Административно-правовой спор: понятие, признаки, виды

- нарушение порядка принятия нормативного акта;

- нарушение органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта;

- нарушение существенных положений нормативного правового акта, регулирующих процедуру принятия актов данного вида;

- нарушение правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, а также его государственной регистрации и порядка вступления в силу:

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением о признании недействующей ст. 5 Закона Хабаровского края "О внесении изменений в некоторые акты законодательства Хабаровского края о налогах и сборах", в части введения в действие абз. 7 п. 3 ч. 4 ст. 2 названного Закона, которым предусмотрено внесение изменений в Закон Хабаровского края "О транспортном налоге в Хабаровском крае". Решением Хабаровского краевого суда заявление прокурора удовлетворено.

Верховный Суд РФ оставил в силе решение суда первой инстанции, указав, что, удовлетворяя требования прокурора о признании ст. 5 краевого Закона о введении в действие п. 3 ч. 4 ст. 2 со дня официального опубликования, суд правильно исходил из того, что по общему правилу ст. 5 Налогового кодекса РФ акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее, чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу.

Таким образом, исходя из указанного выше порядка вступления в силу нормативных правовых актов о налогах, п. 3 ч. 4 ст. 2 Закона Хабаровского края мог вступать в силу не ранее 1 января 2005 г.

При таком положении дела суд обоснованно счел ст. 5 Закона края в части введения в силу со дня официального опубликования, то есть с 1 декабря 2004 г., п. 3 ч. 4 ст. 2 этого Закона противоречащей федеральному законодательству, признав ее в указанной части недействующей и не подлежащей применению со дня вступления решения суда в законную силу¹.

В действующем процессуальном законодательстве состав и правовое положение лиц, участвующих по делам об оспаривании нормативных актов, регламентировано достаточно схематично и неполно.

В соответствии с ч. 2 ст. 252 ГПК РФ к лицам, участвующим в деле, относится заявитель, т.е. лицо, оспаривающее нормативный акт, представитель органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а также прокурор.

Исполняющий обязанности прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании недействующими отдельных положений постановления правительства Пермского края от 7 октября 2009 г. № 694-п

«Об утверждении порядков установления и использования полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в Пермском крае» по тем основаниям, что они противоречат федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу .Решением Пермского краевого суда от 24 декабря 2009 г. заявление удовлетворено в части. Признан недействующим п.3.2 Порядка установления и использования полос отвода автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в Пермском крае, утвержденного постановлением правительства Пермского края от 7 октября 2009 г. № 694-п. В остальной части заявления отказано¹.

Кроме того, согласно ст. 34 ГПК РФ к этой категории субъектов относятся иные заинтересованные лица. При этом ни в названной норме, ни в гл. 24 ГПК РФ, регулирующей порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов, состав "иных заинтересованных лиц" не конкретизирован.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации также не отличается детальной регламентацией состава лиц, участвующих в разбирательстве дел об оспаривании нормативных правовых актов. Согласно ч. 2 ст. 192 АПК РФ к этой категории участников арбитражного процесса относятся заявитель, орган (лицо), принявшее спорный нормативный акт, а также иные заинтересованные лица. Кроме того, на основании ч. 5 ст. 52 АПК РФ в целях обеспечения законности в начатое дело на любой стадии процесса может вступить прокурор.

Специфика правового положения лиц, участвующих в делах об оспаривании нормативных актов, также достаточно поверхностно отражена в процессуальных кодексах. Помимо общих процессуальных прав и обязанностей, которыми наделено любое лицо, участвующее в деле (ст. 35 ГПК РФ, ст. 41 АПК РФ), каких-либо иных прав и обязанностей, специфичных для данной категории лиц, процессуальное законодательство практически не предусматривает. Можно лишь отметить возможность признания судом обязательной явки в судебное заседание представителя органа или должностного лица (ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 194 АПК РФ), а также закрепление особого порядка распределения обязанности по доказыванию (ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 189 АПК РФ).

Отмеченные недостатки в правовом регулировании указанных вопросов привели к тому, что в судебной практике сложился значительный разнобой в определении состава, правового статуса и даже наименования лиц, которые должны принимать участие в делах об оспаривании нормативных актов.

Суды, рассматривая дела данной категории споров, нередко наряду с законодательным органом субъекта Российской Федерации или представительным органом местного самоуправления, принявшим спорный нормативный правовой акт, привлекают в процесс на стороне этого органа должностное лицо, подписавшее и обнародовавшее данный нормативный акт, например губернатора области или главу муниципального образования.

В практике арбитражных судов, особенно по делам об оспаривании тарифов на электрическую и тепловую энергию, повсеместное распространение получили случаи привлечения заинтересованных субъектов в порядке ст. 51 АПК РФ в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора.

Так, арбитражный суд при рассмотрении дела по заявлению прокурора Самарской области об оспаривании решения региональной энергетической комиссии (РЭК) об утверждении тарифов на электрическую энергию для населения, привлек для участия в деле Торгово-промышленную палату области в качестве третьего лица на стороне заявителя, а региональную энергетическую компанию (АО "Самарэнерго") - в качестве третьего лица на стороне ответчика¹.

Приведенные примеры, думается, достаточно ярко характеризуют сложившуюся в судебной практике картину определения юридически заинтересованных участников процесса по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

§3. Споры о субъективном административном праве

Согласно статистических данных Управления судебного департамента в Пермском крае за 6 месяцев 2010 года в суды Пермского края поступило 805 дел об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, из них всего рассмотрено 502 дела (2,2% от числа всех рассмотренных гражданских дел), в том числе, с удовлетворением требований 232 дела, что составляет 46,2% , с отказом в удовлетворении требований - 270 дел, прекращено - 185 дел, оставлено без рассмотрения - 69 дел.

Предметом данной разновидности административно-правовых споров являются публичные субъективные права и обязанности сторон. Законность правового акта или действия властного органа становится в данном случае предметом спора наряду с субъективными правами и обязанностями. Таким образом, предмет данной категории споров приобретает «двойственный» характер, и суд должен не только рассмотреть и разрешить вопрос о правомерности акта (действия), но и разрешить спор о субъективном праве.

Специфика предмета данной категории административных споров в Российской Федерации весьма отчетливо проявляется в рамках производства по одной из категорий дел, вытекающих из административных (публичных правоотношений, в судах общей юрисдикции или арбитражных судах - об оспаривании ненормативных актов, решений и действий властных органов и должностных лиц). Данная специфика связана с предпосылками реализации права на обращение в суды с соответствующими заявлениями, а также с особенностями судебного разбирательства и судебных решений по таким делам.

Гражданин, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель вправе оспорить акты властных органов или должностных лиц в судебном органе, если считает, что нарушены его права и свободы.

В силу статьи 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, которые могут быть оспорены в порядке гражданского судопроизводства, относятся те решения, действия (бездействие), в результате которых:

- нарушены права и свободы гражданина;

- созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

- на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Таким образом, могут быть оспорены решения, действия (бездействие):

- федеральных органов государственной власти: представительного (законодательного) органа Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", указами Президента Российской Федерации о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, а также территориальных органов, созданных федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий;

Общество обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления ФАС от 07.08.2009 № 114.33/139-09 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 14.33 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 11.09.2009 заявленное требование удовлетворено¹.

- органов государственной власти субъекта Российской Федерации: законодательного (представительного) органа, высшего исполнительного органа и иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и на основании нормативного правового акта органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации и (или) его высшего должностного лица;

- органов местного самоуправления: представительного органа муниципального образования, местной администрации и иных органов, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

- должностных лиц: постоянно, временно, в том числе по специальному полномочию, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, принявших оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие (бездействие), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц.

В порядке, предусмотренном ГПК РФ, рассматриваются и разрешаются также иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральными законами к компетенции судов общей юрисдикции, в частности об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, дела об оспаривании решений квалификационных коллегий судей (статья 26 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации"), решений призывных комиссий (пункт 7 статьи 28 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", статья 15 Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе"); дела об оспаривании решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, связанных с согласованием и разрешением на размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, по мотиву нарушения прав и свобод заявителя, создания препятствия к их осуществлению; дела об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих право граждан и организаций на доступ к информации (пункт 6 статьи 8 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации").

По правилам, предусмотренным главой 25 ГПК РФ, рассматриваются также дела об оспаривании решений, действий (бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, принятых, совершенных при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий.

К таким лицам, в частности, относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации, государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов (статьи 2, 21, 26, 32 Федерального закона "О техническом регулировании"), государственные учреждения, подведомственные федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости (статья 3 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости").

Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. Таким образом, заявителю принадлежит право выбора порядка (административного, судебного) защиты своих прав и свобод. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что федеральными законами может быть предусмотрен досудебный порядок в отношении оспаривания отдельных решений, действий (бездействия). Например, пунктом 5 статьи 101.2 НК РФ установлено, что решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, не содержащего признаки административного правонарушения, или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, не содержащего признаки административного правонарушения, может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе.

§4. Административно-правовые споры о компетенции

В динамичной государственно - правовой, управленческой и экономической практике возникает множество отношений между субъектами права. Субъекты частного права, обладающие правоспособностью и выступающие, прежде всего, как юридические лица, и субъекты публичного права, наделенные компетенцией, осуществляют различные юридические действия и принимают те или иные правовые акты. В отношениях между ними весьма острыми являются вопросы компетенции, поскольку от их решения зависит, в конечном счете, эффективность деятельности и госструктур, и хозяйствующих субъектов, и граждан.

Споры о компетенции между органами публичной власти давно уже стали весьма распространенным явлением российской государственно-правовой действительности. Более того, анализ последней позволяет сделать вывод: немалая часть юридических противоречий, возникающих в нашем обществе, обусловлена именно нарушениями органами власти своей компетенции. Как отмечает Л.В. Лазарев, "такие споры могут быть связаны с вторжением одного органа в компетенцию другого, присвоением чужих полномочий посредством издания акта (нормативного или правоприменительного) или совершения действия правового характера, с уклонением органа от осуществления собственной компетенции или игнорированием компетенции другого органа при решении вопроса совместного ведения"¹.

Некоторые авторы² выделяют следующие виды споров о компетенции:

а) споры между федеральными и региональными органами исполнительной власти;

б) споры органов исполнительной власти федерального уровня между собой;

в) административно-правовые споры региональных органов исполнительной власти между собой;

г) споры между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления;

д) управленческие споры между органами местного самоуправления.

Случаев нарушений компетенции, вмешательства, подмены, воспрепятствования и использования полномочий очень много в отношениях между Президентом РФ, Правительством РФ и министерствами, ведомствами. В субъектах Федерации много скрытых и явных конфликтов между губернатором (главой администрации) и его департаментами, управлениями. Сохраняют остроту административные споры "по вертикали" между однородными федеральными и региональными органами. Сейчас они гасятся и разрешаются либо неформальными средствами, либо с помощью согласительных комиссий. Но этого явно мало.

Чаще всего спор о компетенции применяется относительно закрепленного в статье 125 Конституции РФ права Конституционного суда РФ по разрешению споров:

1) между федеральными органами государственной власти;

2) между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ;

3) между высшими государственными органами субъектов РФ .

Развитию и конкретизации конституционных норм посвящены нормы ст. 92 - 95 гл. XI "Рассмотрение дел по спорам о компетенции" Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Три основания считаются необходимыми для обращения с ходатайством в Конституционный Суд: нарушение конституционного разграничения компетенции между органами государственной власти, нарушение определенной Конституцией РФ и договорами компетенции заявителя, уклонение государственных органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности. А отсюда и варианты итоговых решений по делу - либо подтверждение полномочия соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившее причиной спора, либо отрицание этого полномочия.

Проанализируем наиболее характерные противоречия, которые возникают между субъектами спора о компетенции. Одно из них порождено разными подходами к определению понятия компетенции. При многообразии используемых понятий в законодательных и иных актах оказалось трудным дать базовое определение. Следует полагать, что компетенция - это законно установленный объем публичных дел, выполняемых уполномоченным субъектом. Элементами ее являются предметы ведения как объект воздействия и полномочия как легальная мера воздействия. Указанные элементы сочетаются с нормативными целями и ответственностью субъектов компетенции. Возложение публичной властью компетенции на тех или иных субъектов означает установление определенных рамок, в которых должны выполняться общие публичные функции, и наделение субъектов для этого необходимыми средствами и процедурами¹.

