Конституционное право зарубежных стран

Кафедра «Конституционного и муниципального права»

Контрольная работа по «Конституционному праву зарубежных стран»

Вариант № 4

Содержание

1. Конституционно-правовой статус парламента в зарубежных странах

2. Задание

Список литературы

1. Конституционно-правовой статус парламента в зарубежных странах

1. Понятие и функции парламента. Парламент как высший орган законодательной и представительной власти: понятие, отличительные черты. Парламентаризм как высшая форма организации парламента. Типы (модели) парламентов.

2. Структура и порядок формирования парламента. Особенности формирования нижней и верхней палат. Институт роспуска парламента.

3. Внутреннее устройство палат парламента. Порядок работы парламента: сессии и организационно-правовые формы его деятельности.

4. Общие парламентские процедуры. Законодательная процедура.

5. Правовой статус парламентария в зарубежных странах.

1. Парламент - это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под ред. М. В. Баглая. --М., 2004. -- с. 234.. Она включает и верховное распоряжение государственной казной, то есть принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением. В большей или меньшей степени в зависимости от формы правления парламент осуществляет контроль за исполнительной властью. Это зависит от форм правления и государственного режима. Нередко сам парламент на практике находится под контролем правительства или испытывает с его стороны достаточно сильное воздействие. Деятельность парламента также контролируется и конституционной юстицией.

Парламент рассматривается как выразитель интересов и воли народа (нации), то есть всей совокупности граждан данного государства, управомоченный принимать наиболее авторитетные управленческие решения именем народа. Отсюда и такие его обозначения, как национальное или народное представительство.

Концепция национального (народного) представительства, может быть изложена как совокупность следующих принципов:

национальное (народное) представительство учреждается конституцией;

нация (народ) как носитель суверенитета уполномочивает парламент осуществлять от его имени законодательную власть;

с этой целью нация (народ) избирает в парламент своих представителей - депутатов, сенаторов и т.п.;

член парламента - представитель всей нации, а не тех, кто его избрал, и потому не зависит от избирателей, не может быть ими отозван.

Считается, что парламент выражает волю нации (народа) в законах и иных актах, не будучи в этом отношении никому подконтролен (в рамках, разумеется, конституции, которую он, впрочем, нередко может сам изменять). Воля парламента и есть воля нации (народа). В этом заключается идея представительного правления.

Таким образом, традиционно четырьмя важнейшими направлениями деятельности парламента считаются:

· представительство народа;

· принятие законов;

· участие в формировании других госорганов (например, правительства, судов и т.д.);

· контроль за деятельностью других госорганов Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под ред. М. В. Баглая. --М., 2004. -- с. 241..

Данные и другие направления детально проявляются в полномочиях парламента - тех вопросах, по которым парламент вправе принимать решения. В зависимости от объема полномочий выделяются парламенты:

· с абсолютно неограниченными полномочиями;

· с абсолютно ограниченными полномочиями;

· с официально неограниченными, но фиктивными полномочиями;

· с декоративными полномочиями.

Абсолютно неограниченные полномочия заключаются в том, что парламент может принять к своему рассмотрению любой вопрос, не относящийся к компетенции других госорганов (парламенты Великобритании и Италии). Фактически это признание верховенства парламента среди других госорганов. При этом, абсолютно неограниченные полномочия в действительности ограничены:

- правом вето со стороны главы государства на законы (которое может быть и не преодолено);

- возможностью досрочного роспуска парламента;

- решениями конституционного суда (иных судов) о признании неконституционным акта парламента.

Подобные полномочия характерны для парламентов в парламентарных республиках.

Абсолютно ограниченные полномочия состоят в том, что парламент вправе решать только вопросы, прямо указанные в конституции и законах (например, парламент Франции). Данный тип полномочий характерен для парламентов в президентских республиках.

Официально неограниченные, но фиктивные полномочия присущи парламентам стран тоталитарного социализма. «На бумаге» такие «парламенты» (например, Верховный Совет СССР) обладали всей полнотой государственной власти, но на деле самостоятельно использовать свои полномочия не мог, поскольку был «приводными ремнями» партийно-государственной машины. Парламенты стран тоталитарного социализма находятся под полным контролем правящей коммунистической партии и по прямому указанию партии и ее лидера узаконивали партийные решения.

Парламенты с декоративными полномочиями встречаются в ряде стран с диктаторскими режимами и в авторитарных монархиях Персидского залива. В таких странах парламент не имеет ни официальных, ни фактических полномочий, часто назначается монархом или диктатором и выполняет консультативные функции.

Повсеместное распространение парламентов началось с эпохи Великой французской революции 1789 г. т войны за независимость США конца XVIII в. и продолжалось до первой мировой войны 1914-1918 гг. Парламенты XIX в. имели особенность - были построены по цензовому принципу, в них могли избираться только представители буржуазии. Главная цель парламентов конца XVII - начала XX вв. - борьба за ограничение власти монарха и защита интересов буржуазии.

В 20-е - 60 - е гг. XX в. роль парламентов резко снизилась. Они стали декоративными, ни на что не влияющими органами в фашистских странах и странах тоталитарного социализма, прикрытием для диктатуры партии и ее вождя, либо были подавлены исполнительной властью в демократических государствах (например, в Великобритании и Франции).

