Государственная служба

3

Государственная служба

Содержание

Введение

1. Законодательное регулирование трудовой деятельности государственных гражданских служащих в России

2. Ограничение трудовых прав государственных служащих

2.1 Общие положения об ограничении трудовых прав государственных служащих

2.2 Ограничения, связанные с государственной службой

3. Дополнительные гарантии государственным служащим

Заключение

Список литературы

Введение

Конституция Российской Федерации в части 4 статьи 32 одной из важнейших форм участия граждан в управлении делами государства и общества определила государственную службу.

Государственная служба Российской Федерации (далее - государственная служба) - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

ѕ федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее - федеральные государственные органы);

ѕ субъектов Российской Федерации;

ѕ органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы субъектов Российской Федерации);

ѕ лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее - лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);

ѕ лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации) Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" ст. 1.

1. Законодательное регулирование трудовой деятельности государственных гражданских служащих в России

Общность правового регулирования труда всех работников сочетается с особенностями правового регулирования труда их отдельных категорий. В ст. 11 ТК РФ сказано, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников (руководителей организаций, лиц, работающих по совместительству, женщин, лиц с семейными обязанностями, молодежи, государственных служащих и др.) устанавливаются настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников должны основываться на объективных факторах.

К ним относятся:

ѕ субъектный состав;

ѕ характер и условия труда;

ѕ характер трудовой связи работника и работодателя;

местность, где осуществляется трудовая деятельность.

1. Субъектный состав. Правовая норма, регулируя отношения между определенными субъектами, сама должна учитывать особенности этих субъектов.

Нормы трудового права регулируют отношения между работником и работодателем.

Применительно к работнику дифференциация основывается на следующих факторах: пол, возраст, состояние здоровья, обучение и, наконец, гражданство.

Так, федеральным государственным служащим может быть лишь гражданин РФ (ст. 3 Федерального закона от 5 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации").

Большое влияние на особенности правового регулирования труда оказывает и специфика работодателя.

2. Характер и условия труда. Характер труда отвечает на вопрос о цели деятельности, а условия труда - в каких условиях (в смысле внешней обстановки) осуществляется эта деятельность.

Статья 11 ТК предусматривает круг лиц, на которых настоящий Кодекс, законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации / Под ред. К.Н.Гусова) - ООО "ТК Велби", ООО "Издательство Проспект", 2003. .

Таковыми названы: военнослужащие при исполнении ими обязанностей военной службы; члены советов директоров (наблюдательных советов) организаций; лица, работающие по договорам гражданско-правового характера; другие лица, если это установлено федеральным законом.

Однако необходимо иметь ввиду, что в самой ст. 11 ТК из этого правила сделано исключение. Нормы трудового права распространяются на всех указанных лиц, если они выступают в качестве работодателей или их представителей, а на членов советов директоров (наблюдательных советов) организаций - если они заключили с данной организацией трудовой договор. Кроме того, судебная практика исходит из того, что если правоотношения в сфере труда регулируются специальными актами (например, прохождение службы сотрудниками органов внутренних дел), то нормы трудового права применяются к указанным правоотношениям в случаях, предусмотренных этими актами, или тогда, когда возникшие правоотношения не урегулированы специальными нормативными актами и требуется применение норм трудового законодательства по аналогии (БВС РФ. 2000. N 8) Коршунов Ю.Н., Коршунова Т.Ю., Кучма М.И., Шеломов Б.А.Комментарий к Трудовому Кодексу РФ - Спарк, 2002 г..

Начиная с 1997 года, направления реформы государственной службы находят отражение в ежегодных посланиях Президента России Федеральному Собранию. 15 августа 2001 г. Президентом Российской Федерации была утверждена Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации и План первоочередных мероприятий по ее реализации. Одновременно была образована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации. Во исполнение указанных решений Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. N 1336 была утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)", определившая комплекс мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых, кадровых и методических основ государственной службы. Показательно, что первым в числе главных направлений ее реформирования в Программе определено создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации. Иные направления реформирования тесно связаны и, в конечном счете, зависят от того, какой будет ее нормативно-правовая основа.

Принципиально, что Концепция - это не только политические положения о приведении системы государственной службы и технологий профессиональной деятельности государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями. Данный документ следует одновременно рассматривать и как модель правового регулирования государственной службы. В ней определены основные правовые формы, главный смысл материальных и процессуальных норм будущего законодательства о государственной службе.

К числу ведущих положений Концепции следует отнести идею формирования единой системы государственной службы Российской Федерации, основой которой должен стать Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 25 апреля 2003 г.

В результате реформирования государственная служба будет представлять собой целостную, базирующуюся на единых принципах систему и включать в себя две подсистемы: федеральную государственную службу и государственную гражданскую службу субъектов Федерации. В свою очередь, предполагается, что федеральная государственная служба будет состоять из трех относительно самостоятельных блоков: федеральной государственной гражданской службы, военной службы, правоохранительной службы. Таким образом, если государственная гражданская служба будет существовать как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, то военная служба и правоохранительная служба - только на федеральном уровне.

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" юридически закрепляет видовую классