Загальна характеристика конституційного права

Зазначене вище обумовлює доцільність і необхідність хоча б короткого екскурсу як в історію становлення правового інституту місцевого самоврядування, так і в історію наукового розроблення поняття «місцеве самоврядування», що дасть змогу чіткіше зв'язувати сучасне тлумачення правової природи цього складного політико-правового та соціального явища.

Насамперед слід зазначити, що як інститут публічної влади місцеве самоврядування- це продукт тривалого розвитку людської цивілізації, його витоки сягають родоплемінного самоврядування додержавницького періоду. Елементи місцевого самоврядування добре відомі вже з античних часів, вони застосовувалися для організації місцевого управління в Стародавній Греції та Стародавньому Римі, а правове оформлення вперше отримали в законі Юлія Цезаря 45 р. до н. є. за назвою Lex municipalis.

Цей Закон запровадив організацію місцевої влади на засадах загального принципу самоврядування (тобто організацію муніципаль­ного устрою) і започаткував нормативне застосування термінів «муніципалітет», «муніципальний».

Більш як за двохтисячолітню історію, значення цього терміна практично не змінилося. Зокрема, муніципалітетами у Стародавньому Римі називалися міста, що користувалися самоврядними правами, а сьогодні це - обрані населенням міські та сільські органи місцевого самоврядування, тобто уповноважені громадою органи управління, що з дозволу уряду беруть на себе тягар виконання громадських завдань і функцій.

Організація муніципального устрою за законом Юлія Цезаря 45 року до н. є. певною мірою копіювала державний устрій Стародавнього Риму. Так, основою самоврядування виступали громади, а вищим органом міського самоврядування - народні збори всіх громадян громади, організовані за куріальною системою. До компетенції народних зборів було віднесено вирішення загальних питань міського життя та обрання муніципальних магістратів, які утворювали муніципальну магістратуру, що здійснювала адміністративну й судову владу.Кожне місто мало муніципальний сенат (представницький орган), що нараховував 100 членів.

Величезне значення для становлення місцевого самоврядування як самостійного правового інституту і системи органів влади відіграли комунальні революції в Західній Європі ХІ-ХШ ст. їх результатом стало комунальне самоврядування (муніципальна організація), яке передбачало звільнення міста від влади феодального власника та створення міських органів самоврядування - виборної ради та магістрату (виконавчого органу), які були незалежними від центральної, «коронної» влади.

До чинників комунальних революцій можна віднести:

економічні фактори - зростання виробництва та добробуту населення і, як наслідок, виникнення середнього класу, який і виступив суб'єктом місцевого самоврядування;

політичні фактори - протистояння феодалів і центральної (королівської) влади, яка намагалася привернути на свою сторону міста наданням їм окремих привілеїв;

демографічні фактори - різке зростання міського населення за рахунок міграції селян тощо.

В епоху комунальних революцій почалася і кодифікація норм муніципального права. Так, своєрідним засобом правового закріплення комунального самоврядування стали перші хартії середньовічних міст Італії (Мантуя - 1014 p., Феррара - 1055 p., Піза - 1081 p., Кремона - 1114 p.), Франції (Сент-Омер - 1127 p., Бове - 1182 p., Камбре - 1184 p., Арбуа - 1282 p.), Англії (Лондон - 1129 p.), метою яких було закріплення прав (насамперед, права на створення виборних органів міського самоврядування) та привілеїв міської громади (комуни), особистої свободи та майнових прав її членів, системи управління містом, повноважень, структури й порядку формування органів міського самоврядування. А попередниками хартій були зібрання норм, яким присягали консули і жителі північ-ноіталійських міст.

Комунальна (муніципальна) організація середньовічних міст характеризувалася тим, що на чолі більшості комун стояла міська рада, яка обирала одного - двох мерів (Франція) чи синдаків (Італія), у підпорядкуванні яких перебувала міська адміністрація.

В той же час слід звернути увагу на те, що визначена хартіями структура органів міського самоврядування була надзвичайно строкатою та залежала від багатьох чинників - згоди короля чи сеньйора, співвідношення сил в міському населенні тощо. Наприклад, у сучасних французьких джерелах виділяють кілька типових моделей середньовічного комунального управління:

комунальну систему північнофранцузьких міст і міст Фландрії;

консулат південнофранцузьких комун;

подестат средиземноморських комун Франції та Італії.

Прикладом комунальної системи може слугувати організація самоврядування в місті Камбре на півночі Франції у період від 1077 по 1226 pp. Так, на чолі міського управління стояла рада у складі 140 осіб, що обиралася членами комуни. Рада призначала відповідальних за будівництво та облаштування міських укріплень, міських будівель громадського призначення, доріг тощо. Судову владу в місті здійснювали два трибунали - з кримінальних і з цивільних справ.

Поширений на півдні Франції та в деяких районах Італії консулат став наслідком сильнішого, ніж в Центральній та Північній Європі впливу римського муніципального права. Він виник наприкінці XI ст. в процесі боротьби ремісницьких організацій проти влади сеньйорів і характеризував складнішою структурою міського управління. Так, виразниками народного суверенітету, носіями законодавчої влади комуни виступали народні збори, що у великих містах збиралися по окремим кварталам. А виконавча та судова влада (у багатьох містах фактично вся повнота влади) належала консулам, вибори яких, наприклад, в Тулузі проводилися за двоступеневою системою: спочатку обиралася колегія виборщиків, а потім правлячі консули з широкими повноваженнями (встановлення розмірів податків, командування міською міліцією, керівництво громадськими роботами, організація муніципальних служб, введення на посаду цехових старост, судочинство тощо.

Подестат - організація комунального управління, за якої вища виконавча влада належала подестові - управляючому, який за­прошувався з іншого міста та одноосібно виконував функції консулів.

Комунальне самоврядування поширювалося на всі основні сфери життя комуни1. Насамперед це - управління об'єктами власності комуни, включаючи укріплення, ринки, ліси, угіддя, джерела води, дороги, вулиці, площі, мости тощо.

Важлива сфера управління - комунальні служби. До виняткової компетенції комун належало право встановлювати порядок роботи і тарифи за користування млинами, іншими необхідними городянам спорудами. Комуна призначала вчителів, наглядачів до сирітських будинків, лепрозоріїв.

Важливою прерогативою виконавчих органів комун був призов на військову службу, до міської міліції. Досить часто мер міста одночасно був і «генеральним капітаном міста», він командував міським військом у разі ведення воєнних дій.

Юрисдикція комуни поширювалась як на її громадян, так і на всіх, хто перебував на території міста. А громадянином комуни людина могла стати лише після виконання передбачених хартією вимог (наявність нерухомості на території комуни, ценз осілості, принесення присяги тощо).

Становлення в Європі абсолютних монархій супроводжувалося постійним обмеженням самоврядних прав комун, і від XVI ст. ко­мунальне самоврядування поступово втрачало своє значення; на­томість дедалі більшу роль в управлінні містами почали відігравати королівські урядовці - представники центральної влади на місцях. І подібна ситуація цілком відповідала філософії абсолютної поліційної держави.

Процес становлення сучасних правових форм місцевого само­врядування почався від кінця XVIII ст., коли внаслідок перемоги буржуазно-демократичних революцій у правових системах США та ряду західноєвропейських держав дістала визнання та закріплення теорія природних прав, що базується на ідеї свободи як вищої соціальної цінності, автономії людини та інститутів громадянського суспільства, зокрема й територіальної громади, стосовно держави. У той час відбувається зародження двох основних сучасних систем місцевого самоврядування: англосаксонської (англо-американської) та континентальної (французької).

Перша система веде початок од місцевих громад і парафій, а також міст середньовічної Англії, управління якими поступово «вмонтовувалося» в державну вертикаль управління країною. По­чинаючи з XI ст., самоврядним англосаксонським громадам надавалася широка автономія як у виконанні приписів королівської влади, так і у творенні власних норм права. Становлення англосаксонської муніципальної системи в основному було завершене реформою 1888 p., в перебігу якої було визначено територіальні основи місцевого самоврядування, його організаційну та фінансову самостійність, структуру органів місцевого самоврядування та їхні повноваження. Характерними рисами цієї системи є:

значна автономія органів місцевого самоврядування відносно держави - вони формально виступають як такі, що діють автономно в межах наданих їм повноважень, а пряме підпорядкування органів різного територіального рівня відсутнє;

відсутність на місцях повноважних представників центральної влади, які опікали б органи місцевого самоврядування. Контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється переважно непрямо - через центральні міністерства. Цій моделі притаманний також жорсткий судовий контроль;

виборність ряду посадових осіб місцевого самоврядування територіальною громадою;

функціонування органів місцевого самоврядування в межах їхньої компетенції, закріпленої в законі (доктрина inter vires), і заборона їх виходу за межі цієї компетенції (ultra vires). Тобто, повноваження місцевого самоврядування визначаються згідно з позитивним принципом правового регулювання (органи місцевого самоврядування можуть робити лише те, що прямо передбачено законом).

Правова форма та основні елементи другої системи склалися ще в період еволюції Римської держави. Так, у процесі формування єдиної централізованої держави та переходу від античної республіки до абсолютної монархії неримське населення вело постійну боротьбу за рівні з громадянами Риму політичні та громадянські права. Особливо гострим було питання щодо політичного рівноправ'я, що значно розширювало можливості населення інших громад - municipes (неримських громадян) для участі як у суспільно-державному житті, так і в торговельно-економічному обороті на основі римського приватного права. Оскільки італійські та інші громади і провінції забезпечували Рим усім необхідним для його існування як центру держави, вони також вимагали від нього повного обсягу політичних і громадянських прав і свобод.

2. Сучасна законодавча концепція місцевого самоврядування

Концепція місцевого самоврядування в Європейській хартії місцевого самоврядування; концепція місцевого самоврядування в Конституції та законах України.

Що стосується новітніх підходів до розкриття змісту терміна «місцеве самоврядування», то вони здебільшого мають опертя на нормативне визначення, що міститься в Європейській хартії місцевого самоврядування:

«1. Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, у межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою публічних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

2. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів чи будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом».

З цього визначення випливає, що об'єктом місцевого самоврядування виступає частка публічних (державних) справ, яку становлять питання місцевого значення, тобто такі питання, що мають локально-територіальний характер і виникають у процесі функціонування територіальної громади, задоволення потреб її членів. Ці питання мають комплексний характер, оскільки пов'язані з реалізацією інтересів членів територіальної громади в усіх сферах місцевого життя: економіка, освіта, культура, громадський порядок тощо. Але чітко визначити коло питань місцевого значення, відмежувати їх від питань загальнодержавного чи регіонального значення надзвичайно важко; Європейська хартія не містить яких-небудь критеріїв такого розмежування, надаючи повну свободу з цього питання національному законодавству.

Визначення місцевого самоврядування, що міститься в Європейській хартії, є досить прагматичним.

1. Хартія не обмежується правом місцевих властей самостійно приймати рішення з питань місцевого значення, в ній акцентується увага на їхній реальній спроможності це робити. Поняття спроможності є важливим у тому сенсі, що право управляти місцевими справами обов'язково повинно супроводжуватися реальними засобами (фінансовими, матеріальними, кадровими та іншими ресурсами), що їх мають у своєму розпорядженні місцеві власті. Такий підхід надзвичайно важливий - він дозволяє з'ясувати, коли місцеве самоврядування реально функціонує, а коли воно залишається лише декларованим - його правова модель не втілюється на практиці.

2. Згідно з Хартією, на перше місце в механізмі здійснення місцевого самоврядування поставлено «ради або збори», тобто представницькі органи місцевого самоврядування, а вже потім власне територіальна громада, яка використовує з цією метою «збори громадян, референдуми чи будь-які інші форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом». Такий підхід Хартії до визначення ролі органів місцевого самоврядування дозволяє деяким ученим стверджувати про «факультативний» характер участі територіальної громади (через форми прямої демократії), громадян у здійсненні місцевого самоврядування. На наш погляд, із такою оцінкою погодитися неможливо в принципі, оскільки представницькі органи місцевого самоврядування формуються територіальною громадою шляхом місцевих виборів (що також є однією з форм прямої демократії), отже, діють за дорученням та в інтересах територіальної громади, що свідчить про її роль як первинного суб'єкта місцевого самоврядування.

Питання організації та функціонування місцевого самоврядування отримали досить детальну регламентацію в Конституції України. При цьому Конституція України розглядає місцеве самоврядування як багатогранне і комплексне політико-правове явище, що характеризується з різних сторін.

Аналіз конституційних положень дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як об'єкт конституційно-правового регулювання виступає:

по-перше, однією із засад конституційного ладу України;

по-друге, специфічною формою народовладдя;

по-третє, правом жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення.

Місцеве самоврядування як засада конституційного ладу України - це один із найважливіших принципів організації та функціонування публічної влади в суспільстві та державі. Сьогодні цей принцип розглядається як необхідний атрибут будь-якого демократичного ладу. У ст. 2 Європейської хартії місцевого самоврядування проголошується: «Принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві країни і, за можливістю, в конституції країни».

Можна нагадати, що вперше в Україні принцип визнання місцевого самоврядування був закріплений ще в Конституції УНР 1918 р., хоча її положення так і не було реалізовано. За радянських часів цей принцип рішуче відкидався, бо він суперечив централізовано-бюрократичному характеру радянської держави.

Конституція України 1996 р. в повній відповідності з вимогами Європейської хартії, поруч із такими фундаментальними принципами, як народовладдя, суверенітет і незалежність України, поділ державної влади тощо, в окремій статті (ст. 7) декларує принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування.

Подібні положення містять і конституції багатьох інших держав, наприклад, у ст. 12 Конституції Російської Федерації визнається та гарантується місцеве самоврядування, в ч. 2 ст. 28 Конституції ФРН закріплюється право громад вирішувати всі місцеві питання в межах закону та під їхню власну відповідальність. У США діє принцип самоврядування (home rule), згідно яким управління місцевими справами здійснюється муніципальними органами без будь-якого втручання з боку законодавчого чи інших органів штатів.

Конституційний лад характеризується безумовним дотриманням прав і свобод людини і громадянина, він притаманний конституційній державі, яка обмежена народним суверенітетом і діє відповідно до конституції. Місцеве самоврядування як місцева влада -публічна влада територіальної громади - є складовою частиною конституційного ладу і також характеризується насамперед дотриманням прав і свобод людини і громадянина, а органи і посадові особи місцевого самоврядування мають діяти відповідно до Конституції та законів держави.

Визнання місцевого самоврядування як засади конституційного ладу України означає встановлення демократичної децентралізованої системи управління, яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування у вирішенні всіх питань місцевого значення. Віднесення інституту місцевого самоврядування до засад конституційного ладу також означає неможливість його скасування чи обмеження.

Місцеве самоврядування як форма народовладдя отримало закріплення у ст. 5 Конституції України, згідно якої народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Таким чином Конституція України встановлює, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. З цього конституційного положення прямо випливає, що місцеве самоврядування посідає окреме місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством і державою) та його слід розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади.

Така конституційна характеристика ролі місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє визначити його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади- публічну владу територіальної громади.

В окремих працях вітчизняних і кордон учених подібний висновок заперечується. Зокрема, стверджується, що право на місцеве самоврядування «не має свого позадержавного джерела і не є властивим правом територіальної громади», а органи місцевого са­моврядування розглядаються як «конституційно встановлена орга­нізаційно-правова форма реалізації участі громадян в управлінні державними справами і реалізації своїх суб'єктивних прав у цій сфері»'. Висловлюються думки стосовно того, що органи місцевого самоврядування самостійно здійснюють частку громадських справ «з дозволу держави», а саме місцеве самоврядування - це «влада, похідна від державної влади, яка діє з дозволу держави».

Подібна позиція, звичайно, має право на існування, вона свідчить про прихильність відповідних учених до державницької концепції місцевого самоврядування. Однак, на думку авторів, по-перше, в «чистому вигляді» ні громадівська, ні державницька теорії місцевого самоврядування не відтворені ні в Європейській хартії місцевого самоврядування, ні в Конституції України (як, до речі, і в законодавстві більшості європейських країн).

По-друге, Конституція України, про що свідчить детальний аналіз її положень, регулює питання місцевого самоврядування виходячи переважно з концептуальних положень громадівської теорії, хоч і з використанням окремих позицій державницької теорії. На користь цього висновку свідчать такі положення Конституції України:

1. Органи місцевого самоврядування не долучені до системи органів державної влади (статті 5, 19, 38, 47, 55, 56, 71).

2. Місцеве самоврядування в Україні визнається, а не надається державою (ст. 7).

3. Місцеве самоврядування гарантується державою (ст. 7).

4. Служба в органах місцевого самоврядування розглядається як самостійний вид публічної служби (ст. 38).

5. Місцеве самоврядування визначається як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення (ст. 140).

Самостійність місцевого самоврядування гарантується Конституцією України, ст. 145 якої передбачає, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку, а ст. 142 визначає матеріальні та фінансові гарантії місцевого самоврядування;

Отже, місцеве самоврядування являє собою специфічне соціальне явище, воно тісно пов'язане з державою, державною владою, але відрізняється від останньої за рядом ознак:

по-перше, місцеве самоврядування - це особлива форма публічної влади, яка має принципово інший характер, аніж влада державна. Так, якщо державна влада характеризується суверенітетом (верховенством, самостійністю і незалежністю), то місцеве само­врядування - влада підзаконна, яка діє в межах і в порядку, визна­чених законом;

по-друге, місцеве самоврядування має особливий об'єкт управління, сфера його компетенції порівняно з державною владою суттєво обмежена. Зазвичай компетенцію місцевого самоврядування, його органів становлять лише питання місцевого значення, пов'язані із задоволенням повсякденних потреб населення, та обмежене коло питань загальнодержавного значення, повноваження з вирішення яких делегуються органам місцевого самоврядування;

по-третє, місцеве самоврядування - це публічна влада територіальної громади, тобто жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста, вона має локально-просторовий характер, здійснюється в інтересах територіальної громади і функціонує лише в межах окремих адміністративно-територіальних одиниць, тоді як державна влада - це влада всього народу, вона поширюється на всю державну територію.

Водночас слід зазначити, що конституційне положення, згідно з яким органи місцевого самоврядування не входять до механізму державної влади, не означає і не може означати його повної автономності в державі, стосовно до державної влади. Взаємозв'язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій прояв у такому:

1) і місцеве самоврядування і державна влада мають єдине джерело - народ (ч. 1 ст. 5 Конституції);

2) органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 143 Конституції), і стан їх реалізації контролюється відповідними органами виконавчої влади.

Місцеве самоврядування як право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення. Конституція України (ст. 140) визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Детальніше нормативне визначення місцевого самоврядування дається в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні»: «Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об 'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, се­лища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

Конституційне нормативне визначення місцевого самоврядування дещо відрізняється від того, що сформульоване в Європейській хартії місцевого самоврядування, Насамперед слід підкреслити, що на відміну від Хартії Конституція України на перше місце ставить не місцеві власті (органи місцевого самоврядування), а територіальну громаду - первинний суб'єкт місцевого самоврядування. Це випливає з положень громадівської теорії місцевого самоврядування та обумовлює певну специфіку конституційної

концепції.

Така специфіка полягає в тому, що Конституція України визнає право самостійно вирішувати питання місцевого значення лише за первинними територіальними громадами - жителями «природних» адміністративно-територіальних одиниць, тобто поселень або населених пунктів (сіл, кількох сіл, селищ і міст).

Подібний підхід до визначення кола суб'єктів права на місцеве самоврядування має глибокі історичні корені. Саме в поселеннях люди історично та природним шляхом групувалися для спільного життя. Питання спільного життя вони обговорювали на сходах, загальних зборах, а для здійснення поточного управління обирали відповідних осіб (органи) - вождів, старійшин, ради тощо. Так формувалася громада, відмінною ознакою якої є наявність виборних органів, а подібна система дістала назву громадського, комунального, місцевого або муніципального самоврядування.

Що стосується інших адміністративно-територіальних одиниць, то вони були створені неприродним шляхом- «зверху», актами державної влади, за допомогою яких здійснювалося районування території держави, тож мають «штучний» характер. Так виникають, наприклад, області, воєводства, губернії, повіти, райони тощо. «Штучні» адміністративно-територіальні одиниці - це регіони і субрегіони. Населення «штучної» адміністративно-територіальної одиниці утворює «вторинну» територіальну громаду, яка може визнаватися суб'єктом права на місцеве самоврядування, а може й не визнаватися ним.

Слід підкреслити, що Європейська хартія місцевого самоврядування (ст. 3) визначає місцеве самоврядування як право місцевих властей будь-якого територіального рівня, що передбачає його запровадження і в штучних адміністративно-територіальних одиницях. Європейська хартія регіонального самоврядування1 (ст. 3) закріплює принцип регіонального самоврядування як право і здатність найбільших територіальних утворень усередині держави брати на себе під свою відповідальність і в інтересах свого населення суттєву частину публічних справ згідно з принципом субсидіар-ності. У цьому плані можна зробити висновок про певну невідповідність конституційних положень принципам європейських нормативних документів.

Право територіальної громади на місцеве самоврядування за­безпечується правом кожного громадянина України брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно зі ст. З Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження цього права залежно від їхніх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відцовідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Конституція України гарантує громадянам України право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, право брати участь у місцевих референдумах, право рівного доступу до служби в органах місцевого самоврядування, право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Окремо слід підкреслити, що визначення місцевого самоврядування, що містяться в Європейській хартії місцевого самоврядування, в Конституції України та в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачають органічну єдність самостійності й відповідальності у вирішенні всіх питань місцевого значення, яких віднесено до сфери компетенції місцевого самоврядування. При цьому під «самостійністю» слід розуміти не лише право територіальної громади безпосередньо або через органи місцевого самоврядування без втручання будь-яких інших владних структур вирішувати питання місцевого значення, а й необхідність вирішення їх відповідно до Конституції та законів України. Іншими словами, місцеве самоврядування виступає як своєрідна єдність прав та обов'язків територіальної громади з вирішення питань місцевого значення. Своєю чергою, діяльність під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування передбачає, що наслідки за вирішення питань місцевого значення повністю лягають на систему місцевого самоврядування. При цьому органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть потрійну відповідальність:

а) перед територіальною громадою (жителями відповідного на­селеного пункту);

б) перед державою;

в) перед фізичними та юридичними особами.

3. Принципи, завдання та функції місцевого самоврядування

Принципи місцевого самоврядування; завдання місцевого самоврядування; функції місцевого самоврядування.

Принципи місцевого самоврядування - це вихідні начала, відповідно до яких здійснюються організація та функціонування місцевого самоврядування в нашій державі.

Принципи місцевого самоврядування встановлені Конституцією України та Європейською хартією місцевого самворядуван-ня, а їхні деталізацію та конкретизацію здійснено в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (зокрема ст. 4). Ці принципи охоплюють усі аспекти організації та функціонування місцевого самоврядування. За ступенем узагальнення їх можна поділити на дві групи - загальні (основні) та спеціальні принципи. Загальні принципи здійснюють визначальний вплив у всіх сферах місцевого самоврядування, спеціальні - притаманні лише окремо взятим сферам місцевого самоврядування.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» до загальних принципів місцевого самоврядування відносить:

народовладдя;

законність;

гласність;

колегіальність;

поєднання місцевих і загальнодержавних інтересів;

виборність;

правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність територіальних громад та їхніх органів у межах повноважень, ви­значених законом;

підзвітність і відповідальність перед територіальними громадами їхніх органів і посадових осіб;

державну підтримку та гарантії місцевого самоврядування;

судовий захист прав місцевого самоврядування.

До цього переліку можна також додати загальні конституційні принципи дотримання прав і свобод людини і громадянина та самостійного вирішення територіальною громадою питань місцевого значення.

Кожен із цих принципів, з одного боку, має самостійне значення, з іншого - тісно взаємодіє з іншими принципами. Сукупно вони становлять єдину, цілісну систему принципів, які визначають організацію та функціонування місцевого самоврядування.

У системі загальних принципів особливо слід підкреслити роль принципу законності та звернути увагу на специфіку його застосування в системі місцевого самоврядування. Так, місцеве самоврядування - це влада підзаконна, і всі елементи системи місцевого самоврядування зобов'язані точно й неухильно дотримуватися вимог закону, інших нормативно-правових актів державної влади. Відповідно до цього всі акти, що приймаються в системі місцевого самоврядування, мають відповідати вимогам закону.

Водночас Конституція України передбачає, що місцеве самоврядування має власні повноваження і реалізує їх самостійно та незалежно від державної влади. Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території (ст. 144). Тож ці акти можуть мати нормативно-правовий характер, і в практичному плані важливого значення набуває питання щодо співвідношення їхньої юридичної сили з юридичною силою актів органів державної влади, зокрема органів виконавчої влади. Аналіз конституційних положень щодо самостійності й незалежності місцевого самоврядування дозволяє зробити висновок про пріоритет актів місцевого самоврядування, що видаються в межах компетенції відповідного органу місцевого самоврядування, над актами будь-якого органу виконавчої влади. Згідно з Конституцією України рішення органів місцевого самоврядування зупиняються в установленому законом порядку з одночасним зверненням до суду лише з мотивів їхньої невідповідності Конституції чи законам України (ст. 144).

Спеціальні принципи місцевого самоврядування мають досить розгалужену систему. Так, наприклад, до спеціальних принципів у сфері місцевих фінансів можна віднести: збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів; фінансування державою витрат, пов'я­заних зі здійсненням органами місцевого самоврядування наданих законом повноважень органів виконавчої влади; самостійність місцевих бюджетів; фінансову підтримку місцевого самоврядування державою тощо.

З принципами місцевого самоврядування тісно пов'язані його завдання та функції. До основних завдань місцевого самоврядування можна віднести:

зміцнення засад конституційного ладу України;

забезпечення реалізації конституційних прав людини і громадянина;

створення умов для забезпечення життєво важливих потреб і законних інтересів населення;

розвиток місцевої демократії.

Відповідно до цих завдань визначаються і функції місцевого самоврядування, під якими розуміють основні напрямки діяльності територіальних громад, органів місцевого самоврядування з вирішення завдань місцевого самоврядування (муніципальної діяльності). Основними з них є:

залучення населення до участі у вирішенні питань місцевого та загальнодержавного значення;

володіння, використання та управління комунальною власністю;

забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території;

надання соціальних послуг населенню;

забезпечення законності, громадської безпеки, правопорядку, охорона прав, свобод і законних інтересів громадян;

соціальний захист населення, сприяння працевлаштуванню громадян;

захист прав місцевого самоврядування.

Функції місцевого самоврядування отримали юридичне закріплення в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» у вигляді предметів відання органів місцевого самоврядування.

4. Історія становлення місцевого самоврядування в Україні

Елементи місцевого самоврядування в Київській Русі; магдебурзьке право; самоврядування на українських землях, що перебували у складі Московської імперії та Австро-Угорської монархії; місцеве самоврядування в УНР; організація місцевого управління в УРСР; сучасний етап становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Місцеве самоврядування в Україні має давні традиції. Так, іще за часів Київської Русі набуло розвитку громадівське самоврядування, в основу якого було покладено виробничу й територіальну ознаки - громади, які самоврядовувалися, формувалися за виробничою (громади купців, ремісників тощо) або територіальною ознаками (сільська, міська та регіональна громади).

Територіальне громадівське самоврядування базувалося на звичаєвому праві та знаходило свій прояв у народних вічах. Для вічової організації управління характерним був більш-менш чіткий розподіл повноважень між вічем та обраними на ньому органами і посадовими особами.

Зокрема, на вічах обиралися посадові особи, вирішувалися найважливіші фінансові питання (встановлювалися та розподілялися податки), вони відали питаннями війни і миру, здійснювали вищу судову владу. До відання війта та інших посадових осіб самоврядування належали судочинство, адміністративне управління, збір податків тощо.

Економічну основу територіального самоврядування становила спільна власність членів громади, зокрема й на землю. Громада самостійно встановлювала правила господарювання, місцеві податки, платежі та інші повинності.

Суб'єктом міського самоврядування виступала міська громада, а сільського - сільська громада (верв), яка об'єднувала жителів кількох сусідніх сіл, мала землю в корпоративній власності, представляла своїх членів у відносинах з іншими громадами, феодалами, державною владою.

Після входження українських земель до складу Великого князівства Литовського елементи місцевого самоврядування, особливо в містах і містечках, дістали подальший розвиток у формі війтівства - міська влада належала війтові, який обирався на міському вічі. Тоді виникла досить складна система взаємовідносин між центральною владою, власниками міст і міськими громадами, обумовлена статусом конкретного міста. Наприклад, у великокнязівських містах поряд з органами міського самоврядування функціонувала старостинська адміністрація - міський орган державної влади на чолі зі старостою, призначуваним центральною владою.

Новою сторінкою в історії місцевого самоврядування в Україні стало магдебурзьке право, яке почало поширюватися на українські міста від середини XIV ст. Магдебурзьке право передбачало: скасування звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції місцевої державної адміністрації (феодалів, воєвод, намісників тощо) та запровадження власного органу міського самоврядування - магістрату, який складався з двох колегій - ради (адміністративний орган) і лави (судовий орган).

Першому українському місту (Сянок) магдебурзьке право було дароване галицьким князем Болеславом-Юрієм 1339 p., 1356 p. його отримав Львів, а 1374 р.- Кам'янець-Подільський. Поширення магдебурзького права в Україні значно прискорилося після входження її земель до складу Великого князівства Литовського та Королівства Польського. Так, 1432 р. магдебурзьке права було надано Луцьку, 1442 р. - Снятину, 1444 р. - Житомиру, 1494 р. (1498 р.) - Києву, 1498 p. - Дубну, 1518 p. - Ковелю, 1547 p. - Берестечку, 1564 p.- Брацлаву, 1584 p.- Корсуню, 1585 p. - Переяславу, 1600 p. - Каневу, 1640 p. - Вінниці.

Магдебурзьке право надавалося місту галицьким князем, великим князем литовським або королем польським та оформлювалося магдебурзькими грамотами, які відігравали таку ж роль, як хартії (статути) західноєвропейських міст. За формою і текстами оригінальних заголовків можна вирізнити дві групи таких грамот:

- з вказівкою про надання місту магдебурзького права;

- без такої вказівки.

Крім того, з історії відома група грамот - конфірмацій (підтверджень) магдебурзького права і один випадок позбавлення магдебурзького статусу міста - скасування 1589 р. магдебурзької грамоти, наданій Білій Церкві 1588 р.

Юридичними наслідками надання місту магдебурзького права були: скасування звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції місцевої адміністрації (феодалів, воєвод, намісників тощо) та запровадження власного органу міського самоврядування - магістрату, який складався з двох колегій - ради (адміністративний орган) і лави (судовий орган).

Наприклад, згідно з грамотою Сигізмунда II 1544 р. в Києві до складу ради та лави обиралося до шести осіб. Члени ради - райці (радці, а згодом - ратмани, ратегери) обиралися жителями міста, як правило, наступного дня після свята Нового року. Правом бути обраними користувалися жителі міста «добрі, розумні, осілі в місті, віком від 25 до 90 років, не дуже багаті і не дуже бідні, з доброю славою, законнонароджені, охороняючі справедливість та правду, такі, що не мають жадібності та злості, не лихварі, не двоєжонці тощо». Раду очолював бурмистр, повноваження якого по черзі (строком один квартал) виконували радці.

Лава складалася з лавників, які обиралися довічно і складали присягу, а очолював колегію лавників війт. У містах із повним магдебурзьким правом (Київ, Стародуб, Житомир) війт обирався жителями міста з чотирьох кандидатур із наступним затвердженням королем польським. У містах із неповним магдебурзьким правом війт призначався королем польським або ж на його обрання суттєво впливали старости.

Роль магдебурзького права в історії України оцінюється неоднозначно, що обумовлюється дискримінацією православного українського населення міст, яке в окремих випадках позбавлялося виборчого права на виборах міських урядовців. Українці не приймалися до цехів, їм не давали звання майстрів, а учням забороняли ставати підмайстрами тощо. У період Національно-визвольної війни українського народу під проводом Б. Хмельницького представників католицької та православної релігій було зрівняно в правах. Так, згідно з Гадяцьким трактатом (1658 р.) «...Також по містах коронних і В. кн. Лит., як сягають церкви грецького обряду, аби зростала обопільна любов; міщани римської і грецької релігії мають рівно заживати спільних вольностей і свобод, і грецька релігія не має бути нікому перешкодою до магістрату» .

За часів Національно-визвольної війни українського народу та існування Української козацької держави місцеве самоврядування набуло своєрідних форм, що було обумовлено її полково-сотенним устроєм (XVII-XVIII ст.). Полки та сотні водночас були військовими та адміністративно-територіальними одиницями і користувалися військово-адміністративним самоврядуванням. У той період, як зазначає В. С. Куйбіда, вимоги міського населення в основному зводилися до того, щоб, по-перше, закріпити давні міські привілеї, зокрема самоврядування з виборним війтом та бурмистрами, а також весь міський устрій; по-друге, звільнитися від державних податків і військових обов'язків; по-третє, зберегти монополію на ремесла, міські промисли й торгівлю; по-четверте, розширити свої землеволодіння.

Ці намагання знайшли відображення в Березневих статтях Богдана Хмельницького:

«1. Щоб по містах урядники були обирані з людей того гідних, будуть вони повинні підданими царського величества правити, і всякі доходи по правді віддавати до казни. А то тому, що воєвода царського величества, приїхавши, почав би права їх ламати і якісь устави заводити, і було б (Українцям) прикро; а як будуть старшими місцеві, свої люди, то вони будуть поводитися згідно з місцевими правами».

Подібні положення містилися також і в Конституції Пилипа Орлика: «Силою цього Виборчого Акта ухвалюється, щоб столичне місто Русі Київ та інші міста України зберігали недоторканними й непорушними всі справедливо отримані закони та привілеї, й це мусить у відповідний час обов'язково підтверджуватися гетьманською владою».

Після підписання в 1654 р. договору між Україною та Москвою почався процес поступової ліквідації українських форм місцевого самоврядування на територіях, що відійшли до Московської держави.

Так, одразу ж після смерті гетьмана І. Скоропадського 3 липня 1722 р. в Україні запровадили комендантську систему управління, що передбачала адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку призначених російських комендантів.

У 1764 р. ліквідували гетьманство, а 1765 р. маніфестом Катерини II було скасовано всі полки на Слобідській Україні. Згодом, 1783 p., було ліквідовано полково-сотенний устрій на Лівобережній Україні, магістратські та ратушні суди замінено судами «по учреждению о губерниях». Після видання Катериною II 21 квітня 1785 р. «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской Империи» і «Городового Положення» було створено нові станові органи міського самоврядування - міські думи, і процес уніфікації форм місцевого самоврядування в Україні за російським зразком було фактично завершено.

Внаслідок муніципальної реформи Катерини II в Україні було запроваджено нові установи міського самоврядування. При цьому міське управління поділялося на загальноміське та станове.

Так, загальноміськими органами стали:

* міський голова;

* загальна міська дума;

* розпорядча або шестигласна міська дума (виконавчий орган). Загальна дума збиралася раз на три роки для обрання шести-гласної думи, яка фактично здійснювала управління міськими справами.

З метою вирішення справ міських станів створювалися управи: купецька, міщанська, ремісницька, іноземних ремісницьких цехів, найманих служителів, робочих. У загальній думі також існували відділення, які відображали її становий склад.

Формально «Жалованная грамота городам» не скасовувала магдебурзького права в українських містах, але фактично міські магістрати втратили свої адміністративні функції, залишившись лише судовою інстанцією для міщан.

Імператор Павло І на короткий час повернув українським містам їхній попередній устрій. Зокрема, м. Києву всі права та привілеї були підтверджені 1797 р. і 1801 р. (Олександром І). Проте після придушення польського повстання 1830 р. залишки магдебурзького права в Україні було ліквідовано (на Лівобережній Україні - 1831 p., а в м. Києві - 23 грудня 1834 p.). Цікаво, що приводом для обмеження, а згодом і скасування магдебурзького права в Києві послужили фінансові зловживання в Київському магістраті (загальна сума розтрат міського керівництва сягнула 1 400 000 крб., що в 9 разів перевищувало суму річних прибутків міста).

XIX - початок XX ст. характеризували становленням в Україні нових загальноімперських форм місцевого самоврядування.

У 1838 р. запровадили станове самоврядування для державних і вільних селян у формі сільського товариства, яке 1861 р. було поширено на всіх селян. Сільське товариство збігалося з сільською громадою і мало свою корпоративну власність, зокрема й на землю. Основними суб'єктами сільського самоврядування стали:

* сільський схід (громада), в якому мали право брати участь усі селяни-домохазяїни, що проживали на відповідній території. Схід вирішував земельні справи, розподіляв податки, обирав сільського старосту та інших посадових осіб;

* волосний схід - збори сільських і волосних посадових осіб та представників господарств, на якому затверджувалися рішення сільських сходів, вирішувалися господарські питання волості;

* волосне правління - виконавчий орган волосного сходу;

* волосний суд - становий селянський суд, що розглядав дрібні кримінальні справи та цивільно-правові спори, з розміром позову до 100 крб.

