Правительство Российской Федерации в системе органов исполнительной власти

Содержание

Введение

Глава 1. Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти

1.1 История возникновения Правительства РФ

1.2 Состав и порядок формирования Правительства РФ

1.3 Организация деятельности Правительства РФ

1.4 Акты издаваемые Правительством РФ

Глава 2. Правительство Российской Федерации в системе органов исполнительной власти

2.1 Компетенция Правительства РФ в сфере исполнительной власти

2.2 Взаимодействие Правительства РФ и Президента РФ как главы государства

2.3 Основы взаимодействия Правительства РФ с федеральными органами исполнительной власти

2.4 Взаимодействие Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Заключение

Список использованных источников

Введение

Согласно одному из основополагающих принципов правового государства - разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, исполнительную ветвь власти представляет Правительство. Правительство - термин, произошедший от слова править, исторически означал орган государственной власти, призванный осуществлять управление над определенными сферами общественной жизни. Еще в середине 18 века один из выдающихся философов своего времени Жан Жак Руссо сказал, что законодательная власть - сердце государства, власть исполнительная - его мозг А.П. Алексеев. Краткий философский словарь. М.:НОРМА, 2007, С.153.. Однако, этот термин принимается в отношении не всех исполнительных органов государственной власти, и может иметь различные названия: совет министров, кабинет министров, государственный совет и т.д. Как правило, Правительство является коллегиальным органом общей компетенции, который во многом олицетворяет собой главное звено исполнительной власти той или иной страны.

Рассматривая исполнительную власть, то можно однозначно сказать, что она включает в себя наибольшее число органов государственной власти, связанных между собой по вертикали и горизонтали. Правительство - это то звено в системе исполнительной власти, на которое приходится основная тяжесть в организации жизни народа и страны. Как правило, в его составе политики и профессионалы высшего класса. В целом деятельность Правительства имеет конструктивную направленность, деятельность его содержательно разнообразна. Однако мировой опыт свидетельствует о том, что Правительство может выполнять не только позитивную роль, но и негативную. При определенных условиях деятельность Правительства даже может представлять опасность для прав и свобод человека и гражданина, для свободы и демократии в целом. От того, каково Правительство, во многом зависят качество жизни людей, конституционная безопасность государства, его управляемость и целостность. В связи с этим, нельзя не отметить одну из самых известных фраз, сказанных Жозефом де Местром: «Каждый народ имеет такое правительство, какого заслуживает» А.П. Алексеев. Краткий философский словарь. М.:НОРМА, 2007, С.49..

Актуальность выбранной мной темы напрямую зависит от того, что с момента образования по настоящее Правительство Российской Федерации как высший орган исполнительной власти исследуется многими учеными. Правительством интересуются административисты, как России, так и зарубежья, а также широко известные специалисты в области конституционного права. Наряду с ними, с неугасаемым интересом Правительство РФ рассматривают и деятели, внесшие свой вклад в отрасль исторических наук. Среди ведущих административистов страны можно выделить Д.Н. Бахраха, В.Е. Чиркина, С.Д. Князева, Б.Н. Габричидзе и Ю.А. Дмитриева, И.А. Полянского, внесших существенный вклад в административное право Российской Федерации. Каждый из них написал не одну научную работу об административном праве Российской Федерации, и наряду с этим не одну книгу, посвященную этой отрасли права, ставшую первой настольной книгой любого административиста.

В рамках курсовой работы невозможно отразить всю информацию о Правительстве РФ, поэтому я постараюсь остановиться на наиболее важных моментах касающихся этого органа государственной власти, с указанием нормативно-правовых актов, регулирующих его деятельность, а также с произошедшими на данный момент изменениями.

Глава 1. Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти

Исполнительная власть играет значительную роль в жизни общества. Согласно концепции правового государства основополагающей функцией исполнительной власти является исполнение законов, и это в свою очередь требует осуществления значительной по объему и направленности исполнительно-распорядительной деятельности, которая, так или иначе, затрагивает права и интересы граждан. Исполнительная власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих. Ее "силовые" министерства (обороны, внутренних дел и др.), олицетворяют принудительную силу государства, и вследствие чего являются предметом постоянного внимания со стороны политических сил и общественности, которые стремятся не допустить ограничений своих законных прав и свобод. В социально-культурной сфере от исполнительной власти в большей степени зависит практическая реализация принципа социальной справедливости и государственной поддержки культуры. Отсюда вытекает повышенное внимание, с которым в каждом демократическом государстве подходят к вопросам формирования, организации и ответственности органов исполнительной власти.

Правовое положение Правительства в системе органов государственной власти определяется формой правления, которая в свою очередь отражает особенности политической системы каждой страны и сложившийся баланс законодательной и исполнительной властей М.В. Баглай. Конституционное право Российской Федерации. М.:НОРМА, 2006. С.587.

1.1 История возникновения Правительства Российской Федерации

На протяжении своего существования высший орган исполнительной власти России был неоднократно подвергнут реформированию, в силу происходящих изменений во внутренней политике государства. Условно, можно выделить пять этапов, способствующих становлению действующего Правительства Российской Федерации.

Первый этап включает в себя проведение первых альтернативных выборов, после которых 29 мая 1990 года российский Парламент возглавил Б.Н. Ельцин. Председателем Совета Министров по его предложению 15 июня 1990 года был назначен И.С.Силаев, возглавивший первое Правительство России.

Второй этап начался с 10 июля 1991 года, когда Борис Ельцин вступил в должность Президента, и снова назначил Председателем Совета Министров И.С. Силаева. Но вновь назначенный Председатель Совета Министров недолго занимал свой пост, так как в августе 1991 года Силаев возглавил временное правительство СССР и уже 26 сентября того же года под давлением нескольких министров ушел в отставку. С того момента, во главе Правительства встал первый вице-премьер О.И. Лобов.

Третий этап ознаменовался формированием 6 ноября 1991 года Ельциным третьего Правительства. Оно стало известно как "Правительство реформ", и было непосредственно подчинено Президенту. Г.Э. Бурбулис был назначен Первым заместителем Председателя Правительства, исполняющим часть премьерских обязанностей. Менее чем через полгода, 3 апреля 1992 года Бурбулис ушел в отставку, и первым лицом в Правительстве стал Е.Т. Гайдар, занимавший со 2 марта 1992 года должность первого вице-премьера.

Четвертый этап начался с отказа Съезда народных депутатов 10 декабря 1992 года утвердить Егора Гайдара Председателем Совета Министров, и 14 декабря по предложению Ельцина СНД утвердил в этой должности В.С. Черномырдина. После проведения всенародного голосования и последующего принятия новой Конституции в декабре 1993 года, Совет Министров был официально переименован в Правительство Российской Федерации и несколько реорганизован, что и отразилось в ведущем нормативно-правовом акте государства. Начиная с 22 декабря 1992 года действовал Закон РФ № 4174-1 "О Совете Министров - Правительстве РФ" Ведомости Съезда Народных Депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 1. Ст. 14., на основании которого и в соответствии с Конституцией РФ 1993 года Совет Министров - Правительство РФ осуществляло свою деятельность вплоть до 1 января 1998 года - момента вступления в силу Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ".

Заключительным этапом послужило становление пятого Правительства, снова находящегося под руководством Виктора Черномырдина. Оно было сформировано в августе 1996 года после очередных президентских выборов. В марте 1997 года состав Правительства был существенно обновлен: на смену первым вице-премьерам Большакову, Илюшину и Потанину пришли Чубайс и Немцов, которые стали известны как "молодые реформаторы". В это время было принято Постановление Правительства РФ № 604 от 18 июня 1998года "Вопросы организации деятельности Правительства РФ" Собрание Законодательства РФ. 1998. № 27. Ст. 3176. (в ред. от 5 октября 2000 года)., на основании которого более детально регламентировался порядок деятельности Правительства РФ.

После этого произошло своего рода установление стабильности, и высший орган исполнительной власти не претерпевал существенных изменений, за исключением обновления кадров, создания и реорганизации, координационных, совещательных органов Правительства, и принятием нового Регламента. Действующее в настоящий момент Правительство Российской Федерации сформировано 12 мая 2008 года согласно действующему законодательству. В данный момент Председателем является В.В. Путин, а первым заместителем Председателя правительства - В.А. Зубков.

1.2 Состав и порядок формирования Правительства Российской Федерации

Высший государственный орган исполнительной власти Российской Федерации является коллегиальным органом. Согласно пункту 2 статьи 110 главы 6 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Руководители федеральных органов исполнительной власти (государственных комитетов, федеральных служб, главных управлений, федеральных надзоров), за исключением федеральных министров, не входят в состав Правительства, однако статус федерального министра может быть им предоставлен Президентом РФ. Состав и порядок формирования Правительства более детально регламентируется в главе 2 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. 2 марта 2007г.) // Собрание Законодательств РФ. 1997. № 51. Ст. 5712..

С согласия Государственной Думы Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации (п.1 ст.111 гл. 6 Конституции РФ). Президент должен внести предложение о кандидатуре Председателя не позднее двух недель после вступления в должность вновь избранного Президента или после отставки Правительства, либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. Выдвинутая кандидатура рассматривается нижней палатой российского Парламента в течение недели. Если происходит трёхкратное отклонение Государственной Думой представленных кандидатур, тогда Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 года по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации // Собрание Законодательства РФ. 1998. № 52. Ст. 6447. и назначает новые выборы. Президент Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу на этом основании в течение последних шести месяцев действия его полномочий, в период действия военного или чрезвычайного положения на всей территории государства, а также в случае инициирования Государственной Думой процедуры отрешения президента от должности в порядке импичмента.

Председатель Правительства Российской Федерации обладает широким спектром полномочий, в частности, согласно п.3 ст.92 гл.4 Конституции РФ, во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ. Также, наряду с этим, в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ Председатель Правительства определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу и предлагает Президенту кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров.

Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства. Количество заместителей Конституцией РФ не лимитируется, в это понятие включаются и возможные первые заместители - их общее число определяется Президентом по своему усмотрению М.В. Баглай. Конституционное право Российской Федерации. М.:НОРМА, 2006. С.597.. Заместители Председателя Правительства координируют в соответствии с распределением своих обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и контролируют их деятельность. Федеральные министры обладают полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти установленными законодательством Российской Федерации. Рассматривая министра как депутата Правительства, следует отметить, что он не вправе занимать иные государственные должности в течение срока своих полномочий Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2006. С.526..

Правительство Российской Федерации действует в пределах срока полномочий Президента Российской Федерации - 4 года и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом, что закрепляется в статье 116 главы 6 Конституции Российской Федерации 5 ноября 2008 года Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев обратился с посланием к Федеральному Собранию Российской Федерации и последующим внесением законопроекта «О поправках к Конституции Российской Федерации» в Государственную Думу, который был одобрен российским Парламентом и подписан Президентом 30 декабря 2008 года (Федеральный закон от 30 декабря 2008 года №6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»). Планируется во время будущей федеральной избирательной кампании в 2011 году увеличение срока полномочий Президента до 6 лет, соответственно увеличится срок полномочий и у Правительства Российской Федерации. // Российская газета. 2008. №4824. Наряду с этим, Конституция РФ предусматривает возможность досрочного прекращения полномочий Правительства Российской Федерации в результате его отставки.

Вопросы отставки Правительства РФ регулируются статьей 117 главы 6 Конституции РФ:

Правительство может по собственному решению, принятому коллегиально, подать в отставку, однако отставка Правительства принимается или отклоняется Президентом;

Президент РФ вправе принять решение об отставке Правительства по собственной инициативе;

Государственная Дума Российской Федерации может выразить недоверие Правительству. Постановление о недоверии Правительству принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, и только после окончания процедуры выражения недоверия, Президент вправе объявить об отставке Правительства;

Председатель Правительства может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Если в доверии отказано, то Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы.

В случае отставки Правительства Российской Федерации, высший орган исполнительной власти Российской Федерации складывает свои полномочия перед вновь избранным Президентом, однако продолжает выполнять свои обязанности до сформирования нового состава Правительства.

Следует отметить, что наряду с коллективной отставкой Правительства Российской Федерации возможна и персональная отставка отдельных его членов. В этом случае члены Правительства РФ вправе подавать заявления об отставке. По предложению Председателя Правительства Президент Российской Федерации вправе освободить от должности любого члена Правительства, в том числе и самого Председателя Правительства Российской Федерации. Однако следует иметь в виду, что освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации одновременно повлечет за собой отставку Правительства РФ в целом.

1.3 Организация деятельности Правительства Российской Федерации

Председатель Правительства Российской Федерации возглавляет Правительство РФ, определяет основные направления деятельности и организует его работу. В полномочия Председателя Правительства входит:

Представление Правительства как внутри страны, так и за ее пределами;

Проведение заседаний Правительства, при наличии права решающего голоса;

Подписание актов Правительства РФ;

Представление Президенту предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, а также о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении;

Распределение обязанностей между заместителями Председателя Правительства, и др.

Заседания Правительства - это основная организационно-правовая форма работы Правительства, подготовка и проведение которых осуществляются в соответствии с Регламентом Правительства РФ Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года №260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации» (с изм. от 28 марта 2008г.) // Собрание Законодательства РФ. 2004. №23. Ст.2313 . Заседания проводятся не реже одного раза в месяц, и считаются правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Правительства. Заместитель Председателя Правительства и федеральные министры участвуют в заседаниях лично, а при невозможности личного участия информируется Председатель Правительства. Все заседания проходят под руководством Председателя Правительства, однако, при его отсутствии их проводит первый заместитель Председателя Правительства. Также на заседаниях Правительства может председательствовать Президент Российской Федерации. В заседаниях Правительства вправе участвовать руководители Генеральной прокуратуры, Центрального банка, Президент Академии наук РФ, представители высших судебных органов, Счетной Палаты и иные лица в соответствии с законодательством, либо в порядке, устанавливаемом Правительством.

Решения Правительства принимаются большинством голосов членов Правительства. Наряду с этим, Правительство РФ может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях. В этом случае, Правительство РФ информирует граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на своих заседаниях, и о принятых по этим вопросам решениях. Для решения оперативных вопросов Правительство РФ по предложению Председателя Правительства образует Президиум Правительства РФ. Заседания Президиума Правительства проводятся по мере необходимости, и его решения принимаются большинством голосов от общего числа членов. Решения Президиума не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства РФ, Конституции РФ, а также российскому законодательству в целом. Правительство РФ вправе отменить любое решение Президиума Правительства РФ.

Согласно ст. 28 Закона о Правительстве исключительно на заседаниях Правительства рассматриваются следующие вопросы:

О представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета о его исполнении;

О проектах программ социально-экономического развития страны;

Об установлении номенклатуры товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен;

Об установлении объема выпуска государственных ценных бумаг;

О внесении в Государственную Думу законопроектов, а также проектов программ приватизации федеральной государственной собственности;

Об утверждении положений о федеральных органах исполнительной власти;

Об установлении порядка создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

Об утверждении Положения об Аппарате Правительства и т.п.

Правительство РФ для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. Административное право Российской Федерации. Ростов н/Д: Феникс, 2008. С.107. Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых Правительством, образован Аппарат Правительства Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года №260 «Положение об Аппарате Правительства Российской Федерации» (с изм. от 28 марта 2008г.) // Собрание Законодательства РФ. 2004. №23. Ст.2313 . Аппарат Правительства взаимодействует с Администрацией Президента и аппаратами палат Федерального Собрания Российской Федерации, и возглавляется Руководителем Аппарата в ранге федерального министра. Аппарат Правительства состоит из ряда структурных подразделений - департаментов (например, экономики и финансов, социального развития и охраны окружающей среды, делопроизводства и контроля и др.), секретариатов Председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства и руководителя Аппарата Правительства.

Руководство Правительства Российской Федерации

За последние шестнадцать лет существования «нового» Правительства Российской Федерации, учрежденного Конституцией Российской Федерации в 1993 году, его руководство неоднократно менялось. На сегодняшний день, мы имеем сильный высший орган исполнительной власти, находящийся под председательствованием Владимира Владимировича Путина. Это человек с богатой жизненной историей, прошедший путь от простого юриста до Президента Российской Федерации.

Владимир Путин родился 7 октября 1952 года в Ленинграде. Семнадцать лет спустя он закончил юридический факультет Ленинградского государственного университета, затем по распределению был направлен на работу в органы государственной безопасности, а в 1985-1990 годах работал в ГДР. С июня 1991 года Путин становится председателем Комитета по внешним связям мэрии Санкт-Петербурга, и одновременно с 1994 года - первым заместителем председателя правительства Санкт-Петербурга.

В августе 1996 года он являлся заместителем управляющего делами Президента Российской Федерации. С марта 1997 года Владимир Путин - заместитель руководителя Администрации Президента Российской Федерации, и начальник Главного контрольного управления Президента Российской Федерации. В мае 1998 года стал первым заместителем руководителя Администрации Президента Российской Федерации, и в том же году был назначен директором ФСБ Российской Федерации. Одновременно с марта 1999 года осуществлял деятельность в лице Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации.

С августа 1999 года Владимир Владимирович Путин становится Председателем Правительства Российской Федерации, а 31 декабря 1999 года - Исполняющим обязанности Президента Российской Федерации. 26 марта 2000 года ознаменовалось его избранием главой государства, и уже 7 мая он вступил в должность. В марте 2004 года был избран Президентом Российской Федерации на второй срок. В данный момент Владимир Путин является Председателем Правительства Российской Федерации, назначенным 8 мая 2008 года Указом Президента Российской Федерации Дмитрием Медведевым.

Как отмечалось выше, количество заместителей Председателя Правительства нигде не регламентируется, поэтому в действующем Правительстве РФ заседают восемь заместителей Материал взят с сайта www.government.ru :

Первыми заместителями Председателя Правительства Российской Федерации являются Зубков Виктор Алексеевич и Шувалов Игорь Иванович.

Заместителями Председателя Правительства РФ также являются Жуков Александр Дмитриевич, Иванов Сергей Борисович, Сечин Игорь Иванович и Козак Дмитрий Николаевич.

Наряду с этим, заместителями Председателя являются Кудрин Алексей Леонидович, который также является Министром Финансов РФ, и Собянин Сергей Семенович, одновременно осуществляющий полномочия Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации.

1.4 Акты, издаваемые Правительством Российской Федерации

Правительство РФ как орган, осуществляющий исполнительную власть в России, в качестве необходимой части своей деятельности участвует в осуществлении законодательной деятельности. Согласно ст. 36 Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ", Правительству РФ принадлежит право законодательной инициативы, осуществляемое путем внесения законопроектов в Федеральное собрание, а также внесения поправок в законопроекты находящиеся на рассмотрении в Государственной Думе. Порядок опубликования и вступления в силу актов Правительства РФ устанавливается Указом Президента РФ №763 от 23 мая 1996 года "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" Указ Президента РФ от 23 мая 1996 года №763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (с изм. от 28 июня 2005 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.. Федеральные органы исполнительной власти организуют и ведут делопроизводство на основе Типового регламента, утвержденного Постановлением Правительства от 28 июля 2005 года № 452 Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 года №452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" (с изм. от 28 марта 2008г.) // Собрание Законодательства РФ. 2005. № 31. Ст. 3233., индивидуальных инструкций по делопроизводству, регламентов федеральных органов исполнительной власти, других нормативно-методических документов и Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. Постановлением Правительства №1009 был установлен порядок подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 года №1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (с изм. от 7 июля 2006 г.) // Российская газета. 1997. №161..

Материалы заседаний Правительства и принятые по ним решения относятся к служебной информации Ю.А. Дмитриев, И.А. Полянский, Е.В. Трофимов. Административное право Российской Федерации. Ростов н/Д: Феникс, 2008. С.110. Следует отметить, что правила работы с документами, содержащими служебную информацию ограниченного распространения, установлены в Положении «О порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти», утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 года № 1233 Постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 года №1233 "Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти" // Собрание Законодательства РФ. 2005. № 30 (Часть 2). Ст. 3165..

Правительство Российской Федерации создает ряд органов, предназначенных для участия в законопроектной деятельности. Реализуя положения своего Регламента, Правительство России действует в нескольких направлениях. Прежде всего, постановлениями Правительства Российской Федерации создаются коллегиальные органы для реализации правительственных полномочий в сфере законотворчества. При этом такие органы могут иметь достаточно узкие цели. Так, например, Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 1999 года №1145 был сформирован Совет по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве Российской Федерации Постановление Правительства РФ от 12 октября 1999 года №1145"О составе Совета по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве Российской Федерации" // Собрание Законодательства РФ. 1999. №42. Ст. 5071. (Однако, Постановлением Правительства Российской Федерации № 380 от 26 июля 2004 года (с изм. от 8 декабря 2005 года) утратило силу) // Собрание Законодательства РФ. №31. Ст.3268.. В других случаях Правительство России принимало решение о создании коллегиальных органов с более широкими задачами. Например, 2 июня 2004 года Постановлением Правительства Российской Федерации №264 образована Комиссия Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности Постановление Правительства Российской Федерации «О Положении о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности» от 2 июня 2004 года №264 (с изм от 28 мая 2008 года) // Российская газета. 2000. №3497..

В интересах дальнейшего совершенствования своей законопроектной деятельности, а также повышения эффективности взаимодействия Правительства России с палатами Федерального Собрания, Правительство установило, что законопроекты, вносимые на заседания Правительства Российской Федерации, подлежат обязательному предварительному рассмотрению указанной Комиссией. Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации являются непосредственными исполнителями в законотворческой деятельности Правительства, Министерство юстиции Российской Федерации - также и контролирующим звеном, а Правительство Российской Федерации выступает координатором процесса планирования законопроектной деятельности.

В обязательном порядке Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении. Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год представляется одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год. В соответствии со ст. 192 Бюджетного кодекса РФ Бюджетный кодекс РФ №145-ФЗ от 31 июля 1998 года (с изм. от 24 июля 2008 г.) // Собрание Законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. вносимые Правительством РФ в Государственную Думу РФ федеральный бюджет и отчет о его исполнении рассматриваются в Государственной Думе в качестве законопроектов. Правительство Российской Федерации разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с председателями Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, руководителем Судебного департамента при Верховном Суде и Советом судей РФ. При наличии разногласий Правительство Российской Федерации прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде РФ и Совета судей вместе со своим заключением П.3 ст.33 гл.4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (с изм. от 25 мая 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. №1. Ст.1.

Второй формой участия Правительства РФ в законодательной деятельности является дача Правительством письменных заключений на законопроекты, находящиеся на рассмотрении Государственной Думы РФ.

Заключительной формой участия Правительства РФ в законодательной деятельности является направление в палаты Федерального Собрания РФ официальных отзывов Правительства РФ о находящихся на рассмотрении палат федеральных законов и законопроектах. Официальные отзывы Правительства Российской Федерации подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях Совета Федерации или Государственной Думы. Заключения Правительства на законопроекты, поправки к законопроектам и официальные отзывы Правительства Российской Федерации о федеральных законах и законопроектах, рассматриваемых палатами Федерального Собрания, подписываются Председателем Правительства Российской Федерации или его заместителем и направляются в палаты Федерального Собрания.

Порядок организации законопроектной деятельности определяется Регламентом Правительства пунктами 83, 84, 85, 86 и 87, Постановлением Правительства РФ "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства РФ" Постановление Правительства РФ № 347 от 15 апреля 2000 года "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства РФ" (с изм. от 20 августа 2004 г.) // Собрание Законодательства РФ. № 17. Ст. 1877., и другими нормативными актами Правительства. Сейчас нередко приходится сталкиваться с негативной реакцией не из-за неприятия идеи того или иного законопроекта, а вследствие плохой юридической проработки содержания. В связи с этим нельзя не отметить важного значения принятого Правительством Российской Федерации по инициативе Министерства Юстиции 2 августа 2001 года постановления №576 "Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов" Постановление Правительства РФ №576 от 2 августа 2001года " Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов" (с изм. от 2 февраля 2006г.) // Собрание Законодательства РФ. 2001. № 32. Ст. 3335.. Суть его сводится к тому, чтобы при разработке текстов правительственных законопроектов предшествовала обязательная стадия разработки и утверждения их концепций и технических заданий. В этой сфере Минюсту России отведена ключевая роль.

Акт, принимаемый Правительством в связи с внесением законопроекта, не носит нормативного характера и в соответствии со ст. 23 ФКЗ "О Правительстве РФ" издается в форме распоряжения. Указанным распоряжением назначается и официальный представитель Правительства, ответственный за проведение законопроекта в палатах Федерального Собрания. Постановления и распоряжения Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации. Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства РФ считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации.

Постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации - безотлагательно.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания. Следует отметить, что акты Правительства РФ могут быть обжалованы в суд.

Глава 2. Правительство Российской Федерации в системе органов исполнительной власти

Действующая Конституция Российской Федерации в ст.10 закрепила один из базовых принципов демократического государства - разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, причем все три ветви власти являются самостоятельными. Согласно Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации П.1 ст.110 гл.6 Конституции Российской Федерации. В главе 1 Конституции Российской Федерации оговаривается, что Правительство РФ осуществляет государственную власть наравне с Президентом Российской Федерации, Федеральным собранием РФ и судебной властью П.1 ст.11 гл.1 Конституции Российской Федерации.

Одной из фундаментальных задач Правительства является осуществление систематического контроля за исполнением в первую очередь Конституции Российской Федерации, а также текущего законодательства в целом, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Эта задача подчеркивает исключительную компетенцию высшего исполнительного органа государственной власти и его особое положение в системе органов государственной власти. Однако, это не означает что Правительство Российской Федерации является обособленным органом государственной власти, вследствие того что оно активно взаимодействует с законодательной и судебной ветвями власти, а также Президентом Российской Федерации.

2.1 Компетенция Правительства Российской Федерации

Перечень полномочий Правительства Российской Федерации содержится в ст. 114 гл.6 Конституции РФ и является открытым. Полномочия Правительства конкретизируются в Законе о Правительстве и многочисленных федеральных законах, а также указах Президента. Отдельные полномочия Правительства РФ урегулированы в кодексах и иных федеральных законах, например, в Налоговом, Бюджетном, Лесном, Водном, Таможенном, Градостроительном кодексах РФ, в федеральных законах «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и в ряде других законов, регулирующих отношения в социально-культурной сфере: в области образования, науки, здравоохранения, охраны труда и т.д. В административной сфере полномочия Правительства урегулированы в федеральных законах «Об обороне», «О воинской обязанности и военной службе», «О милиции» и ряде других.

Правительство РФ осуществляет свои полномочия в таких основных сферах жизни общества, как экономическая, социально-культурная, оборона страны, внешняя политика, охрана прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка, а также государственная безопасность. Одни из основных полномочий Правительства связаны с руководством работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, и контроль за их деятельностью. Правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий, а также правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами устанавливаются регламентами федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с типовым регламентом, утверждаемым Правительством П.1.Постановления Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года №260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» (с изм. от 28 марта 2008г.) // Собрание Законодательства РФ. 2004. №23. Ст.2313 .

В соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 года "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" Действующая редакция - Указ Президента Российской Федерации от 14 октября 2008 года №1476-ФКЗ «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года №724-ФКЗ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2008. №4775, а также с Указом Президента №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изм. от 12 мая 2008г.) // Российская газета. 2004. № 48, 50. Правительство РФ осуществляет руководство рядом министерств, служб и агентств. Они подчиняются Правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительство утверждает положения об этих органах, штаты и размер ассигнований на их содержание в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете; устанавливает порядок назначения и деятельности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве; утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти; вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие. Наряду с этим, Правительство вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве и их упразднять. Конституционный статус Правительства РФ обусловливает необходимость рассмотрения его связей с Президентом как главой государства, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

2.2 Взаимодействие Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации как главы государства

Наиболее тесным образом Правительство РФ сотрудничает с Президентом РФ. Анализ полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать его потенциальным главой исполнительной власти:

Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы (ч.1 ст.111 гл.6 Конституции РФ);

Согласно части 1 статьи 112 главы Конституции РФ Председатель Правительства представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, а также о кандидатурах на должности заместителей Председателя Правительства;

Президент РФ, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых находятся вопросы обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Президент РФ утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о федеральных органах исполнительной власти и назначает их руководителей Ст.30 гл.5 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. 2 марта 2007г.) // Собрание Законодательств РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.;

Согласно пункту «д» статьи 83 главы 4 Конституции РФ по предложению Председателя Правительства Президент Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, а также федеральных министров;

Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства (п.«б» ст. 83 гл.4 Конституции РФ);

Президент принимает решение об отставке Правительства (п.«в» ст.83 гл.4, ч.2 ст.117 гл.6 Конституции РФ);

Президент может отменить постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч.3 ст.115 гл.6 Конституции РФ);

В случаях, предусмотренных ст.92 гл.4 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента РФ;

В случае освобождения от должности Председателя Правительства Президент вправе до назначения нового Председателя поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства одному из заместителей Председателя на срок до двух месяцев Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.6 Юристъ, 2006. С.497..

2.3 Основы взаимодействия Правительства Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти

В Конституции РФ не предусмотрено законодательное установление системы федеральных органов исполнительной власти. В России закрепился принцип формирования системы федеральных органов исполнительной власти посредством принятия указов Президента Российской Федерации. За всю историю существования Правительства было принято несколько таких указов, каждый из которых по-новому определял систему федеральных органов исполнительной власти: изменялись наименования органов, одни органы упразднялись, другие преобразовывались, и наконец, появлялись совершенно новые органы.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года №314 установлена система федеральных органов исполнительной власти Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года №314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изм. от 12 мая 2008 г.) // Российская газета. 2004. № 48, 50.. В систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Министерство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных законами, указами и постановлениями, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр).

Государственный комитет Российской Федерации, федеральная комиссия России - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет РФ, федеральную комиссию России возглавляют соответственно председатель Государственного комитета Российской Федерации, председатель федеральной комиссии России.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор) федеральной службы России, российское агентство - генеральный директор российского агентства, федеральный надзор России - начальник федерального надзора России.

Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и законами, утверждаются Президентом РФ, а о других федеральных органах исполнительной власти - Правительством РФ. Предельная численность и фонд оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти утверждаются Правительством РФ.

Федеральные органы исполнительной власти могут быть разделены на три основные группы:

Федеральные органы исполнительной власти, подведомственные непосредственно Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, а также федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим министерствам. К ним, в частности, относятся Министерство иностранных дел, Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Служба внешней разведки Российской Федерации и некоторые другие;

Федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, а также органы федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим министерствам;

Федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.

Статусу каждого органа исполнительной власти соответствует, порядок назначения его руководителей. Так, федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Заместители федеральных министров назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ или в соответствии с законами. Назначение на должность и освобождение от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти (кроме федеральных министров и руководителей органов, подведомственных Президенту РФ) осуществляется Правительством РФ.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и законами, назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемом порядке.

В зависимости от статуса того или иного органа законодательно определяются права его руководителей. При этом не допускается приравнивание должностных лиц к более высоким должностям в форме наделения правами по этим должностям или присвоения должностного ранга.

Рассматривая компетенцию федеральных министров можно обобщенно выделить ряд полномочий:

Федеральные министры участвуют в заседаниях Правительства РФ с правом решающего голоса;

Принимают участие в подготовке постановлений и распоряжений Правительства РФ, обеспечивают их исполнение;

Принимают участие в выработке и реализации политики Правительства РФ;

Являются носителем полномочий руководителей, установленными законодательством Российской Федерации соответствующих федеральных органов исполнительной власти;

Определяют структуру, штаты и месячный оклад для служащих аппарата своего министерства.

В федеральных органах исполнительной власти образуются коллегии при руководстве, состоящие из руководителей органа и специалистов, утверждаемых по подведомственности Президентом РФ или Правительством РФ. Решения коллегий имеют рекомендательный характер, иногда они оформляются приказом руководителя федерального органа исполнительной власти. При возникающих разногласиях отправляются доклады Президенту РФ или Председателю Правительства РФ, в которых указаны причины разногласий. Кроме того, федеральные органы исполнительной власти создают специализированные научные советы, состав и порядок работы которых определяется приказом руководителя данного органа.

2.4 Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Федерации

Согласно части 2 статьи 77 главы 3 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Важно учесть, что одним из базовых документов регулирующих взаимоотношения между органами исполнительной власти является Постановление Правительства № 30 от 19 января 2005 года "О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" Постановление Правительства РФ №30 от 19 января 2005 года "О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" (с изм. от 8 марта 2008 г.) // Собрание Законодательства РФ. 2005. № 4. Ст. 305.. Таким образом можно выделить ряд аспектов взаимодействия Правительства с органами исполнительной власти субъектов РФ: