Партии и общественные объединения как субъекты административного права

г) извещать заблаговременно избирательную комиссию соответствующего уровня о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, и допускать представителей избирательной комиссии соответствующего уровня на указанные мероприятия.

Подводя итог рассмотрению параграфа, можно отметить, что партия и её отделения по регионам, обязаны ежегодно представлять в регистрирующие органы сведения о количестве выдвинутых политических партий её отделениями и иными структурными подразделениями, в том числе в составе избирательного блока зарегистрированных кандидатов в депутаты и на иные выбранные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, а также сведения о зарегистрированных избирательными комиссиями списков кандидатов в депутаты.

Данные сведения предоставляются в виде копии протокола о результатах выборов, заверенной избирательной комиссией соответствующего избирательного уровня.

1.3 Реорганизация, ликвидация и приостановление деятельности общественных объединений

Реорганизация общественных объединений, то есть его слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование осуществляется по решению съезда юридического лица, уполномоченный ими орган не осуществляет реорганизацию в срок, определённый в решении уполномоченного государственного органа, суд по иску государственного органа назначает внешнего управляющего юридическим лицом и поручает ему осуществить реорганизацию этого юридического лица. Права и обязанности юридического лица переходят к вновь возникшим юридическим лицам в соответствии с разделительным балансом.

В случаях, установленных законом, реорганизации общественных объединений являющихся юридическим лицом в форме слияния, присоединения или преобразования может быть осуществлена лишь с согласия уполномоченных государственных органов. Права и обязанности переходят к вновь возникшему юридическому лицу в соответствии с передаточным актом. Передаточный акт и разделительный баланс должны содержать положения о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного юридического лица в отношении всех его кредиторов и должников. Учредители общественного объединения или орган принявшие решение о реорганизации, обязаны письменно уведомить об этом кредиторов реорганизуемого общественного объединения. Если разделительный баланс не даёт возможности определить правопреемника реорганизованного общественного объединения, вновь возникшие юридические лица несут солидарную ответственность по обязательствам реорганизованного юридического лица перед его кредитором.

Общественное объединение, являющееся юридическим лицом считается реорганизованным, за исключением случаев реорганизации в форме присоединения, с момента государственной регистрации вновь возникших юридических лиц.

При реорганизации общественного объединения в форме присоединения к нему другого общественного объединения первое из них считается реорганизованным с момента внесения в единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении деятельности присоединённого общественного объединения являющегося юридическим лицом.

Ликвидация общественного объединения влечёт его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам.

Ликвидация общественного объединения осуществляется двумя способами: либо по решению съезда или общего собрания в соответствии с уставом данного общественного объединения, как правило, в добровольном порядке по достижению целей деятельности или невозможности их достижения.

Другой случай ликвидации общественного объединения осуществляется в принудительном порядке по решению суда в случаях: создания и деятельности общественного объединения, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушения целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, разжигание расовой или национальной розни; виновного нарушения своими действиями прав и свобод граждан; неоднократных или грубых нарушений закона или иных правовых актов либо при систематическом осуществлении общественным объединением деятельности противоречащей его уставным целям.

Заявление в суд о ликвидации общероссийского или международного общественного объединения по указанным в данной статье основаниям вносится Генеральным прокурором Российской Федерации. Заявление в суд о ликвидации межрегионального, регионального и местного общественного объединения вносится прокурором соответствующего субъекта Российской Федерации.

Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации.

Рассмотрим процесс ликвидации общественного объединения являющегося юридическим лицом. Учредители назначают по согласованию с органом, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, ликвидационную комиссию и устанавливает в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации порядок и сроки ликвидации.

Ликвидационная комиссия помещает в органах печати, в которых публикуются данные о государственной регистрации юридического лица, публикацию о его ликвидации и о порядке и сроке заявления требований его кредиторам. Этот срок не может быть менее двух месяцев с момента публикации о ликвидации. Ликвидационная комиссия письменно уведомляет кредиторов о ликвидации общественного объединения. Выплата денежных сумм кредиторам ликвидируемого общественного объединения производится в порядке очерёдности установленной Гражданским кодексом Российской Федерации. Если имеющиеся у ликвидируемого общественного объединения денежные средства недостаточны для удовлетворения требований кредиторов, ликвидационная комиссия осуществляет продажу имущества общественного объединения с публичных торгов в порядке, установленном для исполнения судебных решений.

Имущество, оставшееся в результате ликвидации общественного объединения, после удовлетворения требований кредиторов направляется на цели, предусмотренные уставом общественного объединения, либо, если отсутствуют соответствующие разделы в уставе общественного объединения

- на цели, определяемые решением съезда или общего собрания о ликвидации общественного объединения, а в спорных случаях - решением суда. Решение об использовании оставшегося имущества публикуется ликвидационной комиссией в печати.

Ликвидация общественного объединения являющегося юридическим лицом считается завершённой, а юридическое лицо - прекратившим существование после внесения об этом записи в единый государственный реестр юридических лиц.

Деятельность общественного объединения может быть приостановлена на определённый срок по решению суда в случае нарушения Конституции Российской Федерации, конституций субъектов Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, а также совершения действий, противоречащих уставным целям.

При допущении нарушения общероссийскими и международными общественными объединениями, Генеральный прокурор Российской Федерации вносит в руководящие органы данных общественных объединений представление об указанных нарушениях и устанавливает срок для их устранения. Если в установленный срок эти нарушения не устраняются, деятельность общественного объединения приостанавливается на срок до шести месяцев решением Верховного Суда Российской Федерации на основании заявления Генерального прокурора Российской Федерации. Приостановление деятельности межрегиональных, региональных и местных общественных объединений осуществляется судом соответствующего субъекта Российской Федерации, в порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации «О прокуратуре».

Орган, регистрирующий общественное объединение, вправе подать заявление в суд и приостановлении деятельности общественного объединения после двух письменных предупреждений, если эти предупреждения не были обжалованы в суд в установленном законом порядке или не признаны судом не основанными на законе.

Приостановлении деятельности общественного объединения может быть вызвано введением чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных её местностях, при попытке насильственного изменения конституционного строя, массовых беспорядках, которые сопровождаются насилием, блокады отдельных местностей, угрожающей жизни граждан или нормальной деятельности государственных органов. Президент Российской Федерации или Председатель Правительства Российской Федерации обращаются к организациям, учреждениям являющимся инициаторами или участниками действий служащих основанием для введения чрезвычайного положения с требованием прекратить противоправные действия в течение установленного срока. В случае неподчинения общественных объединения, уполномоченные органы государственной власти принимают чрезвычайные меры по приостановлению деятельности общественных объединений, препятствующих нормализации обстановки.

В случае приостановления деятельности общественного объединения на срок, установленный решением суда, приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается: организовывать собрания, митинги и другие публичные мероприятия; принимать участие в выборах; использовать банковские вклады, за исключением расчётов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причинённых его действиями, и уплате штрафов.

Если в течение установленного судом срока приостановления деятельности общественного объединения оно устранило нарушения, послужившие основанием для приостановления его деятельности, то после окончания указанного срока общественное объединение возобновляет свою деятельность. В случае не устранения общественным объединением указанного нарушения орган, внёсший в суд заявление о приостановлении деятельности данного объединения, вносит в суд заявление о ликвидации.

Решение суда о приостановлении деятельности общественного объединения может быть обжаловано в случаях и порядке, установленных Федеральным законом. Отмена решения о приостановлении или ликвидации общественного объединения влечёт возмещение государством всех убытков, понесённых общественным объединением.

Таким образом, из выше сказанного видно, что в случае приостановления деятельности общественное объединение сохраняет некоторые правомочия юридического лица, в частности оно вправе использовать денежные вклады в банках, предназначенные для финансирования хозяйственной деятельности и обязательств по трудовым договорам. То есть, приостановление деятельности общественного объединения не влечёт за собой запрета предпринимательской деятельности или производственно-творческой деятельности, тогда как факт ликвидации означает утрату всех правомочий юридического лица, следует отметить, что органы юстиции иногда принимают решения, правовые последствия которых тождественны факту ликвидации. В частности, непредставление общественным объединением сведений для внесения их в единый государственный реестр юридических лиц, в течении трёх лет может повлечь за собой обращение органов юстиции в суд с иском о признании данного общественного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица.

2. Государство и общественные объединения

2.1 Особенности отношений государства и общественного объединения

Регистрационные отношения возникают в процессе организованного оформления статуса общественного объединения его правами и обязанностями юридического лица. Субъектами правовых отношений в этом случае, с одной стороны, выступает Федеральное Министерство юстиции или его территориальные органы в субъектах Федерации, а с другой - учредители общественного объединения: физические и юридические лица, ходатайствующие о предоставлении объединению статуса юридического лица. Регистрационные отношения носят факультативный характер - деятельность общественного объединения в соответствии с Федеральным законом об общественных объединениях не обусловлена фактом государственной регистрации, как это было предусмотрено ранее Законом СССР от 9 октября 1990 года «Об общественных объединениях». Такие отношения не возникают, если учредители не желают наделить общественное объединение правоспособностью юридического лица. Следует отметить, что общественные объединения несут ответственность за противоправные действие независимо от того, зарегистрированы они или нет.

Государственная регистрация в Министерстве юстиции осуществляется только для международных и общероссийских общественных объединений. Под последними понимаются общественные объединения, действующие на территории более половины субъектов Федерации и имеющие там свои структурные подразделения, - организации, отделения, филиалы или представительства.

Правовая предпосылка для предоставления статуса международного общественного объединения заключена в наличии на территории одного или более зарубежных государств структурных подразделений общественного объединения. Законом не определена территориальная сфера деятельности общественного объединения, оно, например, может действовать на территории органа местного самоуправления, но при наличии зарубежных организаций, отделений, филиалов или представительств учредители вправе зарегистрировать объединение со статусом международного.

Регистрационные отношения возникают также и в случае изменений и дополнений уставов общественного объединения, что сопряжено со значительными для них трудностями. Очевидно, что законодатель в данном случае должен был урегулировать процедуру представления лишь трёх документов, которые подтверждают факт внесения корректив в устав. Едва ли целесообразно представлять повторно сведения об учредителях общественного объединения и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов, если их персональный состав остался неизменным. Регистрация отдельных разновидностей общественных объединений в частности политических, имеет свои особенности.

Важнейшими признаками политических общественных объединений является воздействие на формирование политической воли граждан, их участия в выборах в органы государственной власти и муниципальные органы. Эти полномочия политических объединений должны быть непременно отражены в их уставах.

Факультативный режим регистрационных отношений, предусмотренный Федеральным законом от 19 мая 1995 года, не распространяется на политические общественные объединения: последние должны быть зарегистрированы в органах юстиции - обязательным образом. Статус политических общественных объединений предусматривает только две организационные формы: общественная организация и политическое общественное движение. Новым федеративным законом от 19 июля 1998 года предусмотрено разграничение полномочий политических и неполитических общественных объединений, зарегистрированных в качестве профессионального союза, религиозной, благотворительной или иной организации. Однако профессиональные союзы и религиозные объединения осуществляют и политические функции, воздействуя, тем самым, на общественно-политическую активность граждан.

Правовые отношения возникают также в процессе осуществления контрольных полномочий органов юстиции за соответствием деятельности общественных объединений, их уставным целям, а также финансовыми органами. В этом случае предусмотрено лишь право органов, осуществляющих контроль, запрашивать распорядительные документы объединений, однако законом не закреплена обязанность последних по их представлению, а также ответственность общественных объединений в связи с отказом в ходатайстве контрольных органов.

Закон предусматривает и другой метод реализации органами юстиции своих контрольных полномочий. Такие органы «вправе направлять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях». И в данном случае Закон не уточнил, какие именно мероприятия имеются в виду. Очевидно, что государственные органы вправе осуществлять контроль далеко не во всех сферах деятельности общественных объединений. К числу неподконтрольных полномочий относятся творческие мероприятия, фестивали, научные симпозиумы и тому подобные акции объединений, действующих в сфере культуры. В связи с этим, для реализации конституционных прав граждан на свободу творческой деятельности, необходимо четко закрепить в нормативном акте: сферы контроля и полномочия в этих сферах государственных органов.

Органы юстиции вправе и обязаны контролировать лишь мероприятия, осуществляемые руководящими и контрольно-ревизионными органами объединений, поскольку именно здесь решаются все проблемы деятельности объединений как субъектов публично-правовых отношений. Должностные лица государственных органов вправе участвовать в заседании руководящего органа, запрещать необходимую информацию о принятых им решениях и тому подобное.

Законом предусмотрено два случая применения органами юстиции санкций к общественным объединениям, допустившим противоправные действия:

1) выявление нарушения законодательства Российской Федерации;

2) совершения действий, противоречащих уставным целям. В таких случаях органы юстиции вправе осуществлять функции свойственные судебным органам. К ним относятся, прежде всего, толкование законов и применения санкций влекущих те или иные правовые последствия. Орган, регистрирующий общественное объединение, может вынести руководящему органу письменное предупреждение, в котором должны быть указаны правовые основания его вынесения. Факт однократного применения указанных санкций не влечёт каких-либо правовых последствий, - во всяком случае, в законе они не указаны. Такие последствия могут наступить только тогда, когда письменные предупреждения выносились дважды, причём объединение не обжаловало их в судебном порядке.

Законодатель предусмотрел некоторые правовые гарантии, затрудняющие возбуждение в судебных органах процедуру приостановления деятельности общественного объединения. Прежде всего применение этой санкции, невозможно, если общественное объединение обжаловало в суд предупреждение органов юстиции, факт признания таких обжалований неправомерными не может повлечь за собой никаких правовых последствий. возбуждение процедуры обжалования является одной из гарантий обеспечения деятельности общественного объединения, учитывая возможность подачи искового заявления в суды различных инстанций. Таким образом, приостановление деятельности общественного объединения на основе заявления органа юстиции сопряжено со значительными трудностями. Эти трудности возникают, прежде всего, из-за противоречивых предписаний ч. 4 ст. 42 ФЗ «Об общественных объединениях». В частности, невозможно разрешить проблему применения санкций в случае, если одно из двух предупреждений органов юстиции было признано судом неправомерным.

Единственным действенным способом для начала процедуры ликвидации общественного объединения или приостановления его деятельности является заявление Генерального прокурора Российской Федерации и подчинённых ему прокуроров в судебные органы.

Приостановление деятельности общественных объединений и его ликвидация представляют собой два взаимосвязанных процессуальных действия, различающихся по содержанию возникающего правоотношения. Если полномочиями в сфере приостановления деятельности общественных объединений обладают органы юстиции и прокуратура, то ходатайства о ликвидации общественного объединения могут быть возбуждены только по заявлению Генерального прокурора Российской Федерации и подчинённых ему прокуроров субъектов Федерации.

Различия в содержании контрольных и надзорных функций очевидны. Надзор за соблюдением законов общественных объединений является исключительной прерогативой прокурора. Понятие «контроль» значительно уже по содержанию, поскольку осуществление контрольных функций органами юстиции призвано подтвердить соответствие деятельности общественных объединений их уставным целям. В процессе осуществления контроля органы проверяют соответствия реализации устава действующему законодательству об общественных объединениях. В то же время контрольные и поднадзорные полномочия во многом тождественны. В частности, прокуратура наряду с органами юстиции также осуществляет контроль над реализацией общественными объединениями функций и полномочий, закреплённых в уставах. В случае осуществления объединением деятельности, противоречащей его уставным целям, Генеральный прокурор и подчинённые ему прокуроры вправе обратиться в суд с заявлением о ликвидации данного общественного объединения.

Контрольные полномочия органов юстиции не связаны с фактами регистрации. В соответствии с Законом об общественных объединениях, принятие решений о создании общественных объединений, утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов означает, что объединение несёт все права, за исключением прав юридического лица, и принимает на себя все обязанности, предусмотренные действующим законодательством об общественных объединениях.

Тем самым контрольные полномочия органов юстиции могут осуществляться с момента создания общественного объединения, то есть в день, когда объединение принимает указанные выше решения. В этот же день объединение возлагает на себя следующие обязательства перед органами юстиции:

- ежегодно информировать органы юстиции о продолжении своей деятельности, указывать все изменения в персональном составе руководящих органов;

- предоставлять по запросу органа юстиции решения руководящих органов и должностных лиц, а также годовые и квартальные отчёты о своей деятельности в том же порядке и объёме, в котором они предоставляются в налоговые органы;

- всемерно содействовать должностным лицам органов юстиции в осуществлении их контрольных полномочий, допускать их на проводимые мероприятия.

Основополагающее значение в статусе общественных объединений как субъектов правовых отношений имеет их взаимоотношения с государством, его органами и должностными лицами. Закон об общественных отношениях вносит свои особенности в разрешение этой проблемы. Конституционное понимание взаимоотношений объединений и государства сводится к свободе деятельности общественных объединений и добровольного членства в них.

Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом. Вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений, решаются органами государственной власти и местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по соглашению с ними. На работников аппаратов общественных объединений, работающих по найму, распространяются законодательства Российской Федерации о труде и социальном страховании.

Финансовые органы государства осуществляют контроль над источниками доходов общественных объединений, размерами полученных ими средств и уплатой налогов в соответствии с законодательством. Надзор и контроль над выполнением общественными объединениями существующих норм и стандартов могут осуществляться экономическими, эпидемиологическими и иными органами государственного надзора и контроля.

Государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица, причинившие ущерб общественным объединениям вследствие нарушения указанными органами и их должностными лицами законов об общественных объединениях, несут ответственность, предусмотренную уголовным, гражданским и административным законодательством.

В случае совершения общественным объединением, в том числе не зарегистрированным в органах юстиции, нарушения законодательства оно несёт установленную законом ответственность. При нарушении законодательства общественными объединениями, не зарегистрированными в органах юстиции, ответственность за совершённые нарушения несут лица, входящие в состав руководящих органов этих объединений. При совершении общественным объединением деяний, наказуемых в уголовном порядке, лица, входящие в руководящие органы этих объединений. При доказательстве их вины за организацию указанных деяний могут по решению суда нести уголовную ответственность как руководители преступных сообществ. Другие члены и участники таких объединений несут ответственность за те преступные деяния, в подготовке или совершении которых они участвовали.

Общественные объединения в соответствии со своими уставами могут наделять руководителей общественных объединений полномочиями выступать от имени объединения и совершать юридически значимые действия. В этих случаях руководители объединения выступают в качестве субъектов права, в том числе и административного.

Действующим законодательством предусмотрены многочисленные методы стимулирования органами исполнительной власти социально-приоритетной деятельности общественных объединений, среди них можно выделить следующие:

1) предоставление льгот и преимуществ в сфере обязательственно-правовых отношений, в том числе установление особого режима налогообложения сделок, передачи общественным объединениям в собственность недвижимого имущества либо наделения их отдельными правомочиями собственника для использования имущества по функциональному назначению;

2) Финансирование акций благотворительных организаций, молодёжных и детских общественных объединений из средств бюджетов различных уровней, а также внебюджетных источников;

3) привлечение объединений к выполнению государственного заказа. Государственная поддержка деятельности общественных объединений

распространяется на все социально-значимые виды деятельности и не может быть адресной: законодательство об общественных объединениях исключает предоставление режима особого благоприятствования конкретному юридическому лицу, так это будет противоречить статусу объединения как негосударственной организации. Финансирование программ объединений производится на конкретной основе либо в виде выделения субсидий, распределяемых органом исполнительной власти между отдельными объединениями. Имущественные льготы затрагивают наиболее крупные общественные объединения, консолидирующих многочисленных приверженцев и действующих на территории нескольких субъектов Федерации. Например, государственная поддержка молодёжных объединений в виде субсидирования их деятельности за счёт средств Федерального бюджета, не может быть предоставлена местным и региональным объединениям, многочисленным общероссийским и международным общественным объединениям либо объединениям, не имеющим статуса юридического лица, что, однако, не исключает их финансирования за счёт средств бюджетов субъектов федерации, если это предусмотрено региональным законом.

Эффективность мер финансовой помощи государств ограничена объёмом бюджетного финансирования, законы об отдельных видах общественных объединений не предусматривают содержания налоговых льгот, которые должны быть регламентированы специальным федеральным законом.

В то же время имеются многочисленные примеры моральной поддержки государством деятельности объединений - издаваемые в таких случаях правовые акты органов исполнительной власти в отличие от федеральных законов не предназначены для регламентации конкретных общественных отношений и не содержит правовых предписаний. Цель издания таких актов в обеспечении политико-правовых предпосылок будущей деятельности общественных объединений, в укреплении их авторитета во взаимоотношениях с федеральными и местными органами власти.

Таким образом, правовые отношения связывают государство и общественные объединения. Государство обеспечивает соблюдение прав и интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, которая может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам; заключение всех видов договоров, в том числе, на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе. Помимо обеспечения прав и интересов государство осуществляет контроль и надзор за деятельностью общественных объединений и предусматривает различные методы государственного принуждения.

2.2 Правовая регламентация деятельности благотворительных организаций

Законом об общественных объединениях предусмотрено, что деятельность отдельных видов общественных объединений может быть урегулирована в специальных законах. Первым среди них стал Федеральный закон от 7 июля 1995 года N135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Согласно этому Закону, благотворительной организацией является неправительственная некоммерческая организация, созданная для осуществления благотворительной деятельности в интересах общества или отдельных категорий лиц.

Благотворительная организация должна соответствовать всем основным признакам общественного объединения, определённым Законам об общественных организациях. Созданная для осуществления социально-приоритетных целей, некоммерческая благотворительная организация должна обладать важнейшим свойством: её деятельность должна носить бескорыстный характер - безвозмездный или на льготных условиях. Льготные условия означают предоставление благотворителям тех или иных льгот и преимуществ, стимулирующих эту разновидность социально-приоритетной деятельности. Однако государственные гарантии - предоставление налоговых и имущественных льгот - распространяются лишь на благотворительные организации, но не на юридических и физических лиц, являющихся спонсорами благотворительных организаций. Формы государственной поддержки благотворителей выражаются в:

- предоставлении в соответствии с федеральными законами льгот по уплате налогов и других льгот;

- предоставлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления налоговых и иных льгот в пределах их компетенции;

- материально-техническом обеспечение и субсидирование благотворительных организаций;

- финансировании на конкурсной основе благотворительных программ, разрабатываемых благотворительными организациями;

- передаче в собственность благотворительных организаций на бесплатной или льготной основе государственного или муниципального имущества в процессе его разгосударствления и приватизации.

Как видно, что данные формы едва ли можно рассматривать в качестве действенного средства, поощряющего этот вид деятельности. В частности, органы государственной власти и местного самоуправления вправе предоставлять участникам благотворительной деятельности льготы по уплате налогов, таможенных и иных сборов и платежей. Местные органы власти заинтересованы в максимальном пополнении своих бюджетов, и едва ли стоит рассчитывать, что они будут распространять на благотворителей дополнительные налоговые и иные льготы, которые уменьшают количество объектов налогообложения, что приведёт к снижению поступлений средств в местные бюджеты. К тому же порядок предоставления и этих иллюзорных налоговых льгот благотворителям должен быть специально урегулирован в будущем законодательстве.

Благотворительные организации, как и все другие общественные объединения, не вправе перераспределять денежные средства, полученные в результате предпринимательской деятельности, между своими членами или участниками.

Благотворительная организация не вправе использовать более 20% финансовых средств, расходуемых на финансовый год, на оплаты труда управленческого персонала. Тем самым подобная форма противоправного перераспределения денежных средств невозможна среди членов или участников благотворительных организаций.

Оснований возникновения и прекращения правовых отношений, субъектам которых являются благотворительные организации, во многом такие же, как у некоммерческих организаций и профсоюзов. В Законе о благотворительной деятельности, как и в Законе с некоммерческих организациях, не указан орган государственной регистрации благотворительных организаций. Эта процедура должна осуществляться «в порядке, установленном федеральными законами».

Правовые отношения возникают в процессе предоставления благотворительным организациям органами исполнительной власти различных льгот и преимуществ, например передача в собственность государственного имущества. В Законе о благотворительной деятельности более детально урегулированы формы контроля: орган власти, осуществляющий регистрацию благотворительной организации, вправе контролировать её финансово-хозяйственную деятельность «по использованию имущества и расходованию средств.

По существу, это означает, что подконтрольна может быть вся информация, подтверждающая обязательственно-правовые отношения организации с любыми юридическими и физическими лицами. Помимо активных форм контроля, осуществляемых должностными лицами регистрирующего органа непосредственно на месте, предусмотрены и пассивные формы контроля: благотворительная организация, представляя регистрирующему или налоговому органу годовой отчёт о своей деятельности, инициирует и возникновение правовых отношений.

Помимо контроля регистрирующего органа за финансово-хозяйственной деятельностью благотворительных организаций, важное место отводится контролю налоговых органов. Они контролируют источники доходов организаций, размеры полученных ими средств и уплату налогов. В данном случае контрольная деятельность регистрирующих и налоговых органов во многом идентична, её объектом является всё та же информация об обязательственно-правовых отношениях благотворительных организаций. Очевидно, что все виды финансового контроля должны осуществляться налоговыми органами.

Таким образом, совершенно очевидны различия в правовой регламентации деятельности общественных объединений в базовом Законе об общественных объединениях и принятых позднее законах об отдельных видах общественных объединений. Указанные выше коллизии распространяются, прежде всего, на сферы публично-правовых отношений и затрагивают взаимоотношения общественных объединений с органами исполнительной власти, возникающие в процессе государственной регистрации, внесения в уставы изменений и дополнений, контроля и надзора за деятельностью объединений, наконец, их реорганизации или ликвидации. Участие федеральных органов исполнительной власти, в первую очередь органов юстиции, в этих случаях является непременным условием.

Весьма необычным является и вступление в силу Закона о благотворительной деятельности, а именно: его положения имеют обратную силу и распространяются на благотворительные организации, созданные до его принятия, то есть до 11 августа 1995 года. Уставы таких организаций должны соответствовать предписаниям нового Закона, а сами организации подлежат обязательной перерегистрации. Однако прежним законодательством уже была предусмотрена государственная регистрация благотворительных общественных объединений и до вступления в силу Закона о благотворительной деятельности.

Правовая регламентация благотворительной деятельности в субъектах Федерации имеет свою специфику. Статус благотворительной организации в г. Москве был законодательно определён ещё до вступления в силу Федерального закона от 7 июля 1995 года N135 - ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Правовые отношения в сфере благотворительной деятельности возникают в тех случаях, когда правовое положение жертвователя распространяется на орган исполнительной власти. Поступления из бюджета и внебюджетных фондов в виде пожертвований исполнительной власти являются одним из важнейших источников формирования имущества благотворительной организации. В отличие от пожертвований юридических и физических лиц частного права, часть которых может быть использована на финансирование деятельности благотворительной организации, поступления из бюджета и внебюджетных фондов должны быть полностью израсходованы по целевому назначению.

Для наделения благотворительной организации правоспособностью в полном объёме предусмотрена процедура государственной разрешительной политики, существенно отличная от той, которая предусмотрена базовым Федеральным Законом от 11 августа 1995 года. В соответствии с законом города Москвы получение статуса благотворительной организации происходит на основе сочетания двух разрешительных полномочий государственной регистрации и паспортизации. Благотворительная организация может действовать и без специального паспорта, но с ограниченной гражданской правоспособностью: льготы и преимущества, в частности в сфере налогообложения, предусмотренные законом г. Москвы, иной организации не предоставляются.

Правовые отношения в сфере благотворительной деятельности возникают также при осуществлении органами исполнительной власти контрольных полномочий. Соответствующими прерогативами, например, территориальные органы Государственной налоговой службы, однако в сфере финансового налогового контроля действуют не только федеральные министерства, ведомства и их подразделения в Москве, но и Благотворительный Совет, обладающий статусом государственно-общественного органа.

Решение вопросов о паспортизации отнесено к ведению Благотворительного Совета, обладающего статусом общественно-государственного органа, в состав которого входят представители законодательной, исполнительной власти г. Москвы, а также прошедшие государственную регистрацию благотворительные организации. Таким образом, Благотворительный Совет в полном объёме обладает властными полномочиями органа исполнительной власти. Правовые отношения в этой сфере возникают ещё на стадии формирования Благотворительного Совета при определении полномочий, входящих в совет представителей органов исполнительной власти и благотворительных организаций.

Однако наиболее распространённой формой их возникновения является процедура выдачи паспорта благотворительной организации, продления и приостановления срока его деятельности и аннулирования паспорта.

Инициатором процесса паспортизации может быть только благотворительная организация, однако инициатором административного производства при приостановлении и прекращении срока его деятельности почти всегда является Благотворительный Совет, однако решение по существу может быть принято не только судом, но и непосредственно советом. Прерогативы совета в сфере приостановления деятельности благотворительных организаций отличаются от компетенции судебных органов: последние вправе принять решение по любому из мотивов, указанных истцом, тогда как совет при прекращении статуса организации может руководствоваться лишь предписаниями закона г. Москвы.

Приостановление действия паспорта благотворительной организации возможно лишь в случае предъявления в суд иска об аннулировании паспорта. Характерно, что административное производство в этих случаях представляет собой альтернативную форму пресечения противоправных действий организации - Благотворительный совет по своему усмотрению вправе не прибегать к этой процедуре.

Законом г. Москвы от 5 июля 1995 года предусмотрено взаимодействие Благотворительного Совета с государственными контрольными органами при осуществлении ими своих полномочий. В этих случаях большинство санкций, например административные взыскания, вправе налагать орган исполнительной власти или его должностное лицо. Фактически же контроль за уставной деятельностью организаций, получивших паспорт, осуществляется непосредственно Благотворительным советом, последний вправе в бессудном порядке принять решения об аннулировании паспорта в случае выявления фактов нарушения организациями целевого статуса расходования бюджетных средств или других нарушений уставных обязательств, определённых Законом г. Москвы от 5 июля 1995 года. Очевидно, что данные о противоправной деятельности благотворительной организации и злоупотреблений представленными ей льготами могут быть получены при осуществлении контроля. Помимо указанных органов инициатором контроля может быть любое юридическое и физическое лицо, обладающее статусом жертвователя в соответствии с рассматриваемым законом. Таким образом, контрольные полномочия осуществляются органами исполнительной власти, государственно-общественным органом - Благотворительным Советом и субъектами частного права, предоставившими благотворителю денежные средства гаранта.

Особенность рассматриваемого закона - установленные или временные ограничения пользования правами, предусмотренными паспортом Благотворительной организации. Рецидив возникновения правовых отношений неизбежен через каждые три года, которыми ограничен срок действия паспорта. Характерно, что действующее законодательство об отдельных видах общественных объединений не предусматривает временного ценза действия основного разрешительного документа, организацию административной и гражданской правоспособностью - свидетельства о государственной регистрации. Закон г. Москвы от 5 июня 1995 года также не предусматривает ограничений срока его действия благотворительной организацией, однако в отличие от религиозных организаций, творческих и профессиональных союзов и других разновидностей общественных организаций наличие регистрационного свидетельства не означает предоставления статуса благотворительной организации и наделения её дополнительными полномочиями, необходимыми для деятельности в этой сфере.

Одним из следствий контрольных функций Благотворительного Совета является применение превентивных мер - совет по результатам уведомления государственных контрольных органов вправе вынести письменное предупреждение благотворительной организации с требованием устранить выявленные органом исполнительной власти нарушения. Результат действенности превентивных мер скажется по истечении срока предупреждения. В этом случае Благотворительный совет вправе инициировать процедуру аннулирования паспорта благотворительной организации. Очевидно, отличие превентивных и более действенных мер воздействия; предписания закона об аннулировании или приостановлении действия паспорта вступают в силу немедленно.

Приостановление действия паспорта не влечёт за собой каких бы то ни было ограничений статуса благотворительной организации, полное прекращение её правомочий возможно лишь в результате аннулирования паспорта.

Поскольку негосударственный статус благотворительных организаций, определённый Законом г. Москвы от 5 июля 1995 года и базовым Федеральным Законом от 11 августа 19995 года, не следует отождествлять с невмешательством органов исполнительной власти в деятельность организаций, то последние могут получать прямые и косвенные материальные преимущества. Поэтому орган государства вправе инициировать судом лишь процедуру ликвидации благотворительной организации и не может быть его учредителем, что и разъясняет правовой смысл негосударственного статуса организаций. Однако косвенное влияние исполнительной власти всё же сказывается в процессе её создания, что подтверждает факт участия благотворительных организаций в регистрационных отношениях.

Таким образом, действующее законодательство о различных видах общественных объединений предусматривает различия в правовом режиме ликвидации объединения и прекращения деятельности юридического лица. С ходатайством о ликвидации общественного объединения, как правило, в суд обращается орган исполнительной власти либо орган Прокуратуры Российской Федерации, но даже в случае удовлетворения искового заявления это не отражается в статусе юридического лица, поскольку запрет предусмотрен только на деятельность объединения. Очевидно, что запрет судом деятельности объединения автоматически означает государственный запрет и на существование его уставных полномочий.

Как известно, базовым ФЗ от 19 мая 1995 года «Об общественных объединениях» возможность вмешательства государства в эту сферу не исключена - законом предусмотрена особая правовая регламентация воздействия государственных органов: его методы должны быть определены законом.

2.3 Статус общероссийских религиозных организаций и иностранных религиозных организаций

общественный объединение благотворительный религиозный

Основополагающим нормативным правовым актом, определяющим статус религиозных общественных объединений, является, ФЗ от 19 сентября 1997 года №125 - ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях».

В соответствии с Федеральным Законом в Российской Федерации признаётся добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками: вероисповедание; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.

Ф.З. от 26 сентября 1997 года закрепляет полномочия правоохранительных органов: государственная власть заинтересована в предотвращении возможной противоправной деятельности так называемых тоталитарных сект, исключающих добровольную основу членства и препятствующих выходу граждан из религиозного объединения. Механизм государственной разрешительной политики, воплощённой в полномочиях федеральных министерств и ведомств, в сферах регистрации, лицензирования и контроля, призван предотвратить причинение имущественного и морального вреда приверженцам различных вероисповеданий. В этом основное отличие Ф.З. «О свободе совести и религиозных объединениях» от аналогов национальных систем законодательства многих зарубежных государств, исключающих любые формы воздействия исполнительной власти на процесс создания конфессионального объединения: правоохранительные органы в этом случае лишь констатируют факты преступных действий, но не вправе предотвратить их.

Правовые отношения возникают в процессе государственной регистрации религиозных объединений, осуществления или полномочий юридического лица, контроля органов юстиции за деятельностью религиозных объединений.

Религиозные объединения могут быть созданы в форме религиозных групп и религиозных организаций, однако правоспособностью юридических лиц обладают только зарегистрированные в органах юстиции религиозные общественные объединения. Ф.З. от 26 сентября 1997 года, так же как и базовый Федеральный Закон от 19 мая 1995 года «Об общественных объединениях», определяет статус факультативного и императивного режима регистрационных отношений, их различия обусловлены намерениями лиц, создавших религиозную группу. В случае если целью создания группы является последующая регистрация и получение статуса религиозной организации, инициаторы её образования обязаны уведомить о деятельности группы органы местного самоуправления.

Таким образом, факультативный режим регистрационных отношений распространяется на религиозные группы учредители, которых не намерены ходатайствовать в органах юстиции о предоставлении им статуса юридического лица. Обязательная государственная регистрация предусмотрена для объединений, созданных в форме религиозной организации.

Регистрации в Министерстве юстиции России подлежат только централизованные религиозные организации имеющие местные религиозные организации, на территории двух или более субъектов Федерации, все остальные организации регистрируются территориальными органами юстиции.

В осуществлении императивных регистрационных отношений решающее значение имеет временной ценз деятельности религиозного объединения на территории Российской Федерации.

Статус общероссийского религиозного объединения распространяется только на централизованные религиозные организации, действующие на законных основаниях на территории России в течение не менее пяти лет на момент обращения организации в орган юстиции и заявлением о государственной регистрации. Учредители местной религиозной организации обязаны подтвердить в органе юстиции факт своей деятельности на соответствующей территории в течение не менее пятнадцати лет. Указанный временной ценз не распространяется на местные религиозные объединения, действовавшие до государственной регистрации в составе централизованной религиозной организации. Характерно, что законом предусмотрено подтверждение учредителями общероссийского религиозного объединения своей деятельности на законных основаниях в течение всего периода временного ценза. Данная правовая норма обязывает учредителей доказать правомерность деятельности объединения на территории СССР, на основе действовавшего в то время законодательства. Фактически это означает, что ходатайствовать о предоставлении статуса общероссийского объединения вправе лишь ограниченное количество конфессиональных организаций, признаваемых Советской властью и легитимно действовавших на территории РСФСР впредь до упразднения Союза Советских Социалистических Республик.

Федеральный Закон от 26 сентября 1997 года всё же допускает распространение прав юридического лица для местной и централизованной религиозной организации и без временного ценза, однако в этом случае учредители обязаны ежегодно в течение пятнадцати лет перерегистрироваться в территориальных органах юстиции. На созданное таким образом религиозное объединение в течение всего пятнадцатилетнего срока участия в регистрационных отношениях распространяются лишь отдельные правомочия юридического лица, в частности такие объединения не вправе создавать учреждения профессионального религиозного образования, производить, распространять религиозную литературу, иметь при себе представительство иностранной религиозной организации.

Для правовых отношений, возникающих в сфере деятельности религиозных объединений, характерно сочетание различных видов разрешительной политики. Созданию централизованной религиозной организации свойственна особая периодичность регистрационных отношений: вначале государственной регистрации подлежат местные организации и только после её завершения учредители вправе ходатайствовать о регистрации централизованной организации. Поскольку для получения такого статуса необходимо подтвердить наличие трёх местных организаций, процедура государственной регистрации подразделяется минимум на четыре этапа.

В случае последующего расширения деятельности централизованной религиозной организации, например, при учреждении ею новых местных организаций, регистрационные отношения между органом юстиции и учредителями возникают вновь. Сочетание двух различных видов разрешительных полномочий необходимо при создании конфессиональными объединениями учреждений профессионального религиозного образования. Такие учреждения подлежат государственной регистрации в органе юстиции в качестве религиозного объединения, однако для получения права осуществления образовательной деятельности необходима выдача лицензии Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации.