Конституционно-правовая ответственность

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Существует ли конституционно-правовая ответственность?

В течение определенного времени бытовало мнение о том, что реализация норм конституционного (государственного) права осуществляется организационными средствами. Но в самой этой отрасли права нет санкций, поэтому выполнение ее предписаний обеспечивается, если такое требуется, санкциями других отраслей права -- уголовного, административного, частично гражданского. Этот подход был в принципе ошибочным. Хотя бы потому, что каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, в том числе и мерами ответственности, санкциями.

Еще менее популярным является тезис о том, что санкции в праве являются как бы внеотраслевыми, имеют универсальный характер, предотвращают нежелательное поведение либо наказывают за него. Так, материальная ответственность сама по себе отнюдь не дает оснований для оценки соответствующего деяния как общественно опасного. Наличие штрафа в уголовном и административном праве отнюдь не лишает данную меру ее отраслевой окраски (например, уголовный штраф может учитываться при применении последующих мер уголовной ответственности, являясь квалифицирующим признаком), а сама уголовная ответственность не может наступить за несоблюдение гражданско-правового договора или попытку зарегистрироваться кандидатом в депутаты без соблюдения требований избирательного законодательства). Наличие своих мер ответственности -- такой же неотъемлемый признак отрасли, как и свои общественные отношения и свои нормы, их регулирующие.

Санкции других отраслей права применялись не за конституционно-правовые составы правонарушений (или деликты, как сегодня принято говорить). Налицо были фактически два вида правонарушений: за первое наступала конституционно-правовая ответственность, за второе -- отраслевая. Например, подлог на выборах вызывает такие меры конституционно-правовой ответственности, как признание выборов недействительными, расформирование избирательных комиссий. А затем может применяться и уголовная ответственность виновных лиц.

Следовательно, можно говорить о так называемых совмещенных составах правонарушения, которые вызывают два вида ответственности. Причем речь идет не о двух наказаниях, применяемых к одному и тому же субъекту. При том же признании выборов недействительными первая санкция -- признание выборов недействительными -- имеет адресатом избирательные комиссии, кандидатов и т.д. -- всех тех, кто не обеспечил действительности выборов. Вторая же мера -- уголовная -- применяется к конкретному лицу за его уголовно наказуемое деяние.

Еще одна причина, по которой не признавалось наличие конституционно-правовой ответственности и санкций, -- это очень ограниченное развитие самих конституционно-правовых отношений. В условиях строгой партийно-государственной дисциплины трудно было представить, во-первых, поведение, не соответствующее конституционным нормам. В частности, было просто невозможно создание общественных объединений с целями, не соответствующими официальной идеологии, или не соблюдающих норм права. Во-вторых, даже если возникали ситуации, когда можно было ставить вопрос об ответственности, когда сама конституционно-правовая (или государственно-правовая, как тогда было принято говорить) санкция существовала, на практике не доходило до официального оформления конституционного деликта и применения такой санкции. Например, всем известно, что была ответственность депутатов в виде отзыва их избирателями. Однако если вдруг на практике депутата необходимо было отзывать, его вынуждали писать заявление об уходе по собственному желанию. Иначе соответствующим партийным органам пришлось бы признать, что они «ошиблись» при подборе кандидатуры и депутатом стал не «тот» человек. Иногда дело доходило до отзыва, но скорее это была как бы демонстрация показной борьбы за торжество права и демократии.

Поэтому, как это ни парадоксально, первоначально конституционно-правовая (терминологически -- государственно-правовая, поскольку тогда было распространено наименование нашей отрасли как государственного права) ответственность развивалась как теория. В этом плане мы должны отдать должное одним из первых исследователей этой проблемы в государственном праве: ЮЛ. Еременко, Ф.М. Рудинскому, Т.Д. Зражевской, Н.А. Бобровой1. Конструирование этой ответственности не всегда означало ее применение на практике. Но это уже другая проблема.

Уже тогда было очевидно, что такая ответственность в государственном праве и собственные санкции имеются2. А многое конструировалось в виде моделей в расчете как на необходимое, так и, может быть, ненужное применение ответственности (например, лишение гражданства).

Конечно, с наступлением «золотого века» российского конституционного права вопрос о конституционно-правовой ответственности стал актуальным в силу того, что множество конституционно-правовых отношений вызвало и неизбежное возникновение ответственности и санкций. В самом деле, если появился институт президента, то с ним связан и вопрос о досрочном прекращении полномочий президента, в том числе и отрешении его от должности. Если появился принцип разделения властей, а значит, и определенная их конкуренция, то можно говорить и о роспуске палат парламента, и об отправлении правительства в отставку как о конституционно-правовых санкциях. Если появился конституционный суд, и он вправе признавать недействующими акты государственных органов, т.е. по существу отменять их, это также говорит о конституционно-правовой ответственности.

Особенно важным является положение Конституции РФ о мм, что сама она есть не «библия», а непосредственно действующее право (согласно ч. 1 ст. 15 Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ). И Конституция должна полагаться в своем действии не только на арсенал всех отраслей права, но и на собственные средства обеспечения реализации своих норм, а если надо, то и на меры ответственности.

Перечень можно было бы продолжить. Но более существенно другое -- конституционно-правовая ответственность есть, она существует как самостоятельный вид правовой ответственности. Есть ли соответствующая практика, насколько она обширна -- это другой вопрос. Однако ясно и то, что практика также стала объемной, и она заставляет исследовать данную проблематику. Более того, отмена мер ответственности также побуждает к анализу (например, отмена лишения гражданства как санкции). С удовлетворением можно отметить, что ряд ученых, чьи имена давно известны в науке конституционного права, порадовал интересными исследованиями в области конституционно-правовой ответственности3. И приятно констатировать, что появились фундаментальные современные исследователи данной проблемы: И.Н. Барциц, В.А, Виноградов, Н.М. Колосова, А.А. Кондрашев, Д.Т. Шон4 и др.

2. Что есть конституционно-правовая ответственность?

Здесь мы подходим к давней проблеме -- есть ли ответственность последствие, нежелательного или, более четко, противоправного поведения? Или же ответственность есть еще и мера самооценки субъектом права своей роли в обеспечении какого-то дела, решения задачи и т.д.? Наконец, есть ли ответственность средство спросить с другого за уровень решения им своих задач?

Ученые, занимающиеся теорией ответственности в целом и специально конституционно-правовой ответственностью, данному аспекту проблемы уделяют достаточно внимания. Это давний разговор о так называемой позитивной и негативной (ретроспективной) ответственности. Напомним, что в теории ответственности выделяют три аспекта: 1) внутреннее отношение субъекта права к своему долгу в части выполнения требований норм права; 2) ответственность перед кем-то, предполагающая возможность спросить с данного субъекта права отчет за его действия; 3) применение санкций («наказания») к субъекту права в связи с оценкой его поведения. Первый и второй аспекты относят к позитивной ответственности, третий -- к негативной.

Допустим, что можно отказаться от понятия ответственности, при котором его критерием является восприятие индивидом, иным субъектом права меры своего долга за решение задачи (первый аспект). Но отказаться от того, что существует ответственность кого-то перед кем-то, и она дает право одному спросить с другого за исполнение функций последнего -- от этого (второго) аспекта ответственности уйти нельзя. А это есть, конечно, позитивная ответственность как элемент государственно организованного общества.

Но, безусловно, важнейшей проблемой конституционно-правовой ответственности является негативная ответственность, т.е. последствия недолжного поведения. Здесь много проблем.

Прежде всего это проблема: что есть должное поведение? Очень хочется сказать, что это поведение, соответствующее норме права. Но в том-то и дело, что поведение участников конституционно-правовых отношений отнюдь не предопределяется лишь правовыми нормами, оно часто обусловлено политическими соображениями, оценками и критериями. Безуспешно работающее правительство может не нарушить ни одной правовой нормы, но будет отправлено в отставку. И успешно работающее правительство тоже кого-то не устроит и его также отправят в отставку. Кстати, это и настораживает в конституционно-правовой ответственности. Если это правовая ответственность, должно быть и правонарушение. Но есть ли оно -- вопрос.

Конечно, можно записать в норме права положения, которые покажутся неестественными для правовых норм, а затем считать, что ответственность наступает за нарушение этих норм. Например: правительство должно хорошо работать, правительство должно успешно работать и т.п. А затем, отправляя его в отставку, провозгласить, что оно, мол, нарушило конституционное предписание хорошо работать. Но для совершенствования конституционно-правовой ответственности это ничего не даст. Все равно на первом плане будут соображения политического характера, политическая ответственность всего лишь сопровождается конституционно-правовой формой.

Кстати, в более радикальные периоды истории соответствующие политические режимы не очень-то скрывали политическую направленность государственно-правовых санкций. Так, первые нормативные акты о гражданстве Советской власти предусматривали лишение российского гражданства за контрреволюционную деятельность. В 30-е гг. была такая мера, как роспуск сельского Совета, если он не проводил должным образом линию Советской власти либо в нем обнаруживалось засилье кулаков.

В более «спокойные» времена государства стараются избавиться от таких радикальных формулировок. Но вопрос о политической, а то и морально-нравственной подоплеке мер конституционно-правовой ответственности остается. Не случайно, например применительно к праву отзыва депутата помимо спора о том нужна эта мера или нет, такое основание ответственности, как совершение действий, порочащих звание депутата, вызывает споры столько же времени, сколько существует данная мера. При разработке модельных законов о праве отзыва -- эту работ организовала ЦИК РФ -- сначала оставляли данное основании ответственности. Но затем все-таки от него отказались. А в своем Постановлении от 7 июня 2000 г. по Республике Алтай Конституционный Суд РФ четко обозначил, что основанием отзыв может быть только правонарушение, причем официально констатируемое (хотя это сказано применительно к главе субъекта РФ в принципе такой же подход будет теперь применяться и по отношению к депутатам).

Правда, вопрос о том, как трактовать понятие «правонарушение», этим не снят. В частности, как известно, в Федеральном конституционном законе о самом Конституционном Суде РФ есть норма о том, что судья КС должен обладать безупречной моральной репутацией. Такое же можно записать и в конституционного уставе субъекта РФ по отношению к его главе, в уставе муниципального образования применительно к его главе. И тогда отзыв по мотивам нарушения моральных норм формально будет отзывом за правонарушение. Но ясно, что от этого вопрос об основаниях ответственности не снимается.

Поэтому, видимо, можно говорить о следующем генеральном правиле: следует стремиться к тому, чтобы меры конституционно-правовой ответственности применялись за нарушение нор права. Но иногда это невозможно, и тогда на первый план выступают политические, а то и моральные критерии.

3. Конституционно-правовая или конституционная ответственность?

В публикациях, посвященных рассматриваемой проблем можно встретить оба наименования данного вида ответственности и «конституционно-правовая», и «конституционная». Это обусловлено тем, что для большинства исследователей речь идет с одном и том же и наименования являются тождественными.

Однако есть некоторые обстоятельства, говорящие в пользу употребления первого наименования. Следует подчеркнуть, что рассматриваемый нами вид юридической ответственности применяется в связи с обеспечением действия всех норм конституционного права. А оно, как известно, не исчерпывается конституциями, содержит огромный перечень иных источников. Вполне допустимы специальные законы о государстве, о развитии институтов гражданского общества. Есть законы, касающиеся народовластия в целом или отдельных его форм (о референдумах, о местном самоуправлении, законы и иные нормативные акты, касающиеся общественной власти -- общественных объединений в целом, а также специально политических партий, профессиональных союзов, благотворительных организаций и т.д.). Это акты, посвященные вопросам гражданства, положению иностранцев, беженцев, соотечественников за рубежом, вынужденных переселенцев. Большое число нормативных актов фиксирует конституционно-правовые отношения применительно к основным правам и свободам человека и гражданина, особенно таким личным, как свобода совести и право на религиозные объединения, и таким публично-политическим, как свобода манифестаций. В федеративном государстве внушительный блок конституционно-правового регулирования посвящен федеративным отношениям. Наличие разветвленной системы государственных органов и органов местного самоуправления предполагает законы и иные нормативные акты, составляющие избирательное законодательство, регулирующие деятельность Президента РФ, президентов и иных глав субъектов РФ, Федерального Собрания РФ, представительных органов государственной власти субъектов РФ, Конституционного Суда РФ, органов конституционного правосудия субъектов РФ, представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Весь этот массив конституционно-правового регулирования сопровождается установлением, если это необходимо, мер конституционно-правовой ответственности. Следовательно, понятие соответствует предмету и его объему.

Некоторые исследователи склонны связывать понятие конституционной ответственности с обеспечением действия норм только Конституции. В этом случае разговор уходит в плоскость предмета отрасли, поскольку эти авторы единое конституционное право делят на собственно конституционное право как верхний пласт правового регулирования, государственное право, которое охватывает нормы, обращенные к государству, его характеристике, функциям, структуре, право гражданского общества (прежде всего акты и нормы, закрепляющие статус общественных объединений), избирательное право, парламентское право, право конституционного правосудия и т.д. Рассмотрение данной проблемы выходит за рамки темы ответственности. Можно лишь сказать, что идея предлагаемого расчленения конституционного права родилась не сегодня, у нее есть и давние, и новые сторонники, но есть и противники. Отметим лишь, что конституционное право сейчас имеет мощный правовой и социально-политический потенциал, а расслоение отрасли неизбежно ослабит ее позиции как единой конституционно-правовой основы жизни общества и государства, а также нарушит внутренние связи и закономерности данной отрасли.

Кроме того, связывание конституционной ответственности только с Конституцией неизбежно заставит меры обеспечения ее действия, в том числе и санкции, включать в содержание самой Конституции. Но тут-то и могут начаться неувязки, поскольку ведь многие нормы Конституции являются лишь исходными и основополагающими, они представляют собой лишь общее нормирование, которое будет развиваться в иных актах как конституционного права, так и других отраслей. Включение в эти развивающие Конституцию акты норм о конкретных мерах ответственности будет более логичным, это обеспечит действие не только норм данного акта, но и самой Конституции.

Есть и еще одно соображение: применение мер ответственности предполагает и процессуальные механизмы этого применения. Спрашивается, при восприятии конституционной ответственности лишь в связи с Конституцией процессуальные нормы тоже тогда включать в Конституцию? Достаточно очевидно, что простая дотоле ситуация усложняется и запутывается.

4. Виды мер конституционно-правовой ответственности (санкций)

Рассмотрение конституционно-правовой ответственности было бы слишком отвлеченным, если не попытаться дать перечня мер (санкций) этого вида ответственности. С учетом ограниченного объема статьи мы не претендуем на исчерпывающее рассмотрение данного вопроса, но оно необходимо как для полноты картины, так и для того, чтобы после освещения видов мер (санкций) поговорить о тех мерах, отнесение которых к санкциям конституционно-правовой ответственности представляется спорным.

1. Лишение гражданства. Эта мера существовала в СССР по его законам о гражданстве. В Российской Федерации в настоящее время данная мера отсутствует. Более того, по Конституции РФ (ст. 6) никто не может быть лишен в РФ гражданства. Категорическая отмена лишения гражданства вызывает споры. Конечно, не может быть идеологических факторов в лишении гражданства. Но в раде зарубежных стран лишение (прекращение) гражданства наступает в связи с поступлением на службу в армию иностранного государства, на государственную службу в другом государстве и т.п. Подобные проблемы возникнут, да и уже возникают в отношении российских граждан.

2. Отмена решения о принятии в гражданство РФ. Эта мера предусмотрена Законом о гражданстве РФ для случаев, если решение о принятии в гражданство РФ вынесено на основе представленных лицом ложных документов и сведений.

3. В том же плане есть санкции по отношению к беженцу: лишение статуса беженца при вступлении в силу приговора за преступление, совершенное на территории РФ; представление заведомо ложных сведений; иное нарушение Федерального закона о беженцах.

