История прокуратуры в России

Размещено на http://www.allbest.ru

Курсовая работа

На тему: «История прокуратуры в России»

Содержание

Введение

1. История прокуратуры в России от её учреждения и до Октябрьской революции

1.1 Учреждение прокуратуры в России

1.2 Эволюция статуса прокуратуры до судебной реформы 1864г.

1.3 История пореформенной российской прокуратуры (1864г.-1917г.)

2. История Советской прокуратуры (1922г.-1991г.)

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Любой юрист обязан хорошо знать, как развивались, как построены и действуют органы, активно участвующие в реализации правовых предписаний, и в частности прокуратура. Такие знания нужны не только для будущей профессиональной практики после получения юридического образования. Они потребуются при изучении многих юридических дисциплин, с которыми приходится сталкиваться в процессе обучения всем студентам- правоведам.

Понятие “прокуратура” происходит от латинского (procure), что означает - забочусь, обеспечиваю, предотвращаю. Впервые прокуратура была создана во Франции в 1302 году как орган, представляющий интересы монарха. Прокурор был «глазами» короля, при помощи которых он мог контролировать функционирование всего механизма государства. Позже, с развитием инквизиционного розыскного процесса, органы прокуратуры или аналогичные прокуратуре по своей сущности стали возникать и в других государствах Европы, в частности в том же XIV веке прокуратура была создана и в Испании. Стоит сказать, что прокуратура Франции отчасти послужила прообразом прокуратуры России и до настоящего времени служит эталоном прокуратуры Западных стран.

В странах англо-саксонской правовой семьи содержание института прокуратуры существенно отличается от стран романо-германской правовой семьи, в первых он необходимая часть состязательной системы, а вовторых -- часть надзорно-следственного аппарата. Например, в Российской Федерации прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, за исполнением законов судебными приставами. Прокуратура занимает особое место среди правоохранительных органов Российской Федерации, поскольку не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Она является независимым правоохранительным органом, обеспечивающим соблюдение законности в государстве. При создании этого органа идея состояла отнюдь не в карательном его предназначении, а в обеспечении справедливости и законности. Ещё Петром I перед ней ставилась задача уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония.

В данной работе, мы постарались отразить деятельность прокуратуры на разных исторических отрезках, особенности её функционирования на различных этапах существования Российского государства, а также показать важнейшие моменты её реформирования, то есть тот процесс, в результате которого Прокуратура Российской Федерации стала тем «государственным поверенным в делах законности», каким она есть сейчас.

прокуратура россия деятельность реформа

1. История прокуратуры в России от учреждения до Октябрьской революции

1.1 Учреждение прокуратуры в России

Конец XVII и начало XVIII веков характеризовались значительным ростом должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества, неисполнением царских указов со стороны органов государственного управления, всемерным возрастанием всякого рода поборов и усилением бесправия населения. Император понимал, что чиновничий бюрократизм являлся силой, которая становилась опасной для государства и общества, серьезной помехой в достижении его целей.

Это вызывало насущную потребность в создании государственной службы по борьбе с этими негативными явлениями. Указом Петра I от 2 марта 1711 года в России для возбуждения дел «гласа о себе неимущих» учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего». За образец указанной службы Петр I взял государственные органы Германии. В 1713 году в России вводится должность генерал-фискала. Полномочия фискалов, процессуальные средства их деятельности были определены в Указе от 17 марта 1714 года «О фискалах и об их должности и действии». Фискальная служба являлась службой сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. К тому же фискалы всех рангов не получали материального обеспечения от казны, существовали за счет «собственных кормовых», а это вело к поборам, взяточничеству и иным злоупотреблениям. В результате за взяточничество был казнен обер-фискал Нестеров.

Подчинение фискалата Юстиц-коллегии знаменует начало новых форм надзора, в том числе надзора за самим Сенатом. Для этих целей в 1715г. была введена должность генерал-ревизора (для надзора за исполнением указов Сената). Кроме того, дежурившие в Сенате гвардейские офицеры имели право доносить царю о злоупотреблениях и упущениях сенаторов.

Итак, появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в той или иной мере осуществляли и сам царь, и Сенат.

В 1722 году Петр I ввел новый государственный институт, доселе не существовавший в России, - прокуратуру. Цель, поставленная перед прокуратурой, - проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую очередь - за Сенатом, ставшим по Указу «О должности Сената» от 27 апреля 1722 года законодательным и высшим органом подзаконной исполнительной власти.

Прокуратура была учреждена тремя петровскими указами: «Быть при Сенате Генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору» от 12 января 1722 года; «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» от 18 января 1722 года; «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 года. Последний указ поставил прокурора над Сенатом и в прямое подчинение императору. «Генерал-прокурор должен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах: истинно, ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указам отправлял, также должны накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал». Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий выделить его из иных видов государственной деятельности. Этот признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу. «Органы управления производят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела, в их возбуждении, постановлении и направлении». Таким образом, средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основным среди них являлась так называемая протестанция, то есть принесение протеста в орган, нарушивший закон, или в вышестоящий орган.

Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган - Сенат - рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с Регламентом и императорскими указами. Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. Ему подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору. «Генерал-прокурор, - писал русский политолог А.Д. Градовский, - по старшинству последнее, по значению первое место в Сенате; он заседает в Сенате, именем императора контролирует все, что там происходит, имеет единственное и решительное влияние на мнение сенаторов».

Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государственных органов и структур. Так, она вела наблюдение за интересами казны, вела надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей.

Указ «О должности Генерал-прокурора» поставил прокурора над Сенатом и в прямое подчинение императору. В Табели о рангах прокурорам были присвоены высокие классы: генерал-прокурору - третий, соответствующий генерал-лейтенанту; обер-прокурору - четвертый; коллежским прокурорам - шестой, прокурорам надворных судов - седьмой наравне с обер-фискалами. Тем временем продолжается тщательная проработка законопроектов, определивших статус прокуратуры: о Сенате, о Генерал-прокуроре, о прокурорах коллегий. 5 апреля 1722 года Регламент Адмиралтейств-коллегии был дополнен указом о должности прокурора коллегии.

Вскоре были приняты (одновременно - 27 апреля 1722 года) указы о должности Сената и о должности Генерал-прокурора. «Должность Генерал-прокурора» оставалась основным законодательным актом о прокуратуре на протяжении всего XVIII столетия. Главное отличие апрельской редакции Указа от последней январской состоит в пункте об ответственности прокуроров. Так же, как и прокурор коллегии, генерал-прокурор освобождался от ответственности за не подтвердившееся доношение или протест, но, как указал Петр, «ежели то часто будет употреблять, то не без вины будет».

Петр I полагал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан. Создавая прокуратуру, возлагая на генерал-прокурора надзор за соблюдением интересов государства и исполнением законов, Петр говорит и о защите интересов граждан, об охране их прав, предоставленных законом. Поэтому не случайно уже 17 апреля 1722 года он издает Указ «О хранении прав гражданских», в котором, в частности, говорилось: «Понеже ничто так по управлению государством есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить, или ими играть как в карты, прибирая масть к масти: кто сей наш Указ преступит под какой отговоркою: тот, яко нарушитель прав государственных и противник власти, казнен будет смерти, без всякие пощады. И чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в вину попадет».

По мнению С.М. Казанцева, в России, таким образом, возникает институт надзора, который, хотя и получил французское название, однако был создан не по образу и подобию французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I и включал элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения. Из Франции, помимо названия, была заимствована главная функция - надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор (но французские прокуроры были при судебных органах, а русские - главным образом при административных).

По своему назначению русский генерал-прокурор был ближе шведскому омбудсмену, основной задачей которого была защита прав и свобод населения от нарушений со стороны властей.

Первым генерал-прокурором Петр I назначил Павла Ивановича Ягужинского. Способный от природы, энергичный и честный, Ягужинский пользовался полным доверием Петра I, сказавшего про него однажды: «Что осмотрит Павел, так верно, как, будто я сам видел».

Никаких особых личных требований для службы в прокуратуре в тот период не определялось: велено было избирать «их из всяких чина», но «лучших». Прокуроры назначались на должности Сенатом по предложению генерал-прокурора. За те или иные проступки они могли быть наказаны только Сенатом. Сам же генерал-прокурор или обер-прокурор несли ответственность только перед императором. В то время существовал такой порядок действий прокуроров. Заметив нарушение, прокурор вначале устно предлагал устранить его, а если его обращение не помогало, он приносил протест.

Письменный протест поступал в тот орган, который нарушил, закон и от которого зависело на том «протесте утвердиться», то есть принять его или же «остаться при своих мнениях».

В последнем случае руководитель учреждения обязан был направить в вышестоящую инстанцию или Сенат вместе с протестом прокурора свои объяснения о причинах несогласия с прокурором. Принесение прокурором протеста приостанавливало действие того постановления, которое опротестовывалось.

В то же время прокурор, чей протест был отклонен, направлял специальное «доношение» генерал-прокурору, от которого зависело, поддержать своего подчиненного или нет.

Непосредственное уголовное преследование лежало вне компетенции прокурора. Он только наблюдал за ходом расследования дела и имел «попечение о колоднических», то есть арестантских делах. В круг ведения прокуроров входил также надзор за фискалами, за которыми они должны были «иметь крепкое смотрение».

Прокуроры на местах наблюдали также за правильным «собиранием» казенных доходов, за безубыточным для казны производством по подрядам и откупам, за правильностью финансовой отчетности и др.

По мнению академика О.Е. Кутафина, прокуратура создавалась в России как представительный орган, прежде всего императорской власти, осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и местных учреждений. Суть самой должности прокурора Петр I выразил такими словами: «Сей чин яко око наше». Функции прокуратуры были довольно широки, хотя и видоизменялись.

1.2 Эволюция статуса прокуратуры до судебной реформы 1864г.

Смерть Петра и возведение на престол Екатерины I привели постепенно к сосредоточению фактической власти в руках аристократии. Это не могло не сказаться на положении генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры. При Екатерине I отмечается значительный отход от установленного Петром I порядка осуществления высшего надзора прокуратуры за соблюдением законов в государстве; сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего ее генерал-прокурора. Во главе правительства был установлен Верховный тайный совет, а затем Кабинет, что привело к существенному ограничению полномочий Сената. Устремления «верховников» и «временщиков» к захвату верховной власти в государстве, их олигархические и своекорыстные намерения не могли найти совмещения с осуществляемым прокурорами надзором за состоянием режима законности. В этой связи в некоторых сферах деятельности государственных органов возрождается фискальная служба.

В октябре 1730 года императорским указом восстанавливалась должность генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах. Указ констатировал, что состояние законности в стране ниже всякого уровня: «в государственных делах слабое чинится управление и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают». Возрожденным органам прокуратуры вверялся надзор за тем, «чтобы челобитчики правым и нелицемерным судом удовольствованы, а в государственных делах рассмотрение и решение чинимы были с всякою ревностию и добрым порядком». Таким образом, прокуратура восстанавливалась во имя тех же благородных целей, что и создаваемая Петром I.

Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны. 17 ноября 1740 года генерал-прокурор князь Н.Ю. Трубецкой был неожиданно отстранен от должности и направлен в Ригу. Встал вопрос о существовании прокуратуры как государственного органа. 15 декабря последовал Указ об утверждении обер-прокуроров в Сенате и Святейшем Синоде, который повелевал «о произведении в коллегии, канцелярии и губернии прокуроров по прошлому указу исполнения не чинить, понеже об оных иметь будет рассмотрение вновь», упразднив, таким образом, должность генерал-прокурора, а обер-прокурора оставив без подчиненных.

Роль прокурора возрастает при Екатерине II. С разделением Сената на департаменты генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII века, продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции.

В таком значительном для государственного управления и судебной системы правовом акте, как «Учреждение для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 года, предусматривалась специальная глава «О прокурорской и стряпческой должности», в которой устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за местами лишения свободы, конкретизировались должностные обязанности. В статье 404 «Учреждения...» было сказано: «Вообще губернский прокурор и губернские стряпчие смотрят, и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интереса императорского величества, наблюдают, чтобы запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки». «Нравственно-полицейские его обязанности, - говорил Н. Дмитриев об обязанностях прокурора во времена Екатерины, - состояли в наблюдении за порядком в обществе: он доносил о непослушании или ропоте жителей губернии, о нарушении правил благочиния, соблазне и нарушении общественного спокойствия, о запрещенных торгах».

По «Учреждению...» прокуроры осуществляли надзор за деятельностью всех присутственных мест губернии. Характеризуя «прекрасную должность губернского прокурора" как наследие петровских времен и одно из лучших екатерининских учреждений, А.Ф. Кони писал: ««Блюститель закона» и «царское око», охранитель закона и свободы частных лиц в случаях учреждения опеки с ограничением их прав, ходатай за арестованных и наблюдатель за содержанием их: внимательный «читатель» определений всех присутственных мест:, губернский прокурор, по существу своих прав и обязанностей, был представителем центральной правительственной власти, вдвинутым в среду местного управления».

Во время царствования Александра I , начиная с 1802г. генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции. Первым министром юстиции России с одновременным исполнением обязанностей генерал-прокурора и руководством всей прокурорской системы был назначен знаменитый поэт Гавриил Романович Державин. Он ревностно взялся за работу, больше внимания стал уделять обер-прокурорскому и местному надзору.

22 сентября 1802 года Г.Р. Державин подписал циркулярный ордер, направленный губернским прокурорам. Основываясь на Учреждении для управления губерний и законах от 8 сентября 1802 года, министр юстиции сводит свою инструкцию для местного надзора к семи главным положениям. В том числе Г.Р. Державин в своем ордере к прежним ведомостям, представляемым губернскими прокурорами в Петербург (о числе решенных и нерешенных дел и о «колодниках»), прибавил еще подробные ведомости по делам о должностных и обще уголовных преступлениях.

Ордер впервые возлагал на прокуроров надзор за следствием как особую сферу контроля. Они должны были наблюдать, «не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода», но вместе с тем должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями преступникам. В надзоре по делам гражданским главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении «всякого рода притеснений и волокит».

Следует отметить, что согласно воспоминаниям современников, «история Министерства юстиции с тридцатых до шестидесятых годов XIX века представляла немало примеров энергической борьбы губернских прокуроров с местными злоупотреблениями. Борьба эта не всегда была успешна, но само уже возникновение ее, основанное на предписании закона, определявшего обязанности губернского прокурора, действовало благотворно, не говоря уже о тех случаях, когда последствиями ее являлись сенаторские ревизии, несшиеся, как грозовые тучи, на местность, пораженную правовою засухою».

И все же, объективно оценивая роль дореформенной (имеется в виду судебная реформа 1864г.) прокуратуры, следует отметить, что она, как и большинство государственных органов царской России накануне реформы 60-х гг. XIX в., находилась в сложном положении. Система надзора в России в первой половине ХIХ в. сохраняла лишь относительное единство. Наряду с генерал-прокурором высший надзор осуществлял Сенат, а на местах - губернаторы. Обер-прокуратура, осуществлявшая надзор за решением дел в Сенате, была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением генерал-прокурору. Не было и единого законодательного акта о прокурорском надзоре.

По мнению С.М. Казанцева (мы разделяем эту точку зрения), беспомощность прокуратуры и низкий уровень законности в тот период были обусловлены не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого этого института. Во-первых, прокурорский надзор был подчинен исполнительной власти в лице одного из министров. Во-вторых, сфера надзора и функции прокуроров стали к тому времени столь обширны и неопределенны, что их добросовестное исполнение было нереально. Все это привело к тому, что прокуратура, как и общество в целом, требовала серьезных преобразований.

Вот почему, как только во второй половине 50-х годов ХIХ в. встал вопрос о необходимости судебной реформы в России, выяснилось, что применение даже некоторых принципов буржуазного судоустройства и судопроизводства неизбежно влечет за собой и реорганизацию прокуратуры.

1.3 История пореформенной российской прокуратуры (1864-1917гг.)

В конце 40-х годов ХIХ века начинается усиленная разработка нового процессуального законодательства, однако, только после крестьянской реформы 1861г. эта работа активизировалась.

К началу 1861 года на рассмотрение Государственного совета было представлено 14 законопроектов, предлагавших различные изменения в структуре судебной системы и судопроизводства.

В основу реформы 1864г. был положен принцип разделения властей (насколько вообще его можно было применять в России того времени): судебная власть отделялась от законодательной, исполнительной, административной. В законе отмечалось, что в судебном процессе «власть обвинительная отделяется от судебной». Провозглашалось равенство всех перед законом. Реформа устанавливала и новые принципы процесса: гласность, состязательность, устность. Изменения в процессуальном праве и судоустройстве потребовали учреждения, по сути, нового для России института - адвокатуры (присяжных поверенных).

В 1862 году, еще до судебной реформы, Государственный совет Российской империи принял Основные положения о прокуратуре, в которых определялись государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было сформулировано назначение прокуратуры: «наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи». Основные положения о прокуратуре устанавливали принципы организации и деятельности прокуратуры, являвшиеся незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи.

Утверждая акты реформы, Александр II писал в Указе Правительствующему сенату 20 ноября 1864 года: «Рассмотрев сии проекты, мы находим, что они вполне соответствуют желанию нашему возродить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе нашем то уважение к закону, без коего невозможно общественное благосостояние и которое должно быть постоянным руководителем действий всех и каждого от высшего до низшего».

Составной частью реформы стало и преобразование прокурорского надзора. В «Учреждениях судебных установлений» прокурорскому надзору посвящен, раздел третий, озаглавленный «О лицах прокурорского надзора». Статья 124 устанавливала: «Прокурорский надзор вверяется обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как Генерал-прокурора». Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего сената.

Устав уголовного судопроизводства устанавливал, что прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают за производством следствий. А вот дознанием они фактически руководили. «По производству дознания о преступных деяниях полицейские чины состоят в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей», - гласил закон.

В Уставе гражданского судопроизводства 1864г. предусматривалось, что прокурор дает заключение по делу. Такое заключение было обязательным:

1) по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ;

2) по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных;

3) по вопросам подсудности пререкания между судебными и административными органами об устранении судей;

4) по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле обнаруживаются обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного;

5) по просьбам о выдаче свидетельства на право бедности (как основание для освобождения от судебных издержек);

6) по делам брачным и о законности рождения.

Интересно, что по брачным делам роль ответной стороны, в случае ее отсутствия, выполнял прокурор, обязанный собирать и представлять суду доказательства об опровержении иска и имеющий все права тяжущегося. Прокурорское заключение должно было найти отражение в протоколе судебного заседания и решении по делу. Оно должно было излагаться устно после прений сторон.

Судебные уставы 1864 года значительно ограничили сферу прокурорского надзора в гражданском процессе по сравнению со Сводом законов, а также изменили методы его осуществления, что наряду с возрастанием роли прокурора в уголовном процессе привело на практике к превращению этого направления прокурорского надзора во второстепенное. Но достоинством новых уставов было то, что они обязали прокурора участвовать в процессе хотя бы по некоторым делам. Фактически роль прокурора в гражданском суде ограничивалась заключениями. По свидетельству сенатора В.Я. Фукса, «за все время существования нашего кассационного суда (в течение 50 лет. - В.Б.) случаи использования прокуратурой права протеста в отведенной ей области не встречаются».

Прокуратура получила широкие полномочия по линии внутреннего управления судебной системой. По статье 254 «Учреждения судебных установлений», «общий надзор за судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства сосредоточивается в лице министра юстиции как Генерал-прокурора». В соответствии со ст.253 чины прокурорского надзора «по праву наблюдателей за охранением законов» в случае обнаружения нарушений законов судебными местами и их должностными лицами обязаны принимать меры по их устранению, в частности, сообщать об этом «председателям судебных мест», доносить и докладывать в порядке подчиненности прокурорам палат, а те - министру юстиции».

