Загальна характеристика конституційного права

Зокрема, закон від 13 березня 1889 р. передбачав, що міста, які мають понад 3000 мешканців, утворюють самостійні міські громади і формують органи міського самоврядування:

міську раду (строк повноважень - 5 років);

міську управу.

На чолі міської управи стояв бурмістр, а в містах, виділених із повітів,- президент. При цьому всі бурмістри та віце-бурмістри призначалися за згодою старост і воєвод, а президенти і віце-президенти затверджувалися Міністерством внутрішніх справ.

Право обирати депутатів міської ради мали піддані цісаря, яким до дня виборів виповнилося 24 роки (пасивне виборче право набувалося з 30 років) і які проживали на території відповідної самоврядної територіальної одиниці не менше ніж один рік.

Правову основу місцевого самоврядування на західноукраїнських землях становили також прийняті Галицьким сеймом закони про сільське (1866 р.)та міське (1889 р.) самоврядування.

Встановлена цими законами система місцевого самоврядування проіснувала, з незначними змінами, на західноукраїнських землях до 1939 р. (в Буковині до 1940 р.), після возз'єднання України, коли, як і раніше на території Східної України, місцеве самоврядування було повністю скасовано.

За часів УНР було здійснено спробу реформувати місцеве самоврядування. Вже в II Універсалі Української Центральної Ради (20.11.1917 р.) оголошувалося про необхідність «вжити всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях».

За Конституцією УНР від 29 квітня 1918р. конституційний лад України мав базуватися на засадах принципу децентралізації: землям, волостям і громадам надавалися права широкого самоврядування (ст. 5). Стаття 26 Конституції закріплювала принцип організаційної самостійності місцевого самоврядування: «Всякого рода справи місцеві впорядковують виборні Ради і Управи громад, волостей і земель. їм належить єдина безпосередня місцева вдасть: міністри УНР тільки контролюють і координують їх діяльність, безпосередньо і через визначених ними урядовців, не втручаючись до справ, тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в ціх справах рішає Суд Української Народної Республіки».

На Західній Україні згідно з законом ЗУНРу від 16 листопада 1918 р. «Про адміністрацію Західно-Української Народної Республіки» у галузі місцевого самоврядування діяло австрійське законодавство у тій частині, в якій воно не суперечило інтересам держави. При цьому у межах ЗУНР територіальну основу місцевого самоврядування становив повітовий адміністративно-територіальний поділ.

За часів Світлої Директорії (1918-1920 рр.) усі старі органи місцевого самоврядування та місцевого управління було ліквідовано. Місцева влада формувалася за такою схемою: сільська, міська громада обирала свій представницький орган (раду), який, своєю чергою, обирав представників до повітової ради; повітові ради обирали представників до губернської Народної ради.

Після повалення Директорії в 1920 р. та встановлення комуністичного режиму почалася трагічна сторінка в історії місцевого самоврядування - всі органи місцевого самоврядування в Україні були ліквідовані та замінені органами «пролетарської диктатури» - губернськими, повітовими та волосними радами. Сама ідея місцевого самоврядування, що передбачає децентралізацію влади, організаційну та фінансову автономність органів місцевого самоврядування, суперечила ленінській доктрині соціалістичної держави, практичним завданням держави пролетарської диктатури, що за своєю природою була державою централізованою.

Про це свідчать дві основоположні ідеї більшовизму:

по-перше, жорстка централізація та концентрація економіки з тотальним одержавленням власності та директивним плануванням (на думку Леніна, Росія мала стати «єдиною фабрикою»);

по-друге, диктатура пролетаріату, яка хоча і мала сенс перехідної «від капіталізму до соціалізму влади», однак за сутністю так і залишалася домінуючим ідеологічним принципом організації держави на весь радянський період.

Згідно з «конституціями» радянського періоду вся влада в центрі та на місцях в Україні здійснювалася єдиною системою рад, які отримали статус органів державної влади. Крім радянських «конституцій», діяльність рад регламентувалася положеннями, законами про ради, постановами Верховної Ради СРСР та Верховної Ради УРСР, спільними постановами ЦК КПРС, Президії Верховної Ради СРСР та Ради Міністрів СРСР.

Крім того, слід мати на увазі, що організація місцевої влади за радянських часів значною мірою базувалася на принципі патерналізму, який передбачав, що за стан справ на місцях (у кожному . регіоні чи населеному пункті) несе відповідальність держава (партія). Відповідно, громадяни ототожнювали задоволення своїх повсякденних потреб із державою.

Для законодавчої практики радянського періоду характерним було прийняття законів щодо кожного територіального рівня рад -обласних, районних, сільських і селищних. Ці закони визначали предмети відання та основні повноваження, однакові для рад відповідних територіальних рівнів, що, з одного боку, не дозволяло чітко розмежувати повноваження між ними, а іншого - свідчило про декларативний характер цих органів, які, власне, становили лише «демократичний камуфляж» тоталітарного механізму управління, кістяк якого становили територіальні партійні органи.

Питання, віднесені до їхньої компетенції, місцеві ради розглядали та вирішували на своїх сесіях, що скликалися їхніми виконавчими комітетами і тривали лише кілька годин. Це свідчить про те, що місцеві ради фактично взагалі були безвладними, на практиці вони лише штампували проекти рішень, підготовлених виконавчими комітетами рад, їхнім апаратом, а в підсумку - місцевими партійними органами.

Аналіз законодавства і практики діяльності місцевих рад на різних етапах існування радянської моделі влади в Україні дозволяє виділити такі риси, що характеризують їхній правовий статус і реальну роль в управлінні місцевими справами.

1. Всі місцеві ради були вмонтовані в єдину систему органів державної влади. Єдність цієї системи базувалася на принципі «демократичного централізму», який формально допускав самостійність та ініціативу місцевих органів влади, але в реальному житті забезпечував жорстку централізацію і концентрацію державної влади. Цей принцип передбачав обов'язковість рішень вищих рад та їхніх виконавчих органів для нижчих рад і подвійну підпорядкованість їхніх виконавчих комітетів. Реалізація цього принципу на практиці призводила до того, що діяльність місцевих рад здійснювалася на основі дотримання пріоритету «загальнодержавних» інтересів, без належного врахування інтересів місцевого населення.

2. На всіх територіальних рівнях влади заперечувався принцип поділу влади. Ради розглядалися як «працюючі корпорації», тобто як органи, які в своїй діяльності мають поєднувати нормотворення, виконання рішень і контроль за їх виконанням (тобто вони не лише формували виконавчі органи і керували їхньою роботою, на них безпосередньо покладалися функції керівництва підвідомчим господарством, соціально-економічним розвитком відповідної території).

3. Організація і діяльність місцевих рад здійснювалася відповідно до принципу партійного керівництва. Так, протягом 1957-- 1984 pp. було прийнято близько десяти постанов ЦК КПРС, спрямованих на «підвищення ролі» рад, в яких у загальній формі декларувалися положення щодо посилення відповідальності місцевих рад у вирішенні питань місцевого життя. Прикриваючись такими деклараціями, фактичне управління політико-економічним і соціально-культурним життям на місцях здійснювали місцеві партійні комітети.

4. Ідея самоуправління народу, що активно декларувалася в радянські часи як така, що визначала сутність рад і повинна була забезпечити поєднання державної влади та ініціативи населення, на практиці зводилася до дозованого представництва в депутатському корпусі різних прошарків населення, які визначалися за віковою, класовою та професійною ознаками. При цьому сам відбір у депутатський корпус ретельно контролювався партійними органами, які фактично і визначали персональний склад рад усіх рівнів.

5. Всевладдя рад у всіх сферах політичного, господарського та соціально-культурного життя держави, проголошене радянськими конституціями, мало формальний та декларативний характер.

Новітня історія місцевого самоврядування в Україні почалася після прийняття 7 грудня 1990 р. Закону «Про місцеві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування», в якому місцеве самоврядування визначалося як «територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази». Прийняття Закону стало першим кроком до відновлення місцевого самоврядування в Україні, дозволило закріпити ряд його основоположних принципів, пов'язаних із правовою й фінансовою автономією.

Наступним кроком стало прийняття 26 березня 1992 р. нової редакції Закону (в новій редакції він мав назву Закон України «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування»), в якому місцеве та регіональне самоврядування закріплювалось як основа демократичного устрою влади в Україні. Місцеве та регіональне самоврядування розглядалось як територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, яких вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне самоврядування як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, яких вони утворюють, питань місцевого життя в межах Конституції України та законів України. При цьому територіальною основою місцевого самоврядування визначалися сільрада, селище, місто, а регіонального самоврядування - район, область.

З прийняттям Конституції України 1996 р. місцеве самоврядування отримало конституційний статус, стало однією із засад кон­ституційного ладу України.

21 травня 1997 р. було прийнято Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. 6 листопада 1996 р. в м. Страсбурзі було підписано від імені України Європейську хартію місцевого самоврядування (ратифікована Верховною Радою України 15 липня 1997 p., після чого вона стала частиною національного законодавства України). У хартії проголошуються найважливіші принципи місцевого самоврядування, яких мають дотримуватися всі держави - члени Ради Європи. В наступні роки Верховна Рада України прийняла ще ряд важливих законів, що безпосередньо стосуються питань організації місцевого самоврядування, серед них - Бюджетний кодекс України, Земельний кодекс України, закони України «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про столицю України місто-герой Київ», «Про органи самоорганізації населення» тощо.

Так було закладено законодавчий фундамент для становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні відповідно до вимог ст. 2 Європейської хартії місцевого самоврядування і на основі положень Конституції України.

Водночас слід зазначити, що ряд важливих принципів Європейської хартії місцевого самоврядування, незважаючи на її ратифікацію Україною, все ще не отримав належного відтворення в чинному законодавстві та в суспільній практиці.

Так, по-перше, Конституція України (ст. 140) передбачає за­провадження місцевого самоврядування лише на низовому тери­торіальному рівні -- рівні населеного пункту (села, селища, міста); на регіональному рівні ще існує система прямого державного управління, що виключає можливість існування регіонального самоврядування. Це певною мірою суперечить принципу, закріпленому в ст. З Європейської хартії, який передбачає, що місцеве самоврядування означає «право і спроможність місцевих властей, у межах закону, здійснювати регулювання та управління значною часткою громадських справ...». Зазначене положення деталізується в ст. 13 Хартії, де визначено: «Принципи місцевого самоврядування, що містяться в цій Хартії, застосовуються до всіх категорій властей, існуючих у межах території відповідної Сторони . Однак кожна Сторона, під час здання на зберігання своєї ратифікаційної грамоти або документа про приєднання чи затвердження, може визначити категорії місцевих або регіональних властей, якими вона має намір обмежити застосування цієї Хартії або які вона має намір вилучити з неї».

Оскільки Україна, ратифікуючи Хартію, не заявила жодних застережень, то з цього випливає, що право на місцеве самоврядування в Україні повинні мати територіальні громади («територіальні співтовариства») всіх субнаціональних територіальних рівнів, тоді як згідно з Конституцію України (ст. 140) таке право визнається лише за територіальними громадами сіл, селищ, міст.

На регіональному та субрегіональному рівнях (район, область) Конституція України також передбачає функціонування відповідних органів місцевого самоврядування - районних, обласних рад, але вони мають специфічне призначення - представляють інтереси територіальних громад на регіональному рівні та наділені досить обмеженими повноваженнями, що, поряд з відсутністю в них власних виконавчих органів, свідчить про декоративний характер цих установ.

По-друге, під час закріплення компетенції місцевого самоврядування неповною мірою було дотримано принципу субсидіарності, передбаченого ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування.

Внаслідок цього значна частина повноважень місцевого самоврядування отримала статус «делегованих», а характер розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади призвів до виникнення «конкуренції компетенцій», коли ті самі повноваження було віднесено до відання різних органів публічної влади.

По-третє, ні в Конституції України, ні в чинному законодавстві не визначено територіальної основи місцевого самоврядування, тобто території, в межах якої територіальна громада здійснює місцеве самоврядування. Тому досить проблематичною уявляється реалізація принципу незмінності територіальних кордонів місцевих властей (ст. 5 Європейської хартії місцевого самоврядування).

По-четверте, сьогодні досить обмеженими в Україні є можливості територіальних громад самостійно визначати свої адміністративні структури (принцип, закріплений у ст. 6 Європейської хартії місцевого самоврядування), вони досить вичерпно визначені централізовано - в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». Крім того, в містах Києві та Севастополі ще не створено власних виконавчих структур місцевого самоврядування, а їхні функції покладено на відповідні місцеві державні адміністрації. Зазначене суттєво обмежує реалізацію принципу організаційної автономності.

По-п'яте, поки що рано говорити і про реалізацію в Україні принципу фінансової автономності місцевого самоврядування (принцип, закріплений у ст. 9 Європейської хартії місцевого самоврядування). Зокрема, ще не дотримуються вимоги ч. 2 ст. 9 Хартії щодо необхідності забезпечення відповідності обсягу фінансових ресурсів місцевих властей функціям місцевого самоврядування (за розрахунками фахівців органів місцевого самоврядування, вони профінансовані на 20-30%) та щодо необхідності формування частини фінансових ресурсів місцевих властей за рахунок місцевих податків і зборів (частка останніх у дохідній частині місцевих бюджетів настільки мізерна, що не може суттєво впливати на їхню стабільність).

5. Основи місцевого самоврядування в Україні

Конституційно-правова основа місцевого самоврядування; матеріальна та фінансова основи місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування в Україні базується на фундаменті, який становлять правові, матеріальні, фінансові, соціальні та інші умови і можливості діяльності територіальних громад, органів і посадових осіб місцевого самоврядування з вирішення питань місцевого значення (муніципальної діяльності).

Ці умови та можливості називають основами місцевого самоврядування, і з-поміж них, насамперед, можна вирізнити конституційно-правові, матеріальні та фінансові основи.

Конституційно-правові основи місцевого самоврядування в Україні становлять норми-принципи Конституції України, що закріплюють найважливіші відносини, які виникають у процесі організації та функціонування місцевого самоврядування в Україні, зокрема територіальну організацію місцевого самоврядування, порядок і форми його здійснення, порядок формування й використання комунальної власності, гарантії самоврядних прав територіальних громад.

Ці норми містяться у більш як 20 статтях Конституції України, і їх можна систематизувати в такі групи.

1. Норми, в яких закріплюються засади конституційного ладу, народовладдя, рівність усіх форм власності, гарантується місцеве самоврядування. До них відносять:

визнання і гарантування місцевого самоврядування (ст. 7);

здійснення народом влади безпосередньо і через органи місцевого самоврядування (ст. 5);

самостійність місцевого самоврядування, його органи не входять до системи органів державної влади (статті 5, 140);

визнання і рівний захист всіх форм власності, зокрема й комунальної (ст. 13);

зобов'язаність органів місцевого самоврядування діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19).

2. Норми, в яких регламентується діяльність місцевого самоврядування із забезпечення прав і свобод людини і громадянина, зокрема:

право громадян знайомитися в органах місцевого самоврядування з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею (ст. 32);

право громадян брати участь у місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування

(ст. 38);

право громадян на рівний доступ до служби в органах місцевого самоврядування (ст. 38);

право громадян проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про які завчасно сповіщаються органи місцевого самоврядування (ст. 39);

право громадян на індивідуальні чи колективні звернення (петиції) до органів місцевого самоврядування (ст. 40);

право громадян користуватися для задоволення своїх потреб об'єктами права комунальної власності (ст. 41);

обов'язку органів місцевого самоврядування надавати житло громадянам, які потребують соціального захисту (ст. 47);

безоплатного надання медичної допомоги в комунальних закладах охорони здоров'я (ст. 49);

право громадян на освіту, яке забезпечується доступністю і безоплатністю освіти (крім вищої) в комунальних навчальних закладах (ст. 53);

право громадян на відшкодування за рахунок місцевого бюджету матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (ст. 56).

3. Норми, що закріплюють правові, організаційні, матеріальні та фінансові основи місцевого самоврядування. Вони, зокрема, стосуються:

порядку призначення чергових і позачергових виборів до органів місцевого самоврядування (ст. 85);

підзвітності й підконтрольності місцевих державних адміністрацій радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами (ст. 118);

обов'язку місцевих державних адміністрацій забезпечувати взаємодію з органами місцевого самоврядування та реалізацію повноважень, делегованих відповідними радами (ст. 119);

складу представницьких органів місцевого самоврядування та принципів їх формування (ст. 141);

матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування (ст. 142);

державної підтримки місцевого самоврядування (ст. 142); предметів відання та повноважень місцевого самоврядування (ст. 143);

можливості делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади (ст. 143);

права органів місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймати рішення, які є обов'язковими на відповідній території (ст. 144);

необхідності законодавчого врегулювання питань організації місцевого самоврядування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування (ст.146).

4. Норми, в яких закріплено правові гарантії місцевого самоврядування. Ці норми стосуються:

підстав і порядку зупинення рішень органів місцевого самоврядування та звернення до суду з метою їх оскарження (ст. 144);

судового захисту прав місцевого самоврядування (ст. 145).

Поряд із Конституцією України систему нормативно-правових актів, що регламентують організацію і функціонування місцевого самоврядування в Україні, становлять закони України, відповідні акти Президента України і Кабінету Міністрів України, акти органів місцевого самоврядування та акти, прийняті на місцевих референдумах.

Серед законів України, що містять норми, які регламентують питання організації та функціонування місцевого самоврядування, особливе місце посідає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 p., який є чільним законом із цих питань.. Саме на підставі цього Закону розроблено та прийнято інші закони, в яких регламентуються окремі питання функціонування місцевого самоврядування, наприклад, закони України «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про органи самоорганізації населення» тощо. Необхідність прийняття цих законів прямо передбачена в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» або випливає з його положень.

Реальність місцевого самоврядування визначається, насамперед, матеріальними і фінансовими ресурсами, якими розпоряджається територіальна громада та які в сукупності становлять матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування.

Конституція України (ст. 142) до матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування відносить рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних та обласних рад.

Провідне місце у структурі матеріальної основи місцевого самоврядування посідає комунальна власність. Конституція України визначає комунальну власність як самостійну форму власності, суб'єктами якої є територіальні громади села (кількох сіл у разі добровільного об'єднання в сільську громаду їхніх жителів), селища, міста, району в місті.

Перелік об'єктів права комунальної власності територіальної громади визначає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Територіальні громади можуть мати спільну власність - об'єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об'єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій.

При цьому в структурі об'єктів права спільної власності можна

виділити:

а) об'єкти, що задовольняють спільні потреби територіальних громад і перебувають в управлінні районних та обласних рад без визначення часток територіальних громад (спільна сумісна власність);

б) об'єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів, які за рішенням двох або кількох територіальних громад, відповідних органів місцевого самоврядування об'єднуються на договірних засадах для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій з визначенням часток територіальних громад (спільна часткова власність).

Територіальна громада безпосередньо або через органи місцевого самоврядування володіє, користується і розпоряджається належним їй на основі права комунальної власності рухомим і нерухомим майном, коштами та іншими об'єктами з метою забезпечення надання населенню передбачених законом громадських послуг.

Від імені та в інтересах територіальних громад правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності здійснюють відповідні органи місцевого самоврядування. Згідно зі ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування виконують усі майнові операції щодо об'єктів права комунальної власності, можуть здійснювати з ними будь-які господарські операції, зокрема передавати їх у постійне або тимчасове користування фізичним та юридичним особам, здавати в оренду, вносити як частку до статутного фонду акціонерних товариств, товариств з обмеженою відповідальністю, кооперативів, фінансово-кредитних установ та інших підприємств і організацій, продавати, купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах і договорах умови використання та фінансування об'єктів комунальної власності, що приватизуються або передаються в користування та оренду тощо.

Важливим інститутом місцевого самоврядування є інститут його фінансової основи - правові норми, що регулюють питання місцевих фінансів, тобто структуру, порядок і процедуру формування, розподілення та використання місцевих коштів.

Предмет цього інституту - відносно самостійна система суспільних відносин, що виникають зі складанням проектів, затвердженням і виконанням місцевих бюджетів, визначенням джерел їхньої дохідної частини, встановленням місцевих податків і зборів, формуванням позабюджетних коштів, використанням коштів комунальних підприємств тощо.

Згідно з Бюджетним кодексом України (ст. 63) бюджети місцевого самоврядування містять надходження і витрати на виконання повноважень місцевого самоврядування, які складають єдиний баланс бюджету місцевого самоврядування.

Бюджети місцевого самоврядування розробляють, затверджують і виконують відповідні органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення). При цьому втручання інших органів та організацій у процес складання, затвердження та виконання місцевого бюджету не допускається, крім винятків, установлених законами України.

Доходи бюджетів місцевого самоврядування мають бути достатніми для ефективного здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування. Аналіз відповідних положень Бюджетного кодексу України дозволяє зробити висновок, що в ньому передбачаються різні шляхи формування дохідної частини місцевих бюджетів:

по-перше, за рахунок власних джерел (місцеві податки і збори), що відповідає вимогам Європейської хартії місцевого самоврядування і гарантує фінансову автономність місцевого самоврядування. Зокрема, ст. 9 Хартії встановлює, що принаймні частина коштів місцевого самоврядування повинна надходити за рахунок місцевих зборів і податків. У структурі дохідної частини бюджетів великих і середніх міст України, наприклад, частка власних джерел становить від 9-11% (Ужгород, Тернопіль) до 35% (Одеса, Хмельницький);

по-друге, до доходів місцевих бюджетів зараховуються закріплені доходи, тобто закріплені законом загальнодержавні податки, збори та інші обов'язкові платежі;

по-третє, в дохідну частину місцевих бюджетів можуть входити кошти з Державного бюджету України, що передаються з метою надання фінансової підтримки місцевого самоврядування з боку держави, яка гарантує органам місцевого самоврядування дохідну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Фінансова допомога місцевому самоврядуванню з боку держави може здійснюватись у формі дотацій або субвенцій.

Дотації - це кошти, які передаються до місцевого бюджету з державного бюджету у випадках, коли коштів, що надходять із власних джерел і закріплених доходів, недостатньо для формування мінімального розміру місцевого бюджету. Використання дотацій не має цільового призначення, вони виділяються державою на безвідплатній та безповоротній основі.

Субвенції - це кошти, які виділяються з державного бюджету на певний строк для фінансування конкретних програм з метою соціально-економічного вирівнювання відповідних територій.

6. Система місцевого самоврядування

Поняття та елементи системи місцевого самоврядування; роль територіальної громади в системі місцевого самоврядування; органи місцевого самоврядування: поняття і види; служба в органах місцевого самоврядування; органи самоорганізації населення.

Конституція України передбачає, що право територіальної громади на місцеве самоврядування здійснюється громадою як безпосередньо через різноманітні форми прямої демократії (місцевий референдум, місцеві вибори, загальні збори тощо), так і через діяльність виборних та інших органів місцевого самоврядування, тобто шляхом представницької демократії. Цим забезпечується поєднання прямої та представницької демократії.

Інститути місцевої демократії (пряма та представницька демократія) забезпечують тісний зв'язок населення, територіальної громади в цілому з органами і посадовими особами місцевого самоврядування та гарантують вирішення всіх питань місцевого значення в інтересах територіальної громади.

Сукупність різних організаційних форм та інститутів місцевої демократії, через які здійснюються функції та повноваження місцевого самоврядування, утворює систему місцевого самоврядування.

Водночас слід зазначити, що в юридичній літературі поняття «система місцевого самоврядування» розглядається у двох значеннях - як «система місцевого самоврядування взагалі» і як «система місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста».

Такий підхід застосовується з метою розмежування системи місцевого самоврядування в її широкому значенні - як сукупності всіх організаційно-правових форм та інститутів, через які здійснюється в Україні місцеве самоврядування,- та системи місцевого самовряду-

вання в її вузькому значенні - певного організаційно-правового механізму здійснення місцевого самоврядування в межах окремої адміністративно-територіальної одиниці - села, селища, міста. При цьому слід мати на увазі, що на відміну від органів державної влади, які становлять єдину загальнодержавну систему, місцеве самоврядування не має і в принципі не може мати якоїсь єдиної в масштабі всієї країни системи. Це суперечить принципу організаційної автономності органів місцевого самоврядування і не відповідає їхній природі як органів конкретної територіальної громади. Система місцевого самоврядування, що склалася в межах окремого села, селища, міста, є повністю незалежною від аналогічної системи в будь-якому іншому населеному пункті. Через це різні територіальні громади та їхні органи не характеризуються спільними системотвірними ознаками і не можуть становити єдиної системи.

Отже, термін «система місцевого самоврядування» доцільно вживати для позначення організаційно-правового механізму здійснення місцевого самоврядування в межах окремої самоврядної адміністративно-територіальної одиниці - села, селища, міста,-- територіальні громади яких виступають самостійними суб'єктами місцевого самоврядування.

Організація та функціонування системи місцевого самоврядування регламентується правовими нормами, які сукупно становлять організаційну (організаційно-правову) основу місцевого самоврядування. Згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні.) (ст. 6) система місцевого самоврядування охоплює:

територіальну громаду;

сільську, селищну, міську раду;

сільського, селищного, міського голову;

виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

органи самоорганізації населення.

Крім того, в містах із районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.

Зрозуміло, що подібне нормативне визначення структури системи місцевого самоврядування має узагальнювальний характер -у різних населених пунктах набір елементів системи може бути різним. Так, одні елементи (територіальна громада; сільська, селищна, міська рада; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради) мають обов'язковий для всіх систем місцевого самоврядування характер, інші (районні в місті ради та їхні виконавчі органи; органи самоорганізації населення) притаманні лише окремим із них.

Що стосується районних та обласних рад, то віднесення їх до системи місцевого самоврядування обумовлене, на наш погляд, такими факторами:

по-перше, участь у формуванні цих органів приймають усі територіальні громади району, області;

по-друге, діяльність районної, обласної ради поширюється на територію всіх населених пунктів району, області;

по-третє, районна, обласна рада приймають приймати у здійсненні функцій та повноважень місцевого самоврядування у спільних інтересах усіх територіальних громад району, області.

СИСТЕМА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ охоплює:

Територіальну громаду; Органи і посадових осіб місцевого самоврядування; Органи самоорганізації населення.

Головним елементом системи місцевого самоврядування виступає територіальна громада, яка безпосередньо здійснює місцеве самоврядування за допомогою різних форм прямої демократії. Нормативне визначення територіальної громади дається у ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Пріоритет територіальної громади в системі місцевого самоврядування прямо закріплено у ст. 143 Конституції України, згідно з якою вона вирішує питання місцевого значення безпосередньо або через утворені нею органи місцевого самоврядування. Відповідно до цих конституційних положень Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 6) характеризує територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повноважень.

Утім, слід зазначити, що конституційний статус територіальної громади ще не отримав належної законодавчої деталізації, не визначено порядку створення, реорганізації та ліквідації територіальних громад, їхнього статусу юридичної особи тощо. Навіть більше повноваження місцевого самоврядування в чинному законодавстві визначаються, як і за радянської системи, через компетенцію відповідних органів місцевого самоврядування. Це стримує розвиток місцевої демократії, стоїть на заваді становленню дієздатних і самодостатніх територіальних громад. Переважна більшість територіальних громад не має демографічної, територіальної, матеріальної та фінансової основи для утримання комунальних та інших служб, необхідних для надання соціальних послуг населенню.

Все це свідчить про те, що значною мірою територіальні громади в Україні сьогодні існують лише на папері, вони ще не стали спільностями людей, об'єднаних не лише спільним проживанням, а й спільними інтересами та спільною участю у вирішенні питань місцевого значення, спільною відповідальністю за розвиток села, селища, міста, а в суспільній свідомості місцеве самоврядування ще ототожнюється з місцевими органами влади та їхніми посадовими особами.

Право територіальної громади на місцеве самоврядування забезпечується правом кожного громадянина України брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно зі ст. З Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за ознакою належності до відповідних територіальних громад. При цьому будь-які обмеження цього права залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Основними формами участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування є:

місцевий референдум;

вибори депутатів відповідної місцевої ради та передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування (місцеві вибори);

загальні збори (конференції) громадян за місцем проживання;

колективні та індивідуальні звернення (петиції) до органів і посадових осіб міського самоврядування;

громадські слухання;

місцеві ініціативи;

участь у роботі органів місцевого самоврядування та робота на виборних посадах міського самоврядування;

інші, не заборонені законом, форми.

Правову основу місцевого референдуму, місцевих виборів, інших форм безпосередньої участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування становлять Конституція України, закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р., «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (до 1 жовтня 2005 р. діє Закон України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 14 січня 1998 р.), Положення про загальні збори громадян за місцем проживання, затверджене постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 р., статути територіальних громад, рішення відповідних місцевих рад.

Пряма демократія як форма здійснення територіальною громадою місцевого самоврядування має виключно важливе значення для забезпечення пріоритетного положення територіальної громади в системі місцевого самоврядування. Проте на практиці переважна більшість питань місцевого значення, віднесених до сфери компетенції місцевого самоврядування, вирішуються обраними громадою та іншими органами місцевого самоврядування, тобто шляхом представницької демократії.

Розкриваючи зміст поняття «орган місцевого самоврядування», доцільно виходити з положень Конституції України (статті 5, 19, 38 тощо), згідно з якими органи місцевого самоврядування є самостійним видом органів публічної влади - вони не входять до системи органів державної влади. Такий підхід дозволяє виділити ознаки, що, по-перше, притаманні будь-яким органам публічної влади, зокрема й органам місцевого самоврядування, по-друге, специфічні ознаки органів місцевого самоврядування як самостійного виду органів публічної влади.

При цьому специфічними рисами органу місцевого самоврядування є такі:

1) орган місцевого самоврядування не входить до системи органів державної влади, він виступає самостійним (організаційно відокремленим) елементом системи місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування не утворюють також і власної системи органів, що суперечило б принципу автономності місцевого самоврядування - органи місцевого самоврядування різного територіального рівня в принципі не можуть бути підпорядковані по вертикалі;

2) орган місцевого самоврядування утворюється з метою виконання завдань і функцій місцевого самоврядування (як самостійної форми публічної влади). Зазначене не виключає участі органів місцевого самоврядування в реалізації завдань і функцій держави (виконанням делегованих повноважень);

3) орган місцевого самоврядування становлять фізичні особи, які наділяються згідно з законом спеціальним статусом - депутата місцевої ради або службовця місцевого самоврядування. Закони України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» і «Про службу в органах місцевого самоврядування» передбачають, що депутатами місцевих рад і службовцями органів місцевого самоврядування можуть бути лише громадяни України;

4) владними повноваженнями орган місцевого самоврядування наділяється з метою вирішення питань місцевого значення (самоврядні повноваження). При цьому свої владні самоврядні повноваження орган місцевого самоврядування здійснює в інтересах територіальної громади (територіальних громад) та від її (їх) імені;

5) фінансування діяльності органу місцевого самоврядування здійснюється з бюджету місцевого самоврядування, з районного, обласного бюджету.

З урахуванням цих ознак орган місцевого самоврядування можна визначити як організаційно самостійний елемент системи місцевого самоврядування, що утримується за рахунок коштів бюджетів місцевого самоврядування, районних, обласних бюджетів і являє собою колектив громадян України - депутатів місцевої ради або службовців органів місцевого самоврядування,- заснований у встановленому законом порядку для виконання завдань і функцій місцевого самоврядування, наділений з цією метою відповідними владними повноваженнями, які реалізуються у визначених законом правових та організаційних формах в інтересах відповідної територіальної громади (територіальних громад).

Види органів місцевого самоврядування визначено Конституцією України (ст. 140) та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (статті 5, 10, 11). До них, зокрема, належать:

1. Представницькі органи місцевого самоврядування - виборні органи (ради), які складаються з депутатів і відповідно до закону наділяються правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Наявність представницького органу, що обирається членами територіальної громади,- необхідна ознака місцевого самоврядування.

Місце представницького органу в системі місцевого самоврядування досить чітко окреслено в Європейській хартії місцевого самоврядування, яка віддає їм пріоритет з-поміж інших органів місцевого самоврядування: місцеве самоврядування здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи (ст. 3).

Це положення Хартії дістало логічний розвиток у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», який закріплює пріоритетне значення представницьких органів серед інших органів місцевого самоврядування встановленням їхньої виняткової компетенції (ст. 26).

Представницькими органами згідно з Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» є сільські, селищні, міські ради - вони представляють сільські, селищні, міські громади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції й повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України.

Загальний склад сільської, селищної, міської ради визначається відповідною радою самостійно в межах, визначених Законом України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (ст. 16). При цьому Закон передбачає, що він має становити в адміністративно-територіальних одиницях з чисельністю виборців:

до 3 тис- від 16 до 26 депутатів;

до 5 тис- від 20 до 30 депутатів;

до 20 тис- від 30 до 36 депутатів;

до 50 тис- від 30 до 46 депутатів

до 100 тис- від 36 до 50 депутатів;

до 250 тис- від 40 до 60 депутатів;

до 500 тис- від 50 до 76 депутатів;

до 1 млн - від 60 до 90 депутатів;

до 2 млн - від 76 до 120 депутатів;

понад 2 млн - від 76 до 150 депутатів.

Депутати сільських, селищних, міських рад обираються громадянами України, які належать до відповідних територіальних громад.

При цьому вибори депутатів сільських, селищних рад проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, на які поділяється вся територія відповідного села (кількох сіл, жителі яких добровільно об'єднались у сільську громаду), селища (ст. 2 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»).

Вибори депутатів міських рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками кандидатів у депутати (далі - виборчі списки) від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами території відповідної міської громади.

Сільська, селищна, міська рада проводить свою роботу сесійно.

Сесія ради складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської- відповідно сільським, селищним, міським головою, а районної у місті - головою ради мірою необхідності, але не менше одного разу на квартал.

Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана на пропозицію не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради.

Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської, районної у місті ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через місяць після обрання ради у право-чинному складі. її відкриває й веде голова цієї виборчої комісії. Він інформує раду про підсумки виборів депутатів та сільського, селищного, міського голови і визнання їхніх повноважень.

Сесія ради є правочинною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається відкритим (зокрема поіменним) або таємним голосуванням.

Для вивчення, попереднього розгляду і підготування питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету рада створює постійні комісії. Постійні комісії обираються радою з депутатів ради на строк її повноважень у складі голови і членів комісії.

Районна в місті рада є представницьким органом внутріш-ньоміської (районної у місті) громади, яка згідно з Конституцією України не виступає самостійним суб'єктом місцевого самоврядування. Районна у місті рада не має самостійного конституційного статусу і створюється за рішенням міської ради відповідно до положень п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Таку характеристика статусу районної у місті ради було підтверджено у рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 2000 р. № 1-рп/2000 (справа про місцеве самоврядування).

Вибори депутатів районних у містах рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідного району у місті (ст. 2 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»).

2. Обласні та районні ради мають іншу, ніж сільські, селищні, міські ради природу. Вони не виступають представницькими органами обласних і районних громад, оскільки Конституція України не передбачає існування таких громад і не розглядає населення області, району як суб'єктів місцевого самоврядування, відповідно, обласні, районні ради конституйовані як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією та законами України, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Депутати районних, обласних рад обираються громадянами України, які належать до відповідних територіальних громад у межах району, області.

При цьому вибори депутатів районних рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідного району.

Вибори депутатів обласних рад проводяться за пропорційною системою: депутати обираються за виборчими списками від організацій політичних партій, виборчих блоків організацій політичних партій у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами відповідної області (ст. 2 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»).

Обласна, районна рада не утворює власних виконавчих органів, а відповідні повноваження делегуються нею обласній, районній державній адміністрації.

Організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів здійснює виконавчий апарат ради, який утворюється відповідною радою. Він сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії та зв'язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Виконавчий апарат районної, обласної ради за посадою очолює голова відповідної ради.

4. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їхні виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради утворюється відповідною радою на строк її повноважень у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної в місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради входить також за посадою секретар відповідної ради.

Очолює виконавчий комітет відповідно сільський, селищний, міський голова, а районної в місті ради - голова відповідної ради.

Відділи, управління та інші виконавчі органи сільської, селищної, міської, районної в місті ради створюються радою в межах затверджених нею структури і штатів для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітетові, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою, головою районної в місті ради одноособово, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням із відповідними органами виконавчої влади.