Защита прав граждан в сфере исполнительной власти

Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Органы прокуратуры призваны решать сложнейшие задачи по обеспечению твердого правового режима переориентации экономического механизма на основы рыночной экономики, по охране государственной собственности, соблюдению государственной и трудовой дисциплины. Основное внимание органы прокуратуры сосредоточивают на осуществлении действенного надзора за тем, как руководители министерств и других органов управления, должностные лица выполняют свои обязанности по соблюдению законов, оказывают им необходимую помощь в этом деле, должны своевременно выявлять и пресекать нарушения законов.

Формы и методы осуществления проверок могут быть различными в зависимости от содержания и характера имеющейся у прокурора информации. Проверки могут заранее планироваться, но в основном - это проверки текущего характера. Все большую актуальность приобретает надзор за соблюдением законодательства о собственности, приватизации, предпринимательстве, земельной реформе, охране окружающей среды, занятости населения, а в последнее время - о коррупции, неплатежах и налоговых правонарушениях.

Предельно ответственно и профессионально должны подходить прокуроры к надзору за соответствием законам актов, издаваемых поднадзорными органами и должностными лицами. Эти акты носят подзаконный характер и создаются в целях реализации законов, содержащихся в них положений.

Несоответствием закону актов поднадзорных органов и должностных лиц считаются: отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих подзаконных актов; издание подзаконного акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона; произвольное толкование или умышленное искажение положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему подзаконного акта; несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания нормативных актов.

Третий предмет прокурорского надзора - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Его особенностью является то, что надзор осуществляется за деятельностью по этому вопросу не только федеральных министерств и ведомств, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, но также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

При осуществлении возложенных на него функций прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещение причиненного ущерба.

Протест прокурора - это его реагирование на противоречащий закону правовой акт поднадзорного органа или должностного лица. Протест приносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, издавшим этот акт, либо в суд. В протесте прокурор вправе требовать отмены акта либо приведения его в соответствие с законом. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения прокурору сообщается незамедлительно в письменной форме. Если протест рассматривается коллегиальным органом, о дне его заседания сообщается прокурору, принесшему протест, чтобы он мог лично поддержать протест. Установлен образец оформления протеста.

Представление прокурора готовится на основе материалов прокурорских проверок и преследует цель устранения нарушений законов, причин нарушений и способствующих им условий. Каждое представление индивидуально по своему содержанию. Оно вносится в орган или должностному лицу, правомочным устранять нарушение закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты конкретные меры и о результатах сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленный законом срок. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

2.2 Защита прав граждан Уполномоченным по правам человека

Одной из наиболее сложных задач современной России является изменение взаимоотношений власти и человека. В этих условиях важно развитие новых демократических институтов, осуществляющих контроль за соблюдением прав человека государственными органами. Таким институтом, известным во многих странах, стал институт омбудсмена (в России - Уполномоченного по правам человека).

К настоящему времени свыше 100 стран учредили такую должность. Опыт функционирования уполномоченных по правам человека в странах Восточной Европы (Польше, Венгрии, Румынии, Словении и других) показывает, что создание подобных структур в большинстве случаев обеспечивает восполнение отсутствующего звена в отношениях государственной власти и населения, способствует строительству демократического правового государства, развитию правосознания граждан и должностных лиц.

Конституция РФ 1993 г. предусматривает новый для нашего государства правовой институт - Уполномоченного по правам человека.

Задачей этого нового института является обеспечение свободы отношений между гражданами и государственными структурами, защита граждан от правонарушений и бюрократических извращений.

Такой правозащитный институт нетрадиционен для России. После появления его в государствах Восточной и Центральной Европы в конце 80-х - начале 90-х гг. стали поступать предложения ученых (Э.М. Аметистов, В. Кикоть, Н.Ю. Хаманева) об учреждении в нашей стране должности Уполномоченного по правам человека.

Важной вехой стало принятие в ноябре 1991 г. Верховным Советом Декларации прав человека и гражданских свобод, в которой декларировалась необходимость парламентского Уполномоченного по правам человека. Тем самым была создана правовая основа для дальнейшей работы по конституционной регламентации этого независимого института.

При подготовке конституционных проектов институт Уполномоченного по правам человека оказался в сфере повышенного внимания политиков и законодателей. В Конституции Российской Федерации (п. "д" ч. 1 ст. 103) были заложены нормы, согласно которым к ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом. Правозащитному институту был придан статус конституционного.

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Предполагается, что его деятельность поможет решать весьма важные проблемы, активно пресекать факты нарушения прав человека, бороться с бюрократией.

С учетом федеративного устройства нашего государства должность Уполномоченного по правам человека может учреждаться также в субъекте Российской Федерации в соответствии с уставом, законом субъекта РФ. И здесь в последнее время происходят позитивные изменения в этом направлении. В некоторых субъектах Российской Федерации действуют уполномоченные по правам человека, а в большинстве из них (более чем в сорока) пошли по пути создания комиссий по правам человека. Уполномоченный защищает гражданские права независимо от места проживания гражданина России, поскольку они не могут быть различными в зависимости от субъекта Федерации.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Политическая нейтральность названного правового института заложена в самой его идее.

Уполномоченный по правам человека не должен выступать за проведение определенного политического курса, той или иной политики в конкретной сфере, будь то сфера экономических, социальных, финансовых, культурных или иных проблем. Он подчинен только закону. Безусловно, Уполномоченный может влиять на разработку и применение правовых норм, но лишь с той целью, чтобы привести право в соответствие с международными гуманитарными тенденциями, а правоприменительную практику освободить от дискриминации и волюнтаризма, обеспечив приоритет соблюдения прав граждан.

В компетенцию Уполномоченного входит рассмотрение жалоб граждан РФ и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее они обжаловали эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласны с решениями, принятыми по их жалобе.

Деятельность Уполномоченного не подменяет деятельность других правозащитных институтов и тем более не отменяет ее. Нельзя рассматривать институт омбудсмена как "альтернативу" суду или прокуратуре. Уполномоченный по правам человека - правовой институт, действующий дополнительно к существующим правозащитным институтам. Разумеется, необходимо избегать конфликтов в части юрисдикции прокуратуры и Уполномоченного. А между тем от уполномоченных в субъектах РФ приходят письма о том, что прокуратура не желает вести совместную работу по защите прав граждан. Конечно, не следует обольщаться, что этот правовой институт станет этаким "суперорганом", способным разрешить все проблемы, возникающие в связи с реализацией гражданами их прав и свобод. Решить их сразу невозможно даже в условиях достаточно стабильной экономической обстановки, а тем более в нынешних условиях. Исправление ошибок и нарушений требует денег и ресурсов, а финансовые возможности Федерации в целом и ее субъектов не могут сегодня в полной мере обеспечить полноценное функционирование нового правового института.

Аппарат Уполномоченного завален жалобами. Люди надеются, что новый правовой институт сможет решить их, по большей части социально - экономические проблемы, восстановить справедливость, защитить законные права. При этом очень важно, что в Законе оговаривается: получив жалобу, Уполномоченный вправе передать ее государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу. Попытка же "объять необъятное" может привести к неоправданной перегрузке рабочего аппарата Уполномоченного, и главное - к некачественному, необъективному, несвоевременному (запоздалому) рассмотрению жалобы вообще или отсутствию каких-либо действий по рассмотрению последней. В итоге может возникнуть ситуация, когда ожидания заявителей будут значительно превосходить возможности этого правового института, что может создать у граждан превратное представление о работе этого органа.

Надо стремиться избегать и другой крайности: если проверка жалобы входит в компетенцию Уполномоченного - недопустим необоснованный отказ в приеме ее к рассмотрению, тем более что отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит. Законом об Уполномоченном по правам человека установлен предельный срок подачи жалобы - не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Как показывает зарубежная практика, такое ограничение вполне оправдано. Это позволит избежать ситуации, подобной той, которая сложилась, например, в Польше, когда Парламентскому уполномоченному по правам граждан поступали заявления, касавшиеся событий 1920-1939 гг. и даже 1863 года. Формируя этот новый для нашей правовой системы институт, было бы нелишне обратиться к практике других государств, в которых за годы функционирования института омбудсмена накоплен солидный опыт, выработаны определенные традиции.

Создание хорошо организованных и четко работающих институтов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах будет способствовать развитию и укреплению принципов правового государства, в частности принципа ограничения государственной власти. Ведь совершенно очевидно, что Уполномоченный, добросовестно выполняющий свои обязанности, как правило, неудобен любой ветви власти. Во многих странах этот пост обычно занимают юристы, поскольку он предполагает большую юридическую работу по защите прав граждан.

Принятие Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" обеспечивает гарантию независимости и эффективной работы института омбудсмена, который "независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам". В своей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией РФ, вышеназванным Федеральным конституционным законом, законодательством РФ, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ. Главная задача Уполномоченного, согласно Федеральному конституционному закону, - "способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты".

Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является, как уже отмечалось, процесс рассмотрения жалоб граждан. Гражданин обращается к нему в случаях неудовлетворенности административным решением, порядком его принятия или поведением должностного лица, то есть когда его права нарушаются органом государственной власти или чиновником. Правовой институт омбудсмена обладает тем достоинством, что граждане не испытывают формальных трудностей при осуществлении контакта с этим должностным лицом.

Срок пребывания на посту Уполномоченного ограничивается пятью годами. Полномочия его прекращаются с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным. При этом одно и то же лицо не может быть назначено на эту должность более чем на два срока подряд. Уполномоченный не может являться депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.

В Законе содержится важная норма, в соответствии с которой истечение полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного.

Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Введение чрезвычайного или военного положения на всей территории РФ либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции. Он может быть досрочно освобожден от занимаемой должности только в случаях, определенных в Законе. Если же происходит досрочное освобождение Уполномоченного, новый омбудсмен должен быть назначен в течение двух месяцев.

В российском Законе нет указаний на то, в какой форме может быть подана жалоба, однако даны обязательные реквизиты, необходимые для успешной работы с ней. Заметим, что в большинстве стран мира жалобы без подписи автора не регистрируются и не рассматриваются.

Омбудсмен имеет свободное усмотрение при решении вопроса о том, начинать производство по жалобе или нет. Российское законодательство предоставляет Уполномоченному такие возможности:

1) принять жалобу к рассмотрению;

2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;

3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;

4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению, указав мотивы. О принятом решении гражданин уведомляется в десятидневный срок.

Приняв жалобу к своему рассмотрению, Уполномоченный проводит проверку по ней самостоятельно либо поручает ее проведение компетентным органам или должностным лицам, кроме тех, чьи действия обжалуются.

При проведении проверки Уполномоченный обладает правом: затребовать и безвозмездно получать от государственных органов, общественных и частных организаций и их органов, органов местного самоуправления, должностных лиц любые сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; входить в помещения любых органов и проводить проверки их деятельности без предварительного уведомления, если он располагает информацией о грубых либо массовых нарушениях прав человека; получать объяснения, а также приглашать для беседы любых частных, должностных лиц по вопросам, подлежащим разрешению в ходе рассмотрения жалобы; поручать соответствующим компетентным лицам и органам производство экспертиз и подготовку заключений по вопросам, подлежащим разрешению в ходе рассмотрения жалобы; беспрепятственно посещать любые государственные органы и учреждения, общественные и частные организации, органы местного самоуправления.

Предоставление Уполномоченному информации, которая составляет государственную, коммерческую либо иную охраняемую законом тайну, должно осуществляться в соответствии с законами Российской Федерации. До вынесения окончательного решения материалы, полученные при производстве по жалобе, разглашению не подлежат. Уполномоченный не вправе также разглашать ставшие ему известными в процессе производства по жалобе сведения о частной жизни гражданина и других лиц без их согласия.

При рассмотрении жалобы Уполномоченный обязан предоставить органу или должностному лицу, чьи действия или решения обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, выслушать обе заинтересованные стороны. С представленными объяснениями может быть ознакомлен гражданин.

Наряду с рассмотрением жалоб омбудсмены уполномочены контролировать деятельность органов исполнительной власти и других государственных органов и иными способами. Российское законодательство исходит из того, что при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

Конституция РФ не наделила Уполномоченного правом законодательной инициативы. Однако ему следовало бы предоставить возможность оказывать влияние на правотворчество, инициировать реформы в области прав человека. Важной функцией Уполномоченного должны стать не только анализ и выявление тенденций, актуальных проблем в тех сферах, где наиболее часто встречаются нарушения прав граждан, но и право на основе этих данных вносить в парламент предложения об изменении законов или принятии новых законодательных актов. В связи с этим было бы полезно внести в Конституцию РФ соответствующие поправки, касающиеся расширения круга субъектов права законодательной инициативы путем отнесения к их числу Уполномоченного по правам человека. Это значительно усилило бы его позиции в Российской Федерации.

Приступив к рассмотрению жалобы или факта о нарушении прав человека, российский Уполномоченный вправе обратиться в компетентные органы или к должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению. В качестве гарантии прав и интересов граждан Закон устанавливает правило, в соответствии с которым проверочные действия не могут быть поручены тем структурам, решения или действия (бездействие) которых обжалуются. При проведении проверки Уполномоченный обладает достаточно широким кругом прав. Так, он может знакомиться с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым в возбуждении уголовных дел отказано.

Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе осуществить ряд действий. Так, он может:

1) обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, нарушившего права и свободы человека и гражданина;

3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, его определения или постановления либо постановления судьи;

4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5) обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Кроме того, на основании изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный имеет право направлять государственным органам, органам местного самоуправления свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур.

Следует отметить, что законодательство западных стран осторожно подходит к вопросу о расширении компетенции омбудсменов, учитывая потребности в защите тех или иных областей общественной жизни. Но в ряде стран сфера деятельности омбудсмена распространяется и на местную администрацию, например во Франции, Великобритании.

Уполномоченные субъектов Российской Федерации должны назначаться своими представительными органами либо органами исполнительной власти. А Уполномоченный по правам человека РФ, видимо, будет лишь координировать их деятельность, обеспечивая деловое взаимовыгодное сотрудничество.

Отмечая необходимость данного института, Уполномоченный по правам человека Олег Миронов говорит: «Наша демократия слишком молода для того, чтобы в ней было все в порядке. Это касается и государственной власти, и правового самосознания граждан. Сегодня многое зависит от каждого конкретного человека, от его желания знать и отстаивать свои права. Государство со своей стороны обязано бороться с болезнями, унаследованными им от тоталитарного прошлого. Это улица с двусторонним движением. Говоря образно, выздоравливать нам нужно всем вместе - и государству, и его гражданам».

Согласно Закону Кемеровской области «Об уполномоченном по правам человека в Кемеровской области» от 28.12.2000 № 108-ОЗ должность уполномоченного по правам человека учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения органами государственной власти, органами местного самоуправления Кемеровской области и должностными лицами.

Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Советом народных депутатов Кемеровской области.

Средствами, указанными в Законе, уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации и Кемеровской области о правах человека и гражданина и приведению их в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо органам государственной власти Кемеровской области и должностным лицам.

Деятельность уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции органов государственной власти Кемеровской области, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

В случае введения режима чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации либо на территории Кемеровской области деятельность уполномоченного осуществляется в порядке, установленном федеральным законодательством.

На должность уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, проживающее на территории Кемеровской области, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты.

Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Советом народных депутатов Кемеровской области большинством голосов от числа избранных депутатов тайным голосованием. Тайному голосованию должно предшествовать обсуждение предложенной кандидатуры. Решение о включении кандидатуры в бюллетень для тайного голосования принимается открытым голосованием большинством голосов от числа избранных депутатов.

При вступлении в должность уполномоченный приносит присягу следующего содержания: «Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, Уставом и законодательством Кемеровской области, справедливостью и голосом совести». Присяга приносится на сессии Совета народных депутатов Кемеровской области непосредственно после назначения уполномоченного на должность. Уполномоченный считается вступившим в должность с момента принесения присяги.

Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет, считая с момента принесения присяги. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь назначенным уполномоченным.

Истечение срока полномочий или досрочное прекращение полномочий Совета народных депутатов Кемеровской области не влекут прекращения полномочий уполномоченного.

Одно и то же лицо не может быть назначено на должность уполномоченного более чем на два срока подряд.

Уполномоченный не может быть депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти Кемеровской области и местного самоуправления Кемеровской области, выборным должностным лицом органов государственной власти и местного самоуправления Кемеровской области, судьей, прокурорским работником, замещать иные государственные и муниципальные должности любой категории, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели.

Полномочия уполномоченного досрочно прекращаются в случаях: его смерти; утраты им гражданства Российской Федерации; подачи им заявления о добровольном сложении полномочий; признания его недееспособным или ограниченно дееспособным на основании решения суда, вступившего в законную силу; признания его безвестно отсутствующим или объявления его умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу; его регистрации по месту жительства за пределами Кемеровской области или выезда на постоянное местожительства за пределы Российской Федерации; вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; стойкой его неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного периода времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности; нарушения требований статьи 11 Закона.

В течение месяца со дня досрочного прекращения полномочий уполномоченного Губернатор Кемеровской области представляет в Совет народных депутатов Кемеровской области кандидатуру нового уполномоченного. Совет народных депутатов Кемеровской области рассматривает вопрос о назначении нового уполномоченного на ближайшей сессии после получения от Губернатора Кемеровской области соответствующего представления.

Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Кемеровской области иностранных граждан и лиц без гражданства.

Уполномоченный рассматривает жалобы на решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления Кемеровской области, должностных лиц, государственных служащих, осуществляющих свою деятельность на территории Кемеровской области, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Подача жалобы уполномоченному по правам человека в Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению уполномоченным по правам человека в Кемеровской области.

Жалоба должна быть подана уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении.

Получив жалобу, уполномоченный имеет право принять жалобу к рассмотрению; разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод; передать жалобу органу государственной власти, органу местного самоуправления Кемеровской области или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; отказать в принятии жалобы к рассмотрению.

О принятом решении уполномоченный в десятидневный срок уведомляет заявителя. В случае начала рассмотрения жалобы уполномоченный информирует также орган государственной власти, орган местного самоуправления Кемеровской области или должностное лицо, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.

Отказ в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивирован и обжалованию не подлежит.

При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

Приступив к рассмотрению жалобы, уполномоченный вправе обратиться к компетентным органам государственной власти Кемеровской области или должностным лицам за содействием в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению.

Проверка не может быть поручена органу государственной власти, органу местного самоуправления Кемеровской области или должностному лицу, решения или действия (бездействие) которых обжалуются.

При проведении проверки по жалобе уполномоченный вправе на территории Кемеровской области в соответствии с действующим законодательством:

· беспрепятственно посещать органы государственной власти и органы местного самоуправления Кемеровской области, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части и общественные объединения, если иной порядок (режим) посещения (доступа) не установлен федеральным законодательством;

· запрашивать и получать у государственных служащих органов государственной власти и должностных лиц органов местного самоуправления Кемеровской области сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

· получать объяснения государственных служащих органов государственной власти и должностных лиц органов местного самоуправления Кемеровской области по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы.

По вопросам своей деятельности на территории Кемеровской области уполномоченный пользуется правом на прием в первоочередном порядке должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления Кемеровской области, а также должностными лицами предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, если иное не предусмотрено федеральным законодательством.

При рассмотрении жалобы уполномоченный обязан предоставить органу государственной власти, органу местного самоуправления Кемеровской области или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом.

О результатах рассмотрения жалобы уполномоченный обязан известить заявителя в месячный срок.

В случае установления факта нарушения прав заявителя уполномоченный обязан принять меры в пределах своей компетенции определенной Законом.

Уполномоченный обязан направить органу государственной власти, органу местного самоуправления Кемеровской области или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод.

До вынесения окончательного решения материалы, полученные при рассмотрении жалоб, разглашению не подлежат. Уполномоченный не вправе разглашать ставшие ему известными в процессе рассмотрения жалобы сведения о частной жизни заявителя и других лиц без их письменного согласия.

По результатам рассмотрения жалобы уполномоченный вправе: обратиться в компетентные органы государственной власти Кемеровской области с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; обратиться в Уставный суд Кемеровской области с жалобой на нарушение прав и свобод граждан законом Кемеровской области примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Уполномоченный вправе опубликовать принятое им заключение.

Периодическое печатное издание, одним из учредителей (соучредителей) которого являются органы государственной власти Кемеровской области либо которое финансируется за счет средств областного бюджета, не вправе отказать в публикации заключений и иных документов уполномоченного.

По результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб уполномоченный вправе:

- направлять органам государственной власти, органам местного самоуправления Кемеровской области и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;

- обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и дополнении федерального законодательства и нормативных правовых актов Кемеровской области, если уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления Кемеровской области или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства Кемеровской области либо в силу существующих пробелов в законодательстве, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации

В случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан уполномоченный вправе выступить с докладом на очередной сессии Совета народных депутатов Кемеровской области.

Уполномоченный вправе обратиться в Совет народных депутатов Кемеровской области с предложением о создании депутатской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении депутатских слушаний а также не посредственно либо через своего представителя участвовать в, работе указанной комиссии и проводимых слушаниях.

По окончании календарного года у пол помоченный выступает на сессии Совета народных депутатов Кемеровской области с докладом о соблюдении прав и свобод человека и гражданина на территории Кемеровской области. Копия доклада направляется Губернатору Кемеровской области, в прокуратуру Кемеровской области, Уставный суд Кемеровской области, в Кемеровский об-ластной суд.

Ежегодные доклады уполномоченного подлежат обязательному официальному опубликованию в областных средствах массовой информации.

По предложению Губернатора Кемеровской области или половины от общего числа депутатов Совета народных депутатов Кемеровской области уполномоченный выступает на сессии Совета народных депутатов Кемеровской области с информацией о своей деятельности.

Должностные лица бесплатно и беспрепятственно обязаны представлять уполномоченному запрошенные материалы и документы и иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий, если это не противоречит законодательству Российской Федерации.

Орган государственной власти, орган местного самоуправления Кемеровской области или должностное лицо, получившие заключение уполномоченного, содержащее его рекомендации, обязаны в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить уполномоченному.

Вмешательство в деятельность уполномоченного с целью повлиять на его решение, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных настоящим Законом, а равно воспрепятствование деятельности уполномоченного в иной форме влечет ответственность, установленную законодательством.

Для обеспечения деятельности уполномоченного создается рабочий аппарат, максимальная численность которого не превышает 5 человек.

Рабочий аппарат уполномоченного осуществляет юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение деятельности уполномоченного.

Финансовое обеспечение деятельности уполномоченного и его рабочего аппарата производится за счет средств областного бюджета в пределах средств, предусмотренных на эти цели согласно смете расходов на содержание уполномоченного и его рабочего аппарата отдельной строкой в законе об областном бюджете на соответствующий финансовый год.

2.3 Административный порядок обжалования действий и решений органов исполнительной власти

Право гражданина обжаловать акты субъектов власти - атрибут демократической организации государства, общества. Оно обусловлено особенностями властеотношений, асимметричных, построенных на началах неравенства сторон. В таких правоотношениях одна из сторон, обладающая властными полномочиями, имеет право решать вопросы. Опыт развития человеческого общества свидетельствует о том, что акты субъектов власти могут быть дефектными. Причины дефектности различны: выбор не самого лучшего варианта из-за небрежности, пристрастности, некомпетентности; злоупотребление правом и др. Поэтому в интересах дела право одной стороны решать, использовать власть должно быть уравновешено правом другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра, отмены, изменения.

В гражданско-правовых отношениях, построенных на началах правового равенства, защита прав сторон обеспечивается главным образом разнообразными средствами самозащиты и судебными исками. В административно-правовых отношениях права невластного субъекта, гражданина защищаются главным образом его обращениями в государственные органы, правозащитные и иные общественные организации.

Жалобы обеспечивают оперативную защиту прав граждан, оперативное устранение допущенных нарушений. С другой стороны, они способствуют устранению недостатков в работе субъектов власти, укреплению законности, а значит, улучшению работы администрации. Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения все жалобы граждан следует поделить на два типа: административные, то есть рассматриваемые во внесудебном, в административном порядке; судебные, рассматриваемые судами в процессеосуществления правосудия, в порядке уголовного, гражданского, арбитражного и конституционного судопроизводства. Иными словами, ко второму типу относятся обращения граждан в суд, решения по которым принимаются на основе норм УПК РФ, АПК РФ или ГПК РФ. К этому типу обращений относятся и жалобы, рассматриваемые судами конституционной юстиции. Все остальные жалобы, рассматриваемые судьями (например, на грубость работников суда), являются административными. Сразу же необходимо сделать несколько пояснений. Во-первых, в законодательстве обращения первого типа называются жалобами, но иногда и заявлениями (ст. 141 УПК РФ), апелляциями. Во-вторых, административные жалобы могут подаваться и в суды. Рассматриваются такие обращения не судом, а судьей, председателем суда в соответствии с нормами административного права. Таким образом, административная и судебная жалобы различаются, главным образом, не адресатом, а порядком рассмотрения.

Обращения граждан в суд закон называет жалобами и исками. Их общее название - судебная жалоба - является в определенной степени условным. Среди них можно выделить жалобы: на административные акты, рассматриваемые в порядке административной юстиции; по делам частного обвинения; кассационные; надзорные.

Эти жалобы граждан являются юридическими фактами, приводящими в действие механизм правосудия, и результат рассмотрения которых - акт правосудия, решающий судьбу возбужденного жалобой уголовного или гражданского дела.

Среди административных жалоб по правовым признакам различаются общая и специальная. Порядок рассмотрения первых регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. в редакции от 4 марта 1980 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Основания и порядок производства по специальным жалобам регулируются специальными нормами, содержащимися в Уставе связи, Дисциплинарном Уставе Вооруженных Сил, Положении о порядке рассмотрения трудовых споров, Таможенном и Налоговом кодексах, КоАП РФ и в некоторых иных актах.

Право на общую административную жалобу сейчас фактически является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может подать ее по любому значимому для него поводу в любое время. Для реализации этого права не нужно чьего-либо предварительного согласия.

Хотя в ст. 33 Конституции РФ говорится о праве граждан России на обращение, бесспорно, что право на обращение и его разновидность - право на жалобу - от гражданства не зависит. Его имеют и граждане России, и иностранцы, и лица без гражданства. Представляется, что такое право не зависит и от того, находится гражданин в Российской Федерации или за ее пределами.

Право на общую жалобу не ограничено по содержанию. Обжалованы могут быть любые действия, а также бездействие работников любых органов, предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как неправильные. Предмет жалобы - не только незаконные, но и нецелесообразные или аморальные деяния. В письмах граждан зачастую речь идет о неправильном использовании «свободы усмотрения», несправедливом решении вопросов, отсутствии должной четкости, бестактности, невнимании к критическим замечаниям, использовании устаревших приемов в работе, необоснованном выборе площадок для нового строительства и др.

Предметом жалобы могут быть деяния, ущемляющие права и законные интересы как самого гражданина, так и других лиц. Обращение гражданина может быть направлено на защиту не только чьих-то личных, но и общественных интересов.

Очень широко граждане используют право обжаловать индивидуальные административные акты. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных актов, хотя такие обращения граждан к автору акта или в иной компетентный орган вполне правомерны.

В Указе говорится об обжаловании действий должностных лиц, государственных и общественных органов. На практике данное положение толкуется значительно шире. Нередко граждане пишут о бездействии служащих, о непринятии надлежащих мер к нарушителям общественного порядка, обжалуют действия работников, не являющихся должностными лицами. Можно найти немало писем, содержащих претензии граждан к работе аптек, больниц, клубов, школ и других социально-культурных учреждений.

К кому можно обратиться с жалобой? Статья 4 Федерального закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» называет адресатов жалоб. В ней сказано: «Гражданин вправе обратиться с жалобой к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему». Федеральными законами предусмотрено также, что органы прокуратуры, депутаты представительных органов рассматривают и проверяют жалобы граждан, а значит, общие административные жалобы могут быть направлены и этим адресатам.

В принятых за последние годы актах субъектов Федерации дается широкий перечень адресатов жалоб граждан. Так, в Свердловском областном законе от 9 января 1998 г. сказано, что граждане вправе обращаться:

1) в палаты Законодательного Собрания Свердловской области и к их должностным лицам;

2) к Губернатору Свердловской области, в Правительство Свердловской области, иные органы исполнительной власти Свердловской области и к их должностным лицам;

3) в органы местного самоуправления муниципальных образований Свердловской области и к должностным лицам местного самоуправления;

4) в органы территориального общественного самоуправления и к их руководителям;

5) в органы управления организаций и к их руководителям;

6) в иные органы и к иным должностным лицам, в компетенцию которых входит разрешение поставленных в обращениях вопросов.

Таким образом, действующее законодательство и сложившаяся практика почти не знают ограничений права граждан на общую жалобу по содержанию. Обжалованы могут быть незаконные, нецелесообразные и аморальные деяния, индивидуальные и нормативные акты, действия и бездействие в сфере управления, производства, обслуживания. Субъекты обжалуемых деяний - не только органы, но и предприятия, учреждения, организации, не только должностные лица, но и рядовые работники. Обращение может быть подано с целью защиты личных прав и интересов, прав и интересов других лиц, публичных прав и интересов.

Очень широки возможности для обжалования и с точки зрения формы их реализации. Общие административные жалобы граждане могут подавать лично, через своих представителей, используя средства связи. Такие обращения могут быть письменными и устными, индивидуальными и коллективными.

Подача общей административной жалобы не ограничена каким-либо сроком. В законе отсутствуют и количественные ограничения права на жалобу. По одному и тому же факту гражданин может обращаться много раз в один и тот же либо в разные органы, одновременно или в разное время. Представляется, что если в компетентную организацию непосредственно или из другой организации поступает повторное письмо, содержание которого аналогично первому, то очередную проверку можно и не проводить.

Но в настоящее время существует ряд вполне оправданных ограничений для лиц, использующих право на общую административную жалобу.

1. Она должна быть изложена на государственном, то есть русском языке. Из этого общего правила возможны исключения. Например, если в субъекте Федерации установлен еще и свой государственный язык; если лицо, воспринимающее жалобу, способно понять смысл изложенного на ином языке.

2. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 г. было установлено: «Письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени и отчества и содержать, помимо изложения существа предложения, заявления либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит».

По поводу содержания и применения этой нормы следует высказать ряд соображений. Во-первых, на практике не считают анонимными жалобы, если в них указаны фамилия, имя, отчество и адрес заявителя, либо место его работы, учебы и отсутствует подпись. Признается, что фамилия и имя должны указываться обязательно, адрес и место работы (учебы) - альтернативно, то есть либо то, либо другое, а наличие подписи не обязательно. Во-вторых, рассматриваемая норма является общей, а потому она не изменила специальной. В-третьих, поступившая жалоба должна быть зарегистрирована. Не технический работник, а руководитель вправе признать ее анонимной и не подлежащей рассмотрению. Он же вправе, если автор письма известен, порекомендовать ему внести в обращение необходимые сведения. В-четвертых, если в ходе проверки будет установлено, что автор указал ложную фамилию, адрес и т. д., то производство по нему должно быть прекращено. В-пятых, организация, должностное лицо, гражданин, привлекаемые к рассмотрению жалобы, после того, как будет установлено, что она анонимна, вправе потребовать прекращения производства по ней. Отказ дать пояснение, совершать какие-либо действия в этом производстве правомерен, а действия служащих, требующих объяснений, предоставления документов и т. д., необоснованны. Полезно было бы закрепить правило, что служащие обязаны сохранять в тайне имя и другие данные о заявителе, если он просит об этом.

3. Наличие акта правосудия блокирует производство и по общей, и по специальной административной жалобе.

4. В Законе г. Москвы сказано: «Не рассматриваются обращения, содержащие выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц». Представляется, что такое основание для отказа рассматривать жалобу является недостаточно определенным. Например, применимо ли это правило к случаям, когда гражданин называет служащего бюрократом, обвиняет его в бессердечии, считает своего начальника нечестным человеком и т. п.?

5. Средства массовой информации не обязаны отвечать на письма граждан.

Право на специальную административную жалобу чаще всего является еще одним способом защиты прав, оно не конкурирует с правом на общую административную жалобу, а дополняет его.

В их числе жалобы: на действия и бездействия таможенных органов, подача и рассмотрение которых регулируется ст. 404-415 Таможенного кодекса РФ; на акты налоговых органов, подача и рассмотрение которых регулируется ст. 137-141 Налогового кодекса; связанные с изобретениями, открытиями, рационализаторскими предложениями, порядок рассмотрения которых регламентируется федеральным законодательством; рассматриваемые в порядке производства по делам об административных правонарушениях; направляемые Уполномоченному по правам человека Российской Федерации и уполномоченному по правам человека субъекта Федерации; вытекающие из отношений, складывающихся внутри коллективов организаций и общественных объединений, регулируемых федеральным законодательством, их уставами и положениями; иные жалобы, в отношении которых законодательством установлен специальный порядок рассмотрения. Специальные жалобы имеют такие особенности: наличие специальных норм, регулирующих основания и порядок работы с ними; специальные основания для обжалования (приказ руководителя, постановление по делу об административном правонарушении и т.д.), прямо названные в законе; четкое определение субъектов жалобы, признание таковыми, как правило, лишь определенных, лично заинтересованных в деле лиц и их законных представителей; четкое определение письменной формы и адресатов жалобы (например, ст. 411 ТК РФ); специальные сроки подачи жалоб; особенности в производстве по конкретным видам жалоб.