Весьма характерно, что в соответствии с судебной реформой 1864г. наряду с назначением и порядком деятельности прокуроров в уголовном и гражданском судопроизводстве весьма четко определялось то, что прокуратура не должна вмешиваться в деятельность суда, ущемлять или ограничивать самостоятельность судей при принятии ими решений по рассматриваемым делам. При этом уравнивались в правах прокурор-обвинитель и защитник. В обязанность прокуроров входило «обличение обвиняемых перед судом», то есть поддержание обвинения. Прокуроры приносили протесты на решения судов в кассационном и апелляционном порядке; им вменялось в обязанность осуществление надзора за точностью и безотлагательностью исполнения судебных приговоров по уголовным делам.

В ходе судебной реформы, при некотором изменении роли прокуратуры, за ней остался надзор за соблюдением законов, касающихся прав граждан. Прокуроры разных степеней, прекрасно понимая рассматриваемую направленность надзорной деятельности, всегда исходили из того, что защита гражданских прав - это реализация требований закона, и уделяли ей большое внимание. Об этом, в частности, говорил и выдающийся российский юрист, ученый, судебный и прокурорский деятель А.Ф. Кони, подчеркивая важность именно такой направленности прокурорского надзора. Вместе с тем он высказал очень важный для нынешних работников прокуратуры постулат: «при всем гуманизме прокуратура как специфическая государственная надзорная структура не может быть милосердна в ущерб правовой и фактической доказанности».

«Прокурор - блюститель закона, естественно служит в то же время и представителем публичных интересов», - писал Н.В. Муравьев. Как глубоко и широко мыслящий ученый, Муравьев видел и те тенденции, которые определяют динамику функций прокуратуры с изменением общественных условий. Разрабатывая классификацию прокуратуры разных исторических и региональных типов, он еще тогда подметил особенности российской правовой действительности, которые на историческую перспективу определяют существо специфики прокурорского надзора. По этому поводу им было высказано суждение почти пророческого характера: «Русская действительность, отразившаяся на законе и еще больше на практике его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный тип этого учреждения».

Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами судебной реформы 1864г. состояла в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной областью, возложении на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой в судебных округах. Но проведение судебной реформы шло медленно, оно закончилось лишь к началу ХХ века. Поэтому в 60-90-е годы ХIХ века в прокурорском надзоре существуют как бы две подсистемы: губернская и «судебная» прокуратура. Причем как та, так и другая претерпевают в этот период заметные изменения.

Той же комиссии, которая занималась подготовкой Уставов, но под новым наименованием ("Комиссия, высочайше учрежденная для окончания работ по преобразованию судебной части"), было поручено введение их в действие. Одним из итогов ее работы стало новое Положение о губернской прокуратуре. Оно было представлено министром юстиции в Государственный совет 27 ноября 1865 года, а 7 марта 1866 года мнение Государственного совета, утвержденное императором, получило силу закона.

Это Положение действовало во всех губерниях, где еще не приступили к работе общие суды и соответствующие прокуроры. В этом акте, сохраняя губернскую прокуратуру, законодатель стремился максимально приблизить ее к суду, сократив по возможности функции общего надзора.

В отличие от новой прокуратуры губернская вначале не принимала на себя функции обвинительной власти. Кроме того, за ней сохранялись некоторые обязанности надзора за местами лишения свободы, за губернскими по крестьянским делам присутствиями, за губернскими правлениями, полицией и другими органами.

Губернские прокуроры оставались в непосредственном подчинении министру юстиции. Товарищи губернского прокурора в отличие от прежних стряпчих подчинялись только прокурору и были независимы от губернской администрации, что впоследствии было подтверждено определениями первого департамента Сената от 20 января 1872 года и 7 марта 1874 года.

По условиям того времени, с учетом порядков, царивших в российских судах до 1864г., реформа, вне всяких сомнений, была крупным шагом вперед. Существенно изменила свое лицо прокуратура, появились судебные следователи; стала более понятной и доступной система судов; судопроизводство начало осуществляться на принципах гласности и устности, состязательности и признания права на защиту; в суды уверенно проник так называемый народный элемент - избираемые мировые судьи и присяжные заседатели. Наконец-то была организована адвокатура, которую всерьез побаивались предшественники Александра II.

Во второй половине ХIХ - начале ХХ века развитие системы прокурорского надзора проходило в двух основных направлениях:

1. вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны;

2. усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.

С момента своей реорганизации после 1864г. прокуратура стала одним из главных звеньев в государственном аппарате борьбы с революционным движением в стране. В соответствии со ст.1034 Устава уголовного судопроизводства судебное преследование по государственным преступлениям возлагалось на прокуроров судебных палат, которым все должностные и частные лица должны были немедленно сообщать все сведения о них. Предварительное следствие по государственным преступлениям производилось одним из членов судебной палаты при обязательном личном присутствии прокурора палаты или его товарища (ст.1037 Устава). Эти лица при производстве следствия обладали теми же правами, которые были предоставлены судебному следователю и прокурору окружного суда в общем порядке судопроизводства. Кроме того, прокурор судебной палаты имел право до начала следствия поручить производство дознания по этим делам прокурору окружного суда или его товарищу, или полиции (ст.1036 Устава). Таким образом, именно прокуратуре принадлежало руководство расследованием государственных преступлений. Составлять обвинительный акт и поддерживать обвинение в суде по государственным преступлениям должны были прокуроры судебных палат, обер-прокуроры Сената, министр юстиции или его товарищ.

19 мая 1871 года царем был утвержден законопроект под названием «Правила о порядке действия чина корпуса жандармов по исследованию преступлений». В результате издания закона жандармские офицеры становились не бесправными «депутатами» судебного следствия, а фактически следователями.

Прокуратура сохраняла свои права в области надзора за расследованием государственных преступлений, а жандармерия получила доступ к предварительному расследованию, да еще на льготных условиях. Хотя жандармское дознание заменяло, как правило, следствие, оно при этом отличалось от последнего отсутствием у обвиняемого прав, предоставленных ему судебными уставами. А.Ф. Кони в «Политической записке 1878г.» указывал, что прокурор в стадии жандармского дознания «стал нередко утрачивать свое первоначальное значение блюстителя закона и беспристрастного наблюдателя за правильностью действий лица, производящего дознание».

Усиление реакции в 70-80-х годах привело к некоторым изменениям не только в деятельности прокуратуры, но и в ее статусе. Для усиления надзора за судами по Закону от 11 мая 1872 года высшие чины прокуратуры вплоть до товарищей прокурора судебной палаты получили право ревизовать окружные и мировые суды. Таким образом, они по существу превращались в ревизионные органы Министерства юстиции. Первоначально это право было предоставлено только членам судебных палат, а также министру юстиции и его товарищам. Кроме того, Законом от 25 мая 1874 года прокурорам судебных палат и окружных судов было предоставлено право, возбуждать дисциплинарное производство о частных поверенных за их неправильные и предосудительные действия, чем был усилен надзор за адвокатурой.

Положение "судебной" прокуратуры в этот период тоже модифицируется. Прокуратура участвует в работе некоторых административных органов. Так, по Закону от 7 марта 1866 года представитель прокуратуры вводится в состав губернского присутствия по крестьянским делам. Тем же законом возлагается на прокурора не только наблюдение за тюрьмами, но и практически непосредственное участие в управлении ими.

После убийства 1 марта 1881 года Александра II его преемник Александр III принял меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс. Существенно ограничивались полномочия суда присяжных, и, наоборот, расширялась сфера коронного суда. Законами от 12 июня 1884 года и 28 апреля 1887 года прокуратура была привлечена к участию в составлении списков присяжных заседателей.

Усиливается правительственное наступление на судебную систему, порожденную реформой. В 1881 году было принято специальное Положение о мерах к ограждению государственного порядка и общественного спокойствия, возвратившее и закрепившее все ранее сделанные изъятия из общего судебного порядка.

Против выделения судебной власти в качестве особой, независимой от других государственных органов, выступил министр юстиции Н.В. Муравьев. В мае 1885 года закон предоставил министру юстиции право надзирать за чинами судебного ведомства, в 1887г. он получает право устранять гласность судебного разбирательства, в 1889г. министру юстиции были подчинены городские судьи.

Установленный Судебными уставами, с последующими изменениями и дополнениями, порядок деятельности прокурорского надзора в России сохранился вплоть до октября 1917 года.

Правительственная власть царской России оставалась высшим судьей в сфере свобод человека. Ограничения личных (индивидуальных) прав и свобод власти мотивировали то "государственной необходимостью", то "интересами целого", то целями "самосохранения общества и государства", то "требованиями общего порядка безопасности". Поводом для всякого рода стеснений свободы личности и даже применения к ней уголовной кары часто было не совершение того или иного преступления, а так называемая политическая неблагонадежность.

Во время революции 1905-1907 годов прокуратура доказала свою преданность престолу. Министр юстиции И.Г. Щегловитов резко пресекал все попытки некоторых прокуроров на местах понимать законность иначе, чем он сам. По его же мнению, в понятие законности входила идея охранения существующего строя, и поэтому законным признавалось все то, что такому охранению способствовало.

Органом, верно служащим самодержавию, прокуратура России продолжала оставаться вплоть до ликвидации ее вместе с рухнувшим строем в 1917 году.

2. История Советской прокуратуры (1922-1991гг.)

После Октябрьской революции органы прокуратуры, как известно, были ликвидированы. В Декрете о суде N1 от 24 ноября 1917 года отмечалось: «Упразднить ранее существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры». Дореволюционная прокуратура, таким образом, упразднялась без замены ее новой советской прокуратурой.

Отсутствие прокуратуры не означало, что до ее создания не был организован надзор за законностью. Надзор и контроль за соблюдением законов в деятельности местных органов власти и органов государственного управления осуществляли в то время различные учреждения, в компетенцию которых входили и другие функции, - ВЦИК, который надзирал на основании ст.32 Конституции РСФСР 1918г. за точным применением декретов на всей территории Российской Федерации, Совет Народных Комиссаров, народные комиссариаты, ВЧК, Рабоче-крестьянская инспекции.

Разобщенность в работе всех перечисленных органов, отсутствие у них императивных полномочий и властно-распорядительных функций не могли обеспечить точного и единообразного исполнения законов во всей Федерации союзных республик.

Когда появилась, наконец-то, относительно стабильная система (основа которой была заложена Конституцией РСФСР 1918) законов, отвечающих стандартному набору требований, изданных легитимными представительными органами государственной власти, в установленном законом порядке, действующих по времени неограниченно, в отношении неограниченного круга лиц, в соответствии с внутренней иерархией и т.д. Возникла необходимость в создании специального централизованного органа, подчиненного только центральной государственной власти, независимого от поднадзорных ему учреждений, от каких-либо местных влияний, способного эффективно осуществлять надзор за точным и безусловным исполнением законов всеми органами власти и государственного управления, должностными лицами и гражданами на всей территории страны, во всех областях жизни Советского государства. Таким органом должна была стать советская прокуратура. В конце 1921г. В.И. Ленин дал указание Д.И. Курскому приступить к подготовке проекта положения о прокуратуре.

26 мая 1922 года III сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре. Положение о прокурорском надзоре стало законом, который вводился в действие с 1 августа 1922 года. Была законодательно закреплена независимость прокуроров от местных органов власти (губернских исполкомов) и, следовательно, отвергнут принцип "двойного" подчинения, однако имел место отказ от права прокуроров обжаловать в суд незаконные решения исполкомов. Таким образом, нарождавшаяся советская бюрократия обеспечила себе на долгие годы, вплоть до недавнего времени, практическую неуязвимость для средств воздействия прокурорского надзора.

Именно этим нормативным актом за прокуратурой закреплялись те четыре группы полномочий, которые сохранились за ней до сегодняшнего дня с некоторыми изменениями:

а) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц;

б) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов, дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью Госполитуправления;

в) поддержание обвинения на суде;

г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Институт прокурорского надзора за реализацией директив центра возникает как неизбежное проявление центростремительных тенденций на самых первых этапах государственного строительства. Основное внимание прокуратуры концентрируется на деятельности центральных и местных органов исполнительной власти.

На практике происходили разногласия между прокурорами и отдельными местными органами власти (в том числе партийной), которые принимали нередко форму острых конфликтов и возникали в результате как недостаточного понимания этими органами стоящих перед прокуратурой задач, так и их требований к прокурорам работать, опираясь не на законность, а на целесообразность и полезность того или иного решения для мест. В 1923 году прокуроры внесли представления об отмене или изменении 2483 постановлений уездных исполкомов и 1507 постановлений губисполкомов. Отклонены были соответственно лишь десять и шесть процентов представлений. В этой связи трудно переоценить значение Постановления ВЦИК от 12 октября 1925 года об обязанности исполнительных комитетов рассматривать протесты прокуратуры в кратчайшие сроки.

Хочется отметить, что уже в период своего становления, в отличие от ряда десятилетий дальнейшего развития, органы прокуратуры РСФСР ставили перед собой задачу быть «ближе к населению», используя для этого различные формы. Свою деятельность на местах прокуроры, как правило, начинали с обращений - объявлений в местных газетах. В них указывались задачи прокуратуры, состав работников, служебный адрес, порядок подачи и приема жалоб и заявлений на незаконные действия органов власти и должностных лиц.

Постановлением ЦИК СССР "О Верховном Суде Союза ССР" от 6 июля 1923 года Президиуму ЦИК СССР в связи с принятием Конституции СССР было поручено разработать Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик. 23 ноября 1923 года оно было утверждено. В Положении определялись функции, правомочия, структура и штаты Прокуратуры Верховного Суда Союза ССР.

В составе Верховного Суда СССР, согласно ст.46 Конституции, учреждался пост Прокурора Верховного Суда СССР. Прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель в соответствии со ст.46 Конституции СССР назначались Президиумом ЦИК Союза ССР и были подотчетны Президиуму. В статье 21 указывалось, что Прокурор и его заместитель состоят при Верховном Суде. Однако Прокурор Верховного Суда СССР занимал самостоятельное положение. С точки зрения существовавшей в то время в СССР триады Съезд Советов - ЦИК - Президиум ЦИК последний входил в систему представительных органов государственной власти, поскольку чисто исполнительным и распорядительным органом ЦИК являлся Совет Народных Комиссаров (ст.37 Конституции СССР).

Таким образом, если допустить возможность действия принципа разделения властей в рамках "советской" системы организации государственной власти, органы прокуратуры оказывались между органами судебной власти, входящими в состав исполнительной власти, и исполнительно-распорядительными органами представительной власти.

С развитием правоохранительной системы страны Положением о судоустройстве РСФСР 1926г. на органы прокуратуры были возложены две дополнительные функции: «участие в гражданском процессе в целях ограждения интересов государства и трудящихся», расширившее функцию судебного контроля, и «общее наблюдение и согласование деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью», позже получившее наименование «координационной функции».

