Понятие и значение правовой охраны лесного фонда Республики Казахстан

Эти принципы не всегда лежат на поверхности. Как правило, они или же закрепляются прямо в законодательных актах (в статьях, преамбулах кодексов и обычных законов), или же вытекают из содержания конкретных норм. В науке принципы играют огромную роль, на их основе речь идет именно о принципиальных подходах к решению любых проблем, в частности, к проблеме деградирования и исчезновения лесного фонда страны. Будучи закреплены законодательно, они становятся обязательными.[25]

Необходимо подчеркнуть следующие основные моменты, касающиеся принципов: их приоритеты и гарантии. Приоритет в правовой охране лесов отдается человеку, его здоровью, жизни, их охране от вредного воздействия лесной среды в силу техногенных и антропогенных отрицательных воздействий. В этом плане осуществляются меры по предупреждению таких воздействий и по быстрому реагированию в целях ликвидации их последствий. Сама охрана лесного фонда не является самоцелью, ее главная задача заключается в обеспечении реальных гарантий прав человека и гражданина на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду, экологических условий для труда и отдыха населения.

Указанный принцип приобрел характер конституционного. Согласно статье 31 Конституции Республики Казахстан, «государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, угрожающих жизни и здоровью людей, влечет ответственность в соответствии с законом».[26]

Эта норма имеет прямое действие, может стать доводом, аргументом в споре, может быть положена в основу административного постановления или судебного решения. Неслучайно приоритет человека назван первым среди других принципов в Декларации Рио, законе «Об охране окружающей среды», Концепции экологической безопасности Республики Казахстан. Жизнь и здоровье человека - основная цель правовой охраны лесов Казахстана. Из этого законодательного постулата вытекают и остальные принципы лесоохраны, тесно связанные между собой.

Сегодня, встает важный вопрос о приоритете экологии над экономикой. Нужен запрет отдельных видов производства, внедрение новейших прогрессивных технологий и устройств (например, очистных сооружений, ноу-хау, безотходных, малоотходных производств), лесовосстановление, повышение плодородия почв. И в этом плане важны итоги и решения конференции в Рио-де-Жанейро, ибо они сформулированы именно по указанным направлениям.

Декларация Рио была принята на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, состоявшейся в июне 1992 года в столице Бразилии, в качестве одного из основных документов этого глобального форума. Она содержит основные принципы экологически корректного поведения мирового сообщества и государств на современном этапе.

В поисках улучшения положения в лесном фонде республики и предотвращения надвигающейся катастрофы, Казахстан, как полноправный член ООН, учитывая актуальность вопросов правовой охраны лесов, подписал Декларацию Рио, а также международные Конвенции по борьбе с опустыниванием, о биоразнообразии и об изменении климата. Казахстан, став Стороной Декларации Рио и Конвенций в 1994 году, принял на себя обязательства по выполнению положений этих международных договоров. С учетом общепризнанности принципов, содержащихся в Декларации, они должны были стать главнейшими источниками лесной отрасли природоохранного права страны, именно во исполнение данных постулатов должно было совершенствоваться лесное законодательство РК и их выполнение в процессе национальной и международной лесоохранной деятельности республики могло служить критерием оценки правильности и обоснованности такой деятельности. Однако данные принципы не вошли в нормы Лесного кодекса Республики Казахстан, хотя принципы Декларации Рио одновременно являются и принципами правовой охраны лесов. Декларация Всемирной Конференции ООН по окружающей среде и развитию включает в себя 27 исходных положений. Мы отметим только некоторые из них:

Принцип 1. В центре внимания непрерывного развития находятся люди. Они имеют право на здоровую плодотворную жизнь в гармонии с природой.

Принцип 3. Право на развитие должно быть реализовано таким образом, чтобы удовлетворять потребности в развитии и сохранении окружающей среды нынешнего и будущих поколений.

Принцип 6. Потребности развивающихся стран, прежде всего наименее развитых и тех, окружающая среда которых наиболее уязвима, должны иметь особый приоритет. Международные действия в области защиты окружающей среды и развития должны также отвечать интересам и нуждам всех стран.

Принцип 10. Вопросы защиты окружающей среды решаются успешнее всего при участии в этом процессе всех заинтересованных граждан. На общенациональном уровне каждый гражданин должен иметь соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды и которой располагают государственные органы, включая информацию об опасных материалах и связанных с риском и опасностью работах в районе их проживания. Они должны также иметь возможность участвовать в процессе принятия решений. Должен быть обеспечен эффективный доступ к юридическим и административным механизмам, включая возмещение ущерба и возможность судебной защиты.

Принцип 22. Коренное население и его общины, а также представители иных местных общин играют чрезвычайно важную роль в решении проблем охраны окружающей среды и развития в связи с имеющимися у них знаниями и традиционными видами деятельности. Государства должны признавать и соответствующим образом поддерживать их национальные отличительные черты, культуру, интересы и обеспечивать им эффективное участие в достижении устойчивого развития.

Принцип 25. Мир, развитие и защита окружающей среды взаимосвязаны и неразделимы.

Принципами Декларации Рио должны руководствоваться все участники лесных правоотношений: органы, регулирующие и управляющие в области охраны лесов, общественные формирования, граждане, иностранцы и лица без гражданства. Соблюдение этих принципов может служить мерилом правового и социального характера государства, эффективности всей деятельности по обеспечению рационального лесопользования и лесоохраны, защиты экологических прав и законных интересов человека и гражданина.

Кроме этого охрана лесов основана как на общих принципах казахстанского права, так и на принципах данной отрасли.[27]

Общими, определяющими сущность лесоохраны в целом, являются принципы социальной свободы, социальной справедливости, выраженной в строгой соразмерности юридической ответственности допущенному правонарушению, равноправия, законности и юридической гарантированности прав и свобод личности, зафиксированных в законе, единства юридических прав и обязанностей, ответственности за вину, недопустимости обратной силы законов, устанавливающих новую или более тяжелую юридическую ответственность и другие.[28]

Отраслевые принципы могут быть выражены в специальных нормах принципах или выведены из анализа правовых норм. Так, основные принципы охраны окружающей среды определены в статье 3 Закона «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 года. Вместе с тем они также являются и принципами правовой охраны лесов.

Статья 4 данного Закона подчеркивает, что лес является объектом охраны окружающей среды и уточняет: «охране от уничтожения, деградации, повреждения, истощения, загрязнения, нерационального использования и иного вредного воздействия подлежат: леса и иная растительность, животный мир».

Законом отмечено, что правовая охрана лесов осуществляется на основе соблюдения следующих основных принципов:

обеспечения экологической безопасности и восстановления нарушенных естественных экологических систем на территориях с неблагоприятной экологической обстановкой;

рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, поэтапного введения платы за природопользование и внедрение экономического стимулирования охраны окружающей среды;

обеспечения сохранения биологического разнообразия и объектов окружающей среды, имеющих особое экологическое, научное и культурное значение;

государственного регулирования и государственного контроля, неотвратимости ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды;

предотвращения нанесения ущерба окружающей среде, оценке возможного воздействия на нее;

активного и демократического участия населения, общественных объединений и органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.

Основополагающие идеи правовой охраны лесов установлены и в статье 3 нового Лесного кодекса Республики Казахстан.

Так, лесное законодательство основывается на следующих принципах:

признания общегосударственного значения лесов, выполняющих климаторегулирующие, средообразующие, поле- и почвозащитные, водоохранные и санитарно-гигиенические функции;

устойчивого развития лесов (постоянное увеличение лесистости территории Республики Казахстан);

сохранения биологического разнообразия лесов, объектов природно-заповедного фонда, культурного и природного наследия;

многоцелевого использования лесов;

рационального, непрерывного, неистощительного пользования лесными ресурсами;

государственного регулирования и контроля в области охраны, защиты, пользования лесным фондом, воспроизводства лесов и лесоразведения;

разграничения функций регулирования лесопользования и функций осуществления рубок главного пользования и переработки полученной древесины;

возмещения ущерба, причиненного нарушением лесного законодательства Республики Казахстан;

платности пользования лесными ресурсами;

доступности информации о состоянии лесного фонда;

участия населения и общественных объединений в охране и защите лесного фонда.

Немаловажную роль в регулировании правовой охраны лесов играют и экономические принципы охраны, защиты, пользования лесным фондом, воспроизводства лесов и лесоразведения, ими согласно статье 104 кодекса являются:

1) планирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов и лесоразведению на участках государственного лесного фонда;

2) финансирование ведения лесного хозяйства в государственном лесном фонде в соответствии с нормами и нормативами, утвержденными Правительством Республики Казахстан;

3) платность за пользование лесными ресурсами и полезными свойствами лесов;

4) платность за пользование особо охраняемыми лесными территориями;

5) стимулирование увеличения лесистости территории Республики

Казахстан;

6) страхование ответственности государственных лесовладельцев и

лесопользователей, осуществляющих лесопользование на участках

государственного лесного фонда.

Развитие правовой охраны лесов на современном этапе весьма динамично. Соответственно развиваются и ее принципы. Анализ действующего лесного законодательства Казахстана позволяет выделить ряд других, дополняющих вышеназванные принципы.[29]

Формируемое законодательство и правовая охрана лесов основывается на следующих принципах:

1. Гуманность. В соответствии с этим принципом законодательство предусматривает меры по предупреждению нанесения вреда лесному фонду, в том числе растительному и животному миру, всем формам жизни в процессе социально-экономического развития. Лицо, осуществляющее или планирующее деятельность, которая оказывает или может оказать неблагоприятное воздействие на лесной фонд, обязано заранее принять и реализовать необходимые меры в соответствии с требованиями законодательства для того, чтобы предотвратить возможный вред. Уполномоченные государственные органы, в пределах своей компетенции, обеспечивают соблюдение данного принципа.

2. Сохранение и защита экологического равновесия в природе как важнейшего компонента не только развития человечества, но и его выживания. Обеспечивается посредством экологического нормирования, предупреждения экологического вреда, восстановления нарушенного состояния лесной среды.

3. Разрешительный порядок воздействия на лес, в соответствии с которым, любая хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на него, должна осуществляться только на основе соответствующего разрешения, а в необходимых случаях - при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

4. «Загрязнитель платит». В соответствии с этим принципом любое лицо обязано платить за отрицательное воздействие, осуществляемой им деятельности на лесную среду. Он основан на идее создания условий экономической заинтересованности загрязнителя оплатить проведение превентивных лесоохранных мер.

5. Экосистемный подход к правовому регулированию охраны лесов. Этот принцип обусловлен взаимосвязью предметов, явлений и процессов в природе. Реализуется посредством установления требований по охране других природных объектов и окружающей среды в процессе лесопользования. Инструментами его реализации являются экологическое нормирование, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, лицензирование.

6. Ответственность должностных лиц, предприятий, общественных объединений, граждан, иностранцев и лиц без гражданства за нарушение требований лесного законодательства. В соответствии с этим принципом государство принимает меры к нарушителям лесного законодательства. Ответственность регламентируется главой 19 Лесного кодекса, главой 47 Гражданского кодекса (особенная часть), Уголовным кодексом Республики Казахстан, Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях, также в статье 470 Налогового кодекса РК указана обязанность лесопользователя иметь в наличии лесорубочный билет и лесной билет на лесопользование, выдаваемый в порядке, установленном лесным законодательством Республики Казахстан, уплату сумм платы за лесопользование необходимо производить на бланках строгой отчетности, форма которых и порядок зачисления в бюджет сумм устанавливается Министерством финансов Республики Казахстан по согласованию с уполномоченным государственным органом, при этом государственные лесовладельцы ежеквартально, не позднее 1 числа второго месяца, следующего за отчетным кварталом, представляют налоговым органам по месту своего нахождения сведения по форме, установленной уполномоченным государственным органом.[30]

Все, перечисленные в данном разделе главы, принципы являются основополагающими идеями, исходными положениями, руководящими началами правовой охраны лесов. [31]

Данный парадокс «принципонепослушания» до сих пор не устранен, хотя все эти принципы установлены в законодательных актах Республики Казахстан - проблема как была не решенной, так и осталась не разрешена.[32]

Причины неразрешенности дилеммы следует искать в несовершенстве

как самого лесного законодательства так и института ответственности и доказательственности правонарушений и преступлений. Лесной кодекс Республики Казахстан не оправдал тех ожиданий, которые возлагались на него, также не были внесены столь необходимые изменения и дополнения в Уголовный кодекс РК, Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях по поводу: ужесточения ответственности за правонарушения в области лесопользования и браконьерства.

Законы «Об охране окружающей среды» и «Об особо охраняемых природных территориях» от 15 июля 1997 года - бездействуют. Принятие же конкретных внесений и изменений, исходя из указанных выше принципов, весьма необходимо.

Отсутствие жестких норм за исполнением их и порождает «принципонепослушание». Решение этих то и «болевых» точек должно стать одной из важнейших, первостепенной значимости задач Республики Казахстан.

2 МЕТОДЫ И МЕРОПРИЯТИЯ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ЛЕСНОГО ФОНДА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

2.1 Методы правовой охраны лесов

Методом правового регулирования является способ воздействия на общественные отношения со стороны государства. Это устанавливаемый специфический способ правового воздействия на поведение участников лесных правоотношений по реализации правомочий собственника лесов, обеспечению рационального их использования и правовой охраны.

Методы правовой охраны лесов имеют свои структурные компоненты:

установление границ регулируемых отношений;

издание соответствующих нормативных актов, предусматривающих права и обязанности субъектов;

наделение участников правоспособностью и дееспособностью, позволяющих им вступать в разнообразные правовые отношения;

определение меры ответственности на случай нарушения этих установлений.

Методы правового регулирования - это набор юридических инструментариев, посредством которых государство оказывает необходимое воздействие на волевое поведение участников общественных отношений.[33]

Правовой охране лесов присущ свой метод или комбинация методов, регулирующих охрану лесов. Комплекс методов данной отрасли включает специфические приемы, присущие только этой отрасли права и иные более общие методы, представляющие, однако, такое сочетание, которое не свойственно другим отраслям права.[34]

В литературе дается различное количество методов, регулирующих охрану лесов.

По мнению С.А. Боголюбова их пять, а именно: метод экологизации, административно-правовой, гражданско-правовой, историко-правовой и прогностический методы. Профессор же М.М. Бринчук выделяет только два: административно-правовой и гражданско-правовой. Он утверждает, что «большинство отраслей права не имеют собственного метода правового регулирования, который был бы вполне адекватен предмету, используются комбинации названных методов» . [35]

С ним полностью согласен и В.В. Петров, отмечая, что «в действующей системе права закреплены два возможных способа воздействия на поведение человека с целью выполнения норм права: административно-правовой и гражданско-правовой».[36]

Напротив, М.Н. Марченко, считает, что их семь: императивный, диспозитивный, поощрительный, рекомендательный, метод автономии и равенства сторон, убеждения, принуждения. В.Н. Хропанюк полагает, что их три: метод властного обязывания, метод равенства сторон (дозволение), метод запрещения недозволенных действий (запрет). По его мнению, «метод правового регулирования - это способы воздействия правовой охраны на определенный вид общественных отношений, являющиеся предметом ее регулирования».[37]

По мнению автора, в условиях заявления Республики Казахстан о приоритете экологических интересов над экономическими, существует все - таки четыре метода правого воздействия на охрану лесов: метод экологизации, административно-правовой, гражданско-правовой, финансово-правовой.

Метод экологизации направлен на гармонизацию отношений общества и лесной среды. Его можно рассматривать как проявление общеэкологического подхода ко всем без исключения явлениям общественного бытия, как проникновение глобальной задачи охраны окружающей среды во все сферы общественных отношений, регулируемые правом.

Метод экологизации связан с особенностями правовой охраны лесов с применением в любой деятельности человека законов природы, которые можно познать или не понять, учесть или игнорировать. Но объективные законы природы мстят за пренебрежение ими, человеку же необходимо с ними считаться, то есть экологизировать каждое свое действие, как связанное, так и не связанное с вторжением в природную среду.

В Казахстане еще в 1995 - 1996-х годах была разработана концептуальная программа развития лесного, охотничьего хозяйства и особо охраняемых природных территорий на 1997 - 2000 и до 2020 года, в которой проведен тщательный анализ и определены конкретные объемы необходимых мероприятий. Однако, в связи с тяжелым, как всегда, финансовым положением государства данная программа так и не была принята. В дальнейшем, разработана Стратегия устойчивого развития лесов республики до 2030 года. В закрепленных в ней приоритетах ведущее место занимает метод экологизации. Намечалось:

улучшение управления лесным фондом путем укрепления институтов государственной собственности на леса и земли фонда;

формирование сети оценки, рационального использования, внедрения ресурсосберегающих технологий, машин и механизмов;

развитие лесохозяйственной науки путем выработки научно-технической политики ведения хозяйства, расширение исследований по изучению и сохранению объектов природно-заповедного фонда на особо охраняемых природных территориях, работ по сбору и разведению перспективных пород.

С.А. Боголюбов обоснованно полагает, что «отрасли экологического права не могут обойтись без экологизации отраслей права как метода и цементирующего, и скрепляющего отдельные источники этой отрасли права».

Поэтому на современном этапе, лесная отрасль природоресурсного права становится подотраслью - составной частью экологического права: количество и уровень ресурсопотребления перерастают в совершенно новое качество - требуют охраны окружающей природной среды, где эксплуатация природных ресурсов занимает важнейшее место, но отодвигается на второй план по сравнению с их сбережением. Тем более метод экологизации типичен для других отраслей права (например, налогового, уголовного, административного), почти в каждой из них присутствуют предписания, направленные на охрану окружающей среды. Обслуживание этими отраслями задач окружающей среды не означает перетаскивания их в эту отрасль права, а лишь подчеркивает метод экологизации как универсальный и действенный способ регулирования экологических общественных отношений.

В области правовой охраны лесов просто невозможно обойтись без метода экологизации, который воздействует на охрану лесной среды способами:

оценки воздействия на растительный мир, производимой в целях определения экологических и иных последствий вариантов принимаемых решений, разработки рекомендаций по оздоровлению окружающей среды, предотвращению уничтожения, деградации, повреждения и истощения естественных экосистем и лесных ресурсов;

экологического требования при использовании лесов, запрещающего деятельность, вызывающую разрушение естественных экосистем, уничтожение генетических фондов человека, растительного и животного мира, изменение окружающей среды, опасную для жизни и здоровья населения;

охраны лесной среды от вредного физического воздействия, в частности, вредного влияния шума, вибрации, магнитных полей и других;

всеобщего и непрерывного экологического воспитания и образования путем внедрения системы всеобщего и непрерывного экологического образования в процесс дошкольного, общего образования, профессионально-технического, среднего специального, высшего, переподготовку и повышение квалификации специалистов;

научного исследования в области охраны лесов.

Основной целью метода экологизации правовой охраны лесов является сбережение лесоресурсов, их рациональное использование и как можно большое увеличение процента лесистости Казахстана. Метод экологизации пронизывает и другие отрасли права: уголовное, гражданское, административное, налоговое, земельное и другие. В каждой из них присутствуют предписания, направленные на охрану лесов. Введение в эти отрасли задач лесоохраны подчеркивает значимость метода экологизации как универсального и действенного способа регулирования экологических общественных отношений.[38]

Необходимо, в ближайшее время, выработать рекомендации по экологическому ведению хозяйства в любых секторах экономики Казахстана.

Сам этот метод при всей своей относительной самостоятельности тесно связан с административно-правовым, гражданско-правовым, финансово-правовым методами и используется в сочетании с ними.

Вторым, регулирующим правовую охрану лесов, является административно-правовой метод. Суть его заключается с установлении властных предписаний, запретов, в обеспечении государственного принуждения к должному поведению и исполнению правовых предписаний. Одной из сторон в административных отношениях является уполномоченный орган государства, например, в лице Министерства охраны окружающей среды Республики Казахстан либо Комитета лесного и охотничьего хозяйства Министерства сельского хозяйства РК, другой - юридическое или физическое лицо - субъект лесных правоотношений. Стороны находятся в неравном положении, между ними складываются отношения субординации, власти и подчинения. Это централизованное регулирование «сверху донизу» на властно-императивных началах с помощью способов:

установления властных предписаний уполномоченным органом государства;

запрещения недозволенных действий, то есть возложение обязанности воздержаться от совершения действия (запрещающие нормы) под страхом наказания, предусмотренного уголовным, административным и другими кодексами Республики Казахстан;

обязывания, то есть возложения обязанности по активному поведению что-то сделать, передать, прекратить;

принуждения по отношению к нарушителям лесного законодательства путем задействования органов подавления (УВД, прокуратура).

Административно-правовой метод лесоохраны выражается:

в нормировании качества лесной среды, гарантирующего экологическую безопасность, в установлении предельно допустимых концентраций вредных веществ, выбросов, сбросов, радиационного воздействия, применения агрохимикатов, отходов производства и так далее;

в стандартизации и сертификации;

в применении экологической экспертизы;

путем государственного учета и кадастра лесов;

государственного контроля за состоянием, использованием и охраной лесов;

института ответственности за нарушение лесного законодательства.

Этот метод также применяется в установлении допустимых рубок в лесах, размерах заготовки древесины, живицы, коры и других видов лесопользования, выдаче лесопользователям специальных разрешительных документов (лицензии, лесорубочного билета, ордера, лесного билета) на предоставление в пользование участков лесного фонда (кроме случаев пребывания граждан в лесах для проведения отдыха), дозволении на принятие решения о возведении строения и сооружения, необходимых для целей рекреации (лишь при положительном заключении экспертизы проектной и технической документации) и другое. [39]

Административно-правовой метод используется для обеспечения порядка управления и регламентируется лесным законодательством Казахстана. Его жизнедеятельность обеспечивается господством собственности республики растительный и животный мир, который составляет материальную основу суверенитета государства.

На наш взглад, с помощью административно-правового метода охраны лесов, государство должно ужесточить институт ответственности за нарушение лесного законодательства республики. Нужно запретить все пожароопасные работы в лесах и ограничить их посещение в период высокой пожароопасности. Необходимо ужесточить контроль и надзор государства за состоянием, воспроизводством, использованием и охраной лесов Казахстана.

Далее, обязать всех граждан Республики Казахстан, а также все организации страны заняться ежегодными лесовосстановительными работами по своему региону, при чем эта обязанность должна быть официально закреплена в законодательных актах Республики Казахстан и разработанных, во исполнение их, нормативных правовых актах государства. [40]

Все эти мероприятия смогут осуществиться лишь при административно-правовом способе воздействия государства, вследствие чего напрашивается вывод:

наиболее приемлемым способом правового регулирования в условиях постепенного массового уничтожения лесов республики - является метод власти и подчинения, то есть административно-правовой метод регулирования охраны лесного фонда.

Вместе с тем, в нынешних условиях все большее значение начинает приобретать гражданско-правовой метод воздействия на охрану лесов республики. Гражданско-правовой метод основывается на юридическом равенстве сторон правоотношения. В этих отношениях их участники выступают как равноправные субъекты, независимые друг от друга. Посредством заключаемого между ними соглашения, они сами определяют свои права и обязанности, которые, однако, должны соответствовать закону, находиться в его рамках. Этот метод регулирования заключается на признании неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, обеспечения восстановления нарушенных прав и их судебной защиты. [41]

Причем, в условиях перехода к рыночной экономике, с совершенствованием гражданского, предпринимательского законодательства, узаконением термина «частный лесной фонд», гражданско-правовой метод применяется все более широко.

Следующим методом, занимающим весьма немаловажное значение в экономической политике государства, а в условиях постоянной нехватки денежных средств в казне и ведущее место, является финансово-правовой метод охраны лесов. Недаром такой важный момент, как плата за лесопользование выделена из Лесного кодекса и введена в Налоговый кодекс РК.

На современном этапе развития нашего государства финансово-правовой метод имеет свое особое место в области регулирования лесоохраны и к нему следует отнести следующие способы воздействия: введение лесных платежей и налогов, экологическое стимулирование деятельности по охране лесной среды.

Эти способы направлены на то, чтобы субъекты хозяйственной деятельности, путем определения материальной затратности, были заинтересованы в уменьшении загрязнения лесов в результате своей хозяйственной деятельности. Для этого и существует планирование и финансирование мероприятий по охране лесов. Эти мероприятия учитываются в прогнозных и программно-целевых документах и материалах, включаются в проекты индикативного планирования социально-экономического развития, национальные программы и концепции по различным направлениям лесопользования. Финансирование их производится за счет республиканского и местных бюджетов, собственных средств лесопользователей, добровольных взносов и пожертвований юридических и физических лиц, иных источников финансирования, не запрещенных законодательством Республики Казахстан. Финансирование этих мероприятий выделяется в бюджетах всех уровней отдельной строкой. [42]

Лесные пользования, за исключением случаев пребывания граждан в лесах, осуществляются за плату. Плата за пользование участками лесного фонда устанавливается с учетом качества и доступности лесных pесуpсов, действующих цен на лесную пpодукцию, но не ниже действующих такс. В данном случае субъект платит только за то, что он эксплуатирует определенные природные ресурсы, осуществляя право лесопользования. При данном использовании качество природного ресурса не нарушается и окружающая среда не загрязняется. А плата за пользование участком лесного фонда устанавливается с учетом качества и доступности лесных ресурсов, действующих цен на лесную продукцию, но не ниже действующих такс. Порядок платы за лесные пользования устанавливается законодательством Республики Казахстан.

Метод финансово-правового стимулирования охраны лесов, рационального ведения лесного хозяйства направлен на повышение заинтеpесованности владельцев участков лесного фонда, лесопользователей в соблюдении тpебований, пpедъявляемых к воспpоизводству, охpане лесов и лесопользованию Лесным кодексом, иными ноpмативными актами в области лесного хозяйства и включает:

1) целевое выделение чеpез госудаpственные оpганы упpавления

лесным хозяйством сpедств для pеализации пpогpамм pазвития лесного

хозяйства за счет сpедств государственного бюджета или дpугих источников;

2) оплату лесохозяйственных меpопpиятий по ноpмативам (ценам),

диффеpенциpованным по качеству получаемых pезультатов и включающим

сpедства на пpоизводственное и социальное pазвитие, а также матеpиальное стимулиpование владельцев участков лесного фонда.

Таким образом, получаемые с юридических и физических лиц платежи должны направляться на финансирование мероприятий именно по охране лесов, компенсацию и восстановление причиненного ущерба государственному лесному фонду.

В конечном счете, все эти экономические способы финансово-правового метода регулирования и составляют основу плановой функции государства, они обязательно отражаются в экономических концепциях и проектах.

Характерно то, что в правовой охране лесов все эти четыре метода неразрывно взаимосвязаны между собой, качественно дополняя друг друга, они динамично и прогрессивно воздействуют на правовую охрану лесов в целом.

При определенных условиях может быть применен и тот, и другой методы. К примеру, заключение договора на специальное лесопользование представляет собой пример гражданско-правового метода регулирования. Формирование рационального использования, внедрения ресурсосберегающих технологий включает в себя метод экологизации. Но если в процессе лесопользования нарушаются нормативы предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ на леса, то применяется финансово-правовой метод, который при существенном экологическом причинении вреда лесу, тут же сразу переходит в административно-правовое воздействие на нарушителей лесного законодательства.[43]

Вот этими четырьмя методами правового воздействия на охрану лесов государство поддерживает и осуществляет национальную политику лесоохраны Республики Казахстан.

2.2 Мероприятия по осуществлению правовой охраны лесов Республики Казахстан

Одним из самых основных мероприятий по охране лесов является создание государственного природно-заповедного фонда, который должен был бы взять, как я полагаю, под заповедную охрану все леса Казахстана, в связи с их бедственным положением и актуальностью проблемы - угрозы исчезновения лесов. Именно этот шаг - перевод всех лесов республики в категорию лесов особо охраняемых природных территорий - является панацеей от всех бед: безвозвратного исчезновения лесов Казахстана, катастрофы вырождения нации, роста «экологических», генетических заболеваний, недостатка кислорода, повышения радиации, ухудшения климата, обезвоживания территорий, деградационных процессов почв, их закисления, что приводит к сокращению площадей продуктивных сельскохозяйственных угодий, что в свою очередь отражается низким процентом урожайности и реальной угрозой возникновения в будущем массового голода населения.

Перевод всех лесов Казахстана в категорию лесов особо охраняемых природных территорий помог бы предотвратить надвигающуюся катастрофу. Но, к сожалению, надлежащим решением этой проблемы никто так и не занялся. Было много различных проектов, но с нехваткой в бюджетном «кармане» денежных средств, это дело пустили на самотек...

За период государственного суверенитета в Казахстане созданы только два природных заповедника (Западно-Алтайский в 1992 году и Алакольский в 1998 году) и четыре национальных природных парка («Алтын-Эмиль», Иле-Алатауский, «Кокшетау» в 1996 году, Каркаралинский в 1999 году). Общее же количество заповедников в стране всего 9. Это, помимо выше перечисленных двух, Алматинский, Аксу-Жабагалы, Барса-Келмес, Коргалжинский, Маркакольский, Наурызумский, Устюртский). Количество национальных парков - 5, помимо вышеперечисленных, существует и Баянаульский национальный природный парк. Но это количество заповедных зон и парков просто мизер для такой территории, которую занимает наша страна.

Все наслышаны о природно-оздоровительном комплексе «Бурабай», но мало кто знает, что в Акмолинской области существуют и другие районы, не уступающие Боровому. Вот эти районы я и хотел бы отметить. Это Зеренда, Буланды и другие. Именно в этих районах я предлагаю первоначально запланировать создание заповедников и национальных парков. Ведь наиглавнейшим мероприятием по охране лесов является бережное сохранение лесных ресурсов. А это возможно только при создании государственного природно-заповедного фонда, который должен взять под заповедную охрану все леса Казахстана, но первоначально те, уникальные по своей природе и не имеющие аналогов в мире, которые мы, в силу закостенелости своего мышления, варварски уничтожаем. Именно они нуждаются в срочной правовой защите от потребительского отношения человека.

Сейчас, в 21 веке, нужно новое мышление. Человечество должно сменить свое потребительское отношение к лесам, «протянуть руку помощи» природе, воссоздать разрушенную им экосистему, возродить лесной фонд. Мы должны дать лесам возможность регенерировать и самовосстановиться, а для этого нужно кардинальное изменение, прежде всего, в экологической культуре общества. Необходимо:

постоянное проведение экологического всеобуча населения;

введение новых ресурсосберегающих мер: переработка, вторичное потребление сырья (древесины);

официальный прием макулатуры;

со временем перейти к сокращению потребления древесины (мебель из пластика и другое).

Пока же в этой области не сделано ничего.

Постановлением Кабинета Министров от 14 июля 1993 года «О мерах по развитию государственных заповедников и национальных природных парков в Республике Казахстан» намечалось создать только за одно последующее трехлетие 5 заповедников, но созданы только 2, да и то намного позже намеченного срока. Распоряжением Президента Республики Казахстан от 27 февраля 1997 года «О дополнительных мерах по усилению охраны Боровского горно-лесного массива» преобразовано Боровское лесное хозяйство в Природно-оздоровительный комплекс «Бурабай». Согласно этому распоряжению Правительство Республики Казахстан должно «предусмотреть усиление охраны фауны и флоры и сохранение в естественном состоянии наиболее типичных для данной зоны участков природы, запрещение без специального разрешения любительской и спортивной охоты на территории этого комплекса, проведение разрешительных лесохозяйственных и лесовосстановительных работ на основе передовых достижений науки и современных технологий; пересмотреть и утвердить распределение лесов Природно-оздоровительного комплекса «Бурабай» по категории защитности после уточнения их площадей лесоустройства».[44]

Своим постановлением «О реализации распоряжения Президента Республики Казахстан» от 27.02.1997 года № 3369 «О дополнительных мерах по усилению охраны Боровского горно-лесного массива» от 6 мая 1997 года Правительство постановило: «хозяйственному управлению Президента и Правительства Республики Казахстан по согласованию с Управлением Делами Президента Республики Казахстан в двухмесячный срок подготовить и внести в установленном порядке на утверждение Правительства проект Устава Природно-оздоровительного лесного комплекса «Бурабай» .

Создать национальный парк на территории Чарынского каньона и тем самым оградить его от разбоя людей - поставил себе целью еще 3 года назад известный эколог, лидер экодвижения «Табигат» Мэлс Елеусизов. Чтобы привлечь внимание мировой общественности к трагедии гибнущей природы, он организовал в Чарынской ясеневой роще два выездных семинара. Побывавшие в каньоне представители неправительственных и международных организаций и фондов были несколько очарованы его пейзажем, настолько и потрясены отношением к нему туристов, что решили всячески содействовать созданию заповедника. В 1998 году был объявлен тендер на подготовку проектов материалов по созданию национального парка «Чарынский каньон». Первым этапом этой работы стала разработка научного обоснования организации национального парка. Ученые экологического исследовательского центра ENVIRS подтвердили, что сохранение биоразнообразия экосистем и эстетической ценности ландшафтов долины Чарын возможно только при организации национального парка. Ведь только в этих местах можно встретить поистине уникальные виды животных и растений. Здесь произрастает реликтовый саксаул и другие редчайшие представители флоры. Теперь только загвоздка в том, что государство должно изыскать и выделить деньги, а специалисты подготовить программу самоокупаемости будущего заповедника. Денег пока не нашлось и проект «завис» в воздухе.

Сам же Мэлс Елеусизов поделился с общественностью своими будущими планами: «В первую очередь мы хотим убрать весь мусор, его там очень много. Параллельно хотим создать международный экологический фонд по сохранению биоразнообразия и особо охраняемых территорий. Будем надеяться, что все-таки в районе Чарынского каньона будет создан национальный парк и нам не придется своим потомкам рассказывать о нем лишь по картинкам».[45]

Плохо обстоят дела и в лесах Баянаула. Ранее (в параграфе 2 главы 1 данной дипломной работы) мы рассмотрели проблему гибели деревьев этого национального парка. Для того, чтобы заключить договор с Кокшетауским институтом леса на проведение глубокого обследования леса для выяснения причины болезни деревьев, нужно 300 тысяч тенге. А средств нет ни из республиканского, ни из областного бюджета нет. Одновременно, национальный парк зарастает еще и мусором. В свалку его превратили «дикие туристы». Хотя свободный въезд на его территорию ограничен, справиться с наплывом отдыхающих охрана не в состоянии.

Случается, что и выделенные на развитие лесного хозяйства деньги, уходят не по назначению... Например, в 1998 году лесникам Южно-Казахстанской области из республиканского бюджета было выделено 26,3 миллиона тенге. Кроме того, в их кассу на спецсчет поступило 29 миллионов тенге от разных хозяйственных операций. Однако, как выяснилось на коллегии, более 15 миллионов тенге было израсходовано на приобретение канцелярских товаров и частично на ГСМ, а 4 миллиона тенге пошли на другие хозяйственные нужды. Таким образом, деньги, предназначенные на развитие лесного, рыбного и охотничьего хозяйства, ушли на канцелярские скрепки и кнопки.

На эти деньги можно было бы заняться восстановлением не только тугайного леса, выгоревшего в апреле 1999 года в Южно-Казахстанской области, но остались бы еще и средства на выкорчевывание и восстановление других горельников, которые до сих пор с 1995 года не восстановлены. Оказывается, в республиканский бюджет не только не заложены средства на лесовосстановительные работы, но и выделенные для этих нужд деньги оседают... не по назначению.

Что же касается заповедных зон, то по мере того, как научно-технический прогресс все более загружает и загрязняет окружающую среду, повышается значение заповедников и природных парков - территорий, предназначенных для сохранения видового разнообразия растительного и животного мира.[46]

Из-за неудовлетворительной организации материально-технического и финансового обеспечения, сокращения численности обслуживаемого персонала и особенно научных работников - действующие заповедники и национальные парки выполняют в настоящее время лишь небольшую часть возложенных на них обязанностей. Во многих заповедниках серьезно ослаблены наблюдение, учет и охрана местной флоры и фауны, не ведется летопись природы. Существенные недостатки имеют место даже в учете редких зверей и птиц, занесенных в Красную книгу. Годами, здесь, не решаются вопросы по созданию и документальному оформлению новых заповедников и природных парков. Причины банальны: у государства нет денег. Разрабатываются различные экологические проекты, планы, но как только дело доходит до их финансирования, они надолго откладываются «в ящик».

Исходя из всего этого, следует, что система охраны заповедного фонда Казахстана нуждается в гораздо большей поддержке и внимании со стороны органов государственного регулирования и управления в области лесоохраны, чем это имело место до сих пор, нуждается в обеспечении полной заповедности на своих территориях, приведении в естественное состояние природных комплексов.

Углубившись в историю, невольно понимаешь, как мы сумели докатиться до такого бедственного состояния. Десятилетиями в Казахстане складывалась государственная система особо охраняемых природных территорий, которая и была утверждена СовМином Казахской ССР в 1986 году. На тот момент у нас имелось 7 заповедников, Баянаульский национальный парк, Капчагайское заповедно-охотничье хозяйство, 50 заказников и 24 памятника природы, 3 зоопарка республиканского значения.

Но в 1991 году вышел Закон «Об охране окружающей природной среды в КазССР», который без существенных на то оснований децентрализировал руководство ими, исключив их создание из компетенции Правительства. Это оказалось катастрофой для заповедного дела, и негативные последствия ждать себя не заставили...

Следуя закону, Правительство признало утратившим силу постановление СовМина 1986 года. Это означало упразднение всех заказников и памятников республиканского значения, понижение статуса других особо охраняемых природных территорий и влекло их разрушение. Местные же власти тем временем принимали решение «кто во что горазд», окончательно разрушив данную отрасль.

Заповедники и национальные парки нуждались в срочном спасении и поэтому Указом Президента Республики Казахстан были внесены изменения в тот, злополучный Закон 1991 года. Это и позволило Правительству создать с 1996 года 4 национальных парка.

И, наконец, в 1997 году был принят Закон «Об особо охраняемых природных территориях», который упорядочил их в единую государственную систему. Но закон мертв, если не претворяется в жизнь. Реализовывать его некому, потому что уже упразднен уполномоченный орган, осуществляющий руководство заповедным делом. Заповедное же дело существует в законодательном установлении, но на практике его надлежит восстанавливать, начиная во многом с нуля.

Начинать нужно со следующих мероприятий, необходимо:

провести полную инвентаризацию особо охраняемых природных

территорий (далее ООПТ);

поскольку закон подтверждает лишь общие принципы деятельности ООПТ необходимо определиться с их статусами;

затем разработать и утвердить типовые положения ООПТ;

для каждой территории ООПТ составить индивидуальное положение и паспорт;

после утвердить перечень действующих ООПТ республиканского и местного значения;

разработать методики, по которым должны составляться схемы развития и размещения ООПТ.

разработать и утвердить Правительством областные и республиканские схемы развития и размещения ООПТ;

на основании этих схем должны резервироваться земли под ООПТ и по каждой создаваемой территории должны составляться естественнонаучные и технико-экономические обоснования;

предварительно разработать и утвердить правила резервирования земель;

разработать и утвердить правила охраны и восстановления природно-заповедного фонда;

разработать и утвердить правила использования территорий ООПТ в научных, культурно-просветительных, учебных целях;

разработать и утвердить правила использования территорий ООПТ в туристических целях;

разработать и утвердить правила использования территорий ООПТ в рекреационных, ограниченных в хозяйственной деятельности целях;

разработать и утвердить правила по государственному контролю за охраной ООПТ.

Все эти нормативные правовые акты должны быть приняты во исполнение Закона «Об особо охраняемых природных территориях» от 15 июля 1997 года.

После внедрения в жизнь данных нормативных правовых актов, необходимо на практике ввести в действие институт ответственности к лицам, нарушающим режим использования территорий ООПТ. Для этого необходимо внести в законодательные акты, предусматривающие ответственность по нарушению использования режима ООПТ (уголовный, гражданский, об административных правонарушениях кодексы, а также в налоговое законодательство Республики Казахстан) некоторые изменения и дополнения. [47]

Вот так обстоят дела в системе охраны заповедного фонда страны. При этом Временное типовое положение «О государственных заповедниках Республики Казахстан», утвержденное постановлением Кабинета Министров 5 июля 1994 года, применяться уже не может. А Временное положение «О государственных национальных природных парках», утвержденное постановлением Правительства Республики Казахстан 4 декабря 1996 года, прекратило действовать 15 июля 1997 года, с вступлением в силу Закона «Об особо охраняемых природных территориях». Сам же данный Закон блокируется уже 7 лет, так как не принято ни одного примерно из тридцати, сорока подзаконных актов, вытекающих из него. Последствием этой причины является огромный правовой пробел в области эколого-правового режима охраны лесов, заповедников и национальных парков особо охраняемых природных территорий. Принятие же вышеуказанных нормативных правовых актов необходимо в ближайшие сроки для надлежащей правовой охраны указанных выше объектов.

Таким образом, проанализировав причины нынешнего, столь бедственного положения заповедников и национальных парков, перейдем к обзору тех мероприятий, которые должны осуществляться на практике в лесах особо охраняемых природных территорий.

Наиглавнейшими охранными мероприятиями в лесах вышеназванных территорий являются:

предупреждение и ликвидация стихийных бедствий, предупреждение, своевременное обнаружение и ликвидация пожаров;

санитарные рубки леса, а также рубки при расчистке леса в связи со строительством дорог при прокладке просек, создании противопожарных разрывов.

Эти защитные мероприятия должны проводиться с учетом режимов охраны особо охраняемых природных территорий, на основании рекомендаций научных организаций и по разрешению исполнительных органов, в ведении которых эти территории находятся.

Также в лесах особо охраняемых природных территорий создаются условия восстановления государственного природно-заповедного фонда, для чего и проводятся следующие мероприятия:

охрана земель, включая защиту земель от эрозии и рекультивацию ранее нарушенных земель;

восстановление лесов и лесоразведение в целях предотвращения эрозионных процессов и улучшения экологической обстановки.

Для осуществления правовой охраны природоохранные учреждения создают службы из штатных и временных работников.

В целях осуществления всех мероприятий по охране лесов должна разрабатываться стратегия развития и создания особо охраняемых природных территорий, которая обязана обеспечивать выполнение двух основных задач: максимальное представительство природных эталонов всех основных, имеющихся на его территории географических зон и регионов, сохранение биологического разнообразия на всех уровнях, а также биологических ресурсов. А для этого является необходимым организация заповедников и национальных парков.

Более 2/3 территории нашей страны заняты пустынно-степными экосистемами. К сожалению, именно они практически не охвачены заповедным режимом. Существующие заповедники далеко не обеспечивают сохранение не только общего, но и в большей степени уникального разнообразия природы. Требуются кардинальные перемены во взаимоотношениях человечества и природы, что и привело, пока, к робким попыткам наших известных ученых спроектировать спасение лесной флоры и фауны.

В своем проекте по сохранению биоразнообразия и укреплению системы охраны хвойных лесов, академик АН РК, президент Казахстанского отделения Международной академии экологической реконструкции И. Байтулин предполагает для остановки пожаров оберегать реликтовые хвойные леса. В качестве охраны основных мер по сокращению потерь от загораний лесов он предусматривает проведение профилактических противопожарных мероприятий: устройство барьеров распространения огня, регулярное наземное и авиационное патрулирование, пропаганду среди местного населения, запрет пожароопасных работ и ограничение посещения лесов в период высокой опасности.