Стратегия управления государственным долгом

14

Содержание

Введение 2

1. Теоретические и законодательные аспекты государственного долга 4

1.1 Управление государственным долгом 4

1.2 Внешний и внутренний долг 9

2. Система управления государственный долгом 10

3. Основные направления политики Правительства РФ в области управления внешним государственным долгом 18

3.1 Стратегия управления государственным внешним долгом Российской Федерации на 2003 - 2005 гг. 18

3.2 Улучшение условий осуществления внешних заимствований 28

Заключение 29

Список литературы 32

Введение

Практически все страны мира, проводя экономические преобразования, прибегают к внешним источникам финансирования. Рациональное использование иностранных займов, кредитов и помощи способствует ускорению экономического развития, решению социально-экономических проблем. Однако отсутствие целостной государственной политики по привлечению и использованию внешних финансовых ресурсов ведет к образованию внешней задолженности, которая становится серьезным препятствием на пути экономических преобразований. Многие западные высокоразвитые страны, члены Парижского клуба, являются не только кредиторами, но и крупнейшими должниками. С появлением и развитием в XVII веке государственных кредитных операций ни одно российское правительство не обходилось без привлечения средств для удовлетворения своих потребностей с помощью займов и кредитов. Они сыграли незаменимую роль в деле обеспечения государственных органов дополнительными финансовыми ресурсами, финансировании бюджетных дефицитов. Не менее важным элементом государственных кредитных отношений являются государственные кредиты и гарантии, предоставляемые хозяйствующим субъектам и правительствам иностранных государств. Они способствовали железнодорожному и промышленному строительству в России во второй половине ХIХ века, восстановлению и развитию народного хозяйства в двадцатые годы и в период после Великой Отечественной войны.

Активно государственные кредиты используются и в наши дни. Августовский кризис 1998 года вызвал неподдельный интерес финансистов к проблемам государственных заимствований и дефицита федерального бюджета. Причины этого очевидны. Стремительный рост объемов государственного долга, критическая величина расходов на его обслуживание заставляют искать первопричины подобной неблагоприятной ситуации, сложившейся в отечественной экономике.

В большинстве аналитических работ в данной связи отмечаются три ключевых фактора: высокая доля государственных расходов в структуре ВВП; неточный финансовый счет бюджетного дефицита, приводящий к его занижению; высокая доходность ценных государственных бумаг.

В настоящей работе на основе макроэкономического анализа предпринята попытка постановки задачи структурирования и классификации государственного долга, и выбора системы управления государственным внешним долгом.

Хотелось бы отметить, что проблема государственного долга очень широка и многогранна; в связи с этим в работе рассматриваются лишь несколько аспектов данной проблемы.

Актуальность данной темы обусловлена тем, что в настоящее время проблема государственного долга - это ключ к макроэкономической стабилизации в стране. От ее решения зависит состояние федерального бюджета, золотовалютных резервов, стабильность национальной валюты, уровень процентных ставок, инфляция, инвестиционный климат. Кроме того, принимая во внимание попытки международных кредиторов использовать долговую проблему для политического давления на Россию, грамотное урегулирование государственного долга становится фактором национальной безопасности и условием проведения самостоятельной внешней и внутренней политики.

Экономические события последних лет обусловили переход вопросов управления государственным долгом в разряд первостепенных. Более того, можно с уверенностью утверждать, что данная тема будет оставаться важнейшим предметом для обсуждения и в ближайшей перспективе.

Цель работы - выбор наиболее рациональной стратегии управления внешним государственным долгом Российской Федерации.

Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:

изучение теоретических и законодательных основ государственного долга;

анализ современного состояния внешнего государственного долга РФ;

методы, которые применяются на данном этапе развития российской экономики Правительством РФ;

политика Правительства на ближайшие годы и на перспективу в отношении внешнего долга и займов.

1. Теоретические и законодательные аспекты государственного долга

1.1 Управление государственным долгом

Теория государственного долга неразрывно связана с теорией государственного бюджета и использует ряд основных бюджетных понятий, которые являются основополагающими при рассмотрении государственного долга.

Бюджетный дефицит - это превышение расходов государственного бюджета над его доходами. Большинство правительств как развитых, так и развивающихся стран не могут покрыть доходами своих расходы, сводя госбюджет с дефицитом. Поэтому важен вопрос о допустимом размере дефицита, о его воздействии на экономику в краткосрочном и долгосрочном периоде и о способах его финансирования [3, 113].

С позиции кредитных отношений, государственный долг - это величина задолженности государства всем своим кредиторам. Государственный долг является характеристикой результативности всех совершенных государственных кредитных операций. Его абсолютная величина, динамика и темпы изменений отражают состояние экономики и финансов страны, эффективность функционирования государственных структур. Однако для отражения реальной экономической ситуации чаще используют относительные величины, в частности, отношение государственного долга к объему ВВП. Существуют различные экономические методы, применяемые государством для балансирования бюджета и регулирования экономического цикла. Такая политика направлена на сглаживание колебаний экономики и преодоление негативных последствий спадов.

Что является наиболее предпочтительным в покрытии инфляционных кризисных отрывов - правительственные расходы или налоги? В значительной степени этот вопрос решается по-разному, в зависимости от взглядов и величины государственного сектора. Те экономисты, которые считают, что государственный сектор должен быть расширен для того, чтобы компенсировать различные погрешности рыночной системы, могут рекомендовать расширение совокупных расходов в период спада за счет роста государственных закупок и ограничение совокупных расходов в период роста инфляции за счет увеличения налогов. И наоборот, экономисты, считающие, что государственный сектор излишне раздут и неэффективен, могут выступать за рост совокупных расходов в период спада за счет сокращения налогов, и в период роста инфляции предлагать сокращение совокупных расходов за счет сокращения государственных расходов. Важно отметить, что активная фискальная политика, направленная на стабилизацию экономики, может опираться как на расширяющийся, так и на сокращающийся государственный сектор.

Применение активной фискальной политики, согласно современным теориям, не может дать ежегодно сбалансированный бюджет. Таким образом, возникает вопрос: нужно ли стремиться к сбалансированному бюджету? От ответа на него зависит финансовая политика правительства, а, следовательно, и будущее страны. Существует два различных подхода к решению этой проблемы.

1) Ежегодно балансируемый бюджет

До «великой депрессии» в США в 30-х гг. ежегодно балансируемый бюджет считался целью государственных финансов. Однако в дальнейшем стало очевидным, что ежегодно балансируемый бюджет практически исключает фискальную деятельность государства как антициклическую, стабилизирующую силу. Хуже того, ежегодно балансируемый бюджет углубляет колебания экономического цикла. Если экономика сталкивается с длительным периодом безработицы и падающих доходов, то при таких обстоятельствах налоговые поступления автоматически сократятся. Стремясь сбалансировать бюджет, правительство должно либо увеличить ставки налога, либо сократить государственные расходы. Проблема заключается в том, что эти меры являются сдерживающими по своему характеру; каждая из них еще больше сокращает, а не стимулирует совокупный спрос. Основной вывод: ежегодно балансируемый бюджет не является экономически нейтральным, такая политика является про-циклической.

Некоторые экономисты выступают за бюджет, балансируемый на ежегодной основе, для ограничения нежелательных и неэкономичных расширений государственного сектора. Бюджетные дефициты позволяют политическим деятелям дарить обществу выигрыши, связанные с ростом правительственных расходов, избегая при этом соответствующего повышения налогов. Экономисты этого направления считают, что правительственные расходы имеют тенденцию расти быстрее, чем следовало бы, из-за политической выгоды повышения правительственных расходов без повышения налогов или снижения налогов.

2) Бюджет, балансируемый на циклической основе

Идея такого бюджета предусматривает, что правительство реализует антициклическую политику и в то же самое время балансирует бюджет. В этом случае бюджет не может балансироваться ежегодно. Достаточно, чтобы он был сбалансирован в ходе экономического цикла [6, 155].

Логическое обоснование этой концепции таково: для того, чтобы противостоять спаду, правительство должно снизить налоги и увеличить расходы, таким образом сознательно вызывая дефицит бюджета. В ходе последующего инфляционного подъема необходимо повысить налоги и урезать правительственные расходы. Возникающее в результате положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие федерального долга, возникшего в период спада. Таким образом, правительственные фискальные действия должны создать позитивную антициклическую силу, и правительство даже при этом условии может сбалансировать бюджет, но не на ежегодной основе, а за период в несколько лет.

Ключевая проблема данной концепции в том, что подъемы и спады в экономическом цикле могут быть неодинаковы по глубине и длительности, и, следовательно, задача стабилизации вступает в противоречие с задачей сбалансирования бюджета в ходе цикла. Например, длительный и глубокий спад, за которым последует короткий и скромный период процветания, будет означать появление большого дефицита в период спада, маленького или никакого положительного сальдо в период процветания и, следовательно, никакого циклического дефицита бюджета.

Однако первоначальной целью федеральных финансов является обеспечение не инфляционной, полной занятости, то есть балансирование экономики, а не бюджета. Достижение этой цели может сопровождаться либо устойчивым положительным сальдо, либо большим и все возрастающим государственным долгом. В соответствии с данной концепцией, проблемы, связанные с государственными дефицитами или излишками, незначительны по сравнению с нежелательными альтернативами продолжительных спадов или устойчивой инфляции. Федеральный бюджет является - во-первых и прежде всего - инструментом достижения и поддержания экономической стабильности. Правительство не должно сомневаться, идя на введение любых дефицитов или излишков для достижения этой цели.

В ответ тем, кто выражает обеспокоенность по поводу больших федеральных долгов, к которым может привести проведение политики функциональных финансов, ее сторонники выдвигают три аргумента.

Во-первых, налоговые поступления автоматически возрастают по мере ускорения роста экономики. Следовательно, при данном уровне правительственных расходов дефицит, успешно стимулирующий рост объемов равновесного ЧНП, будет отчасти самоликвидироваться.

Во-вторых, при данных правах по установлению налогов и способности создавать деньги возможность правительства финансировать дефицит практически безгранична.

И, наконец, в-третьих, признается, что проблемы, порождаемые большим федеральным долгом, на самом деле намного менее обременительны, чем это кажется большинству людей.

Современная фискальная политика признает использование бюджетных дефицитов для целей стабилизации экономики. А это может привести к образованию и росту государственного долга.

Причинами возникновения государственного долга обычно являются трудные периоды для экономики: войны, спады и т.д. В периоды, когда национальный доход сокращается, или не может увеличиваться, налоговые поступления автоматически сокращаются и приводят к бюджетным дефицитам.

Еще один источник государственного долга - упомянутые выше политические интересы, приводящие к увеличению правительственных расходов и, следовательно, к увеличению бюджетного дефицита.

В определении размеров государственного долга существуют различные подходы. Наиболее реалистичным считается определение доли государственного долга к ВНП или к экспорту. Можно утверждать, что богатая нация имеет большую возможность выдерживать государственный долг значительных размеров по сравнению с бедной нацией.

Многие экономисты считают, что основная тяжесть долга состоит в необходимости ежегодно отчислять процентные платежи, возникающие как результат государственного долга. При достижении определенного уровня платежей по обслуживанию государственного долга по отношению к ВНП, государство теряет возможность дальнейшего экономического роста. Особенно важно соотношение между иностранными и внутренними кредиторами правительства. Для России в настоящее время очень остро стоит вопрос о наращивании государственного долга [7, 144].

Бюджетный кодекс РФ определяет государственный долг как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансово-кредитных организаций.

Закон РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» (№ 3877-1 от 13 ноября 1992г.) предусматривает, что любые долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, которые определены конкретными условиями займа, но не могут превышать 30 лет.

1.2 Внешний и внутренний долг

В России имеется два вида официальной классификации государственного долга - по внутреннему и внешнему долгу. Государственный долг, как внешний, так и внутренний, возникает вследствие займов.

Классификация государственного долга была актуальной для России, так как не было конкретного определения деления на внутренний и внешний долг, и из-за этого принимались необоснованные решения и возникали курьезные ситуации. Согласно Закону РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» № 3877-1 от 13 ноября 1992г., все рублевые гарантии и обязательства государства являются внутренним долгом. Согласно же Закону РФ «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» № 76-ФЗ от 26 декабря 1994г., внешним долгом являются заимствования из иностранных источников, по которым возникают финансовые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения внешних заимствований другого заемщика.

Получается, что эти два закона положили в основу классификации внешнего и внутреннего долга два разных признака - валюта и источник заимствований. Самым ярким примером можно считать внутренний валютный займ, который до 1997 года не был включен ни во внешний, ни во внутренний долг, так как удовлетворял сразу двум признакам. Он был номинирован в долларах США, но размещался среди резидентов.

Внутренний долг - это долг государства своему населению. Долговые обязательства могут иметь форму: кредитов, полученных правительством; государственных займов, осуществляемых посредством выпуска ценных бумаг от имени правительства; других долговых обязательств. Долговые обязательства могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет), долгосрочными (от 5 до 30 лет). Погашаются долги в установленные сроки, которые не могут превышать 30 лет.

Здесь выделяются его виды по следующим признакам: вид займа, вид ценной государственной бумаги, причина появления задолженности, источник заимствований (ценные бумаги, средства Банка России). В основном, денежные средства внутри страны привлекаются за счет выпуска займов, которые выпускаются в национальной валюте, ценных бумагах.

Внешний долг - это долг иностранным государствам, организациям и отдельным лицам. Этот долг ложится на страну наибольшим бременем, так как она должна отдавать ценные товары, оказывать определенные услуги, чтобы оплатить проценты по долгу и сам долг. Надо помнить также, что кредитор ставит обычно определенные условия, после выполнения которых предоставляет кредит.

Здесь денежные средства привлекаются путем займов в виде ценных долговых бумаг, но размещенных на иностранных фондовых рынках, в иностранной валюте, или же получением кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов. Порядок выпуска и размещения ценных долговых бумаг содержится в Федеральном законе «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и ценных муниципальных бумаг» от 29 июля 1998 года [4, 188].

2. Система управления государственный долгом

В настоящее время Министерство финансов, в чьей компетенции находится управление государственным долгом, вынуждено концентрироваться на решении оперативных задач, главным образом связанных с распределением имеющихся финансовых средств. По этой причине политика заимствований, которая проводится Минфином, в большей мере подчиняется текущим потребностям, не обеспечивая в должной мере решение стратегических задач по управлению обязательствами государства.

Основную роль в регулировании рынка государственных бумаг выполняет независимый Центральный банк. Однако его деятельность в качестве крупнейшего оператора на этом рынке подчиняется задачам, имеющим приоритет для данного органа: контролю над денежной массой, защите режима обменного курса рубля, поддержке банковской системы. Такие приоритеты монетарной власти делают малоэффективным использование рыночных механизмов для обеспечения функций по управлению государственным долгом. Роль других крупнейших участников рынка государственных бумаг - Сбербанка и Внешэкономбанка - еще более противоречива. Они имеют собственные коммерческие интересы, нередко отличающиеся от государственных, и должны, кроме того, обеспечивать интересы вкладчиков.

Финансовый кризис продемонстрировал, что угроза неисполнения обязательств государства явилась основной причиной панических настроений на рынке государственных и корпоративных бумаг. Сокращение официальных резервов явилось лишь следствием кризиса доверия к обязательствам государства. В недавней истории возникали ситуации, когда золотовалютные резервы ЦБР были по меньшей мере столь же низкими, как и в конце июля 1998 г. (например, в феврале 1997 г. объем золотовалютных резервов опустился ниже 14 млрд долл.), - и при этом угроза валютного кризиса не была настолько серьезной.

В этой связи крайне важно выделение особой функции по управлению государственным долгом, которая должна быть возложена на орган (назовем его агентством), призванный координировать деятельность других органов исполнительной власти - Министерства финансов и Центрального банка. При этом такое агентство должно быть полностью независимым от этих органов. К его компетенции необходимо отнести установление норм и правил, регулирующих рынки инструментов внутреннего долга, в частности определение первичных дилеров. Кроме того, агентство должно обеспечить выполнение необходимых регуляторных и координирующих функций по отношению к региональным и муниципальным властям, осуществляющим эмиссию обязательств на внутренних и внешних рынках.

Независимость органа управления госдолгом необходима в первую очередь для того, чтобы решения в отношении текущего управления обязательствами страны принимались оперативно, без какого-либо политического давления. Такое агентство должно также иметь свободу в выборе инструментов, используемых при управлении долгом. Кроме того, его независимый статус будет затруднять принятие нереалистичных бюджетов (по крайней мере, в той же степени, в какой независимый статус Центрального банка затрудняет эмиссионное финансирование расходов бюджета) - практике, которая явилась одной из основных причин недавнего кризиса.

Создание агентства по управлению государственным долгом крайне важно для обеспечения сбалансированности федерального бюджета. Дополнительная эмиссия государственных обязательств может происходить в виде особой процедуры с утверждением квартальных цифр и передачей в доверительное управление агентства реальных и финансовых активов государства под обеспечение новых выпусков. Взаимодействие агентства с Министерством финансов должно осуществляться через утверждение расписания первичного профицита или дефицита по месяцам. Методика составления таких расписаний уже проработана и использовалась в марте-апреле 1997 г. Министерством финансов.

После утверждения показателей дефицита становится известно точное расписание погашения долгов и уплаты процентов. Имея такой план, можно приступать к организации выпуска новых долговых инструментов, согласующегося с критерием минимизации стоимости обслуживания. Расписание выпусков составляется таким образом, чтобы обеспечить погашение дорогих с точки зрения обслуживания обязательств и выпуск дешевых при заданной общей сумме погашения и дефицита.

Агентство должно иметь счета в Центральном банке, используемые для выполнения текущих функций и накопления резервов. Имея достаточное количество финансовых резервов, оно могло бы стать одним из крупнейших игроков на рынках государственных бумаг. Это позволило бы ему активно проводить именно ту политику, которая в наибольшей мере отвечает задачам управления государственными обязательствами.

Основными функциями, которые должно выполнять агентство, на наш взгляд, являются следующие:

(1) Управление дюрацией государственных обязательств.

Чтобы обеспечить хеджирование от процентных рисков, необходимо согласованное управление единой временной структурой внешнего и внутреннего государственного долга. Одним из основных методов оперативного управления единой временной структурой долга должна стать его реструктуризация, позволяющая оптимально управлять дюрацией. Для минимизации трансакционных затрат могут, в частности, использоваться современные финансовые инструменты и операции.

(2) Управление валютной структурой долга.

Разделение государственного долга на внешний и внутренний носит в значительной мере искусственный характер. С дальнейшей либерализацией передвижения капитала такое разграничение теряет смысл. Так же необоснован упрощенный подход к валютной структуре, с акцентом лишь на двух валютах: рубле и долларе, в то время как другие валюты, включая немецкую марку, японскую иену и итальянскую лиру, на данном этапе используются в крайне ограниченных объемах. Необходим переход к управлению многокомпонентной валютной структурой государственного долга, учитывающему как прямые, так и перекрестные валютные риски.

В настоящее время основной задачей является изменение валютной структуры государственного долга с целью минимизации стоимости обслуживания и хеджирования валютных рисков. При этом упор должен быть сделан на более адекватном отражении в управлении обязательствами структуры валютных поступлений в государственный бюджет.

(3) Управление процентными выплатами.

С целью минимизации стоимости обслуживания долга важно обеспечить гибкое управление структурой процентных выплат. Необходимо осуществлять замещение текущих выплат по фиксированной и плавающей ставке с учетом наиболее привлекательной валюты. Основным инструментом реализации таких сделок должны стать процентные свопы.

(4) Управление кассовыми потоками.

Система управления государственным долгом должна обеспечивать все текущие выплаты по погашению и обслуживанию долга. Необходимо постоянное согласование графика выплат с поступлениями от Министерства финансов, предназначенными для погашения обязательств. Управление кассовыми потоками должно минимизировать риски, возникающие в связи с нехваткой ликвидности. Оперативное управление потоками выплат и поступлений должно минимизировать риск неуплаты и рефинансовый риск.

(5) Управление ликвидностью рынка долговых инструментов.

В функции управления государственным долгом должно также входить поддержание рынка внутренних и внешних государственных обязательств. Это могло бы стать прямой задачей органа, ответственного за управление государственным долгом. В отличие от Центрального Банка, занимавшегося только рынком ГКО, такая функция позволила бы охватить все рынки государственных обязательств (включая рынок внешнего долга), более эффективно используя имеющиеся в наличии ликвидные средства.

Помимо традиционных операций в управлении государственным долгом следует уделять больше внимания современной технике финансового инжиниринга. Необходимо включить в практику производные инструменты, процентные и валютные свопы, фьючерсные и опционные контракты, конвертируемые облигации, облигации с правом досрочного погашения, инструменты типа стрипов и т.п. Использование производных инструментов позволит эффективно уменьшить не только текущую, но и перспективную стоимость долга, обеспечивая контроль над уровнем риска. Кстати говоря, обмен ГКО на еврооблигации, состоявшийся в июле 1998 г., по сути был первой попыткой использования одного из ключевых инструментов финансового инжиниринга - конвертации одних обязательств в другие. Напомним, что в результате этой достаточно масштабной по российским меркам операции облигации на общую сумму 27,5 млрд. руб. (4,4 млрд. долл. по существовавшему курсу) были обменены на два выпуска еврооблигаций длиной 7 и 20 лет на общую сумму 6,4 млрд. долл., включая размещенные за денежные средства в объеме 500 млн. долл.

Кстати говоря, производные инструменты применяются в управлении рисками практически всеми финансовыми институтами. В условиях глобализации финансовых потоков перед системой управления государственными обязательствами стоят задачи не менее сложные с точки зрения управления рисками и финансового инжиниринга. Для эффективного выполнения функций экономии стоимости обслуживания долга и минимизации риска система управления государственными обязательствами должна в полной мере опираться на современные научные достижения и имеющийся в мировой практике инструментарий финансового инжиниринга.

Одним из источников финансирования государственной деятельности (наряду с налогами) являются правительственные займы и денежные (кредитные) эмиссии. Такой источник финансирования известен в экономической литературе как финансирование за счет государственного долга, или дефицитное финансирование, широко используемое правительствами всех стран.

Использование методов дефицитного финансирования дает государству один из наиболее гибких инструментов регулирования экономических и социальных процессов. Это выражается в следующем. С помощью дефицитного финансирования удается ослабить постоянные противоречия между величиной необходимых потребностей общества и возможностями государства по их удовлетворению за счет бюджетных средств. Государственные займы как источник мобилизации дополнительных ресурсов государства могут являться важным фактором ускорения темпов социально-экономического развития страны. Финансирование дополнительных государственных расходов за счет займов связано с меньшими негативными последствиями для экономики по сравнению с денежной эмиссией и повышением налоговых ставок. Управление государственным долгом является главным элементом, балансирующим всю бюджетную политику в целом.

В то же время необоснованное использование государственных займов может вызвать серьезные дестабилизирующие последствия для экономики. Поэтому растущий государственный долг может отражать, с одной стороны, государственное регулирование экономики, а с другой стороны, кризисные процессы, требующие от государства принятия стабилизационных мер.

Государственный долг связан с вторичным распределением (перераспределением) стоимости валового национального продукта для формирования дополнительных ресурсов государства в результате займа денежных средств у населения (и институтов) и кредитов иностранных государств. Государственная задолженность имеет две основные формы: государственные ценные бумаги (казначейские векселя, средне- и долгосрочные государственные обязательства, государственные облигации, гарантии федерального казначейства, нерыночные бумаги) и записи на бухгалтерских счетах (кредиты эмиссионного банка, иногда -- частных кредитных институтов).

Являясь одним из инструментов государственного регулирования, государственный долг выполняет две функции: фискальную и стимулирующую. Фискальная функция государственного долга состоит в создании финансовой базы государства, поддержании функционирующего рынка долговых государственных обязательств. Стимулирующая функция государственного долга заключается в поддержании стабилизации экономики, воздействии на безработицу, уровень цен, внешнеэкономический баланс и т. п.

Двойственная природа государственного долга (как элемента регулирования и как отражение кризисных процессов в экономике) порождает и противоречивость его воздействия на экономику: стабилизационное и дестабилизирующее влияние на состояние денежного обращения, ставку ссудного процента, уровни потребления, инвестиций, сбережений; стимулирующее и сдерживающее воздействие на динамику и темпы экономического роста в зависимости от целевого назначения государственных расходов. В этих условиях необходимо регулирование государственного долга.

Управление государственным долгом включает формирование политики государственного долга, установление границ государственной задолженности, определение основных направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели, а также создание институциональных, бюджетных и политико-психологических инструментов для управления государственным долгом.

Таким образом, государственный долг интегрирован в механизм смешанной рыночной экономики. Регулирование его границ позволяет использовать государственные займы как инструмент стабилизационного воздействия на экономику. Чем выше темпы экономического роста, тем менее обременительным для государства является использование займов для финансирования своих расходов [5, 115].

3. Основные направления политики Правительства РФ в области управления внешним государственным долгом

3.1 Стратегия управления государственным внешним долгом Российской Федерации на 2003 - 2005 гг.

Внешний долг Российской Федерации формировался в неблагоприятных экономических и политических условиях, а также в значительной степени унаследован от бывшего СССР.

Специфика формирования внешнего долга России обусловливает особенности его структуры. Прежде всего, речь идет о преобладании в структуре долга нерыночных долговых инструментов и обязательств. Более 42% внешних обязательств приходится на соглашения по долгу бывшего СССР со странами - членами Парижского клуба, другими странами - официальными кредиторами. Кроме того, порядка 6 млрд. долларов (около 5%) представляют собой неурегулированные обязательства по долгу бывшего СССР. Только 37% внешнего долга выражено в рыночных инструментах (еврооблигации и облигации государственного внутреннего валютного займа - ОВГВЗ). Управление таким долгом на основе стандартных подходов, используемых долговыми агентствами развитых стран (регулярное рефинансирование с использованием преимуществ текущей ситуации на финансовых рынках, проведение процентных и валютных свопов и т. д.), затруднительно.

К началу 2003 года долгосрочный рейтинг России по заимствованиям в иностранной валюте и облигациям внешних облигационных займов согласно терминологии международных рейтинговых агентств соответствовал «среднему качеству инвестиций с некоторыми спекулятивными элементами».

Кардинальное улучшение рейтинга и переход в инвестиционную категорию предполагают улучшение ряда макроэкономических индикаторов, отражающих долговую устойчивость экономики, до средних значений, характерных для стран с инвестиционным рейтингом в пределах Ваа1-ВааЗ (низшие пределы инвестиционного рейтинга по методологии агентства Moody`s).

В частности, в соответствии со сложившейся практикой оценки инвесторами платежеспособности суверенного заемщика и принятых в международной практике показателей долгового бремени страны, отношение государственного долга к валовому внутреннему продукту не должно превышать 40-42% ВВП, отношение общего внешнего долга страны (включая долг регионов и частного сектора) должно находиться на уровне 60% от ВВП, а коэффициент обслуживания внешнего долга (отношение всех платежей по общему внешнему долгу страны к поступлениям по счету текущих операций) - на уровне 13-14%. Последний показатель для России в настоящий момент составляет около 11,9%. Вместе с тем показатель отношения общего объема долга к поступлениям по счету текущих операций пока превышает показатель стран с инвестиционным рейтингом (131% против обычных 80-90%).

По другим параметрам Российская Федерация превосходит значительное число стран с инвестиционным рейтингом. В целом при реализации базового сценария макроэкономического прогноза и сохранении позиции России в качестве нетто-плательщика по внешнему долгу предпосылки для перехода России в инвестиционную категорию кредитного рейтинга будут полностью сформированы к 2005 году.

Повышение кредитного рейтинга Российской Федерации до инвестиционного, по существу, будет означать, что риски доступа государства и крупнейших российских компаний на международные рынки капиталов станут минимальными.

Вместе с тем, как показывает практика, активное управление внешним долгом, развитие внутреннего рынка государственных заимствований, наличие значительного финансового резерва и достаточных золотовалютных резервов, а также сбалансированность бюджета и высокая платежная репутация суверенного заемщика позволяют успешно осуществлять международные займы на благоприятных условиях до достижения страной инвестиционного кредитного рейтинга. Наличие в настоящее время всех этих условий у Российской Федерации создает необходимые предпосылки для активизации внешней заемной политики.

В этой связи основными целями политики в области государственного внешнего долга на среднесрочную перспективу являются:

обеспечение стабильного доступа Российской Федерации на рынки внешних заимствований на выгодных условиях;

расширение объемов внешних заимствований на цели рефинансирования внешнего долга;

активное управление внешней задолженностью с целью сокращения стоимости ее обслуживания, а также сглаживания имеющихся «пиков платежей» по государственному внешнему долгу в 2005 и 2008 гг.;

существенное сокращение долга бывшего СССР, задолженности Российской Федерации перед правительствами иностранных государств и международными финансовыми организациями;

наращивание рыночной составляющей внешнего долга Российской Федерации;

проведение сбалансированной политики в области внешних заимствований с целью сохранения и дальнейшего улучшения платежной репутации России и получения ею инвестиционного рейтинга к 2005 году.

Временные рамки завершения процесса реструктуризации и переоформления всего долга в обязательства Российской Федерации должны быть ограничены 2003 годом. Очевидно, что сохранение части долга неурегулированной может поставить под сомнение получение Россией инвестиционного рейтинга в 2005 году. В настоящее время Россия имеет просроченную (неурегулированную) задолженность перед Кувейтом, Оманом, Таиландом, Турцией, Южной Кореей, Грецией, Мальтой, и неурегулированные взаимные финансовые требования в отношениях с Китаем и республиками бывшей СФРЮ [2, 166].

По итогам переоформления долга необходимо принять специальное заявление Правительства Российской Федерации, официально подтверждающее отказ от условного деления долговых обязательств на долг бывшего СССР и долг Российской Федерации, а также декларирующее намерение неукоснительно соблюдать все суверенные платежные обязательства вне зависимости от природы их возникновения. Данный шаг, имеющий главным образом символическое значение, в практическом плане позволит окончательно снять озабоченность партнеров России по Парижскому клубу в отношении намерения вернуться к обсуждению реструктуризации или списания советского долга. Соответственно будут созданы политические предпосылки для выделения странами-членами клуба большей доли своих финансовых требований к России на проведение операций по конверсии долга.

Помимо обеспечения безусловного погашения обязательств долга бывшего СССР перед Парижским клубом кредиторов, в период до конца 2004г. целесообразно приступить к трансформации этого долга в рыночные инструменты и сокращению указанного долга посредством проведения операций по конверсии долга.

Кроме экономической целесообразности (оптимизация и улучшения управления этой категорией задолженности Российской Федерации), подобная политика диктуется и политическими причинами.

В прошлом страны «семерки» использовали в определенные моменты вопросы задолженности как эффективный инструмент воздействия на Российскую Федерацию. Кроме того, намерение Российской Федерации стать равноправным членом «большой восьмерки» к 2006 году, в том числе в сфере финансово-экономического взаимодействия, предопределяет приоритетность кардинального сокращения и изменения структуры и формы этой категории долга с учетом финансовой эффективности осуществления указанных действий.

В настоящее время Парижский клуб согласился на проведение Российской Федерацией операций по конверсии долга в пределах 10% от общей суммы задолженности бывшего СССР перед странами-кредиторами. Реализация упомянутых договоренностей и проведение операций по секъюритизации сопряжены с определенными трудностями в отношении долга бывшего СССР перед США, Великобританией, Германией, Францией, традиционно использующих долговую проблематику в качестве рычага воздействия на Российскую Федерацию. В этой связи необходимо добиваться максимальной «деполитизации» конверсионных схем, исключения из них элементов «помощи развитию», предполагающих в качестве непременного условия предварительное выполнение должником согласованной программы действий и контроль со стороны кредитора за порядком использования долговых платежей в рамках конверсии.

В то же время такие государства, как Италия, Испания, Финляндия, Австрия и Португалия, весьма восприимчивы к предлагаемым российской стороной схемам обмена долга и готовы не обусловливать их реализацию политическими требованиями. Акцентированное приложение усилий в этом направлении позволит выйти на конкретные договоренности в самые сжатые сроки [9, 136].

Со странами, не являющимися членами Парижского клуба, основным инструментом управления и погашения долга бывшего СССР должны стать операции по ускоренному погашению долга путем прямого выкупа долговых требований со значительным дисконтом, определяемым исходя из чистой приведенной стоимости долга. В ряде случаев для продвижения на рынки этих стран военной техники и высокотехнологической продукции машиностроения погашение долга бывшего СССР могло бы осуществляться поставками товаров или посредством проведения других видов операций по конверсии долга. При этом финансовая и бюджетная эффективность указанных конверсионных операций должна соответствовать операциям по прямому выкупу долговых обязательств Российской Федерации перед этими странами.

Политика управления задолженностью Российской Федерации перед правительствами иностранных государств и международными финансовыми организациями, в том числе осуществления заимствований у правительств иностранных государств и международных организаций, нуждается в существенной корректировке. В настоящее время Россия продолжает ежегодно привлекать значительные средства (примерно по 650 млн. долларов) кредитов международных банков развития (МБР), в основном Всемирного банка и ЕБРР, и так называемых «связанных» кредитов стран-членов ОЭСР, предназначенных исключительно для закупки товаров и услуг.

Вместе с тем стоимость «связанных» кредитов, привлекаемых от правительств иностранных государств, в настоящее время достаточно высока по сравнению с другими формами внешних заимствований. Кроме того, Российская Федерация несет значительные косвенные расходы по привлечению указанных кредитов, связанные в основном с нерыночным механизмом ценообразования на поставляемые в счет этих кредитов инвестиционные и другие товары.

Предпринимавшиеся в последние годы попытки несколько ограничить объемы использования таких кредитов сопровождаются процессом активного заключения новых кредитных соглашений. В результате растет дисбаланс между общим объемом юридически привлеченных, но еще не использованных кредитов (около 6 млрд. долларов) и суммами их ежегодного расходования, разрешенными в рамках соответствующих законов о федеральных бюджетах.

При нынешних темпах разрешенного расходования средств потребуется более 10 лет для завершения использования действующих кредитов.

Выход из сложившейся ситуации возможен, видимо, только в случае жесткого нормативного закрепления новых ориентиров заемной политики государства. Указанные ориентиры должны включать:

полный отказ от принятия новых решений о привлечении «связанных» кредитов начиная с 2004 года;

форсированное завершение использования в рамках бюджета на 2004-2005 годы уже одобренных Правительством кредитов.

Что касается займов международных финансовых организаций, то при их сравнительно невысокой стоимости значительные косвенные расходы (консультационные услуги, расходы на содержание групп реализации проектов, комиссии за обязательство и т.д.), а также значительный перечень предварительных условий, предшествующих началу реализации финансируемых за счет этих займов проектов, снижают финансовую эффективность этих заимствований и делают их сравнимыми по стоимости и по срокам с заимствованиями в рыночной форме. Стоимость услуг групп региональных проектов и консультационных компаний по управлению проектами в среднем составляет 5-10% от стоимости проекта, а правила проведения конкурсных торгов создают предпосылки для удорожания закупаемых в рамках проектов услуг, работ и товаров. В первую очередь это относится к консультационным услугам и компьютерному, офисному оборудованию. С учетом изложенного целесообразно внести существенные изменения в политику привлечения кредитов от международных финансовых организаций, в частности:

ограничить (установить лимит) принятие новых обязательств по привлечению кредитов Всемирного банка на решение структурных проблем социальной сферы и сферы государственного управления;

в соответствии со сложившейся мировой практикой перенести акцент в работе с международными финансовыми институтами на финансирование крупных проектов в области инфраструктуры, имеющих общегосударственное значение;

расширять круг международных финансовых организаций, финансирующих проекты на территории Российской Федерации, включая активизацию сотрудничества с Европейским инвестиционным банком;

расширять сотрудничество с МБР в плане более активного и масштабного использования финансовых инструментов, не предусматривающих суверенных государственных гарантий, в том числе:

Предоставление Правительством Российской Федерации комфортных писем, не содержащих финансовых обязательств федерального бюджета [8, 82].

Реализацию проектов по схеме частно-государственного партнерства при политической поддержке государства.

Предоставление гарантий от некоммерческих рисков, по которым Российская Федерация несет обязательства по выплате кредитору компенсации только в случае наступления оговоренных в соглашении событий (войны и гражданских беспорядков, незаконного отзыва или отказа в выдаче лицензий, введения дискриминационных налогов или ограничений на вывоз валюты, экспроприации), а коммерческие риски несет кредитор.

Привлечение в качестве гарантов специализированных финансовых институтов - Российский банк развития, Внешэкономбанк, Росэксимбанк и др.

Развитие сотрудничества со Всемирным банком в сфере оказания им консультативного содействия по структурному реформированию отдельных отраслей экономики, мониторингу макроэкономических и бюджетных параметров, подготовке рекомендаций по денежно-кредитной и бюджетной политике, стимулированию экономического роста.

Обеспечение механизма гарантированного доступа к финансовым ресурсам МФО на приемлемых условиях.

Как представляется, реализация указанной политики позволит к 2005-2006 годам сократить количество реализуемых с участием и за счет средств международных финансовых организаций (МФО) проектов до 5-10 эффективных и успешно действующих программ.

Одновременно требует совершенствования организационное обеспечение взаимоотношений с международными финансовыми организациями в области реализации финансируемых за счет ресурсов этих организаций проектов.

В частности, представляется целесообразным взаимодействие с МФО и координацию деятельности российских министерств и ведомств возложить на одно государственное ведомство, являющееся официальным представителем Российской Федерации по сотрудничеству с МФО, а также упорядочить процедуру принятия решений о начале подготовки и привлечении кредитов МФО.

Модификация политики в отношении привлечения «связанных» кредитов и займов от международных финансовых организаций вызывает необходимость пересмотра практики жесткого закрепления в федеральном бюджете источников финансирования расходов бюджета, связанных с реализацией инвестиционных и других проектов с участием международных финансовых организаций или с поставкой оборудования из стран ОЭСР.

Детальное закрепление таких источников в программе внешних заимствований в рамках соответствующих законов о федеральном бюджете противоречит принципам привлечения внешнего финансирования исключительно в качестве источника финансирования дефицита бюджета, а также приводит к увеличению стоимости обслуживания государственного внешнего долга. В этой связи полномочия Правительства по принятию решений об источниках финансирования этих проектов должны быть расширены.

Взаимоотношения с Международным валютным фондом в целом и в области государственного долга в частности должны строиться на постепенном сокращении задолженности перед указанной организацией. В случае реализации благоприятного сценария экономического развития в среднесрочной перспективе и сохранения сбалансированности бюджета на повестку дня в 2005-2006 годах может быть поставлен вопрос о досрочном погашении части или всего долга Правительства Международному валютному фонду. Общий объем плановых платежей МВФ в 2007-2008 годах составляет 0,9 млрд. долларов США, что не превышает 2,5% от расходов на погашение и обслуживание долга в этот период. Расчетный объем экономии по расходам бюджета в 2007-2008 годах составит около 100 млн. долларов США.

В настоящее время долг Российской Федерации в рыночной форме представлен облигациями государственных внешних заимствований (еврооблигациями) со сроками погашения с 2003 по 2030 год, а также облигациями внутреннего валютного займа со сроком погашения 2003-2011 годы.

При этом выпуск еврооблигаций со сроками погашения 2010 и 2030 годы был связан с урегулированием задолженности бывшего СССР, а ОВГВЗ - 3,4,5 и 8 серий - урегулированием внутреннего валютного долга бывшего СССР.

Текущее состояние внешнего долга Российской Федерации в ценных бумагах характеризуется резким ростом котировок российских обязательств в период 2000-2002гг. и соответственно сокращением доходности облигаций к погашению, а также резким сужением «спрэдов» (превышение доходности к погашению российских еврооблигаций к доходности к погашению казначейских векселей США со сравнимыми сроками погашения), которые сократились с 1000-2000 процентных пунктов в начале 2000 года до 250-500 пунктов на начало 2003 года.

Уровень «спрэдов» Российской Федерации в настоящее время ниже уровня таких стран, как Бразилия и Турция, и вплотную приближается к уровню «спрэдов» стран с инвестиционным рейтингом.

При этом большинство еврооблигаций и часть ОВВЗ котируются значительно выше номинала в связи с высоким купонным доходом, установленным по обязательствам Российской Федерации при их выпуске.

Модификация заемной политики предполагает перенос акцента в привлечении внешних финансовых ресурсов на заимствования в форме облигационных займов. Начиная с 2004 года целесообразно планомерно увеличивать объемы рефинансирования долга за счет размещения новых еврооблигационных займов с одновременной диверсификацией предлагаемых инвесторам финансовых инструментов по срокам погашения, валютам, номинированным формам расчета купонного дохода.

Параллельно должна решаться задача выстраивания репрезентативной кривой доходности ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в иностранной валюте. При этом имеется в виду в зависимости от состояния рынка внешних заимствований осуществить в 2004-2005 годах выпуск еврооблигаций со сроками погашения не ранее 2011-2020гг.

Начиная с 2006 года, внешние заимствования посредством выпуска еврооблигаций будут также использоваться для управления этой категорией долга с целью сокращения стоимости его обслуживания и улучшения его структуры по срокам, в том числе для замещения наиболее дорогих заимствований в форме еврооблигаций на более дешевые с одновременным увеличением сроков погашения и общей дюрации задолженности в рыночных инструментах [2, 47].

3.2 Улучшение условий осуществления внешних заимствований

С целью улучшения условий осуществления внешних заимствований и поддержания доступа Российской Федерации на международные рынки капитала, а также с учетом ориентации в среднесрочной перспективе на рыночные заимствования требует совершенствования и институциональная структура взаимоотношений с иностранными инвесторами. К числу основных направлений этой работы относятся:

создание унифицированного механизма своевременного предоставления информации иностранным инвесторам и рейтинговым агентствам в отношении финансовой и экономической ситуации в Российской Федерации;

сосредоточение функций координации в области взаимоотношений с иностранными инвесторами в едином ведомстве, а также упорядочение указанных взаимоотношений, в том числе путем создания механизма координации этой работы между государственными министерствами и ведомствами.

Реализация указанных основных направлений политики в сфере государственного долга означает укрепление позиции России как заемщика, гарантированный выход на международные финансовые рынки на благоприятных условиях, снижение долговой нагрузки на бюджет, оптимизацию структуры долга, позитивное влияние на макроэкономику.