Статус субъектов Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Основы конституционного строя субъектов Российской Федерации

Современное российское законодательство не дает конкретного определения субъекта Российской Федерации и его конституционно-правового статуса. Тем не менее формулировку данных понятий возможно вывести из смысла конституционных норм. Основы правового статуса субъекта Российской Федерации, определены в содержании ст. 5 и 11 главы 1 Конституции РФ. Так, в ст. 5 юридически закреплено реальное равноправие всех субъектов РФ, а также дана правовая характеристика России как федеративного государства. Поэтому, основываясь на положении ст. 5 Конституции РФ, можно обоснованно считать, что субъектом Российской Федерации является государственно-территориальное образование, входящее в состав единого федеративного государства - Российской Федерации и обладающее конституционно гарантированными правами по осуществлению государственной власти на соответствующей территории. Субъектами Российской Федерации являются: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), 1 автономная область и 10 автономных округов (ст. 65 Конституции Российской Федерации). Субъекты Российской Федерации таким образом различаются между собой названием, численностью населения, проживающего на их территории, и размером территории. В правовом же отношении все субъекты РФ равны между собой. Единственным различием является то, что республики, входящие в состав РФ, имеют свои Конституции, а остальные субъекты РФ - уставы и законодательство.

Определение «субъект Российской Федерации» впервые получило свое закрепление в действующей Конституции (ст.65). В этой норме дан полный перечень субъектов РФ и определено, что они обладают равными правами. Тем самым Конституция предполагает, что все субъекты РФ являются составными частями единого государства и одновременно они представляют собой относительно самостоятельные государственные образования.

Для обозначения правового положения субъектов Российской Федерации, входящих в состав России, Конституция Российской Федерации употребляет термины «статус» (ст. 66) и «конституционно-правовой статус» (ст. 137). В соответствии с Конституцией РФ статус субъекта федерации определяется именно ею и соответствующим основным законом данного субъекта федерации - Конституцией или Уставом (ч. 1 и ч. 2 ст. 66). В ст. 137 Конституции Российской Федерации, регулирующей вопросы порядка внесения изменений в состав Российской Федерации, в названии федерального конституционного закона, устанавливающего этот порядок, используется термин «конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации» (Федеральный конституционный закон об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации).

При этом понятия «статус» и «конституционно-правовой статус» по Конституции Российской Федерации не совсем идентичны. Термин «конституционно-правовой статус» субъекта Российской Федерации используется в широком смысле, т.е. для обозначения его правового положения, урегулированного нормами конституционного права, источниками которого является Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, конституции или уставы субъектов Российской Федерации, решения Конституционного суда Российской Федерации, решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации о нормативно-доктринальном толковании конституционных (уставных) норм.

Более узкое содержание имеет термин «статус» субъекта Российской Федерации, под которым понимается правовое положение субъекта федерации, урегулированное нормами Конституции Российской Федерации и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Содержание конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации (структурно-функциональное содержание) складывается из следующих основных элементов:

- принципов конституционно-правового статуса;

- основных признаков государственности;

- прав и обязанностей;

- ответственности субъектов Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации основан на таких конституционных принципах, как:

- ограниченность статуса субъектов Российской Федерации государственным суверенитетом Российской Федерации;

- равноправие субъектов Российской Федерации;

- разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- государственная целостность и единство системы государственной власти в Российской Федерации (ст. 4, 5 Конституции Российской Федерации). Таким образом, можно сделать вывод, что во-первых, конституционно-правовое положение субъектов РФ характеризуется общими чертами, а, во-вторых, различные виды субъектов РФ имеют свои особенности.

Анализ норм Конституции РФ, а также действующего законодательства позволяет выделить следующие общие (основные) черты конституционно-правового статуса субъектов РФ:

1. Все субъекты РФ являются неотъемлемыми частями Российской Федерации, они не обладают государственным суверенитетом и правом выхода из состава РФ.

2. Субъекты РФ обладают собственной государственной властью, но при этом их власть имеет ограниченный характер и допускается федеральное принуждение.

3. Статус субъекта РФ может быть изменен только при согласии Федерации и субъекта.

4. На всех субъектов РФ распространяется конституционно закрепленный принцип территориальной целостности.

5. Субъекты РФ самостоятельно устанавливают деление своей территории на административно-территориальные единицы и издают законы о местном самоуправлении на своей территории.

6. Все субъекты РФ равноправны и имеют свои представительства при Правительстве РФ.

7. Субъекты РФ обладают правом создавать собственные органы государственной власти (законодательной и исполнительной, но не судебной).При этом они обязаны руководствоваться принципами, закрепленными в Конституции РФ.

8. Субъекты РФ имеют собственную правовую систему, позволяющую им регулировать вопросы их собственного ведения, а также вопросы совместного ведения с Федерацией. Правовая система субъекта Федерации - система нормативных актов, регулирующая вопросы ведения субъекта Федерации и вопросы совместного ведения, включающая конституции республик в составе РФ, уставы, законы и иные нормативные акты субъекта Федерации. В названные правовые системы входят: конституции, уставы, законы, акты президентов, правительств, губернаторов и др., но при этом обязательным условием является то, что правовая система всех субъектов РФ является частью федеральной системы и не может противоречить ей.

9. Субъекты РФ имеют собственную сферу предметов ведения, которая определяется их компетенцией в тех вопросах, где не приняты федеральные законы.

10. Субъекты РФ обладают правом участвовать в решении федеральных вопросов. Для этого они имеют своих представителей в Совете Федерации, имеют право законодательной инициативы в Государственной Думе и свои постоянные представительства в центре.

11. Все субъекты РФ имеют свою собственность. В нее входит различное имущество, за исключением имущества, относящегося к федеральной собственности.

12. Все субъекты РФ обладают правом участвовать в международных и внешнеэкономических связях, а также заключать договоры как между собой, так и с Федерацией.

13. Субъекты РФ имеют свою символику, как правило, это герб и флаг, реже - гимн.

Как уже отмечалось выше, в правовом положении субъектов РФ имеется ряд особенностей. Так, республики, входящие в состав Российской Федерации, согласно ч.2 ст.5 Конституции РФ, являются государствами (в составе другого государства - федерации). Республики в составе РФ неодинаковы по форме правления. Имеются республики президентской модели (Башкортостан), полупрезидентской (Тыва), парламентарной (Карелия). Все республики являются унитарными государствами, но не обладают государственным суверенитетом. Территория республик не может быть изменена без их согласия (как и других субъектов РФ). Республики имеют свою территорию, но не имеют своих государственных границ. Являясь государствами, республики имеют право вводить наряду с государственным русским языком свой государственный язык. В отличие от других субъектов, входящих в состав РФ, республики имеют свои конституции и свои конституционно-правовые системы. Республики имеют право устанавливать свое гражданство, другие субъекты таким правом не обладают.

Основную группу субъектов РФ составляют территориальные образования, т.е. края и области (55). Одной из отличительных особенностей их правового положения является наличие сложносоставных краев и областей, когда на территории такого субъекта РФ находятся другие субъекты РФ, например, автономные округа.

Определенные особенности имеются в правовом положении городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). Так, в Москве исполнительную власть возглавляет мэр, имеется правительство г. Москвы, а должностные лица, входящие в него, являются министрами. В Санкт-Петербурге глава исполнительной власти - губернатор, а правительства нет. Как известно, федерализм - основополагающий принцип государственно-территориального устройства РФ, за счет которого обеспечиваются единство страны, децентрализация государственной власти на основе разграничения предмета ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, а также равноправия и самоопределения народов в составе Федерации.

Существуют свои особенности в правовом положении автономной области и автономных округов. Автономный округ - национально-государственное образование, на территории которого проживают несколько народностей, относящихся к коренным малочисленным народам, перечень которых утвержден постановлением Правительства РФ. В отличие от большинства краев и областей автономные округа являются национально-государственными образованиями, в них как правило проживают несколько народностей, относящихся к коренным малочисленным народам, перечень которых утвержден специальным постановлением Правительства РФ. Взаимоотношения автономных округов с областями и краями определяются уставами округов и краев, областей, в состав которых входят автономные округа. Автономные округа имеют право иметь свои символы.

В современной конституционной модели российского государства четко обозначен принцип государственного суверенитета Российской Федерации как единого и неделимого, распространяемого на всю территорию (ст. 4 Конституции Российской Федерации). Конституция Российской Федерации изъяла из оборота понятие «суверенные» в отношении республик в составе России, использованное в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года. Инкорпорировав положения Федеративного договора, касающиеся разграничения предметов ведения Федерации, (сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции Российской Федерации) и ее субъектов, Российская Конституция продекларировала юридическое верховенство норм Конституции над положениями федеративного и иных договоров. "Договор между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ о разграничении предметов ведения и полномочий - правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (абзац четвертый п. 1 заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации).

Предмет ведения субъекта Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации к компетенции субъектов Российской Федерации. Исходя из статуса Российской Федерации, субъект федерации не имеет полномочий на создание своей денежной системы, армии, не обладает правом одностороннего выхода из состава Российской Федерации и имеет ограниченную международную правосубъектность.

Об отсутствии свойств государственного суверенитета у субъектов Российской Федерации свидетельствует также факт наличия полномочий федеральных органов государственной власти на введение военного и чрезвычайного положения на территории отдельных субъектов Российской Федерации или группы местностей (ст. 56, 87, 88 Конституции Российской Федерации).

В Постановлении от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти», а также в Определении от 27 июня 2000 г. по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций республик Адыгея, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия-Алания и Татарстан - Конституционный суд Российской Федерации признал не соответствующими Конституции Российской Федерации положения статей оспариваемых основных законов республик, определяющих суверенный характер государственности данных субъектов федерации, их право на регулирование вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил неконституционность закрепления субъектами федерации отдельных прав, основанных на суверенитете, в частности, права приостанавливать акты федеральных органов власти, выступать самостоятельным участником международных соглашений и внешнеэкономических связей и др.

Необходимо отметить, что, не обладая государственным суверенитетом, по своему статусу субъекты Российской Федерации тем не менее имеют отдельные государственно-правовые признаки. К ним относятся:

1. Субъекты федерации обладают своей территорией, которая является частью территории Российской Федерации. Границы между субъектами федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия.

2. Субъект федерации имеет собственные предметы ведения и полномочия по предметам совместного ведения. Статья 73 Конституции Российской Федерации закрепляет принцип полноты власти субъекта федерации в пределах его прав. Суть этого заключается в том, что вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации одновременно и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов РФ) последние обладают всей полнотой государственной власти.

3. Право принимать конституции (уставы), законы и иные нормативные акты в пределах прав субъекта Федерации.

4. Субъекты Российской Федерации обладают правом устанавливать собственную структуру и виды органов государственной власти, определять их компетенцию.

5. Субъекты Российской Федерации обладают государственными символами и имеют столицы (административные центры).

6. Право субъекта Российской Федерации на решение вопроса о своем наименовании.

2. Основные принципы организации власти в субъектах Российской Федерации

Конституционно-правовое регулирование системы органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляется следующими группами норм:

- нормами, относящимися к основам конституционного строя, разновидность государственного и общественного строя, основанного, на принципах народовластия, разделения властей, признания человека, его прав и свобод высшей ценностью общества, подчинения государства приоритетам и интересам гражданского общества и скрепленными в главе 1 Конституции Российской Федерации;

- иными нормами, установленными Конституцией Российской Федерации;

- нормами, закрепляющими общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленные федеральным законом;

- нормами, составляющими предмет самостоятельного правового регулирования субъектов Российской Федерации.

К основным конституционным факторам, играющим ключевую роль в организации государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся:

- республиканское устройство организации государственной власти;

- федерализм;

- разделение властей;

- единство государственной власти.

Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 11) устанавливает, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Эта норма расположена в главе «Основы конституционного строя», из чего вытекает ее основополагающий и незыблемый характер. Эту норму следует рассматривать в неразрывной связи с другими основами федеративного устройства страны, и особенно с теми, которые закреплены в ст. 5 Конституции Российской Федерации. Вполне логично, что если субъекты РФ имеют свои конституции (уставы) и законодательство, то они должны иметь собственные органы государственной власти, которые бы эти конституции (уставы) и законы принимали, исполняли и применяли.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что положение об органах государственной власти в субъектах Российской Федерации следует в Конституции Российской Федерации сразу же после перечисления (ч. 1 ст. 11) федеральных органов государственной власти. Исходя из этого, можно сделать следующие выводы:

а. Законодатель не указывает субъектам Российской Федерации, как должны именоваться образуемые в них органы власти, поскольку эти органы образуются субъектами Российской Федерации самостоятельно. Однако в Конституции РФ определено, что схема органов власти, создаваемых субъектами РФ, и их взаимоотношений между собой должна соответствовать установленной Конституцией России федеральной схеме органов государственной власти, т.е. включать органы, аналогичные Президенту, Федеральному Собранию и Правительству, существующие на федеральном уровне.

б. Системный подход к положениям ч. 2 ст. 11 позволяет увидеть и другую ее важную связь, а именно - со ст. 10 Конституции Российской Федерации, которая закрепляет принцип разделения властей для организации государственной власти в Российской Федерации. Следовательно, государственная власть в субъектах Российской Федерации должна строиться на правовом принципе - разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также на основе самостоятельности органов названных ветвей власти по отношению друг к другу.

Для того чтобы система органов государственной власти субъектов Российской Федерации находилась в единстве с системой федеральных органов государственной власти, она должна соответствовать и другим принципам, установленным в Конституции РФ (основам конституционного строя), а именно: соответствовать республиканской форме правления, принципам правового, социального и светского государства. Следовательно, ни один субъект Российской Федерации не вправе создавать на своей территории систему органов государственной власти на основе единоличной власти должностных лиц, каких-либо религиозных догматов и т.п.

На первый взгляд принцип единства государственной власти может показаться как установление прямого подчинения всех органов власти субъектов Российской Федерации соответствующим органам Федерации. Но такое толкование будет неверным. На каждом из указанных уровней органы государственной власти действуют в соответствии со своими полномочиями, различие между которыми позволяет установить ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации. Эта статья указывает, что разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ осуществляется двумя путями: Конституцией Российской Федерации и договорами об этом (в том числе и федеративным договором, если его положения не противоречат Конституции Российской Федерации). Следовательно, объем собственных полномочий - это и есть мера самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, законодательных (представительных) органов, органов исполнительной власти, образуемых в установленном федеральным законом порядке для осуществления государственной власти субъекта Российской Федерации, а также не входящие в систему федеральных судов мировые суды и конституционные (уставные) суды, но в том, что не охватывается «мерой», а вернее, находится за ее пределами, эти органы сходятся в подчиненном положении по отношению к федеральным органам. Такова конструкция единства государственной власти Российской Федерации, закрепленного в ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации.

Как бы конкретизируя все требования, вытекающие из принципа единства государственной власти и других основ конституционного строя, Конституция Российской Федерации определяет в ч. 1 ст. 77, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации (образуемая в соответствии с принципом разделения властей в установленном федеральным законом порядке совокупность органов, осуществляющих государственную власть в субъекте Российской Федерации) устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом (Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции Федеральных законов от 29 июля 2000 года № 106-ФЗ, от 8 февраля 2001 года № 3-ФЗ, от 7 мая 2002 года № 47-ФЗ, от 24 июля 2002 года № 107-ФЗ, от 11 декабря 2002 года №169-ФЗ и от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ). Принят Государственной Думой 22 сентября 1999 года.

Этим Федеральным законом установлено, что образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Для правильного понимания основ, на которых базируется система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимо понимание термина «общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти» как основополагающих начал, на которых строится и функционирует система органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Анализ названного Федерального закона показывает, что в нем закреплено несколько групп норм, регулирующих общие принципы организации органов власти в субъектах РФ. Основными (ведущими) положениями и нормами указанного закона являются:

1. Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации (ст.1 Закона). Как следует из названия нормы, в ней устанавливаются следующие принципы деятельности органов государственной власти субъектов РФ:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

2. Органы государственной власти субъекта РФ обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов.

3. Органы государственной власти субъекта РФ содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта РФ.

В статье 2 рассматриваемого Федерального закона нормативно закреплена система органов государственной власти субъекта РФ. Эту систему составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Во второй главе указанного Федерального закона закреплены основы статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и определено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации - это постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта Российской Федерации, а также установлен порядок формирования законодательных органов власти в субъектах РФ (ст.4). В последующих нормах Гл.11 установлены полномочия, права и порядок деятельности законодательных органов власти субъектов РФ.

В третьей главе Закона нормативно определена и установлена система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также закреплено, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации - это постоянно действующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, обеспечивающий исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации (ст. 20 Закона). Кроме того, в нормах Гл.111 Закона определен правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ (он же руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и основы (принципы) взаимодействия государственных органов власти субъекта РФ, относящихся к различным ветвям государственной власти. К ним относятся следующие принципы:

а) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют свои полномочия самостоятельно;

б) законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации взаимодействуют между собой в установленных законом формах и в целях эффективного управления процессами социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и в интересах его населения;

в) участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации;

г) при возникновении споров по вопросам осуществления полномочий между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ они должны разрешаться в соответствии с согласительными процедурами или в судебном порядке.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрел механизм привлечения к ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в Федеральном законе закреплена процедура привлечения к ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации за определенные нарушения) за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, Закон также возложил на указанные органы власти обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемым (принятым) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.

В случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и упомянутым Федеральным законом, вплоть до их роспуска. Так, если соответствующим судом будет установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент Российской Федерации вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Помимо перечисленных положений, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» содержит описание специальных процедур, направленных на обеспечение соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъекта Российской Федерации, в том числе возможность приостановления действия акта высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

3. Законодательство субъектов Российской Федерации (конституции, уставы и иные акты)

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации, воспроизводя норму Конституции Российской Федерации, закрепляют право субъекта Российской Федерации на свою собственную нормативно-правовую систему. Основанием ее являются конституция или устав субъекта федерации, обладающие на его территории высшей юридической силой для системы нормативных правовых актов субъекта федерации. Все нормативные правовые акты, принимаемые на территории субъекта федерации (или его части), должны соответствовать его конституции или уставу.

Для обеспечения верховенства конституции или устава субъекты федерации предусматривают определенный механизм в виде конституционного или уставного суда субъекта федерации, которые решают все вопросы, связанные с оценкой соответствия нормативных актов субъекта федерации конституции (уставу).

Положения конституции (устава) определяют органы, которые могут принимать законодательные акты, регулируют сам законодательный процесс. Нормы конституции (устава) подлежат обязательному исполнению органами государственной власти, организациями, гражданами на территории субъекта федерации.

В некоторых субъектах Российской Федерации среди законов выделяются такие, которые обладают более высокой по сравнению с другими законами юридической силой. В настоящее время конституции, по крайней мере, трех республик в составе Российской Федерации предусматривают принятие конституционных законов наряду с обычными. Так, в Республике Саха (Якутия) конституционные законы принимаются по вопросам порядка деятельности Государственного собрания (Ил Тумэн) и его палат, статуса Правительства республики, порядка организации, структуры и разграничения полномочий местных органов государственной власти. Особенность порядка принятия конституционных законов республики состоит в том, что они не могут быть приняты и введены в действие без рассмотрения и принятия в палате республики.

Предусматривается принятие конституционных законов и в Республике Мордовия: ее Конституция устанавливает, что конституционные законы принимаются по вопросам назначения референдума Республики Мордовия, состава, порядка созыва и деятельности Конституционного собрания Республики Мордовия, а также порядка разработки и принятия новой Конституции Республики Мордовия. Конституционные законы Республики Мордовия принимаются большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов.

Обстоятельно регулирует порядок принятия конституционных законов Конституция Республики Адыгея. В ней указывается, что институционные законы Республики Адыгея, принимаемые «по вопросам, предусмотренным Конституцией Республики Адыгея», считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов каждой из палат. Однако в отличие от порядка принятия федерального конституционного закона несогласие верхней палаты (Совета представителей) не исключает его принятия. Для данного случая предусмотрено создание согласительной комиссии. При ненахождении в ходе ее работы компромисса конституционный закон вносится на рассмотрение совместного заседания палат Государственного совета (Хасэ) Республики Адыгея.

В некоторых республиках, в частности, в Республике Хакасия, понятие «конституционный закон» используется для обозначения законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию республики.

Даже если особая юридическая сила конституционных законов в конституциях не указывается, она подразумевается исходя из самого указания на то, что это закон особого рода.

Специфическая разновидность закона, отличающегося особой юридической силой, предусматривалась Конституцией Республики Татарстан (ст. 91). Это законы, принятые на пленарных сессиях. Законы, принятые на обычных сессиях, не могут противоречить им. Пленарные сессии созываются для рассмотрения наиболее важных вопросов в составе всех избранных депутатов, тогда как обычные сессии созываются в составе депутатов, работающих на постоянной основе. Однако сейчас, после принятия Конституционным Судом Российской Федерации Постановления от 22 января 2002 г. № 2-П по делу о проверке конституционности ч. 2 с. 69, ч. 2 ст. 70 и ст. 90 Конституции Республики Татарстан, а также п. 2 ст. 4 и п. 8 ст. 21 Закона Республики Татарстан «О выборах народных депутатов Республики Татарстан», которым ряд положений Конституции Республики Татарстан признан противоречащим Конституции Российской Федерации, возможность наличия различных механизмов принятия законов Республики Татарстан и соответственно их разной юридической силы вызывает сомнения.

Ряд субъектов РФ используют такую форму правового акта, как кодексы. По своей юридической силе и природе это обычные законы, но явившиеся результатом кодификации. Кодификация* представляет собой такую форму систематизации, с помощью которой обеспечивается системное нормативное регулирование одного вида общественных отношений путем создания единого, юридически и логически цельного, внутренне согласованного нормативного акта, выражающего содержательную и юридическую специфику структуры обособленных подразделений системы права. Таким образом, кодификация - это создание из нескольких нормативных правовых актов одного нормативного правового акта. Необязательно результат кодификации имеет форму кодекса: кодексами обычно именуют наиболее крупные кодифицированные акты.

Кодексы получили некоторое распространение не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации, причем в основном по предмету конституционного права. Прежде всего кодифицированы законодательные акты субъектов РФ в сфере регулирования институтов непосредственной демократии. Сейчас опыт регулирования выборов кодексами уже имеется в нескольких субъектах Российской Федерации.

Есть два типа регулирования выборов кодексами. Так, например, в Избирательном кодексе Свердловской области и в Кодексе о выборах Республики Башкортостан правовое регулирование выборов отдельных органов власти «разбросано» по тексту, т.е. структурные элементы Кодекса, которые регламентируют, например, выборы губернатора (президента), депутатов представительного органа, органов местного самоуправления, не выделяются. Другой способ построения материала применен в Избирательном кодексе Белгородской области, Избирательном кодексе Воронежской области, Кодексе Республики Коми о выборах и референдуме в Республике Коми. Там выделяются общая и особенная части: общая часть - по содержанию и способу изложения норм похожа на Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме. В особенной части кратко (на 1-2 страницы), с учетом того, что было изложено ранее, освещается правовое регулирование выборов в отдельные органы публичной власти (например, в Избирательном кодексе Белгородской области: выборы депутатов областной думы, выборы депутатов представительного органа местного самоуправления, выборы главы Администрации области, выборы главы местного самоуправления). Всего избирательные кодексы приняты в 11 субъектах Российской Федерации.

Еще одна область, в которой субъекты Российской Федерации в сфере конституционного права принимают кодексы, - это государственная служба. Например, в Сахалинской области принят Кодекс государственной службы Сахалинской области. Он, несмотря на свое название, регламентирует деятельность и статус не только государственных служащих (т. е. лиц, занимающих должности категории Б и В), но и должностных лиц категории А. Схожий предмет регулирования имеет Кодекс областных государственных должностей Иркутской области.

В некоторых субъектах Российской Федерации (Краснодарский, Ставропольский края, Воронежская, Тверская области) в развитие указанных норм приняты отдельные законы о нормативных правовых актах субъектов федерации, которые определяют основные положения правотворческой деятельности органов государственной власти субъекта федерации; понятие, систему, виды нормативных правовых актов, процедуру их подготовки и принятия, иные вопросы, связанные с применением и действием законов и других нормативных правовых актов. Они могут иметь различные наименования, например, Закон "О нормативных правовых актах" (Республика Башкортостан), Закон "О нормативных и иных правовых актах" (Республика Адыгея), Закон о "Нормотворчестве и нормативных правовых актах" (Краснодарский край) и т. п. Объем регулирования этими законами различен: так, например, Закон Свердловской области от 10 марта 1999 г. «О правовых актах в Свердловской области» содержит более ста статей, комплексно регулирующих соответствующие отношения, а Закон г. Санкт-Петербурга от 18 июня 1997 г. «О правовых актах, принимаемых органами государственной власти г. Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями» - только семь статей, устанавливающих в основном виды нормативных правовых актов. От качества таких законов зависит качество всего остального законодательства субъекта Российской Федерации.

Например, в ст.ст. 6 и 9 Закона «О нормативных правовых актах Тверской области» дается толкование понятий «закон», «устав области», «постановление», «регламент», «положение», «приказ», «инструкция», «указание».

Конституции (уставы) субъектов РФ закрепляют соотношение нормативно-правовой системы субъекта федерации с системой федеральных актов. Если федеральные законы приняты по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, то законодательство субъекта федерации должно соответствовать им. Если существует противоречие, то действуют федеральные законы (ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации). По всем остальным вопросам субъект федерации обладает всей полнотой государственной власти и может издавать законы и иные нормативные акты (ст. 62 Устава Свердловской области). Если федеральные законы приняты вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то верховенством обладают конституция (устав), законодательство субъекта Российской Федерации. Конституция Российской Федерации (пункт «б» ч. 2 ст. 125) вводит специальный механизм для реализации этих положений: Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации конституций (уставов) ее субъектов. Акты или отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Конституции (уставы) также содержат нормы, регулирующие соотношение нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов.

Конституция Российской Федерации не регламентирует формы законодательных актов, которые принимает субъект федерации по вопросам, отнесенным к его ведению. В ней лишь указывается, что субъекты федерации в этой сфере осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76). При этом сам субъект правотворчества выбирает уровень законодательного акта с учетом степени обобщенности его норм.

О регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти.

В субъектах Российской Федерации выделяются две модели регулирования порядка деятельности законодательного (представительного) органа. Первая модель - принятие закона, утверждающего соответствующий регламент (например, Республика Мордовия, Омская область, Иркутская область и др.). Вторая модель - принятие регламента постановлением самого законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (например, Ямало-Ненецкий автономный округ, Коми-Пермяцкий автономный округ и многие другие субъекты Российской Федерации). При этом предмет регулирования регламентами, утвержденными в законодательной процедуре, и регламентами, принятыми постановлениями законодательных органов, существенного различия не имеет. Однако, например, в Республике Мордовия помимо Закона "О регламенте" принят еще Закон "О комитетах и комиссиях", хотя обычно эти отношения регулируются самим регламентом. Промежуточный вариант имеет место в Красноярском крае. Здесь регламент был принят Законодательным собранием в качестве его акта, однако затем был подписан Главой Администрации края. Все последующие изменения в регламент Законодательного собрания Красноярского края вносились законами. В Ивановской области, наоборот, будучи утвержденным законом, регламент в дальнейшем менялся как законами (до 1997 г. включительно), так и постановлениями Законодательного собрания Ивановской области.

Такое разнообразие моделей сложилось до вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако согласно абзацу 2 п. 3 ст. 5 этого Закона возможен, только один вариант принятия регламента (порядок деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - постановлением этого органа. Очевидно поэтому в Хабаровском крае 26 января 2001 г. был отменен Закон "О регламенте Законодательной Думы Хабаровского края", а новый регламент был утвержден Постановлением самой Законодательной Думы.

Иные нормативные акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

В п. 3 ст. 5 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» дан перечень полномочий представительного органа субъекта Российской Федерации, реализуемых путем принятия ими постановлений. Согласно абзацу 9 этого пункта перечень полномочий не является исчерпывающим, но может быть расширен только федеральными Конституцией и законами. В имеющемся перечне право принимать нормативные правовые акты дает только одно положение: об определении порядка деятельности соответствующего органа. Следовательно, какие-либо иные вопросы решаться постановлением законодательного (представительного) органа не должны (не позволяет их установить, как представляется, в частности, положение п. «б» п. 4 ст.Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», поскольку нормы п. 3 имеют специальный характер применительно к содержанию п. 4). Это не означает, что постановлениями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации не могут приниматься иные акты, кроме регламента. Например, вполне оправдано утверждение постановлениями положения об аппарате представительного органа субъекта РФ, нормативных правовых актов по вопросам, традиционно регулируемым регламентами, или, как, например, в Алтайском краевом Законодательном собрании, правил депутатской этики.

Есть некоторые отношения, находящиеся в неразрывном единстве с отношениями по организации деятельности представительного органа. Их регулирование постановлением представительного органа хотя и вызывает сомнение, может быть предметом дискуссии. Например, Московской городской думой 3 мая 1995 г. принято Положение о порядке реализации права законодательной инициативы в Московской городской думе жителями Москвы.

Но в некоторых случаях невозможность отнесения актов представительного органа к регулирующим порядок его деятельности очевидна. Так, постановлениями законодательных органов утверждается положение о гербе (Приморский край), об избирательной комиссии (Алтайский край) и т.д.

При этом правовые акты ряда субъектов Российской Федерации прямо допускали осуществление представительными органами правового регулирования за пределами, очерченными федеральным законом. Так, согласно ст. 1 Закона г. Москвы от 14 декабря 1994 г. «О законодательных актах города Москвы», законы города Москвы - нормативные правовые акты г. Москвы высшей юридической силы, принимаемые Московской городской думой или жителями Москвы на городском референдуме и подписываемые мэром Москвы; а постановления Московской городской думы - правовые акты г. Москвы конкретно-регулирующего характера, принимаемые думой по вопросам ее компетенции (компетенция органа государственной власти - совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации) и подписываемые председателем думы. Там же (очевидно, в развитие определения «конкретно-регулирующего характера») уточнено, что постановления Московской городской думы могут содержать нормы временного применения или нормы, регулирующие правоотношения конкретно указанных субъектов (лиц).

Законодательные акты, принимаемые субъектами Российской Федерации

1. Конституция Удмуртской Республики была принята Верховным Советом Республики 7 декабря 1994 г. В ней 2 раздела, 10 глав и 118 статей.

В Конституцию 10 раз вносились изменения и дополнения, в том числе один раз посредством референдума. Последние изменения и дополнения были сделаны 26 февраля 2002 г.

Предложения о поправках к Конституции могут вносить: группа депутатов Государственного совета численностью не менее 1/4 установленного числа депутатов, президент, правительство, не менее 50 тыс. избирателей, проживающих в республике. Поправки к Конституции принимаются Государственным советом или на референдуме. Поправка к Конституции считается принятой, если за нее проголосовало не менее 2/3 депутатов Государственного совета. Поправки к главе 1 («Основы конституционного строя»), главе 2 («Права, свободы и обязанности человека и гражданина») и главе 10 («Конституционные поправки») Конституции принимаются 3/4 голосов депутатов Государственного совета. Поправка к Конституции считается принятой при проведении референдума, если за нее проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума.

Законодательным органом государственной власти республики является Государственный совет Удмуртской Республики, который состоит из 100 депутатов, избираемых на 4 года.

Право законодательной инициативы принадлежит депутатам, депутатским объединениям, депутатским фракциям, постоянным комиссиям Государственного совета, президиуму Государственного совета (в его состав входят председатель Государственного совета, его заместители, председатели постоянных комиссий, а также руководители депутатских фракций), президенту, правительству, представительным органам местного самоуправления, общественным объединениям в лице их республиканских органов и не менее чем 10 тыс. граждан, проживающим на территории республики. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному суду, Верховному Суду, Арбитражному суду, прокурору, избирательной комиссии - по вопросам их ведения.