Формирование национально-правовой системы Казахстана

2

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ И ПРИЗНАКИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

1.1 Понятие и сущность форм государственного управления

1.2 Организационно-правовые принципы государственной власти

1.3 Методы государственного управления

2. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ - ОСНОВНОЙ ПРИНЦИП ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

2.1 Законодательная власть и органы, осуществляющие законодательные функции

2.2 Исполнительная власть - основной способ реализации права

2.3 Судебная власть. Полномочия и состав судебных органов

3. ЭТАПЫ ФОРМИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

3.1 Конституция Республики Казахстан - основа формирования правовой системы Казахстана

3.2 Соотношение права и закона в РК и их непосредственное влияние на государственное управление

3.3 Акты государственного управления

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность. Государственное управление - есть организованный процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов за развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни.

Долгие годы в СССР и, следовательно, Казахстане применялись понятия “управление государством”, “управление государственными делами”, государственное управление, которые чаще всего связывались с понятием “исполнительно-распорядительные органы”. Нередко последнее отождествлялось с понятием “органы государственного управления”. При реформированиях управления были разные подходы. По действующей Конституции обще употребляемыми стали понятия “исполнительная власть”, “органы исполнительной власти”. В законах используется понятие “государственное управление”, которое осуществляют преимущественно органы исполнительной власти - Правительство, министерства, местные исполнительные органы. Но в него включаются на законных основаниях и другие органы, поскольку сложные объекты управления требуют комплексных методов воздействия.

Итак, государственное управления делами осуществляется через систему государственных органов управления, которые принято называть органами исполнительной власти.

В отличие от законодательной власти, носящей первичный. Верховный характер, исполнительная (административная) власть имеет по своей сути вторичный, производный характер. Это вытекает и из самого понятия “администрация”, дословный перевод которого звучит как “служить для”.

Таким образом, исполнительная власть носит подзаконный характер. Все действия и акты соответствующих органов основываются на законе, не должны ему противоречить и направлены на исполнение закона.

Современная наука выделяет такие существенные признаки исполнительной власти, как её универсальный и предметный характер. Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, её органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства. Этим они отличаются от законодательной и от судебной власти. Другой признак означает, что исполнительная власть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые, иные ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений. В руках исполнительной власти находится весьма грозная сила, ведь существование государственной власти находит своё выражение именно в её чиновниках, армии, администрации, судьях. Среди этой силы особая роль принадлежит вооруженным формированиям - армии, органам безопасности, милиции (или как у нас в государстве полиции).

Указанные признаки, особенно предметный, “силовой” характер исполнительной власти составляют объективную основу для возможной узурпации государственной власти именно исполнительными органами. Здесь чрезвычайно важны действенные механизмы сдержек и противовесов и эффективные рычаги политической ответственности как со стороны законодательной власти (через развитое законодательство - правовые законы), так и со стороны судебной власти (через судебный контроль и конституционный надзор).

Значит исполнительная власть - это вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организующий характер и направленная на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти.

Исполнительная власть реализуется государством через правительство и его органы на местах, которые определяются как органы управления. Правительство осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами общества. Правительственная власть может осуществлять прерогативу одного лица (в президентских республиках) или коллегиального органа. В первом случае правительство выступает как группа ближайших советников главы государства - президента, а полномочия правительства являются производными от полномочий последнего. Во втором случае правительство формируется на основе социальной процедуры с участием парламента. Оно должно по общему правилу пользоваться поддержкой парламентского большинства и обладать собственными полномочиями.

Наиболее значимые решения, порождающие юридические последствия и ответственность за их исполнение, правительство издает в форме регламентарных актов. Помимо собственно регламентарной власти правительство может иметь право на издание актов делегированного законодательства. Правительства большинства стран обладают правом законодательной инициативы и могут оказывать решающее воздействие на законодательный процесс.

Цель работы - раскрыть особенности формирования национально-правовой системы Казахстана

Задачи работы:

1. Проанализировать понятие и признаки государственной власти;

2. Рассмотреть особенности формирования национально-правовой системы Казахстан.

Работа состоит из введения, трех глав и заключения.

1. ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ И ПРИЗНАКИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ВЛАСТИ

1.1 Понятие и сущность форм государственного управления

Повседневная жизнь людей, государства и общества немыслима без управления. В широком смысле оно означает целенаправленное воздействие субъекта на объект, на перевод последнего в новое состояние. И в любых системах и процессах, происходящих в природе и обществе, обнаруживаются те или иные проявления управленческого воздействия прямых и обратных связей. Без этого невозможно существование каких-либо организованных систем.

Государственное управление - есть организованный процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов за развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни.

Долгие годы в СССР и, следовательно, Казахстане применялись понятия “управление государством”, “управление государственными делами”, государственное управление, которые чаще всего связывались с понятием “исполнительно-распорядительные органы”. Нередко последнее отождествлялось с понятием “органы государственного управления”. При реформированиях управления были разные подходы. По действующей Конституции обще употребляемыми стали понятия “исполнительная власть”, “органы исполнительной власти”. В законах используется понятие “государственное управление”, которое осуществляют преимущественно органы исполнительной власти - Правительство, министерства, местные исполнительные органы. Но в него включаются на законных основаниях и другие органы, поскольку сложные объекты управления требуют комплексных методов воздействия.

Итак, государственное управления делами осуществляется через систему государственных органов управления, которые принято называть органами исполнительной власти.

В отличие от законодательной власти, носящей первичный. Верховный характер, исполнительная (административная) власть имеет по своей сути вторичный, производный характер. Это вытекает и из самого понятия “администрация”, дословный перевод которого звучит как “служить для”.

Таким образом, исполнительная власть носит подзаконный характер. Все действия и акты соответствующих органов основываются на законе, не должны ему противоречить и направлены на исполнение закона.

Современная наука выделяет такие существенные признаки исполнительной власти, как её универсальный и предметный характер. Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, её органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства. Этим они отличаются от законодательной и от судебной власти. Другой признак означает, что исполнительная власть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые, иные ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений. В руках исполнительной власти находится весьма грозная сила, ведь существование государственной власти находит своё выражение именно в её чиновниках, армии, администрации, судьях. Среди этой силы особая роль принадлежит вооруженным формированиям - армии, органам безопасности, милиции (или как у нас в государстве полиции).

Указанные признаки, особенно предметный, “силовой” характер исполнительной власти составляют объективную основу для возможной узурпации государственной власти именно исполнительными органами. Здесь чрезвычайно важны действенные механизмы сдержек и противовесов и эффективные рычаги политической ответственности как со стороны законодательной власти (через развитое законодательство - правовые законы), так и со стороны судебной власти (через судебный контроль и конституционный надзор).

Значит исполнительная власть - это вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организующий характер и направленная на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти.

Исполнительная власть реализуется государством через правительство и его органы на местах, которые определяются как органы управления. Правительство осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами общества. Правительственная власть может осуществлять прерогативу одного лица (в президентских республиках) или коллегиального органа. В первом случае правительство выступает как группа ближайших советников главы государства - президента, а полномочия правительства являются производными от полномочий последнего. Во втором случае правительство формируется на основе социальной процедуры с участием парламента. Оно должно по общему правилу пользоваться поддержкой парламентского большинства и обладать собственными полномочиями.

Правительство призвано обеспечить охрану существующего публичного порядка, защиту внешних интересов государства, осуществление экономических, социальных и иных функций в сфере государственного управления. Правительство назначает на высшие военные и гражданские должности, в его ведении находится административный аппарат.

Наиболее значимые решения, порождающие юридические последствия и ответственность за их исполнение, правительство издает в форме регламентарных актов. Помимо собственно регламентарной власти правительство может иметь право на издание актов делегированного законодательства. Правительства большинства стран обладают правом законодательной инициативы и могут оказывать решающее воздействие на законодательный процесс.

За проводимый курс и осуществляемую управленческую деятельность правительство несет, как правило, солидарную политическую ответственность.

Исполнительная власть на местах осуществляется посредством либо назначаемых центром местных органов исполнительной власти (местной администрации), либо выборных органов местного самоуправления. Обычно руководство местными делами поручается назначаемому представителю центральной власти - губернатору, префекту, акиму. Он возглавляет аппарат местного управления, который составляет часть аппарата государственного управления. В случае, когда управление реализуется выборными органами, они имеют определенную самостоятельность по отношению к центральным органам исполнительной власти. Система местного самоуправления, или муниципальная система, включает как выборные органы самоуправления, так и административные службы, находящиеся в их ведении. Эти службы образую коммунальную, или муниципальную администрацию, содержание которой обеспечивается за счет местного бюджета.

Исполнительная власть в Казахстане представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной её ветвями. Она внешне представлена системой органов государственного управления, к которым относятся: правительство РК, министерства, государственные комитеты и ведомства республики, местные исполнительные органы, администрация государственных учреждений и предприятий.

Органы исполнительной власти разрабатывают основные направления социально-экономической политики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организуют их осуществление; организуют управление государственной собственностью; вырабатывают меры по проведению внешней политики и выполняют иные функции, возложенные законодательством республики.

Органы исполнительной власти осуществляют деятельность, которая по своему содержанию является исполнительной и распорядительной. В соответствии с законодательством они обладают государственно-властными полномочиями, в том числе по изданию нормативных актов и их реализации. В целом эти органы наделены широкими полномочиями самостоятельного правотворчества, правоприменения и правоохраны. Подзаконность деятельности органов исполнительной власти - важнейший момент в их правовом положении

Центральные органы исполнительной власти являются органами специальной компетенции и наряду с правительством включаются в структуру органов исполнительной власти. К ним мы относим отраслевые и межотраслевые (функциональные) органы. Их структура по предложению премьер-министра определяется Президентом РК.

В настоящее время в Казахстане организационно-правовыми формами центральных органов исполнительной власти являются:

министерство РК;

государственный комитет РК;

комитет, главное управление, комиссия, агентство республики и иной республиканский орган государственного управления, не входящий в состав правительства;

комитет, департамент, агентство, а также иной орган государственного управления при министерстве, государственном комитете республики. Они обобщенно называются ведомством.

Такие центральные государственные органы как Комитет национальной безопасности РК не входят в систему центральных исполнительных органов республики. Они непосредственно подчинены и подотчетны Президенту Республики Казахстан.

Все центральные органы исполнительной власти за исключением указанных выше, находятся в ведении правительства. Оно руководит деятельность министерств, государственных комитетов, иных центральных и местных исполнительных органов.

Местные исполнительные органы - местная администрация, как органы государственного управления на местах осуществляют руководство во всех сферах жизни общества.

В соответствии с Законом “О местных представительных и исполнительных органах в Республике Казахстан” от 10 декабря 1993 года с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президента РК, имеющим силу Закона, от 2 мая 1995 года, систему органов исполнительной власти на местах составляют: акимы, управления, отделы, комиссии и другие подразделения и службы. Как уже говорилось, местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан.

Местный исполнительный орган возглавляет аким соответствующей административно-территориальной единицы, являющийся представителем Президента и правительства Республики (п.3 ст. 87 Конституции РК). Число заместителей акима, система отделов. Управлений и других подразделений определяются в соответствии со схемой управления областью, районом, городом, утверждаемой соответствующим маслихатом по представлению акима. Аким местной администрации и его заместители. А также руководители отделов. Управлений и других служб администрации не могут быть депутатами маслихата любого уровня. [1]

Акимы областей, городов республиканского значения назначаются на должность Президентом Республики Казахстан по представлению Премьер-министра. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются вышестоящими по отношению к ним акимами. (п. 4 ст. 87 Конституции РК).

В своей деятельности акимы подконтрольны и подотчетны вышестоящим акимам и Президенту. [2]

Таким образом, в государственном управлении проявляется положительная, организующая и творческая деятельность органов исполнительной власти по руководству экономикой, финансами, культурой, наукой, образованием, здравоохранением, охраной общественного порядка.

Государственное управление организует и сплачивает людей, осуществляя общее и отраслевое управление, воплощенное соответственно в деятельности органов исполнительной власти общей компетенции (Правительства РК, акиматов и т.д.) и деятельности органов отраслевого управления (министерств, ведомств и т.д.).

1.2 Организационно-правовые принципы

государственной власти

В соответствии с Конституцией РК, Республика Казахстан утверждает себя демократическим, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь права и свободы.

Основополагающими принципами деятельности Республики являются: общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, казахстанский патриотизм, решение наиболее важных вопросов в государственной жизни демократическими методами, включая голосование на республиканском референдуме или в Парламенте.

Республика Казахстан - унитарное и суверенное государство.

Закрепление принципа унитарного государства на конституционном уровне является одной из конституционно-правовых форм разрешения территориальной организации нашего государства. [3]

Классическая модель унитарного государства, имеющая место во многих зарубежных странах, характеризуется следующими признаками:

1. Единая Конституция, распространяющая своё действие на территории всей страны;

2. Единая система государственных органов;

3. Единое гражданство;

4. Единая система права, охватывающая своим действием всю страну;

5. Единая судебная система, основанная на прецеденте;

6. Единое административно-территориальное деление;

7. Административно-территориальные единицы не имеют права территориального верховенства;

8. Государственный суверенитет;

В Республики Казахстан реализуется национальный и народный суверенитет. Проблема суверенитета народа как части учения о государстве, месте и роли народных масс в политической жизни занимала и занимает видное место в трудах многих ученых. Первые попытки её осмысления были сделаны ещё в глубокой древности. В настоящее время принцип народного суверенитета закрепляется в конституции почти всех государств с республиканской формой правления. [4]

Рассматривая эту проблему, нельзя упускать из виду тот факт, что в реальной политической жизни нет и не может быть абстрактного, безликого народного суверенитета, ибо он формируется только в процессе реализации свободной политической воли граждан государства. Не случайно большинство конституций современных демократических государств в качестве главной ценности закрепляют права и свободы человека и гражданина. Не является исключением и Конституция Республики Казахстан. В ст. 1 и статьях раздела 2 она признает личность и практику ее участия в общественно-политической жизни первичным импульсом формирования общей воли народа, которая составляет суть и первооснову народного суверенитета. Именно экономически, политически и духовно свободная личность, деятельно участвуя в осуществлении государственной и местной власти, наполняет институт народовластия конкретным содержанием.

С учетом сказанного народный суверенитет можно определить как обусловленную общей волей граждан данного государства неограниченную власть народа, которая реализуется во всех сферах общественной жизни в установленной Конституцией и законами организационных и правовых формах. [5]

При рассмотрении суверенитета выделяют его субъект, содержание, формы реализации и объекты.

Субъект суверенитета - народ. Но что такое «народ»? Какая часть населения государства является народом, обладающим всей полнотой власти? В длительной истории человечества этот вопрос решался по-разному. Не все население считалось народом в Древнем Риме; французские просветители относили к нему ту часть населения, которая выступала против феодализма; марксизм-ленинизм - те классы и слои общества, которые борются за передовой общественный строй. Неодинаково подходили к категории «народ» в бывшем СССР и Казахской ССР. Так по Конституции 1918 года народом считались беднейшие рабочие и крестьяне; Конституция 1937 года - все трудящиеся.

Содержание народного суверенитета, как справедливо считают большинство ученых, составляют следующие свойства власти народа: единство, верховенство, полнота, неограниченность и неотчуждаемость.

Единство власти народа означает, что единым и единственным источником власти в обществе выступает суверенный и свободный народ как совокупность всех его граждан. В основе всех властеотношений общая собственная и интегрированная суверенная воля народа. Особенно наглядно единство власти народа проявляется во время выборов органов власти, создание которых становится возможным только при совпадении суверенной политической воли абсолютного или относительного большинства избирателей соответствующей территории. [6]

Верховенство воли народа выражается в том, что народ путем принятия Основного Закона и через иные правовые акты определяет весь строй конституционных правоотношений, устанавливает форму государства, формирует органы государственной власти и местного самоуправления и контролирует их деятельность. Юридически верховенство власти народа закрепляется путем фиксации верховенства закона над другими правовыми актами.

Полнота власти народа указывает на то, что народ непосредственно через институты прямой демократии или с помощью выборных представительных органов сам осуществляет весь объем принадлежащей ему власти. О полноте власти народа свидетельствует тот факт, что народ является носителем народного и государственного суверенитета.

Неограниченность власти народа означает, что воля народа, выражающая его суверенитет, охватывает все без исключения сферы общественной жизни. В этом смысле воля народа универсальна, постоянна и вездесуща. Неограниченность власти народа формирует такое содержание народного суверенитета, которое нельзя ограничить, сузить или уменьшить. Все граждане и их объединения обязаны соблюдать интересы народа, выраженные в законе, а государственные и местные органы и общественные организации в своей деятельности должны ими руководствоваться.

Неотчуждаемость власти народа показывает, что народ никому не передает свою суверенную политическую волю по управлению общественными и государственными делами, а осуществляет их сам в различных политических, организационных и правовых формах. Никакая часть общества, никакая организация и никакое отдельное лицо не могут присвоить себе исключительную власть в государстве, а узурпация государственной власти есть тягчайшее преступление. В п. 3 ст. 3 Конституции Республики Казахстан говориться: «Никто не может присваивать власть в Республике Казахстан. Присвоение власти преследуется по закону…» Ярким примером здесь служит деятельность органов государственной власти, которым народ передает не суверенитет, а лишь право на временное пользование властных функций в пределах Конституции и законов, оставляя за собой полномочия по контролю за этими органами.

В соответствии с п. 2 ст. 3 Конституции Республики Казахстан народ реализует принадлежащую ему власть непосредственно (институты непосредственной демократии, т.е. прямой демократии в частности через республиканский референдум и свободные выборы) и через своих выборных представителей государственной власти и органов местного самоуправления, в частности - это можно проследить на основе анализа других статей Конституции. Таким образом народный суверенитет осуществляется в различных организационных формах.

Объекты народного суверенитета - это материальные, культурные, духовные и политические ценности, которые присущи данному обществу и государству. [7]

Конституции государств, в которых признаётся и утверждается идея принадлежности всей власти народу, устанавливают такие институты социальной, экономической, политической и духовной жизни, которые формируют демократический конституционный строй. В частности Конституция Республики Казахстан уже в преамбуле указывает на то, что верховной и суверенной политической волей, определяющей содержание устанавливаемых Конституцией институтов, обладает народ Казахстана.

Конституция Республики Казахстан так же охватывает проблему социально-расовой структуры. Никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или по любым иным обстоятельствам (п. 2 ст. 14 Конституции РК).

Понятие социальная власть в послевоенной политической теории означает способность государства современного демократического типа, существующего в стабильной и развитой экономике, осуществляет социальную политику, выражающуюся в заботе о правах человека:

1. Осуществление здравоохранения;

2. Содействие в трудоустройстве;

3. Выплата социальной помощи (пенсий, пособий и т.д.);

4. Осуществление борьбы с преступностью, охраняя тем самым жизнь и здоровье человека;

Признаки социальной власти:

1. Недопустимость формирования социальных полюсов и возникновения на этой основе классового антагонизма;

2. Направление интересов различных социальных слоев, отличающихся имущественным положением к социальному компромиссу;

3. Сознательное и целенаправленное регулирование экономических, политических, национальных, экологических, социальных, демографических и других отношений для создания стабильной системы жизнеобеспечения общества в целом и каждого человека в отдельности;

4. Ориентировка законодательства на человека, на удовлетворение его жизненных интересов и потребностей, создание социальной защиты от безработицы, социальное обеспечение и т.д.;

5. Недопустимость установления в качестве государственной идеологии какого-либо социального слоя, тем самым исключая идеологическую функцию.

Решением вышеперечисленных задач будет достигаться минимум межличностных противоречий.

Любое государство осуществляет свои функции при помощи специально созданного государственного аппарата, определённой совокупности государственных органов. [8]

Государственный аппарат - это система органов государства, которая своими действиями и поступками осуществляет задачи и функции государства перед обществом. [9] Функционирование государственного аппарата в целом, социальное назначение и правовой статус каждого государственного органа в отдельности изучаются различными юридическими науками. Каждая отраслевая дисциплина анализирует предмет исследования со своих позиций: подчеркивает те или иные специфические признаки государственного органа, его место и роль в системе государственной организации, особенности формирования, характер (содержание и формы правления) государственно-властных полномочий (компетенции), имущественную обособленность, свойства юридического лица и т.д. [10]

Большое значения для вопроса государственной власти имеет характеристика признаков (свойств) государственного органа. [11] По мнению некоторых государствоведов признаком государственного органа является его принадлежность к государственному аппарату, так как вне единой государственной организации не может быть государственного органа. Однако у него есть и специфические черты. Государствоведы и административисты подчеркивают обычно наличие у государственного органа государственно-властных полномочий. Цивилисты, напротив, выделяют идею организации, указывая, что государственный орган - это особая юридическая организация (юридическое лицо), обладающая помимо властных полномочий имущественной обособленностью.

Какие же признаки присущи государственному органу?

Представляется, что орган государства Республики Казахстан - это всегда организация, коллектив, объединенный общностью целей и родом деятельности, ибо всякая организация есть прежде всего управляемое единство людей. Все органы государства Республики Казахстан есть конкретные в определённой степени организованные коллективы. Это и представительные органы, и органы исполнительной ветви власти, и судебные органы, и органы прокуратуры. При этом данный признак государственного органа свойственен не только коллегиальным органам, но и органам, действующим на основе единоначалия, то есть универсален. [12]

Еще один признак государственного органа - наличие у него какой-либо части единого фонда государственной собственности. Материальные средства выделяются государственному органу для реализации конкретных функций. Он должен иметь свой бюджет, помещение, оборудование и т.д. [13]

От любой государственной организации государственный орган отличают государственно-властные полномочия, позволяющие ему выступать от имени и по поручению государства, наиболее эффективно осуществлять творческую организаторскую деятельность. [14] Ядром государственно-властных полномочий государственного органа является его компетенция, то есть закреплённый в законе объём прав и обязанностей. Государственно-властные полномочия реализуются присущими только конкретному государственному органу методами и способами, в которых наиболее отчетливо выражаются его созидательная роль и социальное назначение. Деятельности органов государства свойственны методы организации, убеждения и поощрения. Однако, государство на современном этапе своего развития не может отказаться и от принуждения, которое применяется после того, как методы убеждения и воспитания исчерпаны. [15]

Наконец, признаком государственного органа является наличие у него структуры, четкой и ясно выраженной соподчинённости структурных подразделений, что позволяет различать коллегиальные и единоначальные органы, а служащих государственного органа подразделять на представителей власти и вспомогательный, технический персонал. Порядок возникновения государственного органа, его компетенция и структура определяются вышестоящей государственной организацией, причем его наименование и установление функций - прерогатива государства. [15]

Следовательно, орган государства Республики Казахстан - это особая организация (или одно лицо - глава государства), наделённая необходимыми материальными средствами, определённым объемом государственно-властных полномочий (компетенций), имеющая четкую структуру, состоящая из представителей народа Казахстана или государственных служащих, которые выполняют возложенные на них функции, используя соответствующие методы и средства.

Государственный аппарат Республики Казахстан обладает всеми признаками, характеризующими его целостную и сложную систему. Так, он состоит из нескольких элементов (определённой совокупности государственных органов), которые в свою очередь сами являются самостоятельными системами. Кроме того, государственному аппарату присущи единство, внутренняя согласованность структурных элементов (подразделений). Эти свойства придают ему стройность структуры, организованность и упорядоченность. Если система вообще есть упорядоченное определённым образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое целостное единство, то государственный аппарат Республики Казахстан представляет собой именно такую систему.

Таким образом, система органов Республики Казахстан, то есть единый государственный аппарат, - это обусловленная функциями государства и национальными традициями совокупность государственных органов.

Данное определение содержит два важных момента.

Прежде всего, оно указывает на то, что структурное построение государственного аппарата обусловлено (предопределено) функциями государства и историческими традициями. В этом смысле система государственных органов объективна. Её нельзя конструировать произвольно, без учета закономерностей формирования, функционирования и развития государственной организации. [16] При образовании новых государственных органов и реформировании старых законодатель не обладает абсолютной свободой в решении вопроса, какой должна быть создаваемая система. Конечно, в этом процессе участвуют и субъективные факторы, однако их влияние ограничено рамками закономерностей существования и развития данной системы. В этом плане объективно обоснованным является возвращение к исторически традиционной для Республики Казахстан системе государственных органов. Так, согласно статьям 49 и 50 Конституции Республики Казахстан Парламент Республики Казахстан состоит из двух палат: Сената и Мажилиса. Вместо системы Советов народных депутатов, построенной на принципе демократического централизма, действуют система местных представительных органов (областей, районов и т.д.). Думается, что положение об объективном характере системы государственных органов имеет большое методологическое значение в познании и поиске путей совершенствования государственной организации.

Далее, системность как таковая присуща государственному аппарату органически. Он един по своему назначению, по своим особенностям, принципам построения и деятельности. Невозможно представить себе государственный орган вне единой государственной организации. В то же время системность указывает на разграничение чего-либо единого на составные части. [17]

Система государственных органов Республики Казахстан базируется на принципах, которые выражают содержание казахстанской государственной организации, её сущность. Такими принципами являются: единство системы; разделение властей; демократизм.

Единство системы государственных органов Республики Казахстан обусловлено государственной волей многонационального народа Республики Казахстан. Конституция Республики Казахстан, принятая на референдуме, закрепляет систему государственных органов и их наименований. Не определено, что носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Казахстан является её народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через государственные органы. Никто не может присваивать власть в Республике Казахстан. Подчеркнем, что государственная воля народа Казахстана первична по отношению ко всему остальному. Именно она обеспечивает и единство государства, и единство его государственных органов.

Разделение властей есть теоретическая и законодательная основа системы органов государства. Советское государственное право отрицало разделение властей, рассматривало его как проявление теории буржуазной государственности. Конституция Республики Казахстан законодательно закрепляет: государственная власть едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом её разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между собой с использованием системы сдержек и противовесов.

Принцип разделения властей базируется на функциях государства, которое, осуществляя свои функции, создаёт для этого специальные органы и наделяет их необходимой компетенцией. Разделение властей проявляется и в запрете для органа осуществлять функции, принадлежащие другому органу. Необходимы так же взаимный контроль и ограничение власти. При соблюдении названных условий система органов Республики Казахстан будет работать как четкий и слаженный механизм. Но разделение властей не следует рассматривать как самоцель. Оно является условием не только организации функционирования государственных органов, но и плодотворного сотрудничества всех ветвей власти. Отказ от такого сотрудничества неминуемо приведёт к краху всей системы государственной власти. Стабильность системы органов государства Республики Казахстан и её принципов непосредственно связана с законодательным урегулированием процесса конструирования государственной власти, её соподчиненности и сбалансированности.

Демократизм системы органов государства Республики Казахстан означает, что Республика Казахстан - это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Демократическая и социальная сущность государства Республики Казахстан воплощается в системе его органов. В демократическом, правовом и социальном государстве каждый его орган и их система в целом призваны служить интересам общества и человека. При этом общечеловеческие ценности должны иметь приоритетное значение перед ценностями региональными или групповыми.

Проявляется демократизм системы органов государства Республики Казахстан в порядке их формирования и принципах деятельности. В современных условиях наиболее демократичным способом создания того или иного государственного органа являются выборы. Так, Президент Республики Казахстан, депутаты всех представительных органов государственной власти и местного самоуправления избираются посредством выборов, которые согласно Конституции Республики Казахстан проводятся на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Иной порядок формирования выборных государственных органов неминуемо приведет к нарушению их демократической сущности, внесёт в государственную организацию элементы нестабильности и анархии. Система как таковая потеряет эти свойства. [18]

Демократизм системы государственных органов выражается в отчетности депутатов представительных органов перед избирателями, а должностных лиц всех уровней - перед народом Казахстана и трудовыми коллективами. Конституционное законодательство предусматривает государственно-правовую ответственность государственных органов. Она может проявиться в упразднении государственного органа и увольнении должностного лица с государственной службы. [19]

1.3 Методы государственного управления

В последние годы в Казахстане резко упал интерес к управлению в его широком значении, касается ли это государственного управления в целом или отраслей и сфер, управления производством, аппарата управления. Особенно критически воспринимается идея государственного управления как противостоящая якобы новой роли государства в условиях формирования рыночной экономики. Но происходит изменение функций управления и методов государственного регулирования и оно является, безусловно, полезным. Ни одно государство не отказывается от рычагов управления и регулирования, дело в их умелом использовании. [20]

Для государственного управления и регулирования характерны в современных условиях следующие методы:

а) общенормативное регулирование в отличие от индивидуально-распорядительного и регулирования прошлых лет. Управление на основе и во исполнение закона приходит на смену командному и оперативному воздействию;

б) применение способов официального признания хозяйствующих и иных субъектов;

в) введение лицензирования субъектов и их деятельности;

г) определение порядка осуществления видов хозяйственной деятельности;

д) налогообложение;

е) введение стандартизации продукции, работ и услуг;

ж) поддержка и стимулирование предпринимательства;

з) осуществление надзорных функций.

В административном, финансовом законодательстве закрепляют правовые режимы осуществления этих и подобных им функций.

В качестве иллюстрации основных методов государственного управления и применения их на практике можно привести Положение о Министерстве сельского хозяйства РК, утвержденное 10 мая 1995 года. В котором указано, что Минсельхоз является центральным органом государственного управления сельским хозяйством РК и подчиняется непосредственно Правительству. В целях проведения единой государственной аграрной политики, направленной на обеспечение населения продуктами питания, а промышленности - сырьем, увеличение экспортных возможностей аграрного сектора в условиях развивающихся рыночных отношений Министерство:

- обеспечивает разработку приоритетных государственных (национальных) программ развития отраслей сельского хозяйства и участие в их реализации;

- подготовку проектов, законодательных актов и нормативных документов по аграрным вопросам;

- содействие разгосударствлению и приватизации, а также демонополизации в агропромышленном комплексе (АПК);

- развитие разнообразных форм хозяйствования и пр.

Управление сегодня связано с работой профессионального персонала. Поэтому столь важно регулирование государственной службы и борьба с бюрократизмом и коррупцией. [21]

Управление есть целенаправленное воздействие, рассчитанное на получение результатов. Такая ориентация крайне необходима. Управлению присущ и такой элемент, как контроль. Его назначение - быть гарантией целостности и мощи государства. Сегодня наша страна переживает момент когда вырабатывается новый курс развития, но усилия и действия по его реализации далеко неэффективны. Нарастающий сепаратизм и местничество, с одной стороны, дурные традиции “командовать сверху” - с другой, усугубляют эти тенденции. А как результат - ослабевание государственности. [22]

Среди мощных средств в преодолении этих кризисных явлений и укреплении государства, находится контроль. Однако, сразу же подчеркнем, что государственный контроль не является атрибутом какого-либо одного политического режима. Он всегда присущ любому государству, стремящемуся обеспечить реализацию политики, законов и иных актов, охрану государственных интересов.

В нашей стране контроль рассматривается как одна из функций государства. Он призван:

во-первых, выступать как постоянно осуществляемая государственная деятельность не одного, а всей системы органов государства;

во-вторых, можно сформировать вполне стройную, динамичную, неутяжеленную систему государственного контроля, охватывающую все его виды;

в-третьих, необходимо придать контролю демократический гласный характер, сделать участие в нем доступным для общественности;

в-четвертых, государственный контроль должен быть не самодовлеющим институтом, а средством эффективного решения государственных, экономических, социальных и иных задач;

в-пятых, добиться высокого уровня качества контроля можно с помощью правового контроля, основанного на законодательстве, исключающего произвольные действия, жесткость и ничем не ограниченное усмотрение.

Таким образом, государственный контроль станет эффективным, если в его системе будут трудиться высококвалифицированные специалисты и он будет обладать мощной правовой основой. [23]

Кроме того, вышеупомянутые формы и методы государственного управления будут более совершенными, если будут основаны на глубоком и систематическом изучении ситуации. В этой связи, следует указать, что сегодняшнее государственное управление нуждается не только в совершенных методах контроля, но и в улучшении деятельности по использованию полной и достоверной статистической и тематической информации. [24]

2. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ - ОСНОВНОЙ ПРИНЦИП ПРАВОВОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

2.1 Законодательная власть и органы,

осуществляющие законодательные функции

Многообразие задач государственного управления, невероятная сложность его объекта предопределяют внутреннее расчленение государственного аппарата с выделением в нем специализированных ветвей власти (по горизонтали) и вертикальной иерархизацией всех видов государственных органов. Конституция Республики Казахстан закрепляет принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, хотя системный анализ её статей дает основание для отграничения наряду с так называемыми президентской и прокурорско-надзорной властью.

Итак, государственная власть в Республике Казахстан едина (имеет один источник - волю народа и единую конституционную основу), но внутренне разделена путем функциональной специализации отдельных своих ветвей при их организационной не подчиненности друг другу. Все ветви власти обязаны взаимодействовать между собой, в том числе совместно участвовать в разработке и реализации единых государственных программ; все ветви власти связаны между собой набором «сдержек» и «противовесов».

Особое место в системе разделено-соединенных властей принадлежит законодательной власти, которую в стране осуществляет Парламент Республики Казахстан.

Главная функция парламента Республики Казахстан - законодательная, т.е. принятие законов и других нормативных актов, формирование нормативной основы деятельности государства и общества. Иначе говоря, он специализируется на участии в стратегическом управлении, на формулировании и закреплении наиболее фундаментальных ценностей и долговременных стандартов государственной и общественной жизни, воспринимаемых в качестве исходных государственными органами, другими субъектами оперативно управленческой активности и правоприменения.