Как известно, на рубеже 20-30-х гг. в СССР сформировалась тоталитарная система власти. Уже 5 ноября 1934 года было принято Постановление Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров СССР "Об Особом совещании при Народном комиссариате внутренних дел СССР". В соответствии с ним этому народному комиссариату предоставлялось право применять к лицам, признаваемым общественно опасными, следующие меры: ссылку на срок до пяти лет под гласный надзор в местности, список которых определял этот наркомат; высылку на срок до пяти лет под гласный надзор с запрещением проживания в столицах, крупных городах и промышленных центрах Союза ССР; заключение в исправительно-трудовые лагеря на срок до пяти лет; высылку за пределы Союза ССР иностранных подданных, являющихся общественно опасными. Предусматривалось, что в заседаниях Особого совещания должен обязательно участвовать Прокурор Союза ССР или его заместитель, который, в случае несогласия как с самим решением Особого совещания, так и с направлением дела на рассмотрение Особого совещания, имеет право протеста в Президиум ЦИК СССР. В этих случаях исполнение решения Особого совещания должно было приостанавливаться до принятия по данному вопросу постановления Президиума ЦИК Союза ССР.

Конституция СССР 1936г. впервые закрепила на высшем юридическом уровне принципы: правосудие осуществляется судами (ст.102), суды независимы и подчиняются только закону (ст.112). Наличие этих конституционных норм можно было приветствовать. Конституция СССР 1936г. впервые закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне законодательства (Конституция СССР 1923г. только упоминала о Прокуратуре Верховного Суда СССР в главе "О Верховном Суде СССР" - ст.46, а также ст.63). Пять статей Конституции (113-117) закрепили задачу высшего надзора за точным исполнением законов (впервые появился термин "высший" применительно к прокурорскому надзору), систему прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов прокуратуры от каких бы то ни было местных органов. Это был важный шаг в развитии законодательства о прокурорском надзоре.

Однако и тогда, когда Конституция писалась, и после ее принятия в стране существовала и ужесточалась находящаяся в полном противоречии с ней система внесудебной репрессии, а судьи были далеки от независимости. В результате для представителей прокурорского надзора были созданы неприемлемые условия надзора за расследованием многих дел политической категории, их расследование осуществлялось органами государственной безопасности. В стране прочно установился порядок, допускающий применение неопубликованных нормативных актов (то есть секретных инструкций), устанавливающих (изменяющих, отменяющих, урезающих) права и свободы граждан.

Однако многие и многие работники органов прокуратуры и в этот период пытались обеспечивать соблюдение прав граждан, провозглашенных Конституцией 1936г. Такие попытки работников прокуратуры, разумеется, пресекались. Достаточно сказать, что в тридцатые годы было репрессировано несколько сотен прокурорских работников, более 100 человек были расстреляны. В условиях тоталитаризма имело место падение авторитета прокуратуры. В эти годы вопреки конституционным установлениям были допущены грубейшие нарушения принципов законности, прав человека, массовые и незаконные репрессии. Они в значительной степени явились результатом принижения значения прокурорского надзора. Прокурор оказался ограниченным в правах по пресечению беззакония вопреки конституционным установлениям и законоположениям, регулирующим прокурорский надзор.

Большой ущерб выполнению прокуратурой ее задач по надзору за соблюдением законности причинил А.Я. Вышинский, который на протяжении ряда лет был руководителем прокуратуры и занимал монопольное положение в правовой науке. Незаконные методы следствия, осуществляемые с целью получения «признания» арестованных в преступлениях, которые не были совершены, имели подкрепление в высказываниях А.Я. Вышинского, что признание обвиняемого по делам об антисоветских, контрреволюционных организациях является «фундаментальным, жизненно важным и решающим доказательством», то есть так называемой царицей доказательств. В его приказах и указаниях есть немало установок, которые ориентировали прокуроров и следователей на обвинительный уклон, отрицание принципа "презумпции невиновности", возложение обязанности доказывания на обвиняемого или подсудимого и т.п.

В деятельности прокуратуры был допущен резкий крен в сторону уголовного преследования и обвинения. Все другие направления деятельности прокуратуры оказались ослабленными.

Опираясь на вышеизложенное, нельзя полностью согласиться с мнением, что прокуратура не имела никакого отношения к тоталитарной системе. Она имела прямое отношение к незаконным репрессиям (участвовала в Особых совещаниях). Но правда и то, что прокуратура как прогрессивный институт выдержала испытание временем; прокуроры проявили наибольшую среди других должностных лиц стойкость в борьбе за законность, часто именно они принимали на себя удар, охраняя права личности, за что нередко сами подвергались репрессиям.

В годы Великой Отечественной войны деятельность прокуратуры была подчинена общей задаче - победе над немецким фашизмом. Многие прокуроры и следователи ушли на фронт в действующую армию или в партизанские отряды. Немало из них погибло в боях с немецко-фашистскими захватчиками. Оставшиеся в тылу самоотверженно трудились, выполняя задачи по строгому соблюдению законности. Переведенная на военное положение прокуратура обеспечивала точное исполнение законодательства о поставке военной продукции и об оказании помощи фронту, об укреплении тыла.