Регіональне самоврядування на загальноімперських засадах в Україні запровадили після проведення Олександром II земської реформи 1864 р. Так, згідно з Положенням про земські губернські та повітові установи від 1 січня 1864 р. правовий статус земств було визначено як системи, що не входить до структури державних органів, а служба в земствах розглядалась як виконання громадських обов'язків. До системи земських установ, що функціонували на двох рівнях - повітовому та губернському, входили:

* повітові земські виборчі з'їзди, які кожні три роки обирали повітових земських гласних;

* повітові земські збори, які збиралися один раз на рік (восени) з тим, щоб обговорити основні напрямки господарської діяльності, затвердити кошторис витрат, розподіл повинностеи тощо;

* губернські земські збори (формувалися з гласних, кандидатури яких обговорювалися на повітових земських зборах);

* повітові та губернські земські управи - виконавчо-розпорядчі органи земств.

Формування земських установ здійснювалося згідно з принципами виборності, куріальності, майнового цензу, формальної рівності виборців, змінюваності гласних. Так, земські збори обиралися за куріальною системою на трьох виборчих з'їздах (у виборах брали участь три курії: повітові поміщики і промисловці, міські купці та власники нерухомості в містах, селяни).

Головами повітового та губернського земських зборів були предводителі дворянства.

До сфери компетенції земства та його управи належали всі питання місцевого значення - земські повинності й прибутки;

медичне обслуговування населення, утримання місцевої поліції, контроль за шляхами тощо.

Самостійність земств була досить умовною, оскільки держава зберігала вагомі важелі впливу на них. Зокрема, голова та члени повітових земських зборів затверджувалися губернатором, а голова та члени губернських земських зборів - міністром внутрішніх справ. Губернатори та міністр внутрішніх справ також затверджували постанови земств з найважливіших питань і проекти кошторисів.

Реформу міського самоврядування було розпочато 1870 р. Вона передбачала заміну станово-бюрократичних органів управління містом всестановими органами. Згідно з Городовим положенням 1870 р. систему органів міського громадського управління складали:

* міські виборчі збори (проводилися один раз на три роки для обрання гласних);

* міська дума (розпорядчий орган);

* міська управа (виконавчий орган);

* міський голова.

Міська дума складалася з міського голови, гласних, голови повітової земської управи і представника духовного відомства. На відміну від земств, вибори міської думи відбувалися без урахування станів на основі майнового цензу. Всі виборці - платники міських податків поділялися на три розряди, які на паритетних засадах визначали персональний склад міської думи.

Стаття 55 Городового положення 1870 р. визначала повноваження міської думи: порядок утримання у справності й чистоті міської території, пам'ятників, улаштування пристаней, переправ і перевозів, покрівель тощо. З питань, віднесених до її компетенції, міська дума приймала постанови.

Всі члени управи обиралися думою, а її компетенція мала похідний від компетенції міської думи характер.

Міський голова одночасно виконував функції голови думи і голови управи. До його компетенції входили питання: організація роботи міської думи, її скликання, запрошення на засідання думи зацікавлених осіб, контроль за законністю рішень, що приймаються управою, тощо.

Уніфікація форм місцевого самоврядування відбувалась і на українських землях, що відійшли до Австрійської імперії. Так, із 1772 р. австрійський уряд почав обмежувати права українських міст, багато з яких було переведено в ранг сіл. При цьому скасовувало магдебурзьке право (у м. Львові скасовано декретом Йосипа II від 31 серпня 1786 p.), натомість запроваджувалася система органів міської влади, що містила: міський відділ - виборний орган, який обирав посадових осіб магістрату і здійснював спостережно-наглядові функції щодо використання міського майна; магістрат.

Фактично все міське управління було зосереджено в руках магістрату, членом якого могла стати лише особа, що мала високий освітній ценз і склала спеціальний екзамен. Бургомістр і радники отримували заробітну платню від держави і складали присягу на вірність імператорові.

Структура магістрату була досить складною, наприклад, магістрат Львова на підставі декрету від 31 серпня 1786 р. мав такі структури:

1) політичний сенат;

2) цивільно-правовий сенат;

3) кримінально-правовий сенат;

4) «Протокол подань» для двох сенатів (здійснював реєстрацію вхідних документів);

5) реєстратуру;

6) експедицію;

7) таксаційний відділ;

8) торгово-вексельний суд;

9) міську табулю (управління обліку нерухомого майна);

10) міську касу;

11) будівельний відділ;

12) економічний відділ (клопотався господарськими справами);

13) конскрипційно-житловий відділ (вів облік житлових приміщень);

14) відділ збору податків на заставах міста;

15) відділ обліку поховання померлих;

16) міські тюрми;

17) ландвійти (районні управління міста).

Революція 1848 р. привела до демократизації системи організації влади в Австрійській імперії, що стосувалось і місцевого са­моврядування. Так, 5 березня 1862 р. було прийнято Державний закон про місцеве самоврядування, а на його основі 12 серпня 1866 р. закон «Про устрій громади і громадську виборчу ординацію», згідно з яким визнавалося право сіл, містечок і міст на місцеве самоврядування, та закони від 13 березня 1889 р. «Про громадський закон для 30 більших міст» і від 3 липня 1896 р. «Про громадський закон для менших міст, містечок і більших громад».