7

Содержание

Введение

1. Реформы правительства в перестроечный период.

2. Конституционно-правовой статус правительства в связи с принятием конституции 1993 года и на основе законодательства сопутствующего ей.

3. Современные тенденции в статусе правительства.

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Государственная власть как явление изучается с социологических, политологических, психологических и иных позиций. Она изучается как институт конституционного права, рассматриваются конституционное регулирование различных сторон, элементов этого института, способы (модели) организации государственной власти. Эти способы могут быть неодинаковы: в монархии они иные, чем в республике, в унитарном государстве они отличаются от федеративного, в одних странах могут быть созданы органы государственной власти на местах -- в административно-территориальных единицах, в других существует только местное самоуправление -- публичная власть территориального коллектива. В современных условиях, особенно на опыте постсоциалистических государств, переходящих от принципа единства к принципу разделения властей, все чаще обнаруживается, что в разных ракурсах они могут сочетаться, а их отдельные элементы -- взаимопроникать друг в друга. Государственная власть едина (нарушение этого единства, противоборство различных органов государства может привести к вооруженным столкновениям, анархии и распаду общества) и вместе с тем в демократическом государстве она разделена на отдельные «ветви», выполняющие различные задачи в обществе.

Формулируя общее понятие «правительства» в конституционном праве, авторы энциклопедического словаря «Конституция Российской Федерации» отмечают: «Правительство - один из важнейших государственных органов, возглавляющий исполнительную ветвь власти и всю систему входящих в нее органов. Независимо от партийной характеристики Правительство (однопартийное, коалиционное, беспартийное), а также порядка его формирования (парламентом или президентом) оно всегда играет огромную, часто определяющую роль в механизме государственной власти как ключевое звено государственного управления, принятия важнейших внутригосударственных и внешнеполитических решений». Уместно привести высказывание Президента России В.В. Путина из его Послания Федеральному Собранию РФ в мае 2003 г., а именно его слова о том, что он поддерживает общий курс на усиление партий в общественной жизни и с учетом итогов выборов в Государственную Думу считает возможным сформировать профессиональное, эффективное Правительство, опирающееся на парламентское большинство.

Эффективность деятельности Правительства лишь с очень большой «натяжкой» можно связать с условием его опоры на партию(и), завоевавшую большинство мест в парламенте. Объединение усилий возможно, если основные политические силы обладают гражданской ответственностью для коллегиальной работы.

Непосредственное рассмотрение проблематики обоснования конституционно-правового статуса Правительства Российской Федерации, можно важным оговорить следующее. В свое время в отдельных работах по государственному (конституционному) праву указывалось, что социальные отношения, складывающиеся в сфере осуществления исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов, включая правительственные структуры, следует относить исключительно к административно-правовым. Правительство России и иные федеральные органы исполнительной власти вполне могут и должны рассматриваться в качестве полноправных субъектов конституционного права вообще и государственно (конституционно)-правовых отношений, в частности. В качестве объекта конституционно-правовых отношений может быть рассмотрена и проанализирована государственная власть, осуществляемая Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации.

1. Реформы правительства в перестроечный период

Начало перемен в области управления, осуществленных М. С. Горбачевым в 1986-1987 гг., воодушевило всю страну. Все помнили кратковременное правление Ю. В. Андропова, фактически осуществлявшего эволюционную перестройку, приведшую к улучшению экономической ситуации, и надеялись на повторение эффекта при новом молодом столь красноречивом и подающем большие надежды руководителе.

Пытаясь решить задачу повышения качества промышленной продукции, правительство учредило институт госприемки, что реально привело в основном к увеличению бюрократического аппарата и отзыву от производства большого числа специалистов. Принятый ранее Закон о государственных предприятиях. предоставлявший известную свободу хозяйственной деятельности, на практике буксовал. Принятый Закон об индивидуальной трудовой деятельности разрешил заниматься гражданам в сфере кустарных промыслов, торговли и услуг. В стране отсутствовали полноценные рыночные механизмы и посредническая инфраструктура для товарно-сырьевых операций, сбыта продукции. В январе 1987 г. вступает в действие новая система начисления заработной платы, которая была более тесно связана с результатами труда и предполагала растущую дифференциацию в оплате. Постановления Правительства о принципах создания смешанных предприятий совместно с капиталистическими и развивающимися странами открывали дорогу инвестициям из-за рубежа. Целый ряд постановлений о создании кооперативов в сфере производства товаров народного потребления и услуг, о долгосрочной аренде, о банковской деятельности в сочетании с Законом о государственном предприятии, предполагающем выборы директора, сочетание системы хозрасчета и самофинансирования, -- все создавало принципиально новую атмосферу в стране. Пленум ЦК в марте 1988 г. принял курс на деколлективизацию деревни. Принимается закон, признающий право трудящихся на забастовки. Создается Федерация независимых профсоюзов СССР. Председатель Совета Министров представил Верховному Совету план экономических реформ, предусматривавший поэтапный переход к регулируемой рыночной экономике.

В 1987 г. были введены альтернативные с тайным голосованием выборы ответственных партийных работников. В ходе объявленной демократизации в стране развернулась мощная идеологическая кампания по разоблачению тоталитаризма, который в общественном мнении все более отождествлялся с социализмом.

Была введена политика гласности, предполагавшая отмену коммунистической цензуры, принятие нового закона о СМИ, обеспечение свободы творческих союзов и объединений и всеобщую критику существующей политической системы. СМИ стали выполнять функции катализатора оппозиционной деятельности. В стране происходит глубокая и не всегда оправданная переоценка истории государственного управления СССР. Публикуются различные в концептуальном отношении учебники по всем дисциплинам с правом выбора учителя. Библиотеки получают право закупать только ту литературу, которую считают полезной. Учитывая, что интеллигенция была настроена абсолютно оппозиционно по отношению к советской власти и КПСС, следует признать, что курс на идеологизацию образования стал на практике переидеологизацей. Пользуясь широкой поддержкой интеллигенции и прессы, Горбачев провел ряд преобразований в управлении государством, которые еще больше ослабили существующую политическую систему и сделали перестройку неуправляемой. История государственного управления в России. Учебник / отв. ред. В.Г. Игнатов. М.: ТК Велби, 2005.

На XIX партконференции, состоявшейся в конце июня 1988 г., были приняты решения о преобразовании всей государственной системы, развертывании гласности, борьбе с бюрократизмом, перестройке. Впервые сформулированы понятия «правовое государство» и «гражданское общество» применительно к СССР. При этом подчеркивалось, что обновленное государство должно реализовать приоритет закона в ходе формирования баланса человеческих, социальных, политических и иных сил в самоуправляющемся обществе. Получив санкцию конференции на политические преобразования, Горбачев и его команда сразу провели очищение ЦК от старой «партийной гвардии» -- всего более 100 человек, включая ряд членов Политбюро. Горбачев избирается вместо А. А. Громыко Председателем Президиума Верховного Совета СССР.

В 1990 г. в стране начался новый этап глобального социально-политического кризиса, непосредственно приведший к гибели советской государственности.

На 3-й сессии Съезд народных депутатов избирает М. С. Горбачева на пост Президента СССР с самыми широкими полномочиями. Избрание президента на съезде, а не всенародно несколько понизило уровень легитимности власти Горбачева, что позволило его противникам в дальнейшем после разгона союзных органов власти без особого труда устранить его с политической арены.

Важным реформаторским шагом было создание института профессионального парламентаризма. В рамках советских структур из числа депутатского корпуса создавались более узкие верховные советы при съездах, малые советы при областных советах. Создание таких органов, бесспорно, повышало уровень самостоятельности выборных органов и делало советскую власть действительно советской в полном смысле этого слова. Но время ее было на исходе. Запоздалые управленческие эволюционные реформы в условиях обострения системного кризиса не могли остановить процесс, принимавший формы настоящей революции. История государственного управления в России. Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. М.: ТК Велби, 2005.

С этого времени возникло своеобразное двоевластие -- Союзного и республиканского -- Российского -- центров со своими органами управления и самое главное -- с разными идейно-политическими ориентирами. В рамках суверенной России оформилась самостоятельная компартия, лидеры которой заняли позицию полного неприятия идей горбачевской перестройки и политики союзного центра во главе с Президентом СССР, объективно подрывая и без того робкие усилия Горбачева по сохранению Союза.

В частности, Закон РФ от 22 декабря 1992 г. N 4174-I "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" говорил:

«Совет Министров Российской Федерации - высший орган государственного управления Российской Федерации

Совет Министров - Правительство Российской Федерации является органом исполнительной власти Российской Федерации, подотчетным Съезду народных депутатов Российской Федерации, Верховному Совету Российской Федерации и Президенту Российской Федерации.

Совет Министров Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим систему органов государственного управления и обеспечивающим их согласованную деятельность.

Совет Министров Российской Федерации правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные согласно Конституции и законам Российской Федерации к ведению Российской Федерации.

Совет Министров Российской Федерации обладает правом законодательной инициативы.

Структура Совета Министров Российской Федерации, компетенция, порядок деятельности и отношения Совета Министров Российской Федерации с другими государственными органами определяются на основе Конституции Российской Федерации Законом Российской Федерации "О Совете Министров-Правительстве Российской Федерации".

Совет Министров Российской Федерации действует на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, настоящего Закона, иных законов Российской Федерации и постановлений Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, указов и распоряжений Президента Российской Федерации.

Совет Министров Российской Федерации руководствуется в своей деятельности принципами народовластия, федерализма, разделения властей, законности и гласности.

Президент Российской Федерации - глава исполнительной власти в Российской Федерации - руководит деятельностью Совета Министров - Правительства Российской Федерации и принимает меры для эффективного осуществления Правительством Российской Федерации своих полномочий.

Совет Министров-Правительство Российской Федерации в пределах своей компетенции организует исполнение законов Российской Федерации, иных актов Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, осуществляя систематический контроль за исполнением законов Российской Федерации и иных актов другими органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, принимает меры по устранению их нарушения.

Совет Министров Российской Федерации по вопросам, входящим в его компетенцию, взаимодействует с политическими партиями, общественными организациями, движениями и иными объединениями и в соответствии с законом оказывает им необходимое содействие. Закон РСФСР от 3 августа 1979 г. "О Совете Министров РСФСР".

Основные вопросы компетенции Совета Министров Российской Федерации. Организация и порядок деятельности Совета Министров - Правительства Российской Федерации.

В пределах своих полномочий Совет Министров Российской Федерации:

1. Осуществляет управление экономическими и социально-культурными процессами, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, демонополизации экономики, реализации правового механизма рыночной экономики;

- способствует осуществлению мер по укреплению денежной и кредитной системы в Российской Федерации, разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен, обеспечению гарантий законодательно установленных размера оплаты труда и уровня социального обеспечения;

- организует разработку и исполнение федерального бюджета Российской Федерации, а также прогнозов экономического и социального развития Российской Федерации и важнейших федеральных программ;

- обеспечивает в соответствии с законами Российской Федерации и указами Президента Российской Федерации нормативное регулирование и руководство органами исполнительной власти по защите прав собственности на всей территории Российской Федерации;

- осуществляет меры по развитию науки и техники, рациональному использованию и охране природных ресурсов.

2. Обеспечивает поддержку наименее социально защищенных групп населения, реализацию социальных гарантий граждан;

- разрабатывает направления государственной социальной политики, принимает меры к обеспечению социальной и правовой защищенности граждан, их права на труд, совершенствует систему социального обеспечения;

- определяет основные направления развития и совершенствования здравоохранения, народного образования, способствует развитию культуры.

3. Осуществляет меры по защите интересов государства, охране общественного порядка, по обеспечению и защите прав и свобод граждан;

- принимает меры по обеспечению государственной безопасности и обороноспособности, охране государственных границ Российской Федерации.

4. Координирует работу органов государственного управления по совместному проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ межреспубликанского (федерального) и международного значения, принимает меры по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, а также стихийных бедствий.

5. Осуществляет руководство в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями;

- обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и в международных организациях, заключает межправительственные соглашения, принимает меры к исполнению международных договоров Российской Федерации;

- осуществляет руководство в области внешней торговли и других видов внешнеэкономической деятельности, научно-технического и культурного сотрудничества.

Совет Министров Российской Федерации объединяет и направляет работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных ему органов государственного управления.

Министерства, государственные комитеты и ведомства Российской Федерации являются центральными органами отраслевого и межотраслевого управления, подчиняются Совету Министров Российской Федерации и ответственны за выполнение порученных им задач.

Министерства, государственные комитеты и ведомства Российской Федерации образуются, реорганизуются и упраздняются Верховным Советом Российской Федерации по предложению Президента Российской Федерации.

Компетенция, порядок организации и деятельности министерств, государственных комитетов и других подведомственных Совету Министров Российской Федерации органов государственного управления регулируются Законом Российской Федерации о центральных органах государственного управления в Российской Федерации.

Совет Министров Российской Федерации образует в случае необходимости комитеты, главные управления и другие ведомства при Совете Министров Российской Федерации в пределах ассигнований, установленных федеральным бюджетом Российской Федерации на содержание Совета Министров Российской Федерации.

В целях реализации полномочий министерств и государственных комитетов Российской Федерации в республиках в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округах, краях, областях, городах и районах могут создаваться их территориальные органы.

Совет Министров Российской Федерации решает вопросы организации управления отнесенными к федеральной собственности промышленными, строительными, сельскохозяйственными предприятиями, организациями, предприятиями транспорта и связи, а также иными государственными организациями и содействует развитию и укреплению новых форм хозяйствования в пределах, установленных законодательством Российской Федерации. Закон РСФСР от 3 августа 1979 г. "О Совете Министров РСФСР".

Положения о министерствах, государственных комитетах и других подведомственных Совету Министров Российской Федерации органах государственного управления утверждаются Президентом Российской Федерации или по его поручению Правительством Российской Федерации.

Совет Министров Российской Федерации устанавливает предельную численность работников центрального аппарата министерств, государственных комитетов и других подведомственных ему органов государственного управления и размер ассигнований на их содержание.

Совет Министров Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей министров и заместителей председателей государственных комитетов, руководителей и заместителей руководителей комитетов, главных управлений и других органов государственного управления при Совете Министров Российской Федерации, утверждает членов коллегий министерств и государственных комитетов, других подведомственных ему органов государственного управления, а также членов государственных комитетов.

Совет Министров Российской Федерации в случае необходимости может передавать решение отдельных вопросов государственного управления, входящих в его компетенцию, министерствам, государственным комитетам Российской Федерации и другим подведомственным ему органам государственного управления, если решение этих вопросов не отнесено Конституций и законами Российской Федерации к исключительной компетенции Правительства Российской Федерации.

Перечень министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации утверждается и изменяется Верховным Советом Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Совет Министров Российской Федерации осуществляет контроль за деятельностью министерств, государственных комитетов Российской Федерации и других подведомственных ему органов государственного управления.

Совет Министров Российской Федерации принимает меры к тому, чтобы министерства, государственные комитеты и другие подведомственные ему органы государственного управления в полном объеме использовали предоставленные им полномочия для выполнения возложенных на них задач и осуществления им своих функций.

Совет Министров Российской Федерации имеет право отменять акты министерств, государственных комитетов Российской Федерации и других подведомственных ему органов государственного управления.

На заседаниях Совета Министров Российской Федерации решаются наиболее важные вопросы государственного управления, хозяйственного и социально-культурного строительства.

Исключительно на заседаниях Совета Министров Российской Федерации:

- рассматриваются вопросы подготовки и исполнения федерального бюджета Российской Федерации, а также формировании использования государственных внебюджетных фондов, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации;

- рассматриваются проекты программ экономического и социального развития Российской Федерации и ее отдельных регионов;

- рассматриваются предложения об объеме выпуска государственных ценных бумаг и пределах увеличения государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;

- устанавливается номенклатура продукции, товаров и услуг, на которые применяются фиксированные государственные цены;

- рассматриваются предложения об установлении и изменении ставок налогообложения;

- рассматриваются проекты годовых программ приватизации объектов государственной собственности и предложения об основных направлениях использования средств, полученных от приватизации;

- принимаются решения о подготовке и представлении Президенту Российской Федерации предложений об образовании, реорганизации и ликвидации министерств и государственных комитетов Российской Федерации;

- принимаются решения о подписании международных межправительственных договоров;

- принимаются решения о подписании соглашений с Советами Министров республик в составе Российской Федерации, администрацией автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга по вопросам, предусмотренным действующим законодательством.

Заседания Совета Министров Российской Федерации проводятся не реже одного раза в квартал. Заседание Правительства Российской Федерации считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Правительства Российской Федерации.

Заседания Правительства Российской Федерации проходят под руководством Председателя Правительства Российской Федерации. При его отсутствии заседания проводит Первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации. Президент Российской Федерации вправе председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации.

В заседаниях Правительства Российской Федерации может участвовать вице-президент Российской Федерации и полномочный представитель Президента Российской Федерации.

На заседаниях Правительства Российской Федерации решения принимаются большинством голосов членов Правительства Российской Федерации. Главы администраций автономной области, автономных округов, краев, областей, городов республиканского подчинения могут участвовать в рассмотрении вопросов Правительством Российской Федерации с правом совещательного голоса.

Порядок проведения заседаний Правительства Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации в утверждаемом им Регламенте. Закон РСФСР от 3 августа 1979 г. "О Совете Министров РСФСР".

Председатель Совета Министров Российской Федерации возглавляет Правительство Российской Федерации.

Председатель Правительства Российской Федерации:

- представляет Президенту Российской Федерации предложения по персональному составу Правительства Российской Федерации;

- организует работу Правительства Российской Федерации и руководит его заседаниями;

- распределяет обязанности между первыми заместителями, заместителями Председателя Правительства Российской Федерации и представляет Правительство Российской Федерации в международных отношениях;

- в неотложных случаях издает от имени Правительства Российской Федерации распоряжения по отдельным вопросам государственного управления, о чем информирует Правительство Российской Федерации.

В случае отсутствия Председателя Совета Министров Российской Федерации его обязанности исполняет его Первый заместитель.

Первые заместители, заместители Председателя Правительства Российской Федерации координируют в соответствии с распределением обязанностей работу министерств и государственных комитетов Российской Федерации, других подведомственных Правительству Российской Федерации органов государственного управления, контролируют их деятельность и дают им поручения, предварительно рассматривают предложения и проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство Российской Федерации.

В качестве постоянного органа Совета Министров Российской Федерации действует Президиум Совета Министров Российской Федерации в составе Председателя Совета Министров Российской Федерации, его первых заместителей, заместителей, министра финансов, министра экономики, министра иностранных дел, министра обороны, министра безопасности, министра внутренних дел, председателя Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом и Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации. По представлению Председателя Совета Министров Российской Федерации Президент Российской Федерации может включить в состав Президиума Совета Министров Российской Федерации и других членов Правительства Российской Федерации.

Решения Президиума Правительства Российской Федерации принимаются большинством голосов от общего числа его членов, издаются в форме постановлений и распоряжений Совета Министров Российской Федерации и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Совета Министров Российской Федерации.

Совет Министров Российской Федерации вправе отменить любое решение Президиума Совета Министров Российской Федерации.

Совет Министров Российской Федерации образует постоянные комиссии и определяет их задачи, функции и порядок деятельности.

Для подготовки предложений по отдельным вопросам государственного управления, разработки проектов решений Совета Министров и рассмотрения разногласий по таким проектам, а также для выполнения отдельных поручений Совета Министров Российской Федерации могут создаваться постоянные и временные комиссии и другие рабочие органы Правительства Российской Федерации.

Совет Министров Российской Федерации на основе и во исполнение Конституции и законов Российской Федерации, иных решений Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации и указов Президента Российской Федерации принимает постановления и издает распоряжения, проверяет их исполнение. Постановления и распоряжения Совета Министров Российской Федерации обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации.

Решения, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, издаются в форме постановлений Совета Министров Российской Федерации. Решения по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений Совета Министров Российской Федерации.

Постановления Совета Министров Российской Федерации подписываются Председателем Совета Министров Российской Федерации или по его поручению Первым его заместителем, а распоряжения- Председателем Совета Министров Российской Федерации или его Первым заместителем.

Постановления и распоряжения Совета Министров Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания, если иное не предусмотрено в этих актах. Совет Министров Российской Федерации осуществляет контроль за исполнением принятых им решений непосредственно или через подведомственные ему органы государственного управления.

Постановления и распоряжения Совета Министров Российской Федерации, если эти решения противоречат Конституции и законам Российской Федерации, могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

Постановления Совета Министров Российской Федерации публикуются в Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации, а при необходимости широкого и немедленного их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации, за исключением постановлений, содержащих государственную тайну.

Расходы на содержание Правительства Российской Федерации утверждаются Верховным Советом Российской Федерации.

Председатель Совета Министров Российской Федерации, его первые заместители, заместители, а также другие лица, входящие в состав Совета Министров Российской Федерации, за свою деятельность получают заработную плату, размер которой устанавливается Президентом Российской Федерации. Размер должностного оклада Председателя Правительства Российской Федерации определяется Верховным Советом Российской Федерации.

Социальное, бытовое и иное обслуживание лиц, входящих в состав Совета Министров Российской Федерации, необходимое для выполнения ими служебных обязанностей, обеспечивается на основании законодательства Российской Федерации в пределах утвержденных расходов федерального бюджета на содержание Правительства Российской Федерации.

Для обеспечения деятельности Совета Министров Российской Федерации действует Аппарат Совета Министров Российской Федерации. Закон РСФСР от 3 августа 1979 г. "О Совете Министров РСФСР".

Аппарат Совета Министров возглавляет Руководитель, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Совета Министров Российской Федерации.

Права, обязанности и ответственность работников Аппарата Правительства Российской Федерации определяются в соответствии с Положением об Аппарата Правительства Российской Федерации, утвержденным Советом Министров Российской Федерации.

Структура, штаты, размер оплаты труда и условия материально-бытового обеспечения работников Аппарата Правительства Российской Федерации, а также расходы на его содержание определяются Председателем Правительства Российской Федерации в пределах расходов федерального бюджета на содержание Правительства Российской Федерации, утверждаемых Верховным Советом Российской Федерации.

Руководители основных структурных подразделений Аппарата Совета Министров Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Министров Российской Федерации по представлению Руководителя Аппарата Совета Министров Российской Федерации».

2. Конституционно-правовой статус правительства в связи с принятием конституции 1993 года

Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации

Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации представляет собой особую структуру государства - орган государственной власти, которая призвана, с одной стороны, воспринимать (отражать) потребности, интересы и цели российского общества, адекватно их закреплять в своих правовых актах и содержании организационной деятельности, а с другой - рационально и законно управлять общественными процессами, придавать им целостность, организованность, динамику и эффективность.

Если в Конституции Российской Федерации сказано (ст. 110), что "исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации", то Федеральный конституционный закон определил, что "Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации".

Это - емкая юридическая формула. Можно полагать, что она означает следующее:

а) Правительство Российской Федерации есть орган государственной власти Российской Федерации;

б) Правительство Российской Федерации - особый исполнительный орган, находящийся в силу своей природы в специфических взаимоотношениях с другими государственными органами;

в) Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган, что обусловливает его руководящее местоположение и роль в системе органов исполнительной власти и, соответственно, субординационные отношения (власти и подчинения) с другими исполнительными органами в Российской Федерации.

Федеральным конституционным законом подтверждено и развито положение Конституции Российской Федерации об актуальности единой системы исполнительной власти в Российской Федерации и роли в ней Правительства Российской Федерации.

Положение "Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации" свидетельствует о том, что функции и полномочия, организация, формы и методы деятельности Правительства олицетворяют одно из направлений осуществления государственной власти, принадлежащей народу.

Как установлено в Конституции Российской Федерации, "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления" (ст. 3). И хотя Правительство Российской Федерации не избирается, а формируется в конституционно установленном порядке и не получает прямо из рук народа (избирателей) власть, его конституционное положение в структуре разделения государственной власти (ст. 10 Конституции) таково, что все, что оно делает, связано с государственной властью (от целей до оценки эффективности его деятельности).

Отсюда следуют принципиальные политические и правовые положения, которым, к сожалению, не придают порой должного значения. Федеральный Конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Комментарий / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: Юридическая литература, 1999.

Правительство Российской Федерации, наряду и совместно с другими органами государственной власти, осуществляет власть, принадлежащую многонациональному народу Российской Федерации; значит, его нельзя принижать ни в отношениях с Президентом Российской Федерации, ни в отношениях с Федеральным Собранием Российской Федерации (его обеими палатами), ни в отношениях с судебными органами, ни в общественном мнении;

- как орган государственной власти Российской Федерации Правительство призвано формулировать и проводить в жизнь государственную политику, отвечающую интересам многонационального народа Российской Федерации;

- в демократическом государстве организация и функционирование Правительства должны быть основаны на демократических принципах публичности (открытости), доступности и подконтрольности гражданам;

- функции и полномочия (компетенция) Правительства как органа государственной власти Российской Федерации распространяются на всю территорию Российской Федерации, касаются всех отношений, подведомственных его юрисдикции;

- для выполнения функций государственной власти, возложенных на Правительство, оно должно обладать всеми необходимыми ресурсами, в том числе и законодательно установленными мерами принуждения;

- правовые акты Правительства являются актами органа государственной власти Российской Федерации и занимают, соответственно, в иерархии всех правовых актов четко установленный уровень, ведущий к тому, что они обязательны к исполнению на всей территории и теми субъектами правоотношений, кому адресованы;

Правительство как орган государственной власти имеет свой правовой статус, организационную структуру, формы и методы деятельности, состав управленческих кадров, материально-финансовое обеспечение и другие атрибуты.

В положении "Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации" особого внимания заслуживает раскрытие понятия "исполнительная власть Российской Федерации".

Дело в том, что это понятие и в теоретической мысли, и в общественной практике трактуется весьма по-разному. Прежде всего, сказываются стереотипы советского периода, когда деятельность Совета Министров (Правительства) усматривали в исполнении руководящей и направляющей роли партии. Правительство не имело собственных функций в выработке государственной политики и должно было лишь исполнять то, что ему предписывали.

Проведенное Конституцией Российской Федерации разделение осуществления государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10) определило, что исполнительная власть соотносится с законодательной и призвана обеспечивать, прежде всего, практическую реализацию Конституции и законов Российской Федерации. Отсюда логично проистекают и взаимоотношения органов исполнительной власти с органами судебной власти.

Формула разделения осуществления государственной власти ориентирует на адекватную интерпретацию сущности исполнительной власти. Важно также учитывать, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 10) "органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Следовательно, и исполнительная власть Российской Федерации, т.е. всего государства, должна иметь самостоятельные характеристики.

Конституционные документы и государственно-правовое знание многих стран под исполнительной властью подразумевают основной, ведущий механизм государственного управления общественными процессами. Считается, что именно исполнительная власть (через систему своих органов) призвана, исходя из конкретных обстоятельств, непосредственно и практически целеполагать, организовывать и регулировать общественную (публичную) жизнедеятельность людей. Бушусов Н.В. Российская государственность как субъект конституционно-правовых отношений // «Журнал российского права» № 6, июнь 2006.

Управление - творческий, интеллектуальный процесс, направленный на инновационное изменение общественных явлений и отношений. Оно всегда связано с преломлением норм законов, положений программ и концепций, пожеланий и замыслов в реальную практику поведения и деятельности людей и их коллективов. Но поскольку термин "государственное управление" не употребляется в Конституции Российской Федерации, некоторые ученые и практики стали полагать, что исполнительная власть не обладает управленческими свойствами и представляет собой некое формальное явление, лишь отвечающее на импульсы общества. Исполнительную власть пытаются лишить активного, созидательного, конструктивного, преобразующего характера.

Между тем исполнительная власть объективно, даже если это недостаточно четко отражено в конституциях или иных нормативных правовых актах, выполняет перед обществом, во взаимоотношениях с ним такие функции:

а) обеспечивает практическое исполнение законов и актов главы государства путем их применения в конкретных ситуациях и для решения конкретных вопросов;

б) непосредственно управляет общественными процессами, поведением и деятельностью людей в целях поддержания и качественного преобразования воспроизводственной системы - системы создания, обращения и потребления материальных, социальных и духовных продуктов;

в) выполняет по отношению к гражданам и их организациям экономические, социальные и правовые функции, возложенные в современный период на государство и его аппарат;

г) осуществляет государственный менеджмент (непосредственное управление) в отношении объектов государственной собственности, вовлеченных в рыночный экономический оборот.

С точки зрения поддержания должного уровня управляемости общества, исполнительная власть занимает исключительно весомое и ответственное место, что предъявляет высокие требования к ней в смысле ее правового регулирования, системной организации, технологий функционирования, профессиональной подготовки персонала и других параметров. Именно состояние исполнительной власти определяет характер и результативность взаимодействия государства и общества, государственных органов и граждан. Окуньков Л. А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права № 2. 2006.

В контексте с предыдущими принципиальное значение принадлежит положению о том, что "Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации".

Коллегиальность - один из важнейших атрибутов демократии, поскольку позволяет объединять знания, опыт и интересы разных людей для лучшего решения общественных проблем.

Достоинства коллегиальности состоят в том, что она:

а) формирует в рамках соответствующей структуры информационное поле, подпитывающее разнообразной и профессионально обработанной информацией каждого ее участника;

б) создает в организации социально - психологический микроклимат, обеспечивающий сотрудничество и взаимопомощь между всеми ее участниками, даже при наличии естественных противоречий во взглядах и интересах;

в) позволяет проводить "мозговые атаки", сосредоточивая возможности объединенного интеллекта организации на поиски оптимальных вариантов решений;

г) способствует лучшему исполнению принятых решений, поскольку заранее согласовывает интересы и цели участников данной организации;

д) укрепляет авторитет соответствующей организации в обществе за счет солидарности и общих ценностей ее участников.

В юридическом смысле коллегиальность представляет собой организационно - правовую форму построения и функционирования государственного органа, смысл которой состоит в том, что в этом органе его компетенция осуществляется путем коллегиального (совместно согласованного) принятия управленческих решений.

Правительство Российской Федерации выполняет сложный и многогранный объем функций и полномочий в области исполнительной власти и поэтому важно, чтобы оно было организовано и практически функционировало как коллегиальный орган. Игнатюк НА. Соотношение органов исполнительной власти и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. № 1.

Здесь актуальны несколько моментов:

- во-первых, состав Правительства, в частности число руководителей федеральных органов исполнительной власти, включенных в него в ранге федеральных министров. Пока в этом вопросе нет должной ясности и устойчивости, ибо многое зависит от волеизъявления Председателя Правительства и Президента Российской Федерации;

- во-вторых, иерархическая структура Правительства, при которой наличие заместителей Председателя Правительства, курирующих федеральных министров, ограничивает равноправие членов данного коллегиального органа;

- в-третьих, реальное соотношение между содержанием и значением вопросов, решаемых на заседаниях Правительства, заседаниях Президиума Правительства, а также единолично Председателем Правительства;

- в-четвертых, соблюдение регламента Правительства, позволяющее каждому члену Правительства высказываться и голосовать по обсуждаемым вопросам.

Правительство является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации и в силу этого возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации.

Следовательно:

- политика и акты Правительства обязательны для всех без исключения федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации;

Правительство Российской Федерации управляет деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным Конституцией (ст. ст. 71 и 72) к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- решения и действия Правительства в рамках правового регулирования общественных отношений распространяются на деятельность исполнительных органов местного самоуправления;

- акты Правительства подлежат исполнению администрациями государственных предприятий, учреждений и организаций, а также другими субъектами правоотношений.

Правительство Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации.

Правовая основа представляет собой систему юридических норм, в соответствии и во исполнение которых организуется и функционирует государственный или общественный орган, та или иная структура жизнедеятельности. Термин "правовая" означает, что эта основа должна быть: достаточно социологически обусловлена (потребностями и интересами, идеалами и ценностями развития общества), четко нормативно выражена (через целенаправленную и логически согласованную систему правовых норм) и практически реализована (реально использоваться в практике управления и общественной жизнедеятельности).

Правовая основа деятельности предполагает, что все правовые акты и организационные действия Правительства Российской Федерации осуществляются на базе соответствующих материальных и процессуальных правовых норм. Федеральный Конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Комментарий / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: Юридическая литература, 1999.

Правовую основу деятельности Правительства составляют четыре взаимосвязанных и соподчиненных группы нормативных правовых актов:

а) Конституция Российской Федерации - учредительный документ демократического, правового, федеративного, социального, светского государства с республиканской формой правления;

б) федеральные конституционные законы, часть которых названа в Конституции и которые призваны уточнять и развивать ее положения;

в) федеральные законы, регулирующие основные вопросы жизнедеятельности российского государства и общества;

г) нормативные указы Президента Российской Федерации, которые он полномочен принимать в соответствии с Конституцией (ст. ст. 80, 83, 84, 87, 88). В частности, в области охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ст. 80); по вопросам формирования и работы Совета Безопасности Российской Федерации (ст. 83); назначения референдума (ст. 84); введения военного положения (ст. 87); введения чрезвычайного положения (ст. 88) и по другим вопросам.

Структура правовой основы деятельности Правительства Российской Федерации является сложной, по некоторым вопросам неопределенной и противоречивой. До сих пор не принят ряд федеральных конституционных законов, не всегда совпадают по целям и содержанию федеральные законы и нормативные указы Президента Российской Федерации, в результате чего созданы условия для решения многих вопросов "по усмотрению".

Вместе с тем состояние правовой основы деятельности Правительства Российской Федерации во многом зависит и от него самого. Согласно ст. 104 Конституции Российской Федерации Правительству принадлежит право законодательной инициативы. Кроме того, эта же статья предусматривает (п. 3), что "законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации".

Таким образом, наряду с исполнением и применением правовой основы (системы действующих законов и иных нормативных правовых актов) одним из направлений деятельности Правительства Российской Федерации выступают совершенствование и развитие этой правовой основы, обеспечение ее рациональности и эффективности.

Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Это - исходное положение, основа устройства, главное правило деятельности. Принципы, содержащиеся в правовых актах, представляют собой нормы - принципы. Им присущи: а) закрепление сущностных характеристик правового явления; б) длительное существование; в) устойчивая нормативная ориентация субъектов права; г) базовая роль для других правовых норм.

Закреплены основные, а не все принципы деятельности Правительства Российской Федерации. Их семь, они типичны и применимы как к его деятельности, так и к деятельности других органов исполнительной власти, а также иных органов государственной власти.

Выделение принципов свидетельствует об их значении как разновидности правовых регуляторов. Принципы служат обязательным нормативным ориентиром для других законов, особенно для тех, которые регулируют правовое положение и деятельность органов исполнительной власти. Такое "жесткое" нормативное воздействие обусловлено п. 3 ст. 76 Конституции - федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Формула "Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется" означает признание перечисленных далее принципов в качестве главного, обязательного нормативно - правового регулятора. Именно принципы служат своего рода исходной базой для: а) принятия любых решений; б) совершения различных действий; в) подзаконного правительственного правотворчества; г) применения Правительством законов. С этими принципами должны соизмеряться как совершаемые, так и планируемые, предполагаемые акты и действия федерального Правительства. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.. 2004г.

Принципы распространяются на всю деятельность Правительства Российской Федерации. Это означает, что ими охватываются все виды деятельности, осуществляемые с помощью документов, правовых актов, в организационных и иных формах. Принципами надлежит руководствоваться не в отдельных, а во всех сферах, отнесенных к компетенции Правительства согласно ст. ст. 12 - 23 комментируемого Закона. Отступление от принципов либо их неприменение в тех или иных сферах недопустимы.

Рассмотрим эти принципы более подробно.

Принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов означает устойчивую ориентацию Правительства Российской Федерации на законоисполнительную деятельность.

Во многих тематических законах, регулирующих разные сферы государственной жизни, четко отражена законоориентированная деятельность федерального Правительства - в федеральных законах о связи, о недрах, об образовании, об обороне, о безопасности, о государственной границе и др. Тем самым выявляется строгая связь между полномочиями и их конституционно- законодательной основой.

Четко установлен подзаконный характер актов Правительства. В соответствии с этим Правительство обязано во исполнение норм Закона, во-первых, принимать свои акты; во-вторых, вносить в свои акты изменения либо отменять их; в-третьих, готовить проекты федеральных законов; в-четвертых, контролировать соблюдение законности в деятельности министерств и иных органов исполнительной власти.

Конституционные процедуры взаимоотношений Правительства с Президентом и Федеральным Собранием строго очерчивают контуры их связей в различных ситуациях. Вместе с тем необходимо отметить, что далеко не всегда Правительство действует строго в русле положений Конституции и законов.

Принцип народовластия служит одним из способов реализации общего конституционного принципа народовластия (ст. 3 Конституции). Речь идет об обеспечении демократического характера деятельности федерального Правительства путем всемерного учета интересов населения и общественного мнения, взаимодействия с общественными организациями. В состав госорганов могут включаться ученые, специалисты, представители общественных организаций, создаются координационные и совещательные органы, подлежат рассмотрению обращения органов местного самоуправления.