С конца 60-х гг. XX в. начался и продолжается по сей день процесс возрождения парламентаризма. Парламенты постепенно «отвоевывают» новые полномочия и стали главным органом в системе госорганов большинства развитых стран Конституционное (государственное право) зарубежных стран: Часть общая: Учебник / Под ред. Б.А. Страшун.- М., 2000. - с. 311. . Процесс возрождения парламентов был обусловлен следующими факторами:

- избирательное право (активное и пассивное) получили не только мужчины, но и женщины;

- были ликвидированы многочисленные цензы (имущественный, ценз грамотности и т.д.), что превратило парламент из органа, выражавшего интересы меньшинства общества (главная причина повсеместного падения его авторитета после первой мировой войны), в действительно всенародный орган;

- средства массовой информации повысили интерес граждан к деятельности парламента;

- выборы в парламент (по крайней мере, в нижнюю палату) стали свободными, прямыми, равными и тайными;

- совершенствовались избирательные системы, структура парламентов и порядок их работы;

- парламенты стали завоевывать авторитет, работая более ответственно и профессионально.

2. Современный парламент имеет однопалатную или двухпалатную структуру. Встречаются парламенты и с большим количеством палат. Например, парламент ЮАР имел трехпалатную структуру (по расовому принципу), а парламент Югославии - шестипалатную (по профессиональному принципу). Но это исключение из правил. Такие парламенты показали свою нежизнеспособность, уступив место «классическим» однопалатным и двухпалатным.

Однопалатные парламенты существуют в небольших по территории и населению унитарных государствах, например, в Швеции, Латвии, Литве, Эстонии, Венгрии, Болгарии, Греции, Словакии, Португалии и других странах.

Достоинства однопалатных парламентов:

- просты и компактны;

- обычно избираются всем населением страны напрямую;

- как правило, имеют большие полномочия;

- часто избирают президента и формируют правительство, ответственных перед парламентом;

- все депутаты имеют равный статус;

- быстрее принимаются решения;

- проще законодательный процесс.

Недостатки однопалатных парламентов:

- недостаточно представлены территориальные единицы;

- отсутствует противовес в виде второй палаты;

- существует опасность радикализации парламента, усиления партийного засилья;

- парламент может противопоставить себя другим госорганам и взять на себя все функции.

Двухпалатные (бикамеральные) парламенты существуют, как правило, в крупных федеративных государствах. В таких парламентах одна палата (именуемая нижней), избирается всем народом напрямую и представляет интересы народа в целом; вторая (именуемая верхней) представляет интересы регионов, субъектов федерации и формируется ими. Нижние или единственные палаты часто именуются Национальное собрание или Национальная ассамблея (Франция, Вьетнам, большинство стран Африки), Национальный совет (Австрия, Швейцария, Словакия), Палата депутатов (Италия, Бразилия, Румыния, Чехия), Палата представителей (США, Япония, Хорватия, Бельгия). Верхние палаты, в большинстве стран, где они существуют, именуются Сенатами, а в некоторых федерациях названия верхних палат отражают либо данную форму политико-территориального устройства, либо названия субъектов данной федерации, представленных в верхней палате. Так, в Австрии, Германии верхняя палата именуется Федеральный (или Союзный) совет, в Швейцарии - Совет кантонов в Индии - Совет штатов. Подобно этому в Хорватии, хотя она и унитарное государство, верхняя палата парламента именуется Палата жупаний (по названию территориальной единицы высшего уровня).

Достоинства двухпалатной структуры парламента:

- более «объемно» представлено общество - народ в целом и регионы с их особенностями;

- обычно к кандидатам в члены верхней палаты предъявляются более высокие требования, чем к кандидатам в депутаты нижней палаты, поэтому в верхнюю палату избираются люди более грамотные, квалифицированные, уважаемые, опытные и старшие по возрасту;

- верхняя палата служит противовесом нижней - фильтрует ее решения, сбивает страсти, уменьшает партийное влияние в пользу общегосударственных интересов, не дает нижней палате стать радикальной;

- верхняя палата обычно имеет больший срок полномочий и обновляется по частям, что препятствует резкой смене политического курса;

- верхняя палата обычно не распускается, в случае роспуска нижней палаты верхняя продолжает работать;

- в случае радикального обновления нижней палаты в результате выборов верхняя палата обеспечивает преемственность прежней политики.

Недостатки двухпалатной структуры:

- появляется дополнительный корпус депутатов в лице членов верхней палаты (больше затрат из бюджета на их содержание, больше привилегий);

- усложняется законодательный процесс;

- верхняя палата может стать слишком консервативной и тормозить деятельность нижней.

Среди крупных федеративных государств двухпалатную структуру парламента имеют США, Россия, Индия, Бразилия, Аргентина, Мексика.

В настоящее время наметилась тенденция повсеместного распространения двухпалатных парламентов, в том числе в унитарных государствах (больших и малых) Конституционное (государственное право) зарубежных стран: Часть общая: Учебник / Под ред. Б.А. Страшун.- М., 2000. - с. 324..

Помимо указанных крупных федераций, двухпалатная структура парламента очень распространена. Двухпалатных парламент имеется в Великобритании, Франции, Италии, Испании, Бельгии, Голландии, Японии, Швейцарии, Польше, Чехии, Беларуси, Казахстане, Румынии и в др. государствах.

В большинстве высокоразвитых государств двухпалатный парламент имеет преимущества перед однопалатным. Главные их них: деятельность парламента становится более организованной и профессиональной, а жизнь общества и государства - более стабильной.

Самый распространенный способ формирования современного парламента - избрание его (либо только нижней палаты) непосредственно народом. Данный способ практикуется с США, Италии, других развитых демократических странах.

Существуют и иные способы формирования парламентов:

- нижняя палата избирается народом, верхняя на 2/3 формируется по наследственному принципу, а на 1/3 назначается монархом (Палата общин и Палата лордов в Великобритании);

- нижняя палата избирается народом и из своего состава избирает верхнюю (в Норвегии, Исландии);

- незначительная часть членов верхней палаты назначается пожизненно президентом за выдающиеся заслуги перед государством и обществом (в Италии 5 сенаторов назначаются пожизненно президентом дополнительно к 315 избираемым);

- весь парламент назначается главой государства (в Катаре);

- часть мест в парламенте резервируется для представителей определенных слоев населения (в Египте половина мест в парламенте сохраняется за рабочими и крестьянами, в Индии - часть мест для представителей отсталых народностей и отсталых каст, в Китае - для представителей армии);

- парламент избирается путем многоступенчатых косвенных выборов (Всекитайское собрание народных представителей).

Несмотря на многообразие способов, важнейшие признаки полноценного парламента в цивилизованном демократическом государстве:

- регулярная выборность, а не назначаемость парламента;

- избрание парламента (минимум, его нижней палаты) всеми гражданами путем свободных, прямых, равных и тайных выборов.

Одним из способов разрешения конфликтов между законодательной и исполнительной властью, при парламентарных и смешанных формах правления, является досрочный роспуск парламента с одновременным назначением новых выборов, чтобы избиратели своим голосованием разрешили конфликт. В тех странах, где возможен досрочный роспуск парламента, это часто относится лишь к нижней палате. Так, если согласно части первой ст. 88 итальянской Конституции «Президент Республики может, заслушав их председателей, распустить обе палаты или одну из них», то согласно части первой ст. 12 французской Конституции «Президент Республики может после консультации с Премьер-Министром и председателями собраний объявить о роспуске Национального Собрания» Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под ред. М. В. Баглая . --М., 2004. -- с. 256.. Здесь конституции не ограничивают усмотрения президентов, если не считать того, что акты итальянского Президента согласно ст. 89 Конституции должны быть контрасигнованы соответствующими членами Совета министров, а следовательно, вопрос о роспуске Парламента или палаты решает Правительство, усмотрение которого здесь также не ограничено.

Во многих странах, где возможность роспуска существует, она все же ограничивается определенными условиями. Так, в Германии Федеральный президент может распустить Бундестаг в двух случаях:

- в соответствии с ч. 4 ст. 63 Основного закона, если Бундестаг в течение 21 дня не смог выбрать Федерального канцлера абсолютным большинством своих членов, и

- в соответствии со ст. 68 в течение 21 дня по предложению Федерального канцлера, если Бундестаг большинством голосов своих членов не выразил доверия Федеральному канцлеру, несмотря на требование последнего, и не выбрал нового Федерального канцлера Там же. - с. 258..

В Венгрии Президент Республики распускает Государственное собрание с назначением новых выборов, если Государственное собрание одного созыва в течение 12 месяцев не менее чем в четырех случаях лишило доверия Правительство или в случае прекращения полномочий Правительства не избрало Министра-председателя в течение 40 дней, считая с первого предложения кандидатуры Президентом Республики (ч. 3§ 28 Конституции). Конституция Чехии в ч. 1 ст. 35 предусмотрела следующие основания для роспуска нижней палаты Парламента:

«1. Президент Республики может распустить Палату депутатов, если

Палата депутатов не выразила доверия новоназначенному Правительству, Председатель которого был назначен Президентом по предложению председателя Палаты депутатов,

Палата депутатов в течение трех месяцев не приняла решения по правительственному законопроекту, с рассмотрением которого Правительство связало вопрос о доверии,

сессия Палаты депутатов была прервана на более продолжительное время, чем это допустимо,

Палата депутатов на протяжении более трех месяцев была неспособна принимать решения, хотя ее сессия не была прервана и хотя она в этот период была повторно созвана на заседание» Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под ред. М. В. Баглая . --М., 2004. -- с. 274..

Последние два основания обращены против возможных широких обструкций внутри палаты, которые могли бы серьезно препятствовать ее деятельности.

В ч. 2 этой статьи установлено, что Палату депутатов нельзя распустить за три месяца до окончания ее срока полномочий. Такое и иные ограничения времени, когда роспуск допустим, встречаются и в других конституциях. Например, итальянский Президент не может осуществлять право роспуска в последние шесть месяцев своих полномочий (часть вторая ст. 88 Конституции). Французский Президент, распустив Национальное собрание, не может сделать это повторно, пока не пройдет год после выборов нового Национального собрания (часть четвертая ст. 12 Конституции), и не может распустить Национальное собрание во время применения чрезвычайных полномочий (часть пятая ст. 16 Конституции).

В венгерской Конституции содержится довольно редкое положение. Согласно ч. 2 ее § 28 «Государственное собрание может объявить о своем роспуске и до истечения своих полномочий». Но согласно § 28-а во время чрезвычайного и особого положения Государственное собрание не может быть распущено и не может самораспуститься. Если в это время истек срок его полномочий, он соответственно продлевается. В случае состояния войны, угрозы войны или особого положения Президент Республики может вновь созвать Государственное собрание, если оно было распущено или самораспустилось, и оно само решает о продлении срока своих полномочий. В ч. 3 - 6 ст. 98 польской Конституции вместо терминов «роспуск» и «самороспуск» употреблен эвфемизм «сокращение срока полномочий» Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под ред. М. В. Баглая . --М., 2004. -- с. 281..

3. Палаты парламентов обычно избирают руководящие органы: председателя (спикера), его заместителей, постоянное бюро и т.д. Возглавляются палаты председателями. Если парламент однопалатный, то председатель палаты именуется председателем парламента. Иногда председатель одной из палат считается председателем всего двухпалатного парламента. В странах с англосаксонской правовой системой председатель палаты, особенно нижней, именуется спикер. В некоторых других странах также встречаются своеобразные труднопереводимые терминологические обозначения председателей, как, например, тальман шведского Риксдага.

В подавляющем большинстве случаев, особенно когда речь идет о нижних или единственных палатах, председатели избираются палатами после выборов на весь срок полномочий (своих или палаты).

Конституции не всегда регулируют статус председателей палат; нередко они ограничиваются лишь упоминанием о том, что такие должностные лица существуют и избираются палатами или занимают свою должность на ином основании.

Председатели палат зачастую играют роль, выходящую за пределы простого ведения заседаний и технической организации работы палаты. Так, спикер Палаты общин британского Парламента единолично определяет порядок обсуждения вопросов в палате. По своему усмотрению он решает, в каком порядке должны выступать депутаты, следит за тем, чтобы они говорили по существу вопроса, а в противном случае может лишить их слова, единолично отклоняет предложения о прекращении прений. Он определяет характер законопроекта (финансовый или обычный, от чего зависит процедура прохождения) и сам выбирает комитет, который будет заниматься законопроектом. Из представленных поправок к законопроекту он отбирает те, которые будут обсуждаться в палате. Он же определяет и способ голосования. Не участвуя в голосованиях, спикер, однако, решает судьбу обсуждаемого вопроса в случаях, когда голоса разделились поровну. Он определяет допустимость депутатского запроса к члену правительства и может прервать эту процедуру. От него зависит принятие решения о срочной процедуре обсуждения вопроса в палате. Он также назначает председателей постоянных комитетов палаты и персонал аппарата палаты. Решения спикера окончательны. Поскольку такой его статус может дать большие выгоды той партии, к которой принадлежит спикер, в Великобритании принято, чтобы немедленно по избрании он из своей партии выходил и оставался беспартийным.

В Германии согласно Регламенту Бундестага 1952 года президент этой палаты и два секретаря образуют на заседаниях Бундестага его президиум, полномочия которого, впрочем, невелики. Зато сам президент палаты пользуется примерно такими же полномочиями, как и его коллега в британской Палате общин. Он, в частности, может за грубые нарушения порядка удалить депутата из зала, даже не призывая его предварительно к порядку.

В Испании в каждой палате избирается бюро, которое имеет установленную регламентом компетенцию. Например, согласно Регламенту Конгресса депутатов 1982 года бюро является руководящим органом палаты и коллегиально представляет ее. Состоит бюро из председателя Конгресса, четырех вице-председателей и четырех секретарей. Председатель Конгресса руководит деятельностью бюро и координирует ее. Бюро принимает решения и меры, необходимые для организации работы палаты и управления ею; вырабатывает проект бюджета Конгресса, руководит его исполнением и контролирует его, и представляет палате отчет об исполнении бюджета; распоряжается о производстве расходов палатой и может делегировать это право; свидетельствует парламентские документы и решает об их допустимости; решает о прохождении всех парламентских документов; по заслушании хунты представителей фракций намечает общие направления деятельности палаты, устанавливает календарный план работы палаты и комиссий во время сессии и координирует работу органов палаты; осуществляет иные полномочия, предусмотренные Регламентом, и те, которые не переданы в ведение других органов.

Что касается полномочий председателя Конгресса депутатов, то он осуществляет представительство палаты, обеспечивает нормальный ход ее работы, руководит дебатами, распоряжается о производстве платежей, если не делегировал это полномочие. Он исполняет Регламент и следит за его исполнением, толкует его в сомнительных случаях и восполняет в случаях пробелов. Если в последнем случае предлагается принять резолюцию общего характера, то председатель должен поддерживать мнение, за которое выступают бюро и хунта представителей фракций.

Сходная система во Франции и Италии. Бюро французского Национального собрания включает председателя палаты, 6 его заместителей, трех квесторов и 12 секретарей; бюро итальянской Палаты депутатов - председателя палаты, четырех его заместителей, трех квесторов и 8 секретарей. Состав этих коллегиальных органов обычно формируется с учетом представительства фракций. При этом если, например, в Испании весь состав бюро Конгресса депутатов избирается на весь срок полномочий, то во Франции на весь срок полномочий избирается только председатель Национального собрания, а остальные члены переизбираются ежегодно. Подобная же норма содержится в ч. 2 ст. 61 Конституции Румынии. А вот ст. 147 колумбийской Конституции установила, что руководящее бюро каждой палаты переизбирается полностью ежегодно и, более того, ни одного его члена нельзя избрать вновь в бюро в течение 4-летнего мандатного периода Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под ред. М. В. Баглая . --М., 2004. -- с. 294..

Порой в палатах (обычно верхних) председательствуют не избираемые палатами их члены, а другие лица по должности. Например, согласно части четвертой разд. 3 ст. I Конституции США «Вице-президент Соединенных Штатов является Президентом Сената, но не имеет голоса, кроме случаев, когда голоса разделились поровну». Часть пятая же предусмотрела, что «Сенат избирает... Президента pro tempore (временного.- Авт.) на случай отсутствия Вице-президента или исполнения им обязанностей Президента Соединенных Штатов». Вице-президенты возглавляют по должности верхние палаты парламентов также в Индии и еще в ряде стран.

В Великобритании в Палате лордов председательствует лорд-канцлер - член Кабинета, назначаемый Премьер-министром и возглавляющий, как отмечалось, также судебную систему страны. Он принимает участие в дебатах и в голосовании, а возникающие процедурные вопросы решает не он, а лидер палаты, то есть лидер правительственной партии (в Палате лордов она может быть и в меньшинстве).

В Австрии в Федеральном совете председательствуют поочередно представители земель, сменяющие друг друга каждые полгода в алфавитном порядке названий земель, причем председательствует тот представитель земли, который был выдвинут в Федеральный совет первым (ч. 1 и 2 ст. 36 Федерального конституционного закона).

В ряде стран в составе руководства парламентских палат имеются также секретари, которых не следует смешивать с секретарями, состоящими во вспомогательном аппарате парламентов или палат. В данном случае секретари избираются из числа депутатов. Выше мы уже упоминали примеры Германии, Испании, Италии, Франции. Так, Регламент испанского Конгресса депутатов предусматривает, что секретари следят за составлением протоколов пленарных заседаний, заседаний бюро и хунты представителей фракций и с утверждения председателя заверяют их, а также свидетельства, которые должны выдавать. На заседаниях они помогают председателю обеспечивать порядок во время дебатов и корректировать ход голосований. В соответствии с распоряжениями председателя они способствуют нормальному ходу работ в палате и выполняют другие функции, поручаемые им председателем или бюро. Регламент Национальной ассамблеи народной власти на Кубе предусматривает избрание одного Секретаря, на которого, помимо функций, имеющихся у испанских секретарей, возлагаются также задачи редактирования протоколов заседаний и принятых постановлений, контроля за выполнением последних, прохождения и контроля обращений депутатов, установления наличия кворума на заседаниях и результатов голосований.

Следует отметить также квесторов, имеющихся в некоторых парламентах и тоже избираемых из числа депутатов. Например, Регламент французского Национального собрания 1959 года, констатируя финансовую автономию Собрания, предусмотрел, что «деятельность финансовых и административных служб возложена на квесторов, действующих под высоким руководством бюро. Ни один новый расход не может быть произведен без их предварительного заключения» Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под ред. М. В. Баглая . --М., 2004. -- с. 304.. Примечательно, что Регламент обязал председателя палаты и квесторов иметь местожительство в Бурбонском дворце - резиденции Национального собрания.

В палате парламента из числа депутатов создаются комитеты и комиссии по различным направлениям, в которых готовятся, прорабатываются решения, проходит «жизнь» парламента между пленарными заседаниями.

Комитеты (комиссии) парламентов и палат - это в основном вспомогательные органы (учреждения).

Классифицировать эти многочисленные и довольно разнообразные формирования можно по различным основаниям. Употребление терминов «комитет» или «комиссия» зависит от соответствующей национальной терминосистемы, хотя порой в парламенте могут создаваться и комитеты, и комиссии, которые определенным образом между собой различаются. Прежде всего комитеты (комиссии) следует разделить на постоянные и временные. Первые создаются на весь период созыва парламента (палаты), иногда на период сессии, а вторые - для выполнения какой-то определенной задачи, после чего их существование прекращается.

Постоянные комитеты (комиссии) нередко перечисляются в регламентах, а некоторые из них порой упоминаются и в конституциях. В ряде случаев в них могут создаваться подкомитеты (подкомиссии). В подавляющем большинстве случаев комитеты (комиссии) имеют предметно-определенную компетенцию, и система их в известной мере соответствует системе министерств, деятельность которых подконтрольна комитетам (комиссиям). В Палате общин британского Парламента наряду с такими комитетами создаются и комитеты без установленной предметной компетенции, которые обозначаются литерами А, В, С и т. д. и рассматривают любые переданные им билли.

Обязательно создаются постоянные комитеты (комиссии) финансово-бюджетные, по иностранным делам, по обороне и безопасности и некоторые другие. Особняком стоят постоянные комитеты (комиссии), которые призваны решать внутренние дела палаты: мандатно-иммунитетные, регламентные и т. п.

Что касается временных комиссий (комитетов), то к ним относятся, в частности, следственные, специальные (создаваемые для изучения какого-либо вопроса или разработки одного законопроекта).

В Великобритании, США и многих других странах, воспринявших в той или иной мере нормы британского парламентского права, встречается такая разновидность временных комитетов, как комитеты всей палаты. Это тот же состав палаты, только организованный как комитет: председательствует там обычно председатель комитета путей и средств - второе по значению лицо в палате, процедура упрощена. Однако комитет всей палаты может только обсуждать вопросы, но не принимать решения. При обсуждении вопроса о государственных расходах он именуется комитетом по ассигнованиям, когда же обсуждаются вопросы налогов и других бюджетных поступлений, - комитетом путей и средств.

Во Франции в случае необходимости проведения закрытого заседания палата преобразуется в секретный комитет.

В некоторых двухпалатных парламентах наряду с комитетами (комиссиями) палат образуются также постоянные объединенные комитеты (комиссии), основанные на паритетном представительстве обеих палат. Например, в Конгрессе США действуют четыре таких комитета: по налогообложению, по экономике, по деятельности Библиотеки Конгресса и по правительственной печати.

Формирование комитетов (комиссий) происходит разными путями, однако общепринятая практика заключается в том, что в них представлены пропорционально своей численности парламентские фракции. С учетом представительства фракций распределяются и должности председателей комитетов (комиссий), их заместителей, председателей подкомитетов (подкомиссий) и др. В США преимущество получают парламентарии с наибольшим стажем пребывания в соответствующей палате Конгресса.

В интересах обеспечения деятельности комитетов (комиссий) они обычно наделяются рядом прав: они уполномочены требовать информацию, в которой им не может быть отказано, могут вызывать на свои заседания и заслушивать должностных и иных лиц, устраивать парламентские слушания по важным проблемам и т.д.

Исходя из этого, конституции некоторых стран (например, Испании, Италии, Бразилии) наделили комиссии палат правом принимать в ряде случаев законы вместо палат. Так, части третья и четвертая ст. 72 итальянской Конституции гласят:

«Регламент может также установить, в каких случаях и в каком порядке рассмотрение и утверждение законопроектов осуществляются комиссиями, в том числе постоянными, образованными пропорционально составу парламентских групп. Но и в этих случаях законопроект до момента его окончательного утверждения возвращается в Палату, если Правительство, или десятая часть членов Палаты, или пятая часть комиссии потребует его обсуждения и голосования в самой Палате либо передачи его на окончательное утверждение Палатой голосованием без обсуждения. Регламент определяет форму гласности работы комиссий.

Обычная процедура непосредственного рассмотрения и утверждения Палатой всегда обязательна для законопроектов по вопросам конституционным и избирательным и для законопроектов по вопросам делегирования законодательной власти, дачи разрешения на ратификацию международных договоров, бюджета и расходов» Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под ред. М. В. Баглая . --М., 2004. -- с. 323..

В Греции согласно ст. 68, 70, 71 Конституции Палата депутатов может переложить часть своей законодательной работы на не более чем две секции, образуемые наряду с комиссиями с учетом представительства партий, групп и независимых депутатов. Законодательная компетенция распределяется между секциями сообразно существующим министерствам, а их решения могут приниматься не менее чем 2/5 общего числа их членов. Секции могут действовать и в период между сессиями Палаты. В то же время ч. 1 ст. 72 Конституции определяет наиболее важные вопросы, которые Палата может разрешать только на пленарном заседании.

Парламент, как правило, работает сессионно и собирается на 2 сессии в год - осеннюю и весеннюю, продолжительность каждой 4 месяца. Между сессиями большинство парламентов не работает - депутаты находятся в округах или на отдыхе.

В парламентах Испании и Португалии создаются «мини парламенты», которые заменяют парламент в межсессионный период, обеспечивая его круглогодичную работоспособность.

По-иному работают парламенты стран тоталитарного социализма. Весь парламент собирается только 1 раз (или 2 раза) в год на короткие сессии (по 2-3 дня) и утверждает принятые в течение года решения своего рабочего органа. Рабочий орган - малочисленная коллегия, избираемая из состава парламента, которая работает между сессиями и принимает оперативные решения (в том числе законы). Это Президиум Верховного Совета СССР, Государственный Совет на Кубе (в прошлом в ГДР и Болгарии), Постоянный Комитет в Китае и Вьетнаме.

Мировая практика выработала необходимый минимум полномочий, присущих всем парламентам в демократических цивилизованных странах. Типичными полномочиями современных парламентов являются:

- принятие законов;

- утверждение кандидатуры на пост премьер-министра, предлагаемой главой государства, иногда - утверждение министров;

- вынесение вотума недоверия правительству;

- ратификация международных договоров;

- принятие госбюджета и контроль за его исполнением;

- формирование счетной палаты либо иного органа, осуществляющего контроль за финансами;

- избрание генерального прокурора;

- избрание судей верховного суда либо иных высших судов;

- избрание судей конституционного суда либо их части;

- проведение парламентских расследований;

- решение вопроса об импичменте высших должностных лиц;

- иные полномочия.

Если парламент двухпалатный, то полномочия могут быть разделены между палатами. Обычно нижняя палата принимает законы, утверждает правительство, выносит ему вотум недоверия, а верхняя - избирает генерального прокурора, формирует высшие суды, окончательно решает вопрос об импичменте, ратифицирует международные договоры.

4. Оценка роли парламента в политической жизни, степени влияния на него исполнительной власти зависит не только от его компетенции, но также и от степени демократичности парламентской процедуры, т. е. порядка рассмотрения вопросов, входящих в его компетенцию, от того, насколько отдельные депутаты и депутатские группы (фракции) могут оказывать реальное воздействие на содержание принимаемых им решений. Так, в регламентах отдельных парламентов разработано немало приемов и способов, с помощью которых правящие круги обеспечивают принятие угодных им решений. Обычно установленные в регламентах правила, особенно в области законодательной процедуры, облегчают прохождение и принятие правительственных предложений.

Законодательный процесс. Он включает законодательную инициативу, обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в парламентских комиссиях, принятие и утверждение, а также опубликование закона.

Законодательная инициатива. Законопроект принимается к рассмотрению, если он внесен соответствующими лицами или органами и согласно установленным правилам. В зависимости от субъекта законодательной инициативы различают следующие виды инициативы: правительственная (или главы государства), парламентская, народная и специальная.

Как правило, правительственная инициатива признается в странах с парламентарной формой правления и в полупрезидентских республиках Конституционное право зарубежных стран. Учебно-методический комплекс/ Под ред. А.В. Малько. - М., 2004. - с. 241.. Но и в президентских республиках президент использует законодательную инициативу в своих посланиях парламенту, которые затем облекаются в форму законопроектов, внесенных одним из депутатов. В США они даже получили наименование "билли администрации". В практике зарубежных стран правительственная инициатива используется наиболее полно. В последнее время в целях достижения консенсуса на стадии подготовки правительственных законопроектов происходит согласование позиций различных политических сил, поиск компромиссных решений. Ведомства, подготавливающие законопроекты, часто запрашивают мнение парламентских фракций, включают их представителей в состав подготовительных комитетов, парламентские кнуты выясняют мнения наиболее активных депутатов. В таких случаях правительственные законопроекты легко проходят в парламенте.

Парламентская инициатива признается во всех государствах. При этом в одних странах депутат вносит законопроект индивидуально (США, Великобритания), в других требуется групповая инициатива. Так, в ФРГ законопроект могут внести 15 депутатов, в Норвегии -- 10, в Японии -- 20. В большинстве стран депутаты должны вносить свои предложения в форме законопроекта, в то же время в некоторых этого не требуется (Швеция, Франция, Италия). Эта форма так и называется -- "депутатские предложения" Конституционное право зарубежных стран. Учебно-методический комплекс/ Под ред. А.В. Малько. - М., 2004. - с. 242.. В ряде парламентов правом законодательной инициативы наделены также их постоянные комиссии. Хотя парламентская инициатива используется депутатами довольно широко, но если она не поддержана ведущими партийными фракциями, законопроект чаще всего застревает на стадии подготовки к обсуждению. Большинство депутатских предложений направлено на внесение поправок к правительственным законопроектам.

Народная инициатива заключается в предоставлении ее определенному числу избирателей. Так, в Швейцарии законопроект могут внести не менее 50 тыс. избирателей, а в Австрии -- 100 тыс.

Она предусмотрена лишь в некоторых странах и используется чрезвычайно редко. То же самое можно сказать и о специальной инициативе, которая дает право вносить законопроекты некоторым органам, например кантональным органам в Швейцарии, Национальному экономическому совету и областным советам в Италии.

Обсуждение законопроекта. Рассмотрение законопроекта в палате (парламенте) принято делить на стадии, называемые чтениями (в некоторых парламентах чтениями считаются различные этапы обсуждения законопроекта до голосования). При этом Процедура обсуждения в различных парламентах неодинакова, имеет свои особенности.

Первым чтением обычно является принятие законопроекта к рассмотрению и оглашение его наименования председателем палаты. Но иногда уже на этой стадии законопроект может быть отклонен.

В странах, где имеется развитая система постоянных комиссий и принят обязательный порядок их заключения на законопроект, он обычно направляется в соответствующую комиссию после первого чтения. При отсутствии такой обязательной процедуры палата может сразу же перейти ко второму чтению -- предварительному рассмотрению содержания законопроекта, обсуждению его принципиальных положений. Здесь же решается вопрос о том, следует ли направлять его в комиссию, а в тех странах, где развита система временных законодательных комиссий, -- также вопрос об образовании соответствующих комиссий. Одновременно с законопроектом в комиссию передается предварительное мнение палаты (парламента). В Палате общин Великобритании на этой стадии могут быть отклонены либо отложены на шесть месяцев неугодные Правительству законопроекты. Во Франции палата может принять решение о передаче законопроекта в комиссии, а по требованию Правительства обязана это сделать.

Комиссии играют очень большую роль в определении судьбы законопроекта, на этой стадии могут замораживаться некоторые законопроекты, в них вносятся существенные изменения и дополнения. В ряде стран (Испания, Италия) комиссии наделены особыми правами. Так, согласно ст. 75 Конституции Испании "палаты могут уполномочивать постоянные законодательные комиссии принимать законопроекты и законодательные предложения", за исключением проектов конституционных реформ, международных вопросов, органических и базовых законов, а также бюджета государства Конституционное право зарубежных стран. Учебно-методический комплекс/ Под ред. А.В. Малько. - М., 2004. - с. 253.. Правда, палата вправе потребовать в последующем обсуждения законопроекта на пленарном заседании. Близкими по своему характеру правами наделены постоянные комиссии Парламента Италии.

После рассмотрения в комиссии законопроект с ее заключением вновь поступает в палату. На этой стадии лицо или представитель органа, внесшего законопроект, делает доклад, а затем зачитывается заключение комиссии. Некоторые регламенты парламентов допускают возможность прилагать к заключению особое мнение членов комиссии, принадлежащих к оппозиции. В ряде стран парламент решает, в каком виде он будет рассматривать законопроект -- в представленном ему первоначально или предложенном комиссией. На этой же стадии, которая обычно считается вторым чтением, палата может вернуть законопроект в давшую заключение комиссию или передать его в какую-либо другую. В Финляндии после рассмотрения в специальной комиссии и обсуждения на пленарном заседании все законопроекты обязательно поступают в большую, или главную, комиссию (парламент в миниатюре), и только после ее заключения парламент обсуждает законопроект вновь. Практически судьба его решается именно в большой комиссии.

Третье чтение, как правило, представляет собой постатейное обсуждение законопроекта на пленарном заседании. Регламенты и парламентская практика разработали различные способы ограничения прав депутатов в процессе этого чтения и создали в ущерб им преимущества для правительства.

Регламенты ограничивают возможности и продолжительность выступлений депутатов. Можно назвать такой прием, как "гильотина", т.е. установление точного времени, отведенного на обсуждение, после чего прения прекращаются, даже если не смогли выступить многие желающие. Прием "кенгуру" дает Спикеру английского Парламента право самому решать, какие из имеющихся поправок будут поставлены на голосование. Допускается решение об отсрочке прений для выяснения определенных вопросов. Применяются также такие приемы, как "перерыв в заседании для проверки кворума", "предварительный вопрос". В парламентской практике Великобритании это заключается в следующем: ставится вопрос о том, следует ли сразу провести голосование по обсуждаемому законопроекту. Если решение отрицательное, рассмотрение законопроекта откладывается, а при положительном решении проводится немедленное голосование без дальнейшего обсуждения законопроекта.

В Сенате США, где ранее не было формальных ограничений для выступлений сенаторов, некоторые из них прибегали к "флибустьерству". Чтобы провалить неугодный им законопроект, они выступали с многочасовыми речами, в результате чего палата не успевала его принять, если он был поставлен на обсуждение незадолго до окончания сессии. Возмущение такой практикой привело к тому, что в регламент Сената было внесено правило, ограничивающее "флибустьерство".

В процессе обсуждения законопроектов правительство обладает рядом преимуществ. Например, в некоторых парламентах допускается "голосование без прений". Правительство, заручившись поддержкой комиссии и большинства депутатов, вправе потребовать перехода к голосованию сразу после получения заключения комиссии по законопроекту. Но если согласия большинства получить не удается, правительство может добиться проведения "укороченных прений", в которых участвуют только лица, имеющие отношение к законопроекту и внесшие в него поправки, а также представитель правительства.

В некоторых странах, где соотношение политических сил правой, левой ориентации и центра неустойчиво, в регламенте и даже в конституции предусмотрен "институт прав меньшинства". Так, в Дании он включает в себя право 2/5 депутатов Фолькетинга потребовать отсрочки обсуждения законопроекта на 12 дней, а в Финляндии 1/3 членов Эдускунты (парламента) может потребовать переноса законопроекта на первую сессию парламента нового созыва. Это не позволяет парламентскому большинству злоупотреблять своим преимуществом.

Принятие законопроекта палатой. После третьего чтения при наличии кворума проводится голосование (в некоторых парламентах третьим чтением считается принятие законопроекта палатой). Как правило, за простой законопроект должно быть подано большинство голосов присутствующих депутатов, а за конституционный -- квалифицированное большинство. В Финляндии требование квалифицированного большинства распространяется и на финансовые законопроекты.

Во многих странах при равенстве голосов проект считается отклоненным, но в Швеции и Финляндии в таких случаях проводится жеребьевка. В некоторых же странах голос председателя является решающим.

Голосование в палатах может проводиться различными способами. В последнее время все чаще стали использоваться машины для голосования, и результат показывается на специальном табло. Но применяются еще и старые способы. Например, в ФРГ в Бундестаге существует так называемый "бараний прыжок": все депутаты покидают зал заседания и возвращаются через различные двери в зависимости от того, как они голосуют -- "за", "против" или воздерживаются.

Преодоление разногласий между палатами. В двухпалатных парламентах после принятия законопроекта одной из палат он передается в другую, где обычно рассматривается в том же порядке. Эта палата может принять предложенный законопроект полностью, внести в него поправки, дополнения или вообще отвергнуть.

Если права нижней палаты шире, чем верхней, возражения или поправки последней могут быть преодолены при повторном голосовании нижней палатой. Причем в одних странах (Испания) для этого требуется абсолютное большинство ее членов, в других -- квалифицированное (Польша, Япония). В Великобритании для преодоления разногласий между палатами достаточно простого большинства членов Палаты общин, но такое голосование можно провести не ранее чем через год после ее первого решения. Во Франции для преодоления разногласий создается смешанная комиссия на паритетных началах. Но если с ее помощью удается прийти к согласованному решению, то правительство может потребовать, чтобы окончательное решение приняло Национальное собрание. В Румынии, если согласительная процедура не дала результатов, вопрос решается на совместном заседании палат.

Как правило, в тех странах, где палаты обладают равными правами в области законодательства, для преодоления разногласий между ними применяются два метода. Метод "челнока" заключается в последовательной передаче законопроекта из одной палаты в другую, пока не будет принят идентичный текст либо отвергнут законопроект. Другой метод состоит в том, что создается согласительная комиссия, которая вырабатывает согласованный текст законопроекта и передает его палатам. Они могут принять предложенный комиссией текст, отвергнуть законопроект либо вновь вернуть его в комиссию.

В большинстве стран бюджет считается законом, и в силу этого его обсуждение и принятие осуществляется в соответствии с законодательной процедурой. В некоторых же странах (Великобритания, Канада, Финляндия, Норвегия) он таковым не признается, и для его прохождения в парламенте установлена иная процедура. Так, в финляндской Эдускунте бюджет рассматривается только в одном чтении, не передается для обсуждения в большую комиссию, предложения депутатов по увеличению расходов должны содержать указания на источники финансирования. Они рассматриваются как "условная часть бюджета" Конституционное право зарубежных стран. Учебно-методический комплекс / Под ред. А.В. Малько. - М., 2004. - с. 267.. Президент Республики должен в течение двух месяцев решить вопрос об их подписании. Неодобрение Президента парламент может преодолеть повторным голосованием. В Норвегии законопроекты рассматриваются в обеих частях Стортинга, а бюджет -- на объединенном заседании, и решение должно быть принято не менее чем 2/3 депутатов. Внесение проекта государственного бюджета является обязанностью правительства (президента) даже в тех странах, где оно не наделено правом законодательной инициативы. Так, в США Президент официально получил право бюджетной инициативы в 1921 г. Проект государственного бюджета вносится в нижнюю палату, а после принятия ею передается в верхнюю. Но, как правило, окончательное решение остается за нижней палатой.

Поскольку бюджет затрагивает все стороны деятельности государства, то его обсуждение в парламенте превращается обычно в рассмотрение различных направлений деятельности исполнительной власти, и отчет об исполнении бюджета является важной формой контроля парламента за правительством и его администрацией.

Утверждение и опубликование закона. Принятый парламентом законопроект направляется на подписание главе государства. В парламентарных монархиях и республиках главы государств обладают правом вето в отношении принятых парламентами законов, но на практике это право почти не используют. Оно как бы остается резервным оружием в руках исполнительной власти. Что же касается президентских и полупрезидентских республик, то там президенты прибегают к праву вето достаточно часто, тем самым активно вмешиваясь в законодательный процесс.

Право вето может быть абсолютным, когда неподписанный главой государства законопроект считается непринятым. Обычно оно вводилось в монархических государствах. Относительное вето означает, что в случае отказа главы государства в подписании законопроекта он возвращается в парламент и может быть повторно им принят. В таких случаях вето главы государства преодолевается по-разному. Так, в некоторых странах законопроект считается принятым, если при повторном обсуждении за него проголосовало не менее 2/3 присутствующих депутатов (при этом присутствовать должно не менее половины депутатов), а в Венгрии, Болгарии и Румынии -- большинство депутатов; в Болгарии и Польше требуется большинство от всего состава парламента. До подписания президент может направить законопроект в орган конституционного надзора для получения заключения о его конституционности.