В контексте рассматриваемой темы оправдано коснуться и такого феномена, как разногласия. Речь идет о расхождениях взглядов и позиций субъектов компетенции по поводу конкретных ситуаций, вариантов решений, тактики и стратегии деятельности. Небольшие разногласия могут перерастать в крупные и в споры, подлежащие урегулированию в рамках соответствующих процедур. Острые юридические коллизии, которые не удается погасить, нередко порождают юридические и иные конфликты.

Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" федеральное Правительство разрешает споры и устраняет разногласия между органами исполнительной власти. Применительно к федеральным органам оно вправе отменять их акты или приостанавливать действие этих актов. При разрешении спорных отношений между федеральными органами и органами исполнительной власти субъектов РФ используются три способа. Первый - нахождение приемлемого варианта действий и решения. Второй - создание согласительных комиссий из представителей заинтересованных сторон. Третий - внесение предложений Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ. И тогда Президент может использовать согласительные процедуры в соответствии со ст. 85 Конституции РФ.

Разногласия и споры могут возникать и в пределах компетенции федеральных министерств и ведомств, в их отношениях с однородными исполнительными органами субъектов РФ и с подведомственными организациями. К сожалению, в положениях о министерствах отсутствует регламентация каких-либо процедур. Между тем, императивные способы - обязательность указаний, отмена актов, приостановление действий и т.п. - сочетаются с мерами консенсуального свойства. Переговоры, паритетные комиссии, фиксирование договоренности и разногласий в протоколе можно дополнять установлением порядка рассмотрения разногласий. Аналогичные проблемы требуют разрешения и на региональном уровне. Речь идет о порядке урегулирования разногласий между главой исполнительной власти и функциональными службами, а также между последними.

Все это приводит к выводу о необходимости установления четких процедур рассмотрения разногласий и споров компетенционного характера. В них желательно предусмотреть не только типологию спорных вопросов и участников, но и критерии оценки актов и действий, и порядок принятия итоговых решений.

Статутные законы и положения о различных органах государственной власти, должностные инструкции нередко не содержат четких нормативных характеристик всех элементов компетенции. Подчас неясны взаимоотношения разных субъектов компетенции. Отсутствуют, как правило, основания и виды их ответственности. Чему же удивляться, если происходит постоянное увеличение числа споров о компетенции. Но порядок и способы их разрешения не всегда удовлетворительны.

Компетенционный спор означает несовпадение отдельных позиций и действий субъектов компетенции с их предполагаемыми (нормативными, модельными) действиями и решениями. Чаще всего это связано с решениями ситуационных задач и содержательными действиями (финансовыми, материальными и т.п.). Отклонения от нормативно установленной компетенции возникают прежде всего по вине самого органа, когда он превышает свои полномочия, совершает ошибочные действия или бездействует. Отклонения порождаются и давлением извне, вмешательством других органов или созданием препятствий для законной деятельности.

Механизм возникновения споров между государственными органами можно объяснить, исходя из положений общей теории государственного управления. Все государственные органы в качестве структурных форм осуществления государственной власти обладают самостоятельностью. Это обусловлено и закономерно вытекает из принципа разделения властей, получившего закрепление в Конституции Российской Федерации (ст. 10). Но, с другой стороны, самостоятельность органов публичной власти с неизбежностью означает, что в пределах их правового статуса, установленного Конституцией, законами и иными правовыми актами, они обладают "свободой усмотрения", своего рода дискреционными полномочиями. Их действия и решения в рамках очерченной нормами права компетенции рассматриваются как легальные и целесообразные. Но при этом все государственные органы действуют не изолированно друг от друга. Их объединяет общность решаемых задач государственного или общественного значения, вследствие чего полномочия органов публичной власти пересекаются. Их реализация невозможна без взаимодействия данных органов на основе конституционно и законодательно установленной компетенции. В таком случае возникает и важнейший для этой категории споров вопрос о балансе, мере самостоятельных и согласованных действий органов публичной власти и об их правовой обусловленности.

Административно-правовые споры о компетенции имеют различные последствия в экономической, социальной, политической сферах, однако их объективная правовая основа обычно имеет следующие формы проявления:

1) выход государственного органа за рамки своей компетенции и реализация им полномочий, которые вообще не могут осуществляться органами публичной власти;

2) реализация государственным органом полномочий, которые должны осуществляться иным государственным органом, поскольку являются частью его компетенции;

3) уклонение государственного органа от осуществления своих полномочий в полном объеме (необоснованное бездействие).

Размещено на Allbest.ru