Законодательная власть - представительная. [25] На основе выборов народ передает власть своим представителям и таким образом уполномочивает представительные органы осуществлять государственную власть. В этом смысле можно говорить о первичности представительных органов в механизме государственной власти, их приоритете и верховенстве. Как отмечал Дж. Локк, «законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей». [26]

Верховенство - и это важно для сегодняшней действительности - не означает и не должно означать полновластия законодательных органов. Имеются сущностные и политико-юридические ограничения этой власти. Сущностные ограничения вытекают из ее делегированности (только народ обладает всей полнотой государственной власти), определяются принципиальной зависимостью от воли избирателей. [27]

Законодательная власть - это делегированная коллегиальная власть. Дж. Локк писал, что в хорошо устроенных государствах, где принимается во внимание благо целого, законодательная власть передается в руки различных лиц, которые, собравшись должным образом, обладают сами или совместно с другими властью создавать законы. Название данной ветви «законодательная» не означает, что, кроме законодательной деятельности, представительные органы не выполняют никакой другой. Не менее существенной функцией законодательной власти является финансовая, реализуемая в праве ежегодно утверждать государственный бюджет страны. [28] Есть и определенные «распорядительные» функции, связанные с формированием высших исполнительных и судебных органов. Немаловажную роль в деятельности законодательных органов играет осуществляемый ими контроль за работой правительства, иных должностных лиц исполнительной власти. В отличие от судебной, законодательная власть вправе давать лишь политическую оценку тем или иным представителям исполнительной власти и на этой основе привлекать их к политической ответственности (импичмент). Таким образом, законодательная власть - это делегированная народом своим представителям государственная власть, реализуемая коллегиально путем издания законодательных актов, а также наблюдения и контроля за аппаратом исполнительной власти, главным образом в финансовой сфере. [29] Законодательная власть реализуется избираемым (иногда частично назначаемым) парламентом (фр. parler - «говорить») - высшим представительным органом государства. Парламент обычно включает в себя две палаты: верхнюю и нижнюю. Двухпалатная структура, как уже говорилось, предохраняет парламент от поспешных решений нижней палаты. Как правило, срок полномочий верхней палаты более длителен, чем нижней, ее депутаты имеют более высокий возрастной ценз, она реже обновляется и формируется на основе косвенных (непрямых) выборов. В большинстве стран досрочному роспуску подлежат только нижние палаты. [30]

Руководство парламентом осуществляется единолично председателем, коллегиальные органы (президиумы) крайне редки. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими органами, руководит прениями, голосованием, координирует работу внутрипарламентских органов и т.д.

Парламент обладает большими полномочиями в сфере законотворчества (издавать законы самостоятельно или совместно с главой государства). Он вправе устанавливать налоги, принимать государственный бюджет, участвовать во внешнеполитическом процессе, решать вопросы обороны. Парламент может осуществлять и иные функции: привлекать президента, членов правительства к ответственности (импичмент), создавать комиссии по расследованию. [31]

Порядок работы парламента определяется его регламентом, в котором также закрепляются основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в комиссиях, принятие и утверждение, опубликование.

Парламент Республики Казахстан состоит из двух Палат - Сената и Мажилиса и является профессиональным парламентом: обе палаты функционируют на постоянной основе.

Мажилис состоит из 77 депутатов, 67 избираются по одномандатным территориальным избирательным округам, образуемым с учетом административно-территориального деления Республики и с примерно равной численностью избирателей, 10 депутатов избираются на основе партийных списков по системе пропорционального представительства и по территории единого общенационального избирательного округа. Срок полномочий депутатов Сената - 6 лет, Мажилиса - 5 лет. Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан на совместном заседании депутатов всех представительных органов, соответственно, области, города республиканского значения и столицы. Семь депутатов Сената назначаются Президентом на срок полномочий сената.

Часто можно услышать мнение о неравенстве Палат Парламента Республики Казахстан: что верхняя палата - Сенат, а нижняя - Мажилис. Подобные утверждения верны лишь отчасти и в совершенно особом смысле. Палаты имеют разные задачи, полномочия, и в сфере собственной компетенции каждая палата предстает высшей инстанцией (никто не вправе решать вопросы, отнесенные Конституцией к её ведению). В этом смысле палаты равноправны, они просто разнонаправлены. Но вот в общей для обеих палат области - законотворчестве - они отвечают за разные участки законодательной работы: Мажилис разрабатывает и принимает законы, а Сенат решает вопрос об их одобрении или неодобрении.

Палаты Парламента Республики Казахстан не имеют единого руководства и не вправе работать совместно, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией.

Процедура принятия законов («легитимация законов») делится на ряд этапов, которые нельзя произвольно поменять местами. Традиционно они рассматриваются как совокупность четырех стадий (ортодоксальный подход): законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, утверждение (принятие) закона, его опубликование и вступление в законную силу. Вместе с тем этот процесс можно рассматривать и более детально: