Жилищная политика в Республике Казахстан

50

Содержание

Введение

1. Жилищная политика в Республике Казахстан

1.1 Жилищные проблемы в Республики Казахстан

1.2 Новое в жилищном законодательстве Республики Казахстан

2. Жилищные правоотношения в Республике Казахстан

2.1 Понятие и предмет жилищных правоотношений

2.2 Возникновение жилищных правоотношений

2.3 Правовой статус кондоминиума

2.4 Управление объектами кондоминиума

3. Право собственности на жилище

3.1 Общие положения, содержания и понятия права собственности. Право собственности на жилище

3.2 Ограничения права собственности

3.3 Регистрация граждан по местожительства

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Приватизация государственного жилищного фонда, нестабильность цен, снижение вследствие инфляции покупательных способностей населения существенного изменили ситуацию в жилищной сфере Республики Казахстан.

Поворот в жилищной политике, обусловленный новыми рыночными отношениями, состоит в переходе в основном от прежней практики распределения жилья, построенного за счет бюджетных ассигнований, к зарабатыванию его самими гражданами, в поэтапном переводе жилищной сферы в режим бездотационного функционирования. Но в обоих случаях государство должно обеспечить социальную защиту определенных категорий граждан, особенно малоимущих слоев населения.

При активной государственной поддержке жилищное строительство могло бы стать начальной точкой оздоровления и роста экономики, увлекая за собой широкий спектр других отраслей. Это способствовало бы финансовой стабилизации, создавая у населения стимулы к накоплению, сдерживанию роста безработицы за счет организации в строительстве новых рабочих мест.

В настоящее время требуется проведение принципиально новой жилищной политики и превращение ее в один из приоритетов общества. Необходимо создать реальную возможность строительства или приобретение жилья семьям со средними и частично низкими доходами. Без существенного повышения доли частного жилищного сектора не сформировать важнейшие составляющие рыночной экономики - рынок жилья и рынок труда.

С переходом к рыночной экономике основная ставка сделана на то, чтобы потребности в жилье удовлетворялись не за счет общественных фондов потребления, а за счет жилья, которое находилось бы в частной собственности граждан. В этих целях были развернуты приватизация жилищного фонда, выдача гражданами, нуждающимся в улучшении жилищных условий безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья, выпускались жилищные купоны удостоверяющие право граждан на приобретение квартиры в собственность. Так, 13 сентября 1991 года было утверждено Постановлением Президента Казахской ССР "Положение о купоном механизме приватизации государственной собственности в Казахской ССР", а 24 января 1992 года Кабинетом Министров Республики Казахстан утверждено "Положение о приватизации государственного жилищного фонда в Республики Казахстан".

Эти положения определили правовые основы, порядок, правила и процедуры приватизации жилых помещений и распространялись только на квартиры (дома) государственного жилищного фонда.

Под приватизацией государственного жилищного фонда понималась бесплатная передача и продажа в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений.

6 сентября 1993 года Указом Президента Республики Казахстан утверждена "Государственная программа новой жилищной политики и механизмы ее реализации", которая была разработана во исполнение постановления Президента Республики Казахстан от 15 июля 1992 года "О мерах по реализации стратегии становления и развития Казахстана как суверенного государства".

Все эти меры направлены на то, чтобы сколотить широкий социальный слой частных собственников жилья, создать рынок жилья преодолеть отрицательные последствия уравниловки в деле обеспечения граждан жильем.

Но как показывает практика, к созданию рынка жилья мы оказались столь же неподготовленными, как и к созданию рынка труда и капиталов. Государственная программа жилищного строительства свернута, объемы ввода жилья в эксплуатацию резко сократились, стоимость жилья многократно возросла (особенно в бывшей столице Алматы), очередь на получение государственного и муниципального жилья практически не движется. В этой области, как и во многих других, наблюдается имущественное и социальное расслоение общества.

Таким образом, на нынешнем этапе решения жилищной проблемы наметились как положительные, так и отрицательные тенденции. Положительные усматриваются в том, что расширены возможности граждан, по распоряжению полученным (приватизированным или купленным) жильем. В частности, граждане имеют право отчуждать, передавать наследникам и т.д. Отрицательные - состоят в том, что перспективы получения жилья для подавляющего большинства очередников становится все более призрачной, а кредиты явно не покрывают затраты на приобретение жилья в собственность и вопрос об их возврате усугубляется растущей инфляцией. Множится число преступлений, совершаемых на почве квартирного бизнеса.

К этому следует добавить также растущую изо дня в день оплату жилья, электроэнергии, телефона, коммунальных услуг, которые возросли в тысячи раз и большинству людей становятся труднодоступными, особенно в связи с задержкой выплаты пенсий, пособий и заработной платы.

В нынешних непростых условиях все ветви власти должны осознать, что без широкой государственной поддержки обеспечение граждан жильем становится для миллионов людей неразрешимой проблемой.

Не менее важно восстановить государственное управление системой жилищно-коммунального хозяйства, учет граждан, нуждающихся в жилье, понять, наконец, что без дотаций из государственного и местного бюджета, обуздания монополистов, обеспечивающих население водой, энергоресурсами, отвечающих за санитарно-эпидемиологическое и экологическое благополучие городов и населенных пунктов, оказание коммунальных услуг, система жилищно-коммунального хозяйства придет в окончательный упадок. Надо учесть при этом, что основная масса жилья была построена 20-30 лет назад и нуждается в серьезной реставрации, а многие здания вообще не отвечают современным требованиям благоустройства и здорового быта.

Все эти факторы обусловили выбор темы дипломной работы и послужили основанием для ее написания.

В основу работы были положены Указ Президента Республики Казахстан от 6 сентября 1993 года "О новой жилищной политике", Государственная программа новой жилищной политики и механизмы ее реализации, разработанная во исполнение постановления Президента Республики Казахстан от 15 июля 1992 года "О мерах по реализации стратегии становления и развития Казахстана как суверенного государства", а также Закон Республики Казахстан "О жилищных отношениях" принятый 16 апреля 1997 года.

В ходе написания работы были изучены и другие законодательные и нормативные акты имеющие прямое и косвенное отношение к теме исследования, а также учебная и специальная литература (монографии, брошюры, статьи).

Цель работы - рассмотреть особенности жилищной политики в Республике Казахстан.

Задачи работы:

1.Анализ жилищной политики Республики Казахстан.

2.Особенности жилищной политики Республики Казахстан.

3.Рассмотреть особенности права собственности на жилище.

Работа состоит из ведения, трех глав и заключения.

В I главе - "Новая жилищная политика в Республики Казахстан", раскрывается суть существующей на сегодня в Республике Казахстан жилищной проблемы, делается сравнительный анализ нового жилищного законодательства.

Во II главе "Жилищные правоотношения в РК" исследуются понятие, предмет и субъекты жилищных правоотношений, а также стадии возникновения, изменения и прекращения жилищных правоотношений, включая выселение.

Во III главе рассматриваются различные формы собственности на жилище: государственная, частная, кондоминиум как особая форма собственности, а также жилищные и жилищно-строительные кооперативы. Дается понятие и анализ жилищного фонда Республики Казахстан.

В заключение содержатся выводы, сделанные в ходе исследования темы, предложения по совершенствованию действующего законодательства и перспективы решения жилищной проблемы в современных условиях.

1. Жилищная политика в Республике Казахстан

1.1 Жилищные проблемы в Республике Казахстан

В Конституции Республики Казахстан, принятой 30 августа 1995 года закреплено создание в Республике Казахстан всех условий для обеспечения граждан жильем. Жилищная проблема была и остается одной из самых острых социальных проблем современности. Еще Ф. Энгельс, выступая на могиле К. Маркса в знаменитой своей речи отметил "Прежде чем что-либо производить, люди должны иметь пищу, одежду и жилище..." [1]

Справедливости ради следует отметить, что государство СССР с первых дней своего зарождения считало своей главной задачей обеспечить каждую семью отдельным жильем. Даже на знаменах Октябрьской революции было начертано обещание решить жилищную проблему. И хотелось бы подчеркнуть, что в этом направлении предпринимались различные жилищные программы, начиная с времен Н.С. Хрущева и кончая программой "Жилье-91". Были установлены нормированные ставки оплаты жилья и коммунальных услуг, которые, однако изначально не покрывали затрат на содержание жилищно-коммунального хозяйства. С ростом инфляции, возрастанием стоимости основных фондов в жилищно-коммунальном хозяйстве, повышением качества жилья, сооружением дорогостоящих систем канализации, водо-энергоснабжения, дефицит затрат, на содержание жилья все в большей степени приходилось покрывать за счет бюджета.

Справедливости ради следует отметить, что расходы по оплате жилья и коммунальных услуг составляли в бюджете семьи сравнительно небольшой процент и были вполне доступны людям с невысоким уровнем доходов. Государство на жилье не наживалось, а разорялось. Квартплата была самая низкая в мире. От государственной квартиры никто и никогда не отказывался, потому что плата за нее была доступна каждой семье. Нельзя также отрицать и то, что основной упор делался на бесплатное предоставление жилья за счет государства нуждающимся в улучшении жилищных условий без учета состава семьи и ее материального достатка. Ставка на уравниловку привела к тому, что, несмотря на бурный рост жилищного строительства, индустриальные методы его ведения, очередь граждан на получение бесплатного жилья двигалась медленно, а намечаемые сроки решения жилищной проблемы и обеспечения каждой семьи отдельной квартирой неоднократно переносились. Ощутимый урон жилищному хозяйству нанесла Великая Отечественная война 1941-1945 гг. и необходимость восстановления разрушенного народного хозяйства.

В конце 50-х годов постепенно пришли к сознанию того, что только за счет государства жилищную проблему не решить, необходимо активно подключить к строительству жилья сбережения самих граждан. Происходит заметное оживление жилищно-строительной кооперации. Появляется все большее количество жилищно-строительных кооперативов (ЖСК) и соответственно утверждается Советом Министров Казахской ССР 19 апреля 1965 года № 295 "Примерный Устав жилищно-строительного кооператива".[2]

В 70-80-е годы в Республике было немало случаев сознательного отступление от требований советских жилищных законов со стороны ряда руководителей, которые злоупотребляя служебным положением, грубо нарушали порядок предоставление жилья, в обход очередности и без учета реальной нуждаемости обеспечивали квартирами свои семьи, родственников, приятелей и земляков. В сфере распределения и использования жилья нередкими были случаи протекционизма и коррупции, что не только серьезно удлиняло сроки предоставления жилищ нуждающимся гражданам, по много лет стоящим в квартирных очередях, но и нанесло огромный нравственный ущерб авторитету соответствующих органов, вере в социальную справедливость.. Хотя были разработаны и приняты " Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Казахской ССР" утвержденный Советом Министров Казахской ССР и Казсовпрофом 14 сентября 1984 года[3]и многие другие нормативные акты, [4] радикально решить жилищную проблему даже в начале 90-х годов ХХ века не удалось.

С переходом к рыночной экономике основная ставка сделана на то, чтобы потребности в жилье удовлетворялись не за счет общественных фондов потребления, а за счет жилья, которое находилось бы в частной собственности граждан. В этих целях были развернуты приватизация жилищного фонда, выдача гражданами, нуждающимся в улучшении жилищных условий безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья, выпускались жилищные купоны удостоверяющие право граждан на приобретение квартиры в собственность. Так, 13 сентября 1991 года было утверждено Постановлением Президента Казахской ССР "Положение о купоном механизме приватизации государственной собственности в Казахской ССР", а 24 января 1992 года Кабинетом Министров Республики Казахстан утверждено "Положение о приватизации государственного жилищного фонда в Республики Казахстан".

Эти положения определили правовые основы, порядок, правила и процедуры приватизации жилых помещений и распространялись только на квартиры (дома) государственного жилищного фонда.

Под приватизацией государственного жилищного фонда понималась бесплатная передача и продажа в собственность граждан на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений.

6 сентября 1993 года Указом Президента Республики Казахстан утверждена "Государственная программа новой жилищной политики и механизмы ее реализации", которая была разработана во исполнение постановления Президента Республики Казахстан от 15 июля 1992 года "О мерах по реализации стратегии становления и развития Казахстана как суверенного государства".

Все эти меры направлены на то, чтобы сколотить широкий социальный слой частных собственников жилья, создать рынок жилья преодолеть отрицательные последствия уравниловки в деле обеспечения граждан жильем.

Но как показывает практика, к созданию рынка жилья мы оказались столь, же неподготовленными, как и к созданию рынка труда и капиталов. Государственная программа жилищного строительства свернута, объемы ввода жилья в эксплуатацию резко сократились, стоимость жилья многократно возросла (особенно в бывшей столице Алматы), очередь на получение государственного и муниципального жилья практически не движется. В этой области, как и во многих других, наблюдается имущественное и социальное расслоение общества.

Таким образом, на нынешнем этапе решения жилищной проблемы наметились как положительные, так и отрицательные тенденции. Положительные усматриваются в том, что расширены возможности граждан, по распоряжению полученным (приватизированным или купленным) жильем. В частности, граждане имеют право отчуждать, передавать наследникам и т.д. Отрицательные - состоят в том, что перспективы получения жилья для подавляющего большинства очередников становится все более призрачной, а кредиты явно не покрывают затраты на приобретение жилья в собственность и вопрос об их возврате усугубляется растущей инфляцией. Множится число преступлений, совершаемых на почве квартирного бизнеса.

К этому следует добавить также растущую изо дня в день оплату жилья, электроэнергии, телефона, коммунальных услуг, которые возросли в тысячи раз и большинству людей становятся труднодоступными, особенно в связи с задержкой выплаты пенсий, пособий и заработной платы.

В нынешних непростых условиях все ветви власти должны осознать, что без широкой государственной поддержки обеспечение граждан жильем становится для миллионов людей неразрешимой проблемой.

Не менее важно восстановить государственное управление системой жилищно-коммунального хозяйства, учет граждан, нуждающихся в жилье, понять, наконец, что без дотаций из государственного и местного бюджета, обуздания монополистов, обеспечивающих население водой, энергоресурсами, отвечающих за санитарно-эпидемиологическое и экологическое благополучие городов и населенных пунктов, оказание коммунальных услуг, система жилищно-коммунального хозяйства придет в окончательный упадок. Надо учесть при этом, что основная масса жилья была построена 20-30 лет назад и нуждается в серьезной реставрации, а многие здания вообще не отвечают современным требованиям благоустройства и здорового быта.

1.2 Новое в жилищном законодательстве Республики Казахстан

Впервые кодификация жилищного законодательства в бывшем СССР была проведена в первой половине восьмидесятых годов, а точнее 24 июня 1981 года Верховный Совет СССР принял Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик. [5]

А чуть позже 30 июня 1983 года Верховный Совет Казахской ССР принял на базе Основ первый Жилищный кодекс Казахской ССР[6], который вступил в силу с 1 января 1984 года. Затем в 1992 году 1 июля был принят новый жилищный кодекс Республики Казахстан. [7]

С тех пор произошли коренные изменения, обусловленные главным образом распадом СССР и образованием независимых суверенных государств и переводом экономики на рельсы рыночного хозяйства. В результате всего этого и Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и Жилищный кодекс Казахской ССР утратили роль базовых законодательных актов в области жилищного права и в настоящее время не применяются, т.к. были рассчитаны на принципиально иной социально-экономический, политический и духовный строй общества. К тому же эти законы пришли в противоречия с законодательными актами принятыми позднее.

В настоящее время основными или базовыми законодательными актами в области жилищного законодательства являются Конституция Республики Казахстан принятая 30 августа 1995 года (ст.25,26) и Закон Республики Казахстан "О жилищных отношениях" принятый 16 апреля 1997 года, [8] а также нормы Гражданского кодекса Республики Казахстан, принятого 27 декабря 1994 года (общая часть) и иное законодательство, издаваемое в соответствии с ними.

В области регулирования жилищных отношений видная роль отводится указу Президента Республики Казахстан "О новой жилищной политике" от 6 сентября 1993 года № 1344, постановлению Правительства Республики Казахстан от 4 октября 1995 года № 1299 "О мерах по развитию жилищно-коммунального хозяйства республики", постановлению Правительства Республики Казахстан от 27 мая 1996 года № 647 "О мерах по развитию потребительских кооперативов собственников квартир и нежилых помещений в жилых домах" и постановлению Правительства Республики Казахстан "О переходе на новые принципы оплаты содержания жилья и жилищно-коммунальных услуг" от 12 апреля 1996 года № 437.

Наряду с законами, указами Президента и постановлениями Правительства к источникам жилищного законодательства относятся акты государственных комитетов, министерств и ведомств, в том числе и тех, которые ныне свое существования прекратили. Так, продолжает действовать Инструкция о порядке обмена жилыми помещениями утвержденная Постановлением Совета Министров Казахской ССР в 1985 году, [9] а также Инструкция о порядке сохранения за гражданами, временно отсутствующими по условиям и характеру работы, жилого помещения в месте постоянного жительства (Инструкция о порядке бронирования жилого помещения), утвержденная Советом Министров Казахской ССР от 17 января 1985 года. [10]

Но, разумеется, все они действуют лишь в части, не противоречащей позднее принятым законам и иным нормативным актам.

Некоторые нормативные акты, регулирующие жилищные отношения, принимаются на региональном уровне - местными представительными и исполнительными органами. Так 30 апреля 1996 года принято решение Акима г.Алматы "О создании кооперативов собственников квартир" в Алматы. [11]

Наконец, к вспомогательным источникам жилищного законодательства надлежит отнести руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда Республики Казахстан по жилищным делам, например постановление "О практике применения судами законодательства при рассмотрении дел по спорам между гражданами и жилищно-строительными кооперативами" от 11 октября 1991 года.

Как видно из вышеперечисленного, жилищное законодательство отличается многослойностью своих источников.

Таким образом, под жилищным законодательством следует понимать совокупность или систему правовых норм, регулирующих жилищные отношение, т.е. отношение, обеспечивающие удовлетворение потребности граждан в жилье. Согласно, ст. 1 Закона Республики Казахстан "О жилищных отношениях" от 16 апреля 1997 года "Жилищное законодательство РК регулирует отношения с участием граждан, юридических лиц и государственных органов, связанные с основаниями возникновение и прекращение права собственности на жилище и права пользования ими; обеспечением сохранности и ремонта жилых помещений; контролем государственных органов за соблюдением прав граждан в жилищной сфере и использованием жилищного фонда".

Действие жилищного законодательства распространяется на такие отношения по удовлетворению потребности граждан в жилье, предметом которых является жилое помещение, пригодное для постоянного в нем проживания, хотя бы оно и было рассчитано на то, чтобы обеспечить граждан жильем лишь на время, при наличии целого ряда условий. Жилищное законодательство регулирует отношения по предоставлению и использованию жилья в общежитиях, служебных жилых помещениях. Оно регулирует отношения по использованию жилья поднанимателями и временными жильцами. В то же время оно не распространяется на отношения по использованию дачных жилых помещений, т.к. указанные помещения в состав жилищного фонда не входят.

Жилищное законодательство не регулирует отношения по использованию приспособленных под жилье помещений в вагончиках, сборно-разборных сооружениях и иных строениях, не рассчитанных на удовлетворение постоянной потребности в жилье. Они также не входят в состав жилищного фонда.

Жилищное законодательство относится к числу комплексных правовых образований, включающих в свой состав нормы различной отраслевой принадлежности. Это нормы государственного права, закрепляющие право граждан на жилище, основные принципы его осуществления и охраны, служащие отправными при классификации жилищных фондов, нормы административного права, обеспечивающие управление жилищным фондом, учет граждан, нуждающихся в жилье, распределение жилых помещений, контроль за их надлежащим содержанием и эксплуатацией; нормы гражданского права, регулирующие отношения по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями; нормы финансового права, обеспечивающие направление денежных средств на капитальный ремонт жилого фонда, иные нужды жилищно-коммунального хозяйства и т.д.

Жилищное законодательство не распространяется на отношения по строительству и реконструкции жилых домов независимо от того, кто выступает в них в качестве подрядчика и заказчика.

Таким образом, отношения, регулируемые жилищным законодательством, тесно соприкасаются с отношениями, составляющими предмет других отраслей права, в первую очередь с нормами гражданского права. Многие законы и иные нормативные акты с равным основанием могут считаться актами как жилищного, так и гражданского законодательства. Это относится и к Закону Республики Казахстан "О жилищных отношениях в Республики Казахстан", и к Закону "Об усилении ответственности за самовольный захват домов, квартир, садовых (дачных) домиков и иных помещений, а также за самовольный захват земли и самовольное строительство" и ко многим другим законам и подзаконным нормативным актам, рассчитанным как на собственно гражданские, так и на жилищные отношения. Близость жилищного законодательства с гражданским нашла отражение и в том, что наем жилого помещения специально урегулирован в особенной части Гражданского кодекса (см. глава 30 Проект ГК (особенная часть).

Как указывает профессор Толстой Ю.К. "Четкую разграничительную линию между ними едва ли можно провести. Так, Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда" влечет преобразование отношений и с этой точки зрения должен быть отнесен к актам гражданского законодательства. В то же время он порождает или может породить жилищные отношения (между собственников и членами его семьи, не пожелавшими стать участниками приватизаций; между собственником и иными лицами, проживающими в приватизированном помещение и т.д.), а потому относится и к актам жилищного законодательства"[12]

На наш взгляд, жилищное право не является самостоятельной отраслью права, оно является под отраслью такой крупной отрасли права как гражданское право.

Следовательно, и жилищное законодательство является неотъемлемой частью гражданского законодательства. Этой точки зрения придерживаются многие крупные ученые-цивилисты, такие как профессор Басин Ю.Г., проф. Толстой Ю.К., проф. Сулейменов М.К., проф. Яковлев В.Ф. и др. [13]

Интересен тот факт, что Конституция Республики Казахстан относит гражданское законодательство к ведению РК, а жилищное - к совместному ведению РК и ее субъектов.

Корнеев С.М., Крашенинников П.В. и другие ученые считают "поскольку жилищное законодательство относится к совместному ведению Республики Казахстан и ее субъектов, коллизии между нормативными актами в этой области принятыми на федеральном и региональном уровне, должны решаться в пользу федеральных актов." [14]

Рассматривая вопрос о жилищном законодательстве нельзя не обратить внимание на действие этого законодательства во времени, в пространстве и по кругу лиц. Общим принципом действия закона во времени является немедленное действие нового закона. Это значит, что новый закон применяется к тем правоотношениям, которые возникают с момента его введения в действия. Если же правоотношение носит длящийся характер, то новый закон применяется к тем правам и обязанностям, которые возникают после введения его в действие. Изменение законодательства не влечет автоматического изменения гражданских правоотношений, и они сохраняются такими, какими были в момент законного возникновения. Эти положения служат содержанием принципа "Закон обратной силы не имеет" и относятся также к жилищному законодательству. Но из названного принципа возможны исключения, которые устанавливаются законодательством (но не соглашением сторон) (ст. 6 ГК РК). Например, новым законодательством устанавливаются правила, в силу которого отношения, возникшие до принятия нового закона, сохраняется (размер квартирной платы, коммунальных платежей и т.п.). И если закон запрещает совершение каких-либо действий, ранее не запрещенных, то такие действия должны быть прекращены.

Рассматривая действия закона в пространстве, следует напомнить, что по общему правилу, он распространяется на всю территорию Республики Казахстан, за исключением случаев, когда пространственные пределы действия закона ограничены (например, он распространяется на районы, подвергшиеся стихийному бедствию).

Наконец, действие закона может быть ограничено и по кругу лиц. Особенно это относится к законам и иным нормативным актам, предусматривающим различного рода льготы при предоставлении жилья, оплате жилых помещений и коммунальных услуг.

К числу лиц, имеющих право на льготы, относятся инвалиды и участники Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица; участники афганской войны - воины-интернационалисты; военнослужащие, уволенные в запас или отставку; инвалиды 1 и 2 групп (за исключением лиц, ставших инвалидами в результате совершенного ими преступления); многие другие категории граждан и лиц, которые нуждаются в особой социальной защите со стороны органов государственной власти и местных исполнительных органов.

Эффективность действия жилищного законодательства в настоящее время возросла, т.к. новый Закон "О жилищных отношениях" устранил многочисленные противоречия возникшие ранее в регулировании жилищных отношений.

В целом при применении норм жилищного законодательства следует на наш взгляд придерживаться следующих правил:

во-первых, - нормы Гражданского кодекса подлежат приоритетному применению по сравнению с нормами, которые содержатся в других законах и тем более подзаконных нормативных актах;

во-вторых, последующий закон отменяет действие закона предыдущего в той части, в какой предыдущий закон противоречит последующему;

в-третьих, при столкновении закона с подзаконным нормативным актом применению подлежит закон.

2. Жилищные правоотношения в Республике Казахстан

2.1 Понятие и предмет жилищных правоотношений

Правовые отношения, содержанием которых является возникновение, осуществление, изменение или прекращение права на жилище, можно назвать жилищными правоотношениями. Важнейшим отличительным признаком данных правоотношений является их предмет или специфический объект - жилище, принадлежность, свойства, назначение и характер которого существенным образом влияют на все элементы правоотношения.

Понятие жилищного правоотношения является собирательным, охватывающим правоотношения различной отраслевой и видовой принадлежности. Это отношения по управлению и эксплуатации жилищного фонда, обеспечению его сохранности, учету нуждающихся в жилье граждан и предоставлению жилых помещений, а также отношения по использованию пригодных для постоянного проживания жилых помещений.

Надо отметить, что понятием жилищные отношения охватываются не только отношения по использованию жилых помещений нанимателями, членами кооперативов и др. гражданами, но также связанные с ними отношения по управлению эксплуатации жилищного фонда, обеспечению его сохранности, учету нуждающихся в жилье граждан.

Хочется подчеркнуть, что понятие "жилищные отношения" является собирательным, поскольку в обыденном сознании жилищные отношения ассоциируются с отношениями по использованию уже полученного или приобретенного жилья.

Жилищное законодательство регулирует, во-первых, отношения организационные, которые складываются на началах власти и подчинения; во-вторых - отношения, которые складываются на началах равенства их участников и, в свою очередь, подразделяются на имущественные и личные отношения, регулируемые жилищным законодательством, как правило, (как наем жилых помещений); личные неимущественные отношения обычно неразрывно связанные с имущественными (как отношения соседства в коммунальной квартире).

Характер проживания в жилище может быть различным: постоянное, временное, в связи с работой или иными обстоятельствами и т.д. Но все эти разновидности входят в единое понятие жилищного правоотношения. Решающее влияние на юридическую природу указанных отношений имеет правовая связь пользователя жилого помещения с его собственником или уполномоченным им органом, которая носит не абсолютный, а относительный характер. Сюда можно отнести и отношения нанимателя с наймодателем; отношения члена кооператива не выкупившего квартиру с кооперативом; отношения собственника жилого помещения с членами его семьи; и другие отношения, где пользователю жилого помещения противостоит конкретное лицо - собственник жилого помещения.

На вопрос же, тяготеет ли жилищное правоотношение к вещным или обязательственным, однозначно ответить трудно. Хотя в юридической литературе существуют различные мнения по этому вопросу. Так д.ю.н., проф. Ю.К. Толстой считает, что "ответ на этот вопрос зависит от того, есть ли достаточные основания признать право пользователя жилого помещения вещным или нет." [15]

Проф. Ю.Г. Басин считает, что "основным стержнем жилищных правоотношений служит субъективное право гражданина на жилище. В большинстве случаев такое право носит вещный характер." [16]

Проф. М.К. Сулейменов отмечает, что " необходимой чертой всякого

вещного права, кроме права собственности, является его комплексный характер, заключающийся в сочетании абсолютных и относительных (обязательственных) элементов. Их соотношение служит основанием признать данное рассматриваемое субъективное право вещным или обязательственным. И граница между ними носит весьма условный характер".[17]

К вещным могут быть отнесены:

-право собственности на жилище;

-право члена кооператива на кооперативную квартиру до ее выкупа;

-право членов семьи на жилое помещение, принадлежащее гражданину на праве собственности;

-право на жилое помещение в силу завещательного отказа;

-право пользование государственным жилищем;

-право участника кондоминиума;

-право пользования жилищем, предоставленным малоимущим социально защищаемым гражданам.

Всем этим правам свойственны такие присущие вещному праву признаки, как право следования и абсолютный характер защиты. Абсолютные и относительные, вещные и обязательственные правоотношения нередко сосуществуют и переходят друг в друга. Это в полной мере распространяется и на жилищные отношения. Так, до приватизации квартиры наниматель и члены его семьи находились с собственником квартиры или уполномоченным им органам в жилищном правоотношении обязательственного типа. После приватизации квартиры возникло правоотношение собственности, которое носит абсолютный и вещный характер.

Если участниками приватизации являются все члены семьи и, кроме них, в квартире никто не проживает, то все они в этом правоотношении выступают в качестве управомоченных лиц и действие жилищного правоотношения прекращается.

Если же не все члены семьи, давшие согласие на приватизацию являются ее участниками, то наряду с правоотношениями собственности возникает жилищное правоотношение собственника с членами его семьи, которое принадлежит к относительным и в тоже время к вещным.

Если же в квартире проживают другие лица, то правоотношение с ними собственника квартиры, будучи жилищными, является и относительным и обязательственным.

Таким образом, надо признать что грань, разделяющая вещные и обязательственные жилищные права очень условна и подвижна.

Прежде всего, вещным правом на жилище является право собственности, которое, как известно, означает для собственника возможность в полном объеме по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом.

Предметом жилищных правоотношений является жилое помещение, которое должно быть пригодным для постоянного в нем проживания, хотя оно и было предоставлено для удовлетворения лишь временной потребности в жилье. Пригодность жилого помещения для постоянного проживания определяется с учетом достигнутого в данном городе или ином поселенном пункте уровня благоустройства.

Требования, предъявляемые к жилым помещениям, предназначенным для проживания граждан, различаются в зависимости от оснований предоставления указанных помещений и их функционального назначения. В соответствии с п.1 ст. 76 Закона "О жилищных отношениях" жилище, предоставляемое гражданам для проживания должно быть благоустроенным, т.е. должно отвечать установленным санитарным и техническим требованиям, применительно к условиям данного населенного пункта.

В домах государственного жилищного фонда предметом договора найма может быть лишь изолированное жилое помещение - квартира, жилой дом, часть квартиры или жилого дома (Ст. 75 Закона "О жилищных отношениях").

В указанных домах не могут быть самостоятельным предметом договора найма часть комнаты или комната, связанная с другой комнатой общим входом (смежные комнаты), а также подсобные помещения.

В домах или квартирах, принадлежащих гражданам на праве собственности, внаем могут сдаваться и неизолированные жилые помещения. Например, гражданин приватизировал квартиру - "распашонку", даже если в ней ни одна комната не изолирована, собственник имеет право сдать часть этой квартиры внаем. В последнее время достаточно широкое распространение имеет сдача в наем комнаты или даже части комнаты (особенно для студентов).

Но как бы, то, ни было, предметом договора не может быть помещение, которое не является жилищем, например подсобное помещение, сарай и т.д.

Таким образом, предметом жилищных правоотношений может быть только жилище. Под жилищем понимается отдельная жилая единица (индивидуальный жилой дом, квартира) предназначенная или используемая для постоянного проживания (Ст.2 Закона "О жилищных отношениях"). На наш взгляд следует к этому добавить, отвечающая строительным, санитарным, противопожарным и иным обязательным требованиям.

В жилищном законодательстве на протяжении ряда лет закреплен принцип посемейного заселения квартир, который, однако, сопровождается оговоркой "как правило" (См. ст. 27 Жилищного кодекса Каз.ССР, 1983г. См. ст.28 Жилищного кодекса 1992г.)

В настоящее время в соответствии с новым "Законом "О жилищных отношениях" от 16 апреля 1997 года (далее ЗоЖО), Жилище из государственного жилищного фонда предоставляется в размере не менее 15 кв. м. и не более 18 кв. м. полезной площади на человека, но не менее однокомнатной квартиры.

Малоимущим социально защищаемым гражданам, не находящимся на государственной или военной службе, а также не работающим в бюджетных организациях (учреждениях), жилище из государственного жилищного фонда может быть предоставлено в размере, определяемом Правительством РК, но не менее санитарной нормы жилой площади на человека, действующей в республике, и не менее одной жилой комнаты. В настоящее время санитарная норма в республике остается на уровне 6 кв. м. жилой площади на человека.

Перечень малоимущих социально защищаемых граждан определен в ст.68 ЗоЖО. Такой же примерно перечень действовал и прежде, но под другим наименованием. Этот перечень включает лиц, которые в силу возраста, состояния здоровья, семейного положения и иных предусмотренных законом социальных оснований не могут собственными силами построить для себя дом или приобрести жилище. Сюда относятся инвалиды и участники Великой Отечественной войны, инвалиды I и II группы, многодетные семьи, пенсионеры по возрасту и другие подобные граждане.

Закон требует однако, чтобы лица, входящие в этот перечень были не только социально защищаемыми, но и одновременно малоимущими. Но ни в одном законодательном акте нет пояснения или определения, кто же у нас является малоимущим. На наш взгляд, к малоимущим относятся те семьи, где на каждого члена семьи в месяц, приходится сумма не превышающая минимальной расчетной показатель.

По жилищному законодательству Российской Федерации, жилое помещение предоставляется гражданам в пределах нормы жилой площади - 12 кв.м. на одного человека, но не менее размера, устанавливаемого в порядке определяемом Правительством РК.

В настоящее время этот порядок определен постановлением Совета Министров РСФСР от 9 сентября 1983 года № 427[18] на основании которого исполнительные органы субъектов РК наделены правом устанавливать минимальный размер предоставляемой гражданам жилой площади на одного человека не менее средней обеспеченности жилой площадью в соответствующем субъекте РК. Так, "В Санкт-Петербурге жилая площадь лицам, состоящим на учете для получения государственного или муниципального жилья, предоставляется из расчета от 9 до 12 кв.м. на одного человека. В то же время предоставляемая площадь по своим размерам может и превышать этот верхний предел. В частности, это имеет место, когда жилая площадь в виде отдельной квартиры предоставляется одиноким гражданам.[19]

Жилище должно соответствовать тем санитарно - техническим нормам благоустройства, которые применимы к условиям данного населенного пункта, а также должно находиться в черте того населенного пункта, где состоял на учете нуждающийся.

Если жилище из государственного жилищного фонда не отвечают вышеуказанным требованиям, то оно может быть предоставлено только с письменного согласия нуждающегося и всех совершеннолетних членов его семьи. Более того, предоставление такого жилище влечет снятие с учета нуждающихся.

К сожалению, до сих пор у нас в Республике при предоставлении жилища из государственного жилищного фонда не учитываются возраст, состояние здоровья, наличие детей, близость места работы, лечебных и учебных заведений и т.д. Исключение составляют инвалиды, престарелые, больные сердечнососудистыми и другими тяжелыми заболеваниями, которым жилище из государственного жилищного фонда должно предоставляться на основании п.3 ст. 76 ЗоЖО с учетом их желания на нижних этажах или в жилых домах, имеющих лифты.

А инвалидам, в соответствии с индивидуальной программой реабилитации предоставляется право выбора жилого помещения с учетом типа здания, степени благоустройства и других необходимых условий для проживания (п. 3 ст. 76 ЗоЖО). Но к сожалению, при той острой нехватке жилья, которая существует например, в г. Алматы, это законное право выбора конечно же остается только на бумаге.

При предоставлении жилища из государственного жилищного фонда также должно учитываться одно обстоятельство, предусмотренное п. 2 ст. 76 ЗоЖО. Так не допускается заселение одной комнаты лицами разного пола старше семи лет (кроме супругов) без их согласия. На наш взгляд добавление "без их согласия" является явно лишним в этой статье Закона. Надо отметить, что в Жилищном кодексе РК 1992г., это было одним из требований, предъявляемых к жилым помещениям предоставляемым гражданам для проживания.

В частности п.3 ст.40 гласил "при предоставлении жилых помещений не допускается заселение одной комнаты лицами разного пола старше 7 лет, кроме супругов." [20]

Причем на практике эта норма Закона имела очень широкое применение при предоставлении жилища в домах ведомственного, коммунального и коллективного жилищных фондов, а также в домах жилищного фонда предприятий. Благодаря именно этой статье Жилищного кодекса РК многие граждане РК получили в свое время жилища полезная площадь которых позволяла жить в более - менее нормальных условиях (в квартире из 3-х комнат) семье состоящей из мужа, жены и двух разнополых детей.

Интересен тот факт, что аналогичная норма Жилищного кодекса РК (ч.1 ст.41 ЖК РК) "не допускает заселение одной комнаты лицами разного пола старше девяти лет, кроме супругов".[21]

Административная и судебная практика истолковала это правило в том смысле, что старше девяти лет должны быть, по крайней мере, двое разнополых. Если, например, семья состоит из мужа, жены и двух разнополых детей в возрасте 10 и 7 лет, то дети могут быть поселены в одну комнату. Конечно же, это неверно. Ю.К. Толстой имеет иное мнение на сей счет и пишет " при всех обстоятельствах нельзя ради "однополости" разъединять супругов т.е., поселять отца с сыном, а мать с дочерью".[22]

На наш взгляд наступило время изложить данную норму Закона в следующей редакции " При предоставлении жилища из государственного жилищного фонда не допускается заселение одной комнаты двумя и более лицами (кроме супругов)" Почему " однополые" дети или взрослые должны жить в одной комнате? Как правило, у нас в РК граждане получают жилище из государственного жилищного фонда один раз, не более. И живут в этой квартире или комнате до тех пор, пока не появится возможность приобрести свое собственное жилище.

Принципиально новым в жилищном законодательстве РК является подход к приобретению права частной собственности на жилище. Так, п.2 ст. 11 ЗоЖО гласит "Количество и размеры жилищ, находящихся в собственности одного гражданина или юридического лица, не ограничиваются". Следовательно, и понятие "излишков" жилой площади следует применять с учетом того, в каком жилищном фонде находится жилое помещение. В первую очередь, оно имеет значение для жилых помещений в домах государственного жилищного фонда. Излишней жилой площадью считается разница между фактическим размером жилой площади в помещении, занимаемом нанимателем, и размером жилой площади, полагающейся по норме - не более 18 кв. м. (п.1 ст.75 ЗоЖО) самому нанимателю и членам его семьи.

Излишки жилой площади, в чем бы они ни выражались - в виде внутрикомнатных излишков или излишков в виде отдельных комнат, изъятию у нанимателя не подлежат, по крайней мере, до тех пор, пока не истек срок договора жилищного найма (если договор заключен на срок).

Если же договор заключен без указания срока и наниматель исправно выполняет свои обязанности, а наймодатель не имеет оснований требовать освобождения предоставленного нанимателю помещения, (например, потому, что помещение необходимо для проживания самого наймодателя и членов его семьи), наличие излишков само по себе также не может служить основанием ни для прекращения действия договора, ни для его изменения (например, путем сдачи внаем меньшей площади).

Вопрос о наличии излишков может всплыть, если речь идет о выселении нанимателя при наличии законных к тому оснований с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения или при решении вопроса, какое помещение должно быть предоставлено нанимателю в связи с капитальным ремонтом - прежнее или другое.

В то же время сейчас утратило силу правило действовавшее ранее об оплате излишков жилой площади в тройном размере. В настоящее время в основу оплаты жилья и коммунальных услуг положены иные критерии и коэффициенты (тип жилого дома, уровень благоустройства в нем, совокупный доход членов семьи, наличие льгот и т.д.).

Не считается излишней дополнительная площадь, которая предоставляется в виде отдельной комнаты гражданам, страдающим тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, перечисленных в списке заболеваний, утвержденных в установленном законодательством порядке.

В целом в нашем жилищном законодательстве на протяжении десятилетий существует множественность жилищных норм, с каждой из которых связаны определенные правовые последствия. Это и норма средней обеспеченности жильем в данном населенном пункте; и норма, в пределах которой постоянно проживающие в данном населенном пункте граждане принимаются на учет нуждающихся в жилье; и норма, в пределах которых граждане имеют право на компенсации при оплате жилья и коммунальных услуг.

Плата за коммунальные услуги в жилищах всех форм собственности взимается по тарифам, утвержденным в порядке, установленном Правительством РК. Так, 29 мая 1997 года было принято Постановление Правительства РК "Об упорядочении применения норм потребления тепла, горячей и холодной воды".[23]В этом постановлении было отмечено, что до настоящего времени населению Республики Казахстан устанавливается плата за коммунальные услуги по нормам, которые введены в действие еще в 1984-1988 гг. тогда как фактическое потребление коммунальных услуг в домах с установленными приборами учета значительно ниже. В целях защиты прав потребителей Правительство РК приняло решение с 1 января 1998 года взимание платы за коммунальные услуги, как правило, производить по показаниям приборов учета. Одновременно с введением коэффициентов обеспечить проведение соответствующих перерасчетов по платежам за коммунальные услуги.

Надо отметить, что взимание платы за коммунальные услуги производится по показаниям приборов учета во многих странах мира на протяжении многих лет. Причем эта такая взаимовыгодная и удобная форма взаиморасчетов и экономики при которой ни страдает ни организация, поставляющая тепловую энергию, газ, холодную и горячую воду, ни потребитель, который не будет платить лишние деньги за то, чем он не пользовался. А экономика ресурсов будет колоссальная.

Большинство алматинцев, например "за" установление приборов учета коммунальных услуг. [24] Подтверждением этого также служат результаты эксперимента, проведенного в г.Алматы, в микрорайоне "Самал-2" в доме № 70, которые показали, что фактическое потребление коммунальных услуг жильцами этого дома гораздо ниже тех норм потребления тепла, горячей и холодной воды, установленных в 1988г. в крупных городах Республики.

Хотелось бы верить, что Постановления принятые нашим Правительством в этом плане будут выполнены и в 1998 году во всех домах г.Алматы будут установлены приборы учета коммунальных услуг и следовательно, плата за эти услуги и в целом за жилище будет доступна каждому гражданину Республики Казахстан.

2.2 Возникновение жилищных правоотношений

Если жилище, будь то дом или квартира, принадлежит гражданину на праве собственности и никто, кроме самого собственника, в этом помещении не проживает, то по поводу указанного помещения жилищных правоотношений вообще не возникает. Реализация права на жилище как субъективного гражданского права в данном случае не выходит за пределы правоотношения собственности. Но так бывает далеко не всегда.

Как правило, кроме собственника в жилище проживают и другие лица. К ним относятся и члены семьи собственника, и наниматель, и временные жильцы и др. лица. Со всеми этими лицами собственник может находиться в жилищных правоотношениях.

Таким образом, основанием возникновения жилищных правоотношений с собственником жилого помещения могут служить семейные отношения с собственником, сдача помещения внаем, исполнение завещательного отказа и поселение в помещение временных жильцов.

Отношения, связанные с приобретением или осуществлением права собственности на жилище, регулируется также Законодательством Республики Казахстан о собственности (ст.11 ЗоЖО).

Таким образом, жилищные правоотношения по поводу жилых помещений, принадлежащих гражданам на праве собственности широко распространены и в связи с приватизацией жилищного фонда имеют устойчивую тенденцию к росту.

Согласно ст. 67 ЗоЖО "жилища из государственного жилищного фонда предоставляются в пользование нуждающихся в жилье гражданам Республики Казахстан, постоянно проживающим в данном населенном пункте и относящимся к малоимущим социально защищаемым слоям населения."

Как видно из текста статьи правом получить жилище из государственного фонда могут пользоваться только те, кто нуждается в улучшении своих жилищных условий. Перечень нуждающихся установлен статьей 69 ЗоЖО. Это те, кто не имеет собственного жилища на территории Республики Казахстан, не имеет в данном населенном пункте государственного жилища либо жилища, принадлежащего на праве собственности негосударственному юридическому лицу или жилищному кооперативу, и другие лица, жилище которых не отвечает санитарным и техническим нормам, либо проживающие двумя и боле семьями в смежных, неизолированных помещениях, а также имеющие в составе семьи больных, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний (из специального списка заболеваний, утвержденного в установленном законодательством порядке).

Жилища предоставляются нуждающимся в порядке очередности (ст.74 ЗоЖО РК). Такая очередность устанавливается списками с момента подачи заявления со всеми необходимыми документами. В каждом акимате ведутся по два таких списка нуждающихся в предоставлении жилища из государственного жилищного фонда. Первый - список малоимущих социально защищаемых граждан и второй - список государственных служащих, работников иных бюджетных организаций и военнослужащих. Права граждан, включенных в указанные списки, признаются равными. Никто не имеет преимущественного права на получение жилища из государственного жилищного фонда перед другими.