Административно-правовой спор: понятие, признаки, виды

44

Размещено на http://www.allbest.ru/

44

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1. Понятие и признаки административно-правового спора

§ 1 Понятие административно-правового спора

§ 2 Содержание административно-правового спора

§ 3 Признаки административно-правового спора

Глава 2 Классификация административно-правовых споров

§ 1 Основания классификации административно-правовых споров

§ 2 Споры об объективном административном праве

§ 3 Споры о субъективном административном праве

§4 Административно-правовые споры о компетенции

Заключение

Список нормативных актов и литературы

Введение

Актуальность темы дипломной работы обусловлена, прежде всего, глубокими преобразованиями, произошедшими в сфере взаимодействия органов и лиц, наделенных государственно-властными полномочиями с физическими лицами и организациями, а также в сфере взаимодействия внутри системы государственного управления. Важным фактором актуальности данной работы является значительный рост и многообразие рассматриваемых судебными органами и должностными лицами дел, возникающих из административных правоотношений.

Качество и количество рассматриваемых судами административно-правовых споров демонстрирует судебная статистика. В первом полугодии 2010 года арбитражными судами Российской Федерации было рассмотрено 192 729 дел, возникающих из административных правоотношений, что составляет 31,0% от общего количества рассмотренных судами дел.

По сравнению с первым полугодием 2009 года наблюдается:

- увеличение количества рассматриваемых дел данной категории на 3,9% (2009г. - 185 457);

- увеличение количества дел, связанных с применением налогового законодательства на 3 053 (2009г.- 43 252; 2010г.- 46 305, или 7,1% );

- увеличение количества дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий гос.органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц на 7 821 (2009г.-21 946; 2010г.-29 767, или 35,6%);

-уменьшение количества дел об оспаривании нормативных правовых актов (2009г.- 954; 2010-947, или -0,7%);

- уменьшение количества дел об административных правонарушениях (2009г.-43 538; 2010г.- 40 850, или -6,2%).

Объектом исследования выступают противоречия в публичных общественных отношениях, возникающие в результате взаимодействия между управляющими и управляемыми субъектами государственного управления, а также противоречия управляющих субъектов между собой.

Предметом исследования являются законодательные и иные нормативные акты, устанавливающие субъективные публичные управленческие права физических лиц и организаций, способы защиты этих прав, методы предупреждения и разрешения административно-правовых споров, а также практика применения такого рода актов судами, органами исполнительной власти, иными государственными органами, органами местного самоуправления, а также уполномоченными на то должностными лицами.

Целью дипломной работы является изучение категории административно-правовых споров и определение механизма их разрешения.

Достижение поставленной цели обусловило необходимость решения следующих задач:

- раскрытие сущности административно-правового спора через определение его основных признаков;

- определение основания классификации административно-правовых споров и характеристика его основных категорий;

-анализ практики разрешения административно-правовых споров.

Результатом данной работы являются следующие наиболее значимые положения:

1) под административно-правовым спором принято понимать разногласие, выраженное в юридически значимых действиях, между субъектами административного права по вопросу различно понимаемых прав и обязанностей и/или законности правовых актов управления;

2) административно-правовой спор имеет свою специфику, которая определяется особенностями его содержания, то есть особенностями его субъективного состава, характером заявляемых требований, своеобразием его предмета и основания;

3) Признаками, отличающими административный спор от других правовых споров являются:

- наличие в качестве его обязательного субъекта органа публичной администрации;

- административно-правовой спор, как правило, возбуждается по заявлениям (жалобам) частных лиц и лишь в случаях, специально оговоренных законом, по инициативе административных органов.

- предметом разногласий в административном споре могут быть субъективные публичные права и обязанности участников спорного регулятивного правоотношения или одновременно и субъективные публичные права(обязанности), и законность административных актов, или только вопрос о законности административных актов;

- административно-правовой спор имеет своим основанием правовые последствия, вытекающие из применения, реализации либо нарушения административно-правовых и иных публично-правовых норм.

4) Наиболее целесообразной является разработка критериев классификации административно-правовых споров применительно к тому или иному элементу их содержания. В соответствии с этим подходом выделяются субъектный, предметный и критерий основания спора.

5) Говоря о видах административно-правового спора, выделяются следующие:

- споры об объективном административном праве;

- споры о субъективном административном праве;

- споры о компетенции.

Нормативная основа разрешения административно-правовых споров

В настоящее время нормы, регулирующие разрешение административно-правовых споров, рассредоточены по различным отраслям законодательства, что затрудняет их применение. Указанные нормы можно подразделить на материальные и процессуальные:

- Материальные нормы устанавливают полномочия судебных и внесудебных органов по разрешению административных споров, состав суда, формируемый для их рассмотрения, правовой статус и организацию внесудебных учреждений и т.д.

- Процессуальные нормы регулируют производство по рассмотрению административных споров в судебных и внесудебных органах, особенности разбирательства отдельных категорий дел и т.д.

В систему источников права, регулирующих институт административной юстиции, входят: Конституция РФ, федеральные законы и подзаконные акты, законы и подзаконные акты субъектов Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ (ст.46) каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Действия и решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Статья 118 Конституции устанавливает, что судебная власть в РФ осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В своем Постановлении от 12 мая 1998г. №14-П Конституционный суд РФ отнес к предмету административного судопроизводства все дела, возникающие из административно-правовых отношений и установил, что судопроизводство по этим делам «должно быть административным судопроизводством, независимо от того, осуществляется ли оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом», а к процессуальному законодательству в этой сфере относит КоАП РФ, ГПК РФ и АПК РФ.

Из числа законодательных актов, регламентирующих институт административной юстиции можно выделить:

- Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», закрепляющий основы судебной системы.

- Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 N 1-ФКЗ (ред. от 07.05.2009) «Об арбитражных судах в Российской Федерации», предусматривающий создание специализированных органов в системе арбитражных судов - судебных коллегий и судебных составов по рассмотрению споров, возникающих из административно-правовых отношений.

- Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. От 02.06.2009) "О Конституционном Суде Российской Федерации". Указанный федеральный конституционный закон содержит нормы, регулирующие рассмотрение дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, по спорам о компетенции, о конституционности законов и др.

- Федеральный закон от 27 апреля 1993 года №4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», закрепляющий право каждого гражданина обратиться с жалобой в суд на действия или решения государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих. Данный федеральный закон содержит перечень действий и решений, которые могут быть обжалованы гражданином, а также особенности подачи и рассмотрения жалобы в судебном органе.

К числу подзаконных актов, регламентирующих рассмотрение административно-правовых споров, необходимо отнести указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления, приказы и инструкции, административные регламенты федеральных органов исполнительной власти и многие другие акты.

К таковым, например, относят:

- Правила рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, утвержденные постановлением Правительства РФ от 17.08.2006г. №508.

- Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих"

- Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"

Глава 1. Понятие, признаки и содержание административно-правового спора

§1 История становления административно-правового спора

В российском правоведении административный спор как разновидность правового конфликта еще не стал предметом глубоких теоретических исследований.

Одна из причин неудовлетворительной разработанности проблемы административно-правового спора связана с отрицанием возможности его существования в советском праве. С середины 20-х годов 20века в официальной печати его начинают трактовать не иначе как состояние распри между гражданином и государством, невозможное и недопустимое в советском обществе. Одной из первых работ, имевшей особое значение для освещения института административной юстиции и необходимости приспособления его к системе советского государственного управления, была работа М.Д. Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы» (1925г.)¹. Автор различает учреждения, которые представляют собой начальные формы административной юстиции (например, советские земельные комиссии), и органы с законченными формами, содержащими все необходимые элементы административной юстиции: такими являются административные суды во Франции и Германии. Административная юстиция выступает одним из институтов, обеспечивающих господство права в обществе, ибо основная задача данного института - отмена или исправление неправомерного акта административного органа, а также является инструментом самозащиты гражданина. Особый порядок для рассмотрения судебно-административных споров нужен не потому, что другой стороной является должностное лицо, а потому, что действия этого лица, нарушающего права гражданина, содержат своеобразные элементы, не объемлемые ни гражданской, ни уголовной юстицией.

М.Д.Загряцков отмечает особую природу правонарушения, совершенного должностным лицом при издании незаконного акта и называемого «административной неправдой». Автор не придавал значения тому, какой орган разбирает административный иск¹.

К сожалению, мысли Д.М.Загряцкова о встроенности административной юстиции в советскую государственную систему остались в области благих пожеланий.

К 70-м гг. в ходе длительной дискуссии утверждается мнение, что в делах, возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве, но не о праве гражданском, а административном. Этот спор свидетельствует о предположительном или действительном нарушении административными органами субъективных прав граждан, или о создании иных помех их осуществлению. Обжалуя в суд административный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями органов управления, требует признать их незаконными.

Значительный вклад в развитие советской теории административной юстиции внесла работа известного цивилиста Д.М.Чечота «Административная юстиция» (1973г.)², в которой подчеркивалось важное значение анализируемого института в реализации принципа законности в государственном управлении.

В 90-е годы интересными как в плане содержания, так и с точки зрения выдвинутых предложений являются работы Н.Г.Салищевой, Д.Н.Бахраха, Н.Ю. Хаманевой, Ю.Н.Старилова и др. Особо следует выделить монографию Ю.Н.Старилова «Административная юстиция. Проблемы теории», опубликованную в 1998 г.³.

По мнению автора, административная юстиция - это правосудие в сфере административной (исполнительной) власти и в сфере органов местного самоуправления, то есть административная ветвь правосудия. Институт административной юстиции характеризуется наличием специальных административных судов, отдельных от общих судов гражданской и уголовной юрисдикции, а также особых процедур рассмотрения жалоб на неправомерные административные акты и действия (бездействия)¹.

По словам А.Б.Зеленцова², в последнее десятилетие наблюдается неуклонное возрастание научного интереса к концептуальным проблемам административно-правового спора, актуализированное разработкой и обсуждением законопроектов об административных судах и административном судопроизводстве. Оно отмечено появлением целого ряда статей Н.Ю. Хаманевой, Е.Б. Лупарева, Н.В. Сухаревой, С.Д. Хазанова и других учебных пособий, статей и монографий.

§2 Понятие административно-правового спора

Определение административно-правового спора следует начать с анализа самого термина - спор. В общеупотребительном смысле под спором понимается разногласие, обсуждение чего-нибудь, в котором каждый отстаивает свое мнение¹. Уже из этого определения можно почерпнуть имеющие существенное значение признаки административного спора, а именно то, что речь идет не только о разногласии, которое должно или может быть разрешено юрисдикционным органом, но и об обсуждении, которое может быть обличено как в правовую, так и не правовую (организационную) форму. Для государственного управления это имеет важное значение, так как процесс исполнительно-распорядительной деятельности в демократическом обществе во многих, если не в большинстве случаев предполагает элемент коллективного обсуждения управленческих вопросов².

Теоретический анализ административного спора предполагает уточнение и строгую интерпретацию целого ряда понятий и терминов, используемых в административно-правовой литературе. Для обозначения данной категории споров, содержанием которых является вопрос административного права, в нашем правоведении используются различные термины: «административно-правовой спор», «спор об административном праве», «управленческий спор», «спор, вытекающий из административных правоотношений», «спор в сфере управления». Все эти термины нередко используются как синонимы, хотя объем обозначаемых ими понятий далеко не одинаков³.

Представляется, что наиболее общим понятием является категория «споры в сфере управления», которая охватывает весьма широкий спектр конфликтных ситуаций, связанных с деятельностью государственной администрации. Они могут носить как правовой, так и неправовой характер, возникать на основе межличностных, межгрупповых, служебных, организационных и других отношений. В качестве более узкой по значению категории следует, очевидно, использовать понятие «управленческий спор», которое чаще всего используется для обозначения конфликтных отношений, связанных с отправлением власти в процессе управления, и может носить как правовой характер, так и неправовой.

Юридической разновидностью управленческого спора является административно-правовой (административный) спор, в качестве синонима которого было бы правильно рассматривать понятие "спор, возникающий из административно-правовых отношений"¹.

Нельзя не сказать о взгляде на административный спор, как разновидности социального конфликта, высказанного Н.Ю.Хаманевой² и поддержанном А.Б.Зеленцовым². В работах указанных авторов административно-правовой спор рассматривается как вариант юридического конфликта.

Существуют различные определения термина «конфликт». В наиболее обобщенном виде его можно представить как проявление объективных и субъективных противоречий, которые выражаются в противоборстве сторон.

Особенность юридического конфликта заключается в том, что он связан с исполнением (реализацией) либо нарушением тех или иных норм права и, соответственно, возникновением, прекращением или изменением правовых отношений между физическими или юридическими лицами¹.

Юридический конфликт в сфере административного права имеет свою специфику, обусловленную особенностями регулируемых правовыми нормами отношений в сфере функционирования исполнительной власти. Эти отношения носят публично-правовой характер. В этой связи административно-правовой спор обусловливается не столько участием в нем органа государственной власти (исполнительной) как одной из сторон, сколько сущностью отношений между этим органом и заинтересованным лицом как физическим, так и юридическим.

А.Б. Зеленцов, конструируя сущностную характеристику административно-правового конфликта, указывает на наличие родовидовых связей и подчиненный характер такого понятия, как административно-правовой спор понятию административно-правовой конфликт².

По-мнению Е.Б. Лупарева³, здесь допущена одна, но существенная неточность - конфликт, как правило, не может быть конструктивным по отношению к его субъектам. Другое дело, когда на одном из этапов развития конфликта стороны могут прийти к конструктивному решению, избегнув дальнейшей конфронтации. Спор не всегда связан с противоборством сторон, более того, некоторые авторы вообще определяют спор как разногласия по поводу нахождения наилучшего варианта решения совместных проблем, то есть определяют его позитивную направленность, в то время как конфликт всегда имеет негативный фон развития⁴. В этом смысле ближе к сути административно-правового спора (применительно к своему исследованию) подошла Н.В. Сухарева¹, которая определила административно-правовой спор в сфере экономики как отрицательное отношение одного из субъектов конкретного административного правоотношения, осуществляющего предпринимательскую деятельность, к юридическому факту, послужившему основанием для возникновения, изменения или прекращения административного правоотношения.

Таким образом, с формально-логической точки зрения общее логическое суждение может выглядеть следующим образом: конфликт может быть предпосылкой возникновения спора в юридическом смысле, но не любой административный спор развивается на базе конфликта и тем более не любой спор есть конфликт. Соответственно нельзя говорить об административном или административно-правовом споре как о разновидности социального конфликта. Реакция стороны конфликта на действие противоположного субъекта может протекать, как в правовых рамках, то есть возникает правовой спор, так и во внеправовых формах, которые могут обладать определенной степенью общественной опасности и говорить об административном споре вряд ли логично².

В контексте действующего ГПК РФ³ под административно-правовым спором следует понимать споры, возникающие из публично-правовых отношений. В предмет судебного разбирательства по этим делам включаются не только спорные административно-правовые, но и иные публично-правовые отношения (налоговые, таможенные и т.д.).

Административные органы, как справедливо отметил Д.М.Чечот⁴, могут находиться с гражданами и организациями в правоотношениях различного содержания: административных, гражданских, земельных, финансовых, трудовых. Административные действия влекут в ряде случаев не только административные, но и иные (гражданско-правовые, например) последствия. В подобных случаях спор утрачивает чисто административный характер. Исходя из отмеченного, можно сделать вывод о том, что спор считается административным, если вопрос, составляющий предмет спора, является вопросом административного права.

Наиболее правильным представляется определение административно-правового спора, данное А.Б. Зеленцовым и Ф.Ф.Яхиным¹, которые раскрывают административно-правовой спор через его содержание, через его сущность. Рассмотрение административно-правового спора через его сущность позволяет определить его правовую и управленческую природу.

Сущность административно-правового спора, как верно отмечает Д.М. Чечот² в своей работе, состоит в том, что между гражданином (или организацией) и административным органом существует разногласие относительно применения нормы материального права, определяющей поведение, права и обязанности участников административно правового отношения.

Разногласие как сущностный элемент правового спора выражает различие правовых позиций субъектов права. Заявляя о нарушении права в регулятивном административном правонарушении, «управляемый» субъект апеллирует к закону и, исходя из него, констатирует незаконность действий и решений, которые привели к этому нарушению. Таким образом, разногласия об административных правах и обязанностях в административном правоотношении - это одновременно разногласия по поводу законности административных действий и решений.

Разногласия между субъектами административного права могут возникать не только относительно прав и обязанностей, но и по поводу соответствия нормативных актов иным нормативным актам большей юридической силы, то есть по поводу их законности (правомерности).

Таким образом, выдвинутые положения позволяют обосновать предельно лаконичную дефиницию административного спора как разногласия между субъектами управленческих правоотношений, возникающего в связи с реализацией, применением или толкованием норм административного права. Административно-правовой спор - это выраженное в юридически значимых действиях разногласие между субъектами административного права по вопросу различно понимаемых прав и обязанностей и/или законности правовых актов управления.

Данное определение позволяет охватить две основные разновидности административных споров:

· Споры об объективном административном праве - споры, предметом которых является только законность правовых актов управления;

· Споры о субъективном административном праве, необходимым элементом предмета которых является вопрос о субъективных правах и обязанностях участников публичных правоотношений.

§ 2. Содержание административно-правового спора

административный правовой спор разрешение

Административно-правовой спор имеет свою специфику, которая определяется особенностями его субъективного состава, характером заявляемых требований, своеобразием его предмета и основания.

По словам некоторых ученых¹, при разработке теории административного спора важное значение приобретает установление определенного консенсуса между учеными относительно терминов, обозначающих его внутреннее строение. В этом случае возможны два подхода. Во-первых, возможно использование термина «состав» по аналогии с тем, как это имеет место применительно к административному правонарушению. Во-вторых, строение административного спора может быть выражено через категорию «содержание», как это имеет место в цивилистике, где элементы правового спора конструируются как сходные с элементами иска. Представляется, что для теоретической интерпретации административного спора предпочтительнее использовать категорию «содержание». Она отражает исследуемое явление в его целостности и представляет собой единство состава и структуры.

По мнению А.Б.Зеленцова², юридическая конструкция правового спора не может не опираться на действующее законодательство, которое специально не закрепляет его структурные элементы, но выделяет их для разрешения практического вопроса о тождестве спора. Закон фиксирует три основных составляющих этого тождества: стороны, предмет и основание (ст. 134, 220, 228 ГПК РФ; ст. 148, 150 АПК РФ). Тем самым эти элементы косвенным образом определяются как основополагающие составные части правового спора.

В отраслевой литературе совокупность этих элементов спора о праве, образующая его юридическую конструкцию, обозначается термином «содержание» (И.М. Зайцев, М.Д. Матиевский). В данном смысле понятие содержания правового спора имеет конкретное научное значение, обусловленное практическими задачами его использования.

При философском подходе к содержанию правового спора выделение основания в качестве его элемента оказывается весьма условным, ибо как совокупность юридических фактов оно не обладает внутренней принадлежностью к спору, находится вне его.

Исходя из вышеизложенного, вполне применима к административно-правовому спору структура, предполагающая выделение таких его элементов, как стороны (субъекты), предмет и основание.

В публично-правовом отношении, из которого вытекает административно-правовой спор, имеется, как правило, два вида участников: а) субъекты, представляющие публичный интерес, выполняющие публичные функции и наделенные публичными правами для их осуществления в виде властных полномочий; б) лица, представляющие частный интерес. В этом правоотношении в качестве обязательного субъекта присутствует публичная сторона, а другой стороной, как правило, выступают представляющие свой партикулярный интерес частные лица.

К числу субъектов, представляющих публичный интерес, пункт 3 Постановления Верховного суда РФ от 10 февраля 2009 г. №2¹ относит должностных лиц, постоянно, временно, в том числе по специальному полномочию, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, принявших оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие (бездействие), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц.

К должностным лицам, в частности, относятся:

- лица, замещающие государственные должности Российской Федерации (должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов), лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации (должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации), лица, замещающие муниципальные должности (выборные должностные лица местного самоуправления, а также лица, замещающие эти должности по контракту);

- должностные лица службы судебных приставов, исполняющие судебные постановления или постановления иных органов, а также должностные лица службы судебных приставов, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов;

- должностные лица органов прокуратуры, решения, действия (бездействие) которых не подлежат оспариванию в порядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства по делам об административных правонарушениях (например, в ходе проверок при осуществлении надзора за исполнением законов);

- должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов.

Сторонами могут выступать и два государственных органа, например, в спорах по вопросам компетенции.

Возникая из отношений неравного, нетождественного положения сторон, административный спор как охранительное правоотношение разворачивается между равноправными субъектами, ибо в этом случае отсутствует властное управляющее воздействие. В административном споре орган управления реализует не властные полномочия, а такие же права и обязанности, что предоставлены другой стороне - гражданину, т.е. права и обязанности, выражающиеся в формулировании, обосновании и доказывании своих требований и возражений. Во-вторых, правовое равенство гражданина и органа исполнительной власти как субъектов административного спора имеет теоретическое и нормативно-правовое основания. Концептуальными установками правового государства в его основу закладывается равенство власти, гражданина и общества, их правовое равенство перед законом и судом. При этом государство предстает как субъект права, обладающий особыми властными полномочиями, которые ограничены правами других субъектов. В случае неправомерного использования этих полномочий, вызывающего нарушение субъективных прав, между ними возможен спор о праве административном (публичном).

Правовое равенство сторон в административном споре, так же как и их неравенство в регулятивном административном правоотношении, имеет нормативно-правовое основание. Если законодатель полагает необходимым поставить участников административных отношений в такое положение, когда ни одна из сторон не может своей властью ликвидировать спорность субъективных прав, их конфликт приобретает качество правового спора. В этом плане споры о праве не могут быть ни вертикальными, ни горизонтальными, ибо это всегда конфликты равноправных сторон. Иное дело, что субъекты административного спора неравны фактически: с одной стороны, орган исполнительной власти или должностное лицо, в распоряжении которых находятся значительные информационные, людские и другие ресурсы, а с другой - гражданин, такими ресурсами не обладающий. Именно это обстоятельство должно в первую очередь предопределять специфику правовых процедур разрешения административного спора.

Определяя предмет административно-правового спора необходимо прежде всего учитывать разграничение споров о субъективном административном праве и споров об объективном административном праве. В случае спора об объективном праве речь идет, по сути, об оценке законности того или иного акта органа исполнительной власти. В качестве одной из особенностей юридической природы таких дел указывается на отсутствие спора о субъективных правах и обязанностях¹. Предметом спора в данном случае является исключительно вопрос объективно-правового характера - о соответствии или несоответствии оспариваемого акта закону или нормативному акту большей юридической силы. Анализ положений процессуальных законов - ГПК РФ и АПК РФ - показывает, что к спорам об объективном праве следует относить споры об оспаривании нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

В связи с рассмотрением вопроса о предмете административного спора об объективном праве следует принять во внимание, что право на оспаривание нормативных правовых актов рассматривается как одно из проявлений общего права на обращение в суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав (свобод) или законных интересов. При подаче заявления об оспаривании нормативных правовых актов в суд общей юрисдикции заявителю необходимо указать, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью (ст.251 ГПК РФ), а при обращении с соответствующим заявлением в арбитражный суд от него требуется указать на свои права и законные интересы, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемым актом или его отдельными положениями (п.1 ст.193 АПК РФ). Но это не говорит о том, что при судебном разбирательстве, предметом спора, по которому будет приниматься решение суда, будут являться вопросы, касающиеся субъективных прав и законных интересов заявителя или неопределенного круга лиц. Положения процессуальных кодексов свидетельствуют о том, что данное требование имеет значение только при подаче заявлений, а в дальнейшем при судебном разбирательстве вопрос о нарушении субъективных прав наряду с другими обстоятельствами может иметь значение только для оценки законности оспариваемого акта в целом.

Предмет другой разновидности административно-правовых споров-споров о субъективном административном праве - носит несколько иной характер: в него необходимо включать публичные субъективные права и обязанности сторон. Законность правового акта или действия властного органа становится в данном случае предметом спора наряду с субъективными правами и обязанностями. Таким образом, предмет субъективного административного спора приобретает «двойственный» характер, и суд должен не только рассмотреть и разрешить вопрос о правомерности акта (действия), но и разрешить спор о субъективном праве.

Специфика предмета данной категории административных споров в Российской Федерации весьма отчетливо проявляется в рамках производства по одной из категорий дел, вытекающих из административных (публичных) правоотношений, в судах общей юрисдикции или арбитражных судах - об оспаривании ненормативных актов, решений и действий властных органов и должностных лиц. Данная специфика связана с предпосылками реализации права на обращение в суды с соответствующими заявлениями, а также с особенностями судебного разбирательства и судебных решений по таким делам.

Предмет спора о субъективном административном праве не всегда обязательно включается вопрос о правомерности акта или действия властного органа. Собственно вопрос о законности акта становится предметом спора лишь в том случае, когда есть связь между изданием какого-либо акта или совершением действия и субъективными правами и обязанностями лица. Следует иметь в виду, что разногласия о правах и обязанностях могут возникнуть не только в результате издания акта либо совершения действия органом исполнительной власти (должностным лицом), но и в связи с другими юридическими обстоятельствами.

Основание административного спора - это фактическая сторона правового конфликта, которая обозначает различные по своему правовому действию обстоятельства спорной ситуации.

Факты основания условно можно подразделить на три группы:

1) факты правовой характеристики спорных отношений между субъектами, свидетельствующие о юридическом характере спора;

2) факты легитимации, определяющие стороны как участников конкретного административного спора;

3) факты правопрепятствования, правонарушения, создающие «помехи» реализации прав и законных интересов граждан и нормальному функционированию объективного правопорядка.

В основании спора можно выделить две основные группы нарушений административным органом обязанности издавать правомерные акты.

Во-первых, это правонарушения, связанные с ущемлением прав и законных интересов граждан, охрана которых гарантируется законом.

К ним можно отнести:

§ прямое нарушение административными актами прав и законных интересов граждан, охрана которых гарантируется законом;

§ сужение (умаление) прав и законных интересов граждан и их конкретизации в нормативных актах и индивидуальных актов по сравнению с объемом, предоставленным законом;

§ отказ в предоставлении или ненадлежащее предоставление административных средств правовой охраны субъективного права под предлогом отсутствия правовой регламентации его реализации или защиты и т.д.

Во-вторых, группа правонарушений, которые связаны с нарушением норм, устанавливающих компетенцию административных органов, формы, процедуры и цели административной деятельности.

К этой группе можно отнести правонарушения, выражающиеся:

§ о несоответствии принятых актов нормам действующего законодательства;

§ о принятии этих актов неполномочным органом, то есть вне уровня предоставленной компетенции или за пределами предмета ведения;

§ нарушение процедуры принятия акта;

§ несоответствие актов цели закона и т.д.

В одной из своих работ¹ Н.Ю. Хаманева отмечает, что основанием возникновения административно-правового спора является обращение в виде жалобы (когда речь идет об административном порядке разрешения споров), которая рассматривается как реакция лица на нарушение его прав и свобод в сфере публичных отношений.

А.Б.Зеленцов¹ анализируя различные подходы к проблеме основания правового спора, дает теоретическую интерпретацию основания спора исходя из его понимания как комплекса фактов нарушения или оспаривания субъективного права. При этом он опирается на теоретические положения, предполагающие подразделение фактов основания правового спора на: а) факты правовой характеристики отношений субъектов спора, т.е. факты, свидетельствующие о его юридическом характере; б) факты легитимации, определяющие субъектов права как участников спора и «привязывающие» их к конкретному конфликту; в) факты правонарушения и правопрепятствования, которые служат непосредственным поводом для возникновения разногласий.

§4. Признаки административно-правового спора

Административно-правовой спор обладает определенными признаками. Проанализировав работы таких авторов, как А.Б.Зеленцов¹ и Н.Ю.Хаманева² можно выделить следующие, наиболее важные, признаки административно-правового спора. Подобного рода споры возникают в сфере государственного управления, в процессе осуществления органами исполнительной власти своих управленческих функций. Для этих споров характерно особое положение его субъектов (участников спорного правоотношения). Исходя из сказанного, можно выделить один из признаков административного спора - наличие, в качестве его сторон, частных лиц и органов публичной администрации. Стороны этого спора неравны не в юридическом отношении, а по характеру фактических связей, социальных ролей и месту, которое они занимают организационно оформляемой нормами права системе этих связей. Специфическим признаком административного спора является наличие в качестве его обязательного субъекта органа публичной администрации как представителя публичной функции носителя публичного интереса и публичных полномочий.

Наличие властных полномочий, которыми административные органы наделены для осуществления функций публичного управления, предопределяет, прежде всего специфику возникновения административно-правовых споров. Она выражается, с одной стороны, в том, что эти споры, как правило, возбуждаются по заявлениям (жалобам) частных лиц и лишь в случаях, специально определенных законом, по инициативе административных органов.

Административно-правовой спор обладает особым предметом, что связано с широтой и разноплановостью деятельность управленческого характера. Предметом разногласий в административно-правовом споре являются субъективные публичные права и обязанности участников спорного регулятивного правоотношения. Административные спор имеет место во всех случаях, когда дело касается правомерности актов администрации в связи с предоставлением, признанием, лишением или осуществлением какого либо права частного лица, наложением на него какой-либо обязанности, привлечением его к административной ответственности. Административно-правовой спор может иметь своим предметом одновременно и субъективные публичные права (обязанности) и законность административных актов или только вопрос о законности административных актов.

Существенным признаком административного спора как правового является наличие определенной правовой процедуры его заявления и разрешения, которая отличает его от неюридизированных административных конфликтов. Административный спор имеет своим основанием правовые последствия, вытекающие из применения, реализация либо нарушение административно-правовых и иных публично-правовых норм.

Такие споры разрешаются как в административном, так и в судебном порядке. Таким образом, это два основных способа разрешения административно-правовых споров.

Глава 2 Классификация административно-правовых споров

§1. Основания классификации административно-правовых споров

Классификация административно-правовых споров, по-мнению Е.Б. Лупарева¹, имеет научно-практическое значение, поскольку она позволяет выделить параллелизм в работе юрисдикционных органов и дает возможность определить подведомственность разрешаемых споров в тех случаях, когда в этом есть сомнения. Кроме того, раскрытие характерных черт, особенностей того или иного класса споров позволяют унифицировать процедуру их разрешения. Рассматривая административно-правовой спор как особый вид административно-правового отношения, автор раскрывает основные критерии для классификации административно-правового спора, предлагаемые в науке. К таковым относятся: по содержанию (охранительные и регулятивные)², по степени властности в отношениях между субъектами (субординационные, координационные, реординационные)³, по направлению деятельности (административно-правовые отношения органов исполнительной власти общей компетенции, отраслевой компетенции, межотраслевой компетенции, внутриорганизационные, в том числе функциональные отношения), по соотношению прав и обязанностей между субъектами (вертикальные, горизонтальные и диагональные), по составу субъектов, по территории распространения, по видам административного производства.

А.Б.Зленцов⁴ в своей диссертации делает выводы о том, что на современном этапе изучения административных споров наиболее целесообразной является разработка критериев классификации административно-правовых споров применительно к тому или иному элементу их содержания. В соответствии с этим подходом выделяются субъектный, предметный и критерий основания спора.

Административные споры можно подразделить на имущественные (например, налоговые) и неимущественные (избирательные споры). В зависимости от сущности, причин возникновения возможна классификация этих споров на споры о праве, связанные с реализацией и применением норм административного права и споры о факте (например, установлении юридических фактов, касающихся публично-правового статуса гражданина или организации).

Важное значение имеет деление административных споров на споры в связи с сомнением в правомерности односторонних административных актов и споры, возникающие из административных договоров.

В зависимости от участников административные споры можно подразделить на споры между частными лицами и административными органами и споры, где сторонами являются государственные, муниципальные и иные публичные органы и учреждения.

Признак того, что является предметом спора, выступает основанием для разделения административно-правовых споров на два вида: а) споры о субъективном административном праве, т.е. о правах и обязанностях сторон спорного административного правоотношения, и б) споры об объективном административном праве, т.е. о законности административно-правового акта.

Разногласия сторон о субъективном или объективном праве могут быть связаны не только с применением норм собственно административного права, но и норм других отраслей (подотраслей) публичного права. Исходя из «отраслевого» предметного критерия выделяются налоговые, таможенные, антимонопольные, социальные, экологические и другие виды административных споров, которые в свою очередь могут быть классифицированы по субъектам, предмету и основаниям. Для отнесения этих споров к числу административных должно выполняться условие связанности предмета спора с реализацией властных полномочий административными органами. Предметный и отраслевой критерии вполне могут сочетаться при решении не только теоретических, но и практических задач административно-правового регулирования, в частности, при определении видов производств в административном судопроизводстве.

§ 2 Споры об объективном административном справе

Споры об объективном административном праве - споры, предметом которых является только законность правовых актов управления. В данном случае речь идет, по сути, об оценке законности того или иного акта органа исполнительной власти. В качестве одной из особенностей юридической природы таких дел указывается на отсутствие спора о субъективных правах и обязанностях.

Как свидетельствуют статистические данные, споры о признании недействительными актов государственных и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативно-правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, составляют значительную часть всех споров, возникающих из административных правоотношений.

Согласно статистических данных Управления судебного департамента в Пермском крае за 6 месяцев 2010 года судами Пермского края рассмотрено 57 дел об оспаривании нормативно-правового акта, в том числе, с удовлетворением требований - 47 .

Многочисленные нарушения в сфере законотворческой деятельности путем принятия нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, требуют принятия оперативных мер по их оспариванию, в том числе в судебном порядке.

Зеленцов А.Б². отмечает, что требование соответствия административного акта закону и иным нормоустанавлениям конкретизируется и развивается в целом комплексе требований, которые представляют собой некие стандартные условия, при соответствии которым акт управления будет являться законным и отвечать публичным интересам.

Законен тот акт, который соответствует его параметрам, определенным законом, принимается на основе и в рамках закона. В этом контексте законность административного акта как предмет административного спора предполагает запрет на произвольное использование власти публичной администрацией, то есть лишение прерогативы делать все, что она считает нужным, за исключением того, что закон прямо запрещает. Общее правило, определяющее действия административных органов в сфере публичного управления - это принцип компетенции (можно делать только то, что закон разрешает), а не принцип свободы (разрешено все, что не запрещено).

В качестве предмета оспаривания могут выступать только вступившие в силу и действующие в момент рассмотрения дела нормативные правовые акты. Соответственно, не могут быть предметом спора нормативные акты, еще не вступившие в силу, либо действие которых прекращено или приостановлено, либо они признаны недействительными и утратившими силу в порядке конституционного производства.

Согласно п. 6 Информационного письма Президиума ВАС РФ N 80, если до вынесения арбитражным судом решения по заявлению об оспаривании нормативного правового акта он в установленном порядке отменен или действие его прекратилось, производство по делу также подлежит прекращению. Основанием для прекращения является п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, так как предмет спора в данном случае перестал существовать.

Правомерность прекращения производства по делу по данному основанию была предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. В определении КС РФ от 12.07.2006 N 182-О указано, что если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, суд не может прекратить производство по делу, когда данный нормативный правовой акт признан утратившим силу решением принявшего его органа или должностного лица, либо в случае, когда истек срок действия этого нормативного правового акта¹. Право на судебную защиту, гарантированное в ст. 46 Конституции РФ, предполагает полное, своевременное и эффективное восстановление в правах посредством правосудия, а также недопустимость подмены судебной защиты другой процедурой и произвольного прекращения начатого судопроизводства.

Следовательно, утрата силы оспариваемым в арбитражном суде нормативным правовым актом сама по себе не является основанием для прекращения производства по делу.

Основываясь на данной позиции КС РФ, суды выносят решения, согласно которым прекращение производства по делу о признании недействующим нормативного правового акта на основании лишь факта утраты им юридической силы приводит к отказу заявителю в судебной защите его прав и свобод. Это не отвечает имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной потребности в разрешении спора о законности оспариваемого нормативного правового акта по существу. Поэтому дальнейшее движения дела не может быть связано с фактом утраты силы оспариваемого нормативного правового акта² .

Пленум Верховного Суда РФ³ в своем постановлении указывает следующие существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Основная задача суда при рассмотрении и разрешении дела об оспаривании нормативного правового акта - это проверка (оценка) законности нормативного акта. Критерии оценки законности нормативных актов судом и, соответственно, оснований судебной проверки таких актов должны быть детально регламентированы процессуальным законом. Однако действующее процессуальное законодательство не отличается полнотой регулирования оснований судебной проверки нормативных актов.

Указанный недостаток в правовом регулировании вынужден был в значительной мере компенсировать Пленум Верховного Суда РФ¹, который в своем постановлении дал судам достаточно развернутые разъяснения, которые конкретизируют основания, по которым могут оспариваться и проверяться нормативные правовые акты при осуществлении судом нормоконтроля. К таким основаниям в частности относятся:

- несоответствие закону:

Конституционный Суд РФ рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 статьи 22 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области "О государственной гражданской службе Псковской области".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Псковского областного Собрания депутатов. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе законоположения.

По итогам рассмотрения дела суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 2), 32 (части 1 и 4), 55 (часть 3), 71 (пункт "в") и 76 (часть 5), следующие положения части 2 статьи 13 Закона Псковской области от 5 декабря 2005 года N 491-оз "О государственной гражданской службе Псковской области": пункт 2, предусматривающий назначение на высшие и главные должности государственной гражданской службы Псковской области категории "руководители", замещаемые на неопределенный срок полномочий, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Администрацией области и областным Собранием депутатов, без проведения конкурса; пункт 4 в той части, в какой им допускается назначение на иную должность государственной гражданской службы Псковской области гражданского служащего в случае, предусмотренном частью 2 статьи 21 данного Закона, а именно при переводе, указав, что законодатель субъекта Российской Федерации не вправе выйти за рамки статьи 22 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и расширить круг предусмотренных ею исключений из общего правила, которым определяется конкурсный порядок поступления на гражданскую службу и замещения должности гражданской службы.