 131), отодвигая тем самым в сторону законодательство об административно-территориальном делении, выдвигая на первый план «мнение населения» и «исторические и иные местные традиции».

Сложившаяся ситуация требовала принятия целого ряда законов, регулирующих деятельность населения на местном уровне.

Субъекты Российской Федерации, получившие в соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции РФ, совместное с федеральными органами право установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, начали разработку законодательства о местном самоуправлении самостоятельно, учитывая сложившиеся традиции осуществления властных полномочий на местах.

Новый курс и новые правовые акты способствовали масштабному развитию идей и институтов местного самоуправления. В городах и районах стали создаваться представительные и исполнительные органы, избираться должностные лица местного самоуправления. Процесс протекал быстро и в то же время весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была столь длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный местный и международный опыт Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1997, С. 1..

Наконец, 28 августа 1995 года Государственной Думой был принят Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ СЗ РФ, 1995, № 35, ст. 3506; 1996, № 17, ст. 1917; № 49, ст. 5500; 1997, № 12, ст. 1378; 2000, № 32, ст. 3330; 2002, № 12, ст. 1093.. С его принятием начался новый этап развития исполнительных органов и всей системы местного самоуправления в целом.

К сожалению, федеральный законодатель не оказывал и не оказывает в настоящее время должного внимания проблемам организации местного самоуправления и его исполнительных органов. В Законе нет даже такого понятия «исполнительный орган» местного самоуправления. Необходимое количество федеральных актов не принято. Долгий процесс принятия прошли Федеральный закон от 25 сентября 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» СЗ РФ, 1997, № 39, ст. 4464; 2001, № 53 (ч. 1), ст. 5030; 2001, № 1 (ч. 1), ст. 2. и Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» СЗ РФ, 1998, № 2, ст. 224., регулирующих и закрепляющих основы деятельности представительных и иных органов в финансовой сфере и отношениях с финансово-кредитными организациями, а так же процесс прохождения муниципальной службы в исполнительных и других органах местного самоуправления.

Законодательство субъектов Российской Федерации должно, и будет базироваться на федеральных актах, развивая и детализируя их положения применительно к особенностям отдельных регионов. Федеральные акты должны заложить основы правового регулирования главных институтов местного самоуправления (не пренебрегая исторически сложившимися), в том числе установить пределы правового воздействия субъектов Федерации в данной сфере. Федеральное законодательство призвано чётко определить неотъемлемые права местного самоуправления, установив тем самым гарантии прав местных сообществ против необоснованного диктата региональных властей, но, в то же время не лишать их возможности определять наиболее удобную систему органов, формы и методы их деятельности, как это было на протяжении почти всей истории и как это фактически планируется проектом ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» Газета «Неделя области», 05.02.2003, № 5 (14)..

Размещено на Allbest.ru