4. Указанный Закон предусматривает предоставление лицу, не являющемуся гражданином РФ, временного убежища на территории РФ. Соответственно есть санкция -- отмена решения о предоставлении временного убежища примерно по тем же основаниям, что и лишение статуса беженца.

5. Федеральный закон «Об общественных объединениях» предусматривает, что общественное объединение сначала получает предупреждение в связи со своей деятельностью, не соответствующей закону или уставу общественного объединения. Это своеобразная мера конституционно-правовой ответственности.

6. Далее, если данная мера не возымела действия, следует приостановление деятельности общественных объединений по решению суда (ст. 42 названного закона).

7. Если и это не помогло, следуют ликвидация общественного объединения и запрет на его деятельность по решению суда (ст. 44 указанного Закона).

Возникает вопрос: может ли существовать такая мера конституционно-правовой ответственности, как отмена решения органа юстиции о регистрации общественного объединения? Указанный Закон такой санкции не предусматривает, т.е., зарегистрировав общественное объединение, орган юстиции может лишь в судебном порядке решать вопрос о ликвидации данного общественного объединения.

8. Признание поведения физического лица, должностного лица, органа или общественного объединения противоконституционным или не соответствующим закону. Это как бы общая негативная оценка данного поведения, направленная г на то, что субъект; сделает сам соответствующие выводы и приведет свое поведение в законные рамки. Почему это мера конституционной ответственности? Да потому, что она связана с негативной оценкой поведения. Может быть и так, что такое признание есть как бы констатация фактов с последующим возможным их накоплением. Если этого будет мало, компетентный орган государства применит иные меры ответственности конституционно-правового или отраслевого характера.

Именно в ключе данного вида ответственности следует рассматривать ряд положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В его ст. 47, 48, п. 1 ст. 49 говорится о том, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования (в результате утраты доверия населения), государством (в случае нарушения Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования). А п. 3 ст. 49 уже являет собой более конкретные меры конституционно-правовой ответственности (досрочное прекращение полномочий представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления).

Мера достаточно дискуссионная. Особенно в связи с вопросом о том, можно ли привлечь к этому виду ответственности за прошлую деятельность. Надо иметь в виду, что государственный деятель несет политическую ответственность за свои действия на соответствующем посту. Но можно ли ее превратить в конституционно-правовую ответственность -- это весьма дискуссионный вопрос. Если можно найти деликт (правонарушение), то это легче сделать, например, в форме отзыва, отрешения от должности (импичмента). Если деликта нет, то это лишь попытки, нередко выглядящие как политические спекуляции. Но когда деятель ушел с поста, к нему всегда можно предъявить претензии, что, находясь у власти, он действовал во вред государству, допускал нарушения прав личности.

Такого рода попытки можно видеть в разных странах мира. Например, в Болгарии пытались доказать причинение ущерба государству и правам граждан в деятельности Т. Живкова в период его пребывания у власти, в Польше то же хотели сделать в отношении В. Ярузельского. Причем уже рассмотрение таких вопросов выглядело как попытка привлечь к конституционной ответвленности. А установление того, что поведение было противоречащим Конституции, было бы не только мерой ответственности, это означало бы возможность привлечения лица к отраслевой ответственности (именно так в Польше трактуется данный вид конституционной ответственности).

Как правило, применение подобной меры конституционно-правовой ответственности вызывает серьезные затруднения. И не случайно обвинения либо «глохнут», если речь идет о некотором отвлеченном ущербе государству и гражданам, либо переходят в плоскость нарушения прав конкретных лиц (например, попытки привлечь к ответственности Э. Хоннекера за гибель немцев, пытавшихся бежать из Восточной Германии после возведения Берлинской стены).

Но тем не менее сама по себе подобная мера конституционно-правовой ответственности существует, и лучше оговорить в праве условия реализации, чем пытаться ее применять явочным путем.

9. Лишение государственных наград и званий. Эта мера конституционно-правовой ответственности предусматривается зачастую законодательством, устанавливающим соответствующие награды и звания.

10. Лишение или приостановление избирательного права гражданина -- либо и активного, и пассивного, либо только пассивного.

Такая мера, как лишение избирательных прав (для категорий лиц, указанных в Конституции и законодательстве, а также по решению суда), существовала в Советской России и СССР в первые годы и десятилетия Советской власти. Сейчас такой меры нет. Однако наше законодательство говорит о неучастии в выборах как недееспособных, так и лиц, отбывающих уголовное наказание в местах лишения свободы. В отношении второй категории можно говорить о лишении или приостановлении их избирательного права на период нахождения в месте лишения свободы.

Применительно к приостановлению избирательного права некоторые считают, что это не санкция, а лишь отсутствие возможностей реализовать право. Но это мнение весьма спорно -- в конце концов в любой колонии можно организовать избирательный участок. Ведь, например, в тюрьме те, кто под следствием, голосуют, а те, кто отбывает срок по приговору, -- нет. Так что можно говорить, что это все-таки санкция.

Тогда чем отличается приостановление от лишения? Во-первых, тем, что лишение специально объявляется как мера либо решением государственного органа, либо решением суда. Во-вторых, лишение как мера применяется вплоть до отмены, т.е. в этом отношении как бы не имеет срока. Для отмены лишения необходимы три фактора: если срок определен, -- его истечение; если было решение государственного органа, -- отмена этого решения; если есть решение суда об отмене лишения избирательных прав для конкретного человека, -- либо полное исполнение решения суда, либо его отмена. Приостановление действует в течение конкретного срока, например, равного сроку пребывания в месте лишения свободы. После выхода оттуда гражданин сразу автоматически получает не только активное, но и пассивное избирательное право.

11. Признание выборов депутатов и выборных должностных лиц недействительными. Такое решение, по российскому законодательству, может быть принято вышестоящими избирательными комиссиями или судами в случае установления такого масштаба нарушений законодательства о выборах, что невозможно установить результаты голосования.

12. Досрочное прекращение полномочий доверенных лиц по решению кандидата, избирательного объединения. То же -- в отношении наблюдателей.

13. Удаление из помещения для голосования члена избирательной комиссии, наблюдателя в случае нарушений ими избирательного законодательства, которые повлияют на объективные результаты голосования.

14. Роспуск, прекращение полномочий органа, должностного лица. Например, роспуск Государственной Думы Президентом РФ; отрешение от должности Президента РФ Советом Федерации; роспуск органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации на основании акта высшего должностного лица субъекта РФ либо федерального закона; отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ указом Президента РФ; прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления, отрешение от должности выборного должностного лица местного самоуправления.

В связи с досрочным прекращением полномочий органа есть минимум два вопроса, в которых нет полной ясности.

Первый вопрос: можно ли считать мерой конституционной ответственности самороспуск органа? Например, представительный орган власти не может наладить свою работу; он не в состоянии работать эффективно; наконец, орган не находит контакта с населением, является объектом жесткой критики средств массовой информации. И депутаты на заседании представительного органа принимают решение о самороспуске. Такая мера предусмотрена российским законодательством, как правило, без акцентирования внимания на том, что это есть ответственность.

По нашему мнению, самороспуск представительного органа не имеет права на существование вообще, а значит, и в качестве меры конституционно-правовой ответственности. Самороспуск противоречит идее представительного правления. Народ избирает депутатов в представительный орган власти для того, чтобы они по его уполномочию осуществляли публичную власть. И народ не управомочивает представительный орган на досрочное сложение его полномочий. Это может сделать отдельный депутат, в конце концов это могут сделать все депутаты в индивидуальном порядке. Но в чем же здесь отличие от самороспуска? Да в том, что в этом случае депутат лично принимает решение. А при самороспуске решение, принятое половиной депутатов, лишает остальных депутатов возможности продолжать выполнение полномочий.

Конечно, можно возразить, что глава исполнительной власти, избранный населением, может подать в отставку. Не надо ли и его лишить такой возможности? В этом нет необходимости, так как при подаче в отставку главы исполнительной власти осуществление его полномочий переходит к заместителю на время до избрания нового главы, и непрерывность осуществления исполнительной власти в данном случае не нарушается. При самороспуске представительного органа никто его полномочий осуществлять не будет. Таким образом, возникает дисбаланс в отношениях между властями.

Второй вопрос: может иметь место такая форма прекращения полномочий, как голосование избирателей за доверие или недоверие представительному органу, выборному должностному лицу? Если органу, лицу выражено недоверие, они соответственно самораспускаются, уходят в отставку. Или решение о прекращении полномочий органа, лица принимает соответственно представительный орган или глава исполнительной власти. Надо сказать, что такая форма, прямо связанная с конституционно-правовой ответственностью, предусмотрена в ряде субъектов РФ, особенно применительно к главам субъектов, реже -- к органам законодательной власти, а также применительно к органам и должностным лицам местного самоуправления.

Однако полной ясности в этом вопросе нет. Дело в том, что Федеральный конституционный закон о референдуме Российской Федерации 1995 г. запрещает выносить на референдум РФ вопросы досрочного прекращения полномочий Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ. В том же ключе стало развиваться и регулирование в законодательстве субъектов РФ вопросов референдумов субъектов РФ и местных референдумов. Но, с другой стороны, Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в ст. 48 говорит об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением, которая наступает «в результате утраты доверия населения». Закон предусматривает и возможность отзыва депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Сейчас предусмотрена на федеральном уровне возможность отзыва глав субъектов РФ, а частью законодательства многих субъектов стали законы об отзыве депутатов представительных органов власти и глав субъектов РФ, депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Но одновременно в конституциях ряда субъектов сохраняются нормы о голосовании (референдуме) по вопросу о доверии-недоверии, особенно главам субъектов. Возникает вопрос, на что же нацелено голосование о доверии-недоверии, если не на досрочное прекращение полномочий органов, должностных лиц.

Очевидно, не отказываясь потенциально от возможности голосования о доверии-недоверии, надо четко соотнести ее с референдумами и правом отзыва,

15. Упразднение органа. Это может быть форма прямой или скрытой отрицательной оценки его деятельности. Например, Президент РФ может ликвидировать любой федеральный орган исполнительной власти, кроме Правительства РФ. При отрицательной оценке деятельности органа это будет мера конституционной ответственности.

16. Приостановление деятельности органа. Такая мера конституционно-правовой ответственности далеко не всегда прямо предусматривается, но она вытекает из общего права создания и формирования соответствующих органов, а также контроля за их деятельностью. Ее применение означает определенную напряженность, а порой и ставит вопрос о правомерности соответствующих действий (например, приостановление Президентом РФ деятельности Конституционного Суда РФ в 1993--1994 гг.).

17. Переформирование состава органа. Например, согласно Федеральному закону 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» есть такая санкция, как расформирование избирательной комиссии, комиссии референдума (ст. 25) в случае нарушения избирательных прав граждан, повлекших признание соответствующей избирательной комиссией недействительными итогов голосования либо результатов выборов. Расформирование избирательной комиссии производится судом.

Может быть переформирование одним органом состава другого органа (например, Президентом -- Правительства) или своего органа (например, Советом -- своего президиума).

18. Отмена решения одного органа другим органом. Например, Президент РФ вправе отменить постановление или распоряжение Правительства РФ, противоречащее Конституции РФ, федеральному закону, указу Президента РФ. Вышестоящая избирательная комиссия может отменить решение нижестоящей избирательной комиссии, не соответствующее закону.

Особый вариант -- признание акта противоречащим Конституции РФ с последующей отменой акта самим издавшим органом, а если он этого не сделал -- то вышестоящим органом. Например, Комитет конституционного надзора СССР (КРН) имел право признавать законы и иные акты противоречащими Конституции СССР. Издавший орган должен был отменить акт. Если он этого не делал, ККН обращался к вышестоящему органу для отмены.

19. Отмена органом акта своего руководителя. Например, Государственная Дума, Совет Федерации вправе отменять распоряжения председателей палат.

20. Отмена судом решения государственного органа или органа местного самоуправления. К сожалению, с этой санкцией у нас нет полной ясности. С одной стороны, и конституционные, и обычные суды вправе признавать соответствующие акты недействующими, а их положения утратившими силу. Однако, с другой стороны, Конституционный Суд РФ выразил позицию, смысл которой состоит в том, что это еще не означает отмены акта. Решение об отмене должен принять соответствующий орган (т.е. либо тот, кто акт принял, либо вышестоящий по отношению к нему орган). Такой подход спорен и на практике вызывает немало проблем.

21. Недоверие правительству со стороны парламента, отказ в доверии. В реализации этой меры конституционно-правовой ответственности могут быть разные варианты: только выразить недоверие, отчего юридические последствия могут возникнуть или не возникнуть (Государственная Дума -- Правительство РФ); выразить недоверие и освободить от должности (в нашей стране представительные органы, как правило, такой возможности не имеют); выразить недоверие, что означает уход органа исполнительной власти в отставку, так как другого пути для него нет, т.е. вынудить уйти в отставку (этот вариант предусмотрел Федеральный закон 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

К сожалению, на уровне Конституции РФ вопросы выражения недоверия-доверия решены хуже, чем применительно к субъектам РФ. Во-первых, выражение недоверия или отказ в доверии Правительству РФ со стороны Государственной Думы согласно ст. 117 Конституции РФ может кончиться не отставкой Правительства, а роспуском Государственной Думы. Если иметь в виду то, что основой голосования является, как правило, качество работы Правительства, которое Дума считает неудовлетворительным, то роспуск палаты может быть отнюдь не мудрым государственным решением, к тому же влекущим огромные расходы страны на новые выборы. Во-вторых, Конституция не предусматривает возможности вотумов недоверия персонально отдельным членам Правительства РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти. Такие решения в практике Государственной Думы имели место, например постановления от 10 марта 1995 г. о выражении недоверия Министру внутренних дел, и.о. Генерального прокурора РФ. Но они были, образно говоря, сотрясанием воздуха и не вызвали какой-либо реакции Президента РФ.

Некоторые ученые склонны вообще считать, что выражение недоверия правительству не есть санкция, это вопросы политических отношений соответствующих государственных органов. С этим трудно согласиться. Не видя конкретных правонарушений в деятельности исполнительной власти (см. об этом далее), депутаты исходят из общих конституционных принципов -- необходимости результативности этой деятельности, а также учета требований, выражаемых парламентом как одной из ветвей в системе разделения властей. В этом плане негативная оценка деятельности правительства есть своеобразная реакция парламента, она «отягощает» правительство и президента необходимостью определенных действий; она также «отягощает» парламент тем. что необоснованность его требований либо несогласие с ними главы исполнительной власти может повлечь досрочное прекращение полномочий самого парламента.

22. Отставка правительства. Может выглядеть и как санкция, и как несанкция. Мерой конституционно-правовой ответственности может быть и отставка отдельного члена правительства, а также руководителя органа исполнительной власти, не входящего в состав правительства. Как правило, решение об отставке правительства или отдельного члена правительства принимает глава государства. Но этому может предшествовать обращение самого правительства или соответствующего лица с просьбой об отставке.

23. Уход в отставку депутата под давлением обстоятельств и обвинений. Подобная мера может выглядеть как конституционно-правовая ответственность, в этом плане она созвучна с вынужденной подачей в отставку правительства, министра.

24. Отзыв депутата, выборного должностного лица избирателями. Характер этой меры как вида конституционно-правовой ответственности мало у кого вызывает сомнения. Больше дискуссий о другом -- может ли она существовать в демократическом правовом государстве или нет. Практика России говорит о том, что с окончанием эпохи Советского государства имел место отказ от отзыва. Однако по мере развития общественных отношений отзыв снова стал востребованным. К сожалению, во власть в немалой степени хлынули неподготовленные и авантюристичные люди, не думающие об интересах народа, не желающие на должном уровне выполнять свои обязанности, а также злоупотребляющие своим мандатом. Таким образом, главными мотивами возвращения отзыва стали качество деятельности и нарушения законодательства, а отнюдь не идеологические мотивы.

25. Прекращение полномочий депутата, выборного должностного лица на основе вступившего в законную силу обвинительного судебного приговора по решению соответствующего представительного органа. Дело здесь не в том, что осужденное лицо лишено свободы, тем более что есть уголовные наказания, по которым изоляция человека не имеет места. Дело в другом: лицо, осужденное судом за совершение преступления и отбывающее наказание, не может оставаться во власти. К сожалению, этот принцип сейчас нарушается. Но, думается, рано или поздно он получит однозначное решение, причем не в пользу этих лиц.

26. Прекращение полномочий депутата по решению представительного органа, если он не должным образом исполняет свои полномочия. Такая санкция может применяться, если она предусмотрена Основным законом, актом о представительном органе или его депутатах. На практике есть примеры подобных решений. Так, Государственная Дума приняла постановление от 6 октября 1995 г., которым на основании п. «б» ч. 2 ст. 4 и ч. 2 ст. 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» с 6 октября 1995 года досрочно прекратила полномочия депутата Государственной Думы Мавроди С. П. «в связи с нарушением им условий осуществления депутатской деятельности».

27. Процессуальные санкции, вытекающие из деятельности представительных органов. Это могут быть предупреждение, замечание депутату, лишение его слова при выступлении не по теме или с использованием оскорбительных выражений, отключение микрофона, удаление из зала заседаний депутата. Те же меры могут применяться в отношении иных лиц, находящихся в зале заседаний.

В палатах Федерального Собрания есть свои, специфические санкции. Например, по решению Совета Федерации функции председательствующего на заседании палаты, если он нарушает положения Регламента, могут быть переданы другому лицу до окончания рассмотрения данного вопроса (ч. 5 ст. 55 Регламента Совета Федерации). Исключение из фракции ее решением предусмотрено в Регламенте Государственной Думы.

28. Лишение депутатского вознаграждения. Постановлением Государственной Думы от И марта 1995г. «О лишении месячного вознаграждения депутата С.П. Мавроди» было предусмотрено за систематическое неучастие в заседаниях Государственной Думы лишить депутата С.П. Мавроди месячного денежного вознаграждения.

Хотя выше дан достаточно широкий перечень мер конституционно-правовой ответственности, а параллельно обсуждалось, что следует или не следует относить к ним, некоторые вопросы все-таки остаются, и хотелось бы кратко на них остановиться.

А. В федеративном государстве, тем более в условиях России, неизбежно возникает проблема ответственности сторон в федеративных отношениях, или, как ее назвал И.Н. Барциц, федеративной ответственности. Полной ясности в этом вопросе нет и в понимании самого характера ответственности, и в перечне ее мер.

Прежде всего, надо определить возможности федерального вмешательства в дела субъектов РФ. Их набор достаточно большой:

принятие мер к отмене правового акта, действия органа государственной власти, высшего должностного лица, субъекта РФ;

приостановление действия правового акта;

представление и предупреждение органу государственной власти, высшему должностному лицу субъекта РФ;

временное введение особого режима правления на территории субъекта РФ; конституционный правовой ответственность санкция

приостановление осуществления полномочий высшего должностного лица субъекта РФ;

досрочное прекращение полномочий органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта РФ;

временное введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений, находящейся в ведении субъекта РФ;

введение чрезвычайного положения на территории субъекта РФ или части этой территории;

введение военного положения на территории субъекта РФ или части этой территории;

временное введение прямого федерального правления на территории субъекта РФ;

использование расположенных на территории субъекта РФ войсковых формирований и ввод дополнительных войсковых формирований на территорию субъекта;

меры материального и финансового воздействия5.

Отдельные из перечисленных мер уже введены, остальные пока существуют в теории конституционного права. Принудительный характер мер очевиден, оценка соответствующего поведения субъекта РФ или его органов тоже. Правда, предметом дискуссии является вопрос о том, надо ли считать любые принудительные меры санкциями, и к области федерального вмешательства он имеет прямое отношение. Например, введение чрезвычайного положения, ввод войск, отказ в переводе бюджетных средств некоторые исследователи считают не санкциями, а предупредительными административно-правовыми средствами, они должны помочь субъектам РФ выправить положение. Однако ликвидация органов государственной власти субъекта РФ и введение прямого президентского правления на его территории будут уже конституционно-правовыми санкциями.

Б. Поскольку речь зашла о конституционно-правовой ответственности в сфере федеративных отношений, надо ответить и еще на некоторые вопросы. В частности, может ли быть такая конституционно-правовая санкция, как исключение субъекта из федерации? Теоретически можно допускать существование такой санкции, в российской газетной публицистике высказывалось предложение об исключении Чечни из состава Российской Федерации. Практически же это трудно себе представить, тем более что подобная мера может означать дискредитацию государством, применившим такую санкцию, самого себя в глазах мирового сообщества.

Нельзя обойти и такой вопрос, как возможность ликвидации субъекта федерации в виде конституционно-правовой санкции, с передачей его территории в состав иного субъекта. В истории СССР применение подобной санкции имело место, например, в отношении автономной республики немцев Поволжья, Крыма и др. Наконец, если уж не обходить все печальные события, то можно назвать и такую меру конституционно-правовой ответственности, как депортация целых народов (крымских татар, чеченцев и др.) или больших групп населения (из Литвы и др.). Отрицать то, что такие меры применялись, нельзя; можно спорить теоретически, считать ли это конституционно-правовой ответственностью или применением средств административно-правового (хотя речь фактически идет не о праве, а о произволе) принуждения. Будем надеяться на то, что останется лишь отвлеченный разговор о подобных мерах, не будет никогда практики их применения.

В. Договорная практика перераспределения полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов Российской Федерации, органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления заставляет говорить о таких мерах конституционно-правовой ответственности, как приостановление осуществления переданного (делегированного) полномочия или изъятие (возвращение себе) переданного полномочия.

Например, согласно Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возможна передача государственных полномочий органам местного самоуправления. Ряд субъектов РФ принял свои законы о порядке наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Эти законы субъектов зачастую предусматривают, что в случае недолжного осуществления переданных полномочий органом местного самоуправления передавший орган государственной власти субъекта РФ может приостановить осуществление полномочия органом местного самоуправления или даже изъять назад это полномочие. Например, Закон Калининградской области от 9 октября 1997 г, в редакции от 2 июня 1998 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления муниципальных образований в Калининградской области отдельными государственными полномочиями Калининградской области» называет такие основания для изъятия ранее переданных полномочий:

а) решения представительных органов местного самоуправления об отказе от исполнения переданных органам местного самоуправления государственных полномочий;

б) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми полномочиями;

в) неоднократное признание судом недействительными актов местного самоуправления, связанных с реализацией переданных государственных полномочий;

г) заключение комиссии о неисполнении или ненадлежащем исполнении органами местного самоуправления государственных полномочий.

Очевидно, что в случаях «а» и «б» речь не идет об ответственности. Правда, не совсем понятно, в каких случаях и по каким основаниям представительный орган местного самоуправления принимает решение об отказе от осуществления государственных полномочий и что делает орган государственной власти: спокойно «проглатывает» такую информацию, дает ей негативную оценку и т.д.? Но во всяком случае ясно то, что каких-то санкций для органа местного самоуправления здесь не просматривается. Однако в случаях «в» и «г» конституционно-правовая ответственность видна.

Г. Возникает и такой вопрос: можно ли считать мерой конституционной ответственности отказ в принятии решения? Например, отказ в принятии в гражданство, отменить решение нижестоящей избирательной комиссии, признать акт не соответствующим Конституции РФ и т.д.? Полагаем, что это не будут меры конституционно-правовой ответственности. Иначе говоря, не любое действие и не любое негативное последствие есть конституционно-правовая ответственность. Например, отмена решения о принятии в гражданство есть санкция, поскольку получивший гражданство представил ложные документы или сведения. А вот отказ в приеме в гражданство является зачастую констатацией факта, например, лицо проживает достаточный срок на территории РФ и не имеет оснований для сокращения этого срока. Даже если принимается во внимание предшествующее поведение лица (например, состояние в организациях, не соответствующих конституционным принципам РФ), то это тоже лишь констатация факта и не более того.

Д. Можно ли считать мерой конституционно-правовой ответственности невозврат избирательного залога, если кандидат или избирательное объединение, избирательный блок не набрали необходимого большинства голосов? Нет, это тоже не санкция, поскольку никаких неправомерных действий, нарушения закона с их стороны не было. Наоборот, они действовали в соответствии с законом, но не набрали необходимого числа голосов.

Как известно, кандидаты и избирательные объединения, блоки, не набравшие должного процента голосов избирателей, обязаны возвратить все средства, выделявшиеся им из государственных или муниципальных источников на предвыборную агитацию в средствах массовой информации. Этот возврат средств также не является мерой конституционно-правовой ответственности, он не означает негативной оценки их деятельности.

Е. Требует осмысления и вопрос о применении санкции в ответ на санкцию. Например, по законодательству Казахстана депутаты, возбудившие импичмент Президента, в случае неудачи отрешения его от должности сами лишаются своих полномочий. Выше говорилось, что Российская Федерация может применить такую санкцию в отношении субъекта, как отказ от передачи полномочий субъекту по двухстороннему договору, если субъект не исполняет условий договора. Но ведь такое же действие можно предположить и со стороны субъекта РФ, если Российская Федерация не соблюдает условий. И не ясно, будет ли это тоже ответственность?

Таким образом, вопросы, условно говоря, регрессной ответственности в конституционном праве также требуют исследования как по основаниям, так и по механизму их применения.

5. Субъекты конституционно-правовой ответственности

Разговор о видах мер конституционно-правовой ответственности в определенной степени дал ответ на вопрос о том/ в отношении кого применяется конституционно-правовая ответственность, кто может стать «жертвой» соответствующих мер. Практически это почти все субъекты конституционно-правовых отношений. Остается лишь несколько субъектов данных отношений, по которым трудно сделать вывод о том, что к ним могут быть применены меры негативной конституционно-правовой ответственности. Это народ, нация, государство.

Вне сомнения, применительно к этим субъектам можно говорить о том, что они несут позитивную конституционно-правовую ответственность первого вида, т.е. ту, в основе которой внутреннее осознание субъектом конституционного права своей ответственности за судьбы власти, страны, людей. Но предположить негативную конституционно-правовую ответственность названных субъектов трудно. Конечно, можно вспомнить депортацию наций (народов), но это была незаконная мера, а мы говорим о цивилизованной конституционно-правовой ответственности.