Институты административного права в обеспечении пограничной безопасности России

Глава II. ИНСТИТУТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОГРАНИЧНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Впервые понятие пограничной безопасности на официальном уровне было сформулировано в Основах пограничной политики РФ, политическом документе, утвержденном Президентом Российской Федерации 5 октября 1995 года.1¹См.: Сборник нормативно правовых актов. М.: Выпуск -8, 1998 - С. 19 Основы пограничной политики являются составной частью концепции национальной безопасности Российской Федерации и представляют собой систему официально принятых взглядов на цели, задачи, принципы, основные направления и механизм реализации пограничной политики. Пограничная безопасность, есть состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в пограничном пространстве РФ.

Надо отметить, что безопасность страны, как категория стратегическая, доктринальная, впервые получила свое теоретическое и законодательное выражение в Законе РФ "О безопасности" 1992 года. В ст.1 данного Закона говорится, что безопасность - состояние защищенности жизненноважным интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Основными объектами безопасности (т.е. то, что необходимо защищать) законодатель назвал права и свободы личности, материальные и духовные ценности общества, конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность государства.

В Законе о безопасности также сказано, что реальные и потенциальные угрозы, как совокупность и условий и факторов, несущих опасность и исходящих от внешних и внутренних источников, определяет содержание деятельности по обеспечению безопасности страны.

Данная конструкция основных понятий и дифференциация объектов и угроз безопасности позволяет логически выделить виды безопасности, ее составляющие в различных сферах жизнедеятельности. Выделяют такие составляющие как экономическая, военная, экологическая, научно-техническая, информационная и др. виды безопасностиСм.: Степашин С.В. Шульц В.Л. «Вопросы безопасности в системе государственного и муниципального управления». С - П.: 1994 - С. 23.

В Основах пограничной политики См.: Сборник нормативно правовых актов. М.: Выпуск -8, 1998 - С. 19 нашла свое отражение новая важнейшая категория - пограничные пространства,- географическая среда реализации пограничной безопасности: пространства наземные, водные, подводные, воздушные. При этом следует отметить, что к категории пограничных пространств относятся те определенные территории и области физико-географической среды, на которые распространяются нормы специальных правовых режимов.

В п.1 Основ пограничной политики сказано, что пограничные пространства РФ охватывают государственную границу, пункты пропуска через границу и связанные с ними объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, акватории территориального моря и внутренних вод, подводную среду, континентальный шельф и исключительную экономическую зону РФ.

Поскольку пограничная безопасность (опять же исходим из концептуального определения безопасности РФ) есть состояние защищенности от внешних и внутренних угроз, остановимся конкретно на основных угрозах.

В ст.2 Основ пограничной политики они сформулированы как угрозы национальным интересам и безопасности РФ в пограничном пространстве: территориальные притязания; незавершенность международно-правового оформления государственной границы; проявление национализма, этнического и религиозного сепаратизма, противоречий религиозного характера; расширение экономической и демографической экспансии; расхищение национальных богатств РФ, активизация контрабандной деятельности; массовый вывоз капитала и стратегически важных сырьевых ресурсов и товаров; нестабильность обстановки; трансграничная организованная преступность и терроризм; региональные вооруженные конфликты вблизи государственной границы; распространение и накопление оружия и других средств вооруженной борьбы в приграничных с Россией регионах; аварии, катастрофы и стихийные бедствия с трансграничным переносом.

Анализируя понятие безопасности, еще целесообразно подчеркнуть, что это состояние защищенности жизненно важных интересов. То есть обеспечение безопасности реализуется, упрощенно говоря, через защиту интересов.

Смысловое толкование "защиты", на мой взгляд, подразумевает комплексный, сложный характер такой деятельности, которая, по сути, сводится к "выставлению" какого-то препятствия, "щита", ограждающего нас от опасности, неблагоприятных последствий, или же активно пресекает эту опасность, или локализует неблагоприятные последствия.

В статье 71 Конституции РФ, (принятой 12 декабря 1993 года), ¹См.: Полный сборник кодексов Российской Федерации. М.: А.С.Т., 2000 - С. 23 к предмету ведения Федеральной власти, отнесены определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.

В этой связи представляется логически обоснованным, что в соответствии с Конституцией РФ, Законом о безопасности и, в особенности, - с выходом Основ пограничной политики, где были сформулированы качественно новые понятия, Федеральным законом от 25 ноября 1996 г. и Указом Президента N 732 от 19 июля 1997 были внесены соответствующие изменения в Закон о государственной границе РФ и Положение о Федеральной Пограничной Службе.

Так, в новой редакции Закона законодатель впервые сформулировал и довольно четко раскрыл дифференцированно понятия защиты государственной границы и охраны государственной границы.

Анализируя данные понятия, можно выделить ряд ключевых сущностных моментов, а именно, что защита государственной границы - это:

- часть системы обеспечения безопасности и реализация государственной пограничной политики РФ;

- согласованная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления (в пределах своих полномочий, предусмотренных конституцией и Законом о государственной границе);

- представляет собой осуществление комплекса мер: политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санаторно-эпидемиологических, экологических и иных мер;

- обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории.

В Законе о государственной границе отдельно раскрыто понятие охраны Государственной границы, которая в свою очередь является составной частью защиты государственной границы. Охрана государственной границы осуществляется органами и войсками ФПС в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами РФ в воздушном пространстве и подводной среде, и другими силами обеспечения безопасности РФ. Охрана границы осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через границу. При этом меры по охране Государственной границы рассматриваются как пограничные меры.

Сравнительный анализ данных понятий позволяет увидеть, что они различаются по кругу субъектов деятельности. Так, защиту государственной границы осуществляют с точки зрения государственного управления все федеральные органы исполнительной власти РФ, а охрану - органы и войска ФПС, Вооруженные Силы и иные силы обеспечения безопасности.

По содержанию, защита границы заключается в принятии органами государственной власти и местного самоуправления широкого спектра мер. В данном случае государственные меры надо рассматривать как наиболее предподчительный вариант (способ, образ) действий, направленный на достижение конкретной цели. На практике меры реализуются, воплощаются в жизнь через мероприятия, т.е. конкретные действия по конкретным задачам, срокам, осуществляемые, конкретными исполнителями.

Так, например, органы законодательной власти и исполнительной власти в интересах защиты границы разрабатывают соответствующие правовые нормы.

Судебная власть осуществляет правосудие, в частности, по уголовным делам. Органы внешней разведки своими возможностями добывают информацию об угрозах в пограничной сфере. Оборонные меры предполагают использование военного потенциала при защите границы от вооруженного вторжения и в период военной опасности и т.д.

Охрана же границы осуществляется через реализацию пограничных мер, по сути специальных, направленных на недопущение противоправного изменения государственной границы, соблюдение установленных режимов на границе, в пограничной зоне, территориальных и внутренних водах, в пунктах пропуска через границу. Мы видим, естественно, что сфера охраны государственной границы уже сферы ее защиты.

Таким образом, мы видим, что пограничная безопасность - не просто новый термин, разработанный искусственно в угоду моде, а именно политико-правовое понятие, в условиях существующих реалий объективно и наиболее полно отражающее оценочную категорию жизнедеятельности, жизнеспособности государства.

В п.1 Основ пограничной политики РФ прямо сказано, что она направлена на обеспечение суверенитета, неприкосновенности и целостности территории, реализацию и защиту национальных интересов и безопасности Российской Федерации в ее пограничном пространстве.

Обеспечение пограничной безопасности названо, и по сути конечно же является одним из важнейших направлений в целом пограничной политики РФ.

В этом же документе подчеркивается, что пограничная политика осуществляется в пограничном пространстве РФ.

С точки зрения теории управления вообще и государственного управления, ключевой позицией здесь следует считать развитие системы пограничной безопасности РФ, т.е. системный подход в решении всех пограничных проблем. Как в свое время отмечал в прошлом Директор ФПС генерал - армии А.Николаев, «сегодня в рамках государства успешно противостоять всему спектру угроз интересам и безопасности России в одиночку не в состоянии ни один федеральный орган исполнительной власти»1¹ Граница России №39 1997 - С. 18

Во главе системы обеспечения пограничной безопасности находится Президент РФ. Конституцией РФ на него возложена общая задача обеспечения взаимодействия всех ветвей государственной власти, обеспечения их согласованного функционирования. В соответствии со ст.80 Конституции РФ Президент определяет основные направления внешней и внутренней политики. В этой связи заметим сразу, что утвержденные Президентом Основы пограничной политики РФ по содержанию имеют явно выраженные ее внешние и внутренние составляющие. В сфере исполнительной власти роль президента РФ определяется его активным влиянием на деятельность Правительства и федеральных органов, особенно силовых структур, подведомственных Президенту РФ. Он своими указами утверждает Положение о ФПС, назначает Директора ФПС РФ, утверждает состав Коллегии.

В соответствии со ст. 11 Закона РФ о безопасности президент осуществляет руководство государственными органами обеспечения безопасности РФ. Он возглавляет Совет безопасности РФ, контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности.

Указом Президента РФ N 211 от 27.02.1995 года См.: Сборник законодательства Российской Федерации. №6. 1995 - Ст.812 образована постоянная межведомственная комиссия Совета безопасности РФ по пограничной политике, что позволило поднять межведомственную проработку актуальных проблем пограничной политики на государственный уровень.

Комиссия создана в соответствии с Законом о безопасности и Положением, о Совете безопасности РФ. На нее возложены: подготовка предложений и рекомендаций Совета безопасности по основным направлениям пограничной политики; оценка состояния и развития ситуаций, связанных с обеспечением пограничной безопасности; накопление, анализ, обработка информации о состоянии безопасности и др. функции.

Пограничная политика как составная часть обеспечения национальной безопасности охватывает широкий круг специфических проблем. Первоначальный состав комиссии расширен с 14 до 18 членов - представителей ФПС, МИД, Минобороны, ГТК, ФМС, ФСБ, СВР, МВД, МВЭС, Минсотрудничества, Миннаца, Минздрава, Минтранса, МПС, Минсельхозпрома, МЧС, Госкомэкологии и ВЭК России. На ежемесячных заседаниях комиссии рассматриваются важные вопросы, требующие принятия политических решений и реализации их совместными усилиями Федеральных органов исполнительной власти.

Непосредственно реализацией внешней и внутренней политики Р.Ф. в т.ч. и пограничной занимается федеральные органы исполнительной власти, систему которых возглавляет Правительство РФ. В соответствии с Конституцией и Законом о безопасности Правительство РФ осуществляет разнообразные полномочия в области административно - политической деятельности. В пределах определенной Законом компетенции оно обеспечивает руководство государственными органами обеспечения безопасности, в т.ч. в пограничной сфере. Организует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности министерствами и государственными комитетами РФ, другими подведомственными ему органами РФ и субъектов Федерации.

Характерно, что ФПС РФ (как и ряд других органов исполнительной власти) подведомственны одновременно Президенту и Правительству РФ. При этом, объединяя и направляя работу министерств, госкомитетов и других ведомств, Правительство не вторгается в сферу компетенции Президента РФ, а обеспечивает реализацию его решений в пограничной сфере.

Как уже отмечалось выше из состава межведомственной комиссии Совета безопасности РФ, в обеспечении национальных интересов в пограничной сфере участвует до 20 органов федеральной исполнительной власти. Общие направления деятельности этого уровня органов исполнительной власти регламентированы Конституцией, Законом о безопасности. Но наиболее полно они отражены в Федеральном Законе РФ "О государственной границе РФ" в редакции 1996 года. См.: Закон Российской федерации. О Государственной границе Р.Ф. М.: Граница, 1996 В разделе VI Закона, в котором изложены полномочия органов государственной власти в сфере защиты государственной границы, конкретно содержатся нормы о полномочиях МИД, ФПС РФ, Министерства обороны МВД, ФСБ, СВР, федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих на Государственной границе различные виды контроля (ст.28), органов государственной власти субъектов Федерации (ст.29). Содержание деятельности органов исполнительной власти РФ в сфере защиты государственной границы и в целом обеспечения пограничной безопасности находит свое законодательное отражение, исходя из отраслевой направленности (сферы) того или иного органа государственного управления, профилирующих возможностей участия в реализации задач пограничной безопасности. Так, министерство обороны РФ обеспечивает охрану государственной границы в воздушном пространстве и подводной сфере; МВД содействует в борьбе с нелегальной деятельностью через границу преступных группировок, МИД осуществляет внешнеполитическое, международно-правовое обеспечение защиты Государственной границы, СВР осуществляет разведывательную деятельность в интересах защиты границы и т.д.

Кроме того, накопленный опыт защиты и охраны государственной границы убеждает в том, что система обеспечения пограничной безопасности РФ, помимо полномочных государственных органов, должна интегрировать возможности общественных структур и граждан России.

Интегрирование всех отдельных компонентов пограничной безопасности в целостную действительную систему предполагает организацию и направление деятельности всех субъектов по общим правилам.

Роль головного органа, призванного осуществить эту миссию, системного интегратора и координатора совместных действий по защите и охране государственной границы, по Закону возложена на Федеральную пограничную службу РФ.

Рассмотрим более подробно роль этого ведомства в системе обеспечения пограничной безопасности.

Согласно Положению о ФПС 1995г. в редакции Указа Президента РФ от

19.7.97г., См.: Сборник нормативно правовых актов. М.: Выпуск -8, 1998 - С. 34

а также ст. 27 Закона о Государственной границе, Федеральная пограничная служба РФ - федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию государственной пограничной политики РФ в сфере защиты государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.

ФПС подведомственна Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, и подчиняется Правительству.

ФПС России координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, сил и средств, находящихся в их распоряжении.

ФПС России возглавляет единую централизованную систему органов и войск. Структура и состав органов и войск ФПС РФ частично раскрывается в п. 2 Положения о ФПС и более подробно - в Приложении к Указу Президента N 732 от 19 июля 1997 г. Согласно этому Указу на тот момент система в себя включала:

1. Органы пограничной службы ФПС - органы пограничного контроля; органы внешней разведки; оперативные органы, осуществляющие разведывательную, контрразведывательную, оперативно - розыскную деятельность, деятельность по обеспечению собственной безопасности системы ФПС; органы пограничной стражи.

2. Пограничные войска ФПС РФ.

3. Пограничные округа; пограничные группы.

4. Военные - образовательные учреждения профессионального образования (Академия, 5 военных институтов, 1-й кадетский корпус).

5. Предприятия, учреждения и организации, находящиеся в подчинении ФПС (лечебно-оздоровительные учреждения, ремонтные заводы, части тылового, технического и других видов обеспечения). Таким образом, мы видим, что ФПС России выступает условно в нескольких смысловых качествах, (говорим условно, ибо эти качества деятельности тесно взаимосвязаны).

С одной стороны, ФПС - федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию государственной политики в пограничной сфере. По сути - это орган отраслевого управления, хотя, заметим, как головной, координационный орган, он выполняет в многогранной пограничной сфере также функции межотраслевого управления. С другой стороны, ФПС - возглавляет единую централизованную систему органов и войск. Здесь в большей мере себя обнаруживают функции центрального аппарата, осуществляющего ведомственное, оперативное управление органами и войсками, по защите и охране государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны.

Этот уровень управления более подробно регламентирован в главе III Положения о ФПС ("Организация деятельности ФПС России"), в Концепции развития системы управления ФПС от 14 ноября 1996 года, во Временном Уставе пограничных войск, в Положениях о структурных подразделениях ФПС, утвержденных Приказами Директора ФПС и в других ведомственных нормативных актах.

В целом этот курс поэтапного трансформирования бывших пограничных войск в специальную государственную службу осуществляется в соответствии с утвержденными и одобренными Президентом и Правительством РФ планами и программами, начиная с 1993 года, и предполагает постепенную демилитаризацию пограничного ведомства, преобразование пограничных войск в пограничную охрану ФПС, преобразование пограничных округов, групп в региональные управления, изменения в группировке сил и средств в странах Содружеств и т.д.

Остановимся более подробно на характерных аспектах управленческой деятельности ФПС РФ.

Именно как федеральный орган исполнительной власти в сфере обеспечения пограничной безопасности РФ, ФПС активно разрабатывает и реализует организационные, правовые, дипломатические, пограничные и иные государственные меры.

Так в п.6 Положения о ФПС закреплены возложенные на нее функции:

- участие в разработке государственной пограничной политики, федеральных пограничных программ, Концепции защиты государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны;

- участие в подготовке законодательных актов и разработка нормативно - правовых актов по вопросам пограничной безопасности и вопросам, конкретно отнесенным к ведению ФПС России;

- участие в разработке плана применения Вооруженных Сил РФ, выполнении отдельных задач в области обороны страны;

- организация выполнения совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти Законодательства РФ, международных договоров, регулирующих отношения в пограничной сфере, соответствующих соглашений со сторонами - участниками СНГ;

- сотрудничество с международными организациями по проблемам государственных границ, организация международного сотрудничества ФПС, ее органов и войск с органами пограничной охраны зарубежных стран;

- организация и руководство деятельностью официальных представительств ФПС России в сопредельных государствах;

- руководство по поручению Правительства РФ деятельностью пограничных представителей РФ;

- организация взаимодействия органов и войск ФПС России с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными и иными организациями и объединениями;

- обеспечение добывания и обработки информации об угрозах безопасности РФ в пограничной сфере, предоставление ее Президенту, Правительству, информирование заинтересованных органов государственной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. №10 1995 - Ст. 863

Следует особо выделить также то положение, что на ФПС РФ возлагается разработка мер по предупреждению и пресечению незаконного изменения прохождения государственной границы, соблюдению пограничного режима и режима в пунктах пропуска, а также контроль за их реализацией. То есть речь идет о разработке и реализации пограничных мер, мер по охране государственной границы, которой непосредственно занимаются органы и войска ФПС.

С точки зрения буквы Закона, теории конституционного и административного права применительно к понятию органов исполнительной власти, органы и войска ФПС РФ не являются органами исполнительной власти. В то же время органы и войска ФПС условно входят в обобщенную категорию исполнительных органов, наряду с ФПС, федеральным органом исполнительной власти, являются субъектами государственного управления. Действительно, органы пограничного контроля, пограничные отряды, комендатуры, заставы, соответствующие должностные лица непосредственно в процессе служебно-боевой деятельности реализуют юридически властные полномочия по выполнению Закона о государственной границе РФ, принимают меры по его соблюдению юридическими и физическими лицами (т.е. реализуют правоприменительную и правоохранительную функции).

Естественно, эффективность деятельности всей системы органов и войск ФПС РФ во главе с центральным аппаратом, реализующим функции федерального исполнительного органа власти, зависит от слаженности, согласованности и целенаправленности работы всех звеньев. Для этого должна существовать эффективная и оптимальная внутренняя, т.е. внутриведомственная система управления.

Приказом Директора ФПС РФ от 14 ноября 1996 г См.: Справочная правовая система / консультант, апрель 2001. утверждена специально разработанная Концепция развития системы управления ФПС. В ней система управления ФПС рассматривается как составная часть единой системы государственного и военного управления РФ, предназначенная для реализации пограничной политики. В данной концепции также отмечено, что развитие системы управления ФПС предусматривается федеральной целевой (пограничной) программой РФ, является одним из приоритетных направлений реализации концепции охраны государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и внешних границ государств - участников СНГ.

В качестве основных функций системы управления ФПС России, в частности, названы поддержание органов и войск ФПС России в постоянной готовности к выполнению стоящих задач, организация и осуществление непрерывного управления органами и войсками и взаимодействия между разнородными силами и средствами ФПС.

В соответствии с данной концепцией в ФПС РФ предусмотрена (регламентирована) традиционная трехуровневая система органов управления. Традиционная в том смысле, что она впитала в себя большей частью принципы военного управления бывших пограничных войск, хотя, несомненно, настоящие звенья органов управления приобрели новое качество.

Центральный аппарат - представляет собой совокупность структурных формирований ФПС как федерального органа исполнительной власти. Как центральный орган управления ФПС включает в себя руководство (директор, его заместители и руководители структурных подразделений), главный штаб, департаменты, главные управления, управления и т.д., т.е. центральные управленческие структурные подразделения, осуществляющие руководство системой различных органов, предприятий, учреждений и организаций, т.е. - внутриведомственное отраслевое управление.

Согласно Указу Президента РФ N 1275 от 8.12.97г. " Об ускорении реформирования Федеральной пограничной службы Российской Федерации" См.: Сборник законодательства Российской Федерации. №48. 1997 Ст. 3612, возглавляемая ФПС РФ централизованная система включает в себя органы: пограничной охраны, морской охраны, пограничного контроля, внешней разведки, оперативные, пограничные

Вторым уровнем системы органов и войск ФПС РФ являлись пограничные округа и пограничные группы. Однако, такие управленческие формирования отражали в большей степени военную структуру (сравним их с военными округами) Пограничных войск. Как уже отмечалось выше, процесс их реформирования и создание специальной государственной пограничной службы предполагает преобразование Пограничных войск в пограничную охрану ФПС России. Такое решение состоялось в Указе Президента РФ от 8.12.97г. оно нашло свое нормативное закрепление. Соответственно пограничные округа преобразуются в региональные управления - принципиально новые оперативно - тактические и административные органы управления. Данное преобразование это не просто смена вывески. Это реакция на те качественные изменения, происходящие в обстановке на государственной границе и пограничном пространстве России. Так, например, в отличие от Вооруженных Сил, создающих необходимые группировки войск только на период боевых действий, органы пограничной службы решают свои задачи в мирное время на конкретных направлениях, реальными группировками разнородных сил и средств. Создание региональных управлений позволяет заложить основы комплексной, пространственной системы защиты интересов государства, теснее привязать специфику пограничной службы к особенностям регионов. Кроме того, это дает возможность наиболее рационально комбинировать оперативные и военные мероприятия, избегая силовых решений, более гибко и оперативно действовать в условиях региональных (экономических, социальных, демографических, правовых и т.д.) фактов. Заметим, что под региональным управлением следует понимать как оперативно - тактическое соединение различных сил и средств (подразделений, формирований) на определенной территории, т.е. звено системы органов, так и орган управления. Внутренняя структура такого органа управления (как и в прошлом управления пограничным округом) включает руководство, штаб, отделы, отделения, службы и т.д., осуществляющие на своем уровне руководство соответствующими органами, подразделениями, формированиями. В соответствии с данным Указом Президента, создаются региональные управления.

Формированиями этого же уровня (звена) являются создаваемые (преобразуемые) за пределами Российской Федерации Пограничные группы ФПС (в республиках Армения, Таджикистан) и оперативные группы ФПС (в Туркменистане, Белоруссии).

Наконец низовым звеном (структура которого регламентирована отдельными нормативными актами) системы ФПС являются соединения, формирования, подразделения пограничной охраны, пограничного контроля, морских сил, авиации, организованные по территориально - объективному принципу. Это пограничные отряды, отряды пограничного контроля, бригады кораблей и т.д. Их органы, структура их органов, их управления также включает руководство, штабы, отделы, службы, отделения.

Отдельное место в структуре органов ФПС занимают специальные образовательные учреждения профессионального образования (Академия, институты, кадетский корпус), лечебно - оздоровительные учреждения, иные предприятия, учреждения организации центрального и регионального подчинения.

В целом управление в системе органов ФПС РФ осуществляется по вертикали, что характерно для военных и иных силовых ведомств. Однако и здесь конечно находит выражение принцип сочетания централизации и децентрализации власти. Наиболее выражено он проявляется на уровне Региональных управлений, а также Пограничных и Оперативных групп ФПС РФ (последние расположены за пределами Российской Федерации). Это объясняется тем, что данные органы управления действуют на территории субъектов федерации и других государств в условиях их возросшей самостоятельности и суверенитета. Не случайно, в этой связи повышается статус начальника регионального управления, который отныне является заместителем Директора ФПС РФ.

Продолжая разговор о реформировании системы ФПС, нужно сказать, что демилитаризация ведомства отнюдь не снимает его значимости. На этом фоне возрастает роль и масштабность специфических задач, решаемых в н.в. органами ФПС. Не случайна в структуре ФПС появились новые составляющие - органы пограничной стражи, органы международно-договорной и погранпредставительской деятельности. Дальнейшее развитие получает разведывательная, контрразведывательная и оперативно - розыскная деятельность, которую осуществляют реформируемые оперативные органы. Принципиально новое качественное наполнение получил пограничный контроль, который выведен в отдельную самостоятельную отрасль деятельности ФПС и является фундаментом создания в перспективе единой государственной системы контроля на границе.

В рамках качественных преобразований ФПС дальнейшее развитие получила пограничная авиация, как структура обеспечения и поддержки деятельности органов пограничной службы.

Новое качество приобретают органы создаваемой Морской охраны ФПС России. Еще 29 августа 1997г. Президент РФ подписал Указ "О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере" См.: Сборник законодательства Российской Федерации. № 36 1997 - Ст.2819 В соответствии с ним на ФПС возложено решение задач по обеспечению охраны биологических ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа и государственного контроля в этой сфере. В связи с этим от Министерства сельского хозяйства в ФПС будут переданы определенные силы и средства органов рыбоохраны.

Основным содержанием развития и строительства органов ФПС РФ в период до 2005 года должна стать реализация стратегии достаточности в обеспечении пограничной безопасности России и государств - участников СНГ.

Развитие органов пограничной службы России будет осуществляться адекватно обстановке на государственной границе и экономическим возможностям нашей страны. В целом оно направлено на наращивание возможностей ФПС в обеспечении пограничной безопасности. К 2010 году планируется завершение реорганизации структуры и состава ФПС, создание разветвленной и полномасштабной эшелонированной группировки органов ФПС и системы управления ими. Во внешнеполитической деятельности мы получим возможность превратить пограничную политику в действенный инструмент обеспечения безопасности России на невоенных принципах, цивилизованного и выгодного ее вхождения в систему международных отношений.

Принуждение применяется вынужденно, по отношению к меньшинству людей, не желающих добровольно выполнять требования правил общежития, правовых норм, выполнять выраженную в них волю государства, ибо, как подчеркивал В.И.Ленин, - "право есть ничто без аппарата, способного принуждать к соблюдению норм права". См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. - Т.33.- с 99

Административное принуждение является разновидностью государственного принуждения, то есть оно осуществляется от имени и в интересах государства его официальными представителями - специально на то уполномоченными органами, к числу которых относятся и пограничные войска. Все меры административного принуждения применяются для того, чтобы побудить, заставить лицо совершить те или иные действия или воздержать от них либо подчинить установленным право ограничениям. "Государство - это область принуждения. Сумасшествием было бы отрекаться от принуждения..." - говорил В.И.Ленин. См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. - Т.42.- с 294

В соответствии со ст. 2.1. Кодекса об административных правонарушениях - " Административным правонарушением признаётся противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. См.: Кодекс об административных правонарушениях. М.: Юрайт, 2002 - С. 86

Для применения мер административного принуждения органы государственного управления преднамеренно идут на дозволенное законом ограничение прав им свобод действий конкретных лиц, на причинение им морального, материального и даже физического ущерба ради интересов общества, которые нарушают либо реально могут быть нарушены в результате действий этих лиц. Однако " Никто не может, быть подвергнут мере воздействия в связи с административным правонарушением иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законодательством". См.: Ст.-1.6. Кодекса об административных правонарушениях. М.: Юрайт, 2002 - С. 85

Пограничные войска при применении мер административного воздействия руководствуются, кроме того, Федеральным Законом РФ "О государственной границе РФ", приказом Директора ФПС России N 243 от 28.05.95г. "Об утверждении Временной инструкции о порядке применения Пограничными войсками Российской Федерации норм административного законодательства Российской Федерации при осуществлении охраны Государственной границы Российской Федерации" См.: Справочная правовая система / консультант, апрель 2001 и Временным Уставом ПВ РФ.

Меры административного принуждения применяются не только при наличии правонарушения, но и при отсутствии такового. Эта возможность предусматривается и вышеперечисленными нормативными актами. Например, такие меры административного принуждения, как проверка документов и таможенный досмотр грузов и иного имущества у лиц, пересекающих границу, применяются в отношении лиц, действие которых не являются противоправными, однако имеется основание полагать, что при отсутствии такого контроля они могут причинить ущерб интересам государства.

Таким образом, административное принуждение вытекает из правоохранительной деятельности органов государственного управления. Его особенность в том, что принудительные меры осуществляются, как правило, во внесудебном порядке специально на то уполномоченными государственными органами и в пределах, устанавливаемых нормами административного (а не уголовного и не гражданского) права.

В зависимости от целей меры административного принуждения подразделяются на следующие виды:

1) административно-предупредительные меры, применяемые в целях предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления (к которой относится и охрана государственной границы), либо предотвращение ущерба государственным и общественным интересам, который может быть причинен в результате действий конкретных лиц.

Административно-предупредительные меры, применяемые пограничными войсками, носят ярко выраженную предупредительно-профилактическую направленность. Их основная задача состоит в том, чтобы не допустить правонарушений в сфере охраны границы, исключить условия, которые могли бы способствовать их совершению.

Пограничные войска в пределах пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоёмов, территориальных вод и внутренних вод Российской Федерации, где установлен пограничный режим в пунктах пропуска через Государственную границу, а также на территориях административных районов и городов, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам Пограничных рек, озёр и иных водоёмов, побережью моря или пункту пропуска, в своей административно-служебной деятельности применяют следующие административно-предупредительные меры, предусмотренные Федеральным Законом РФ "О государственной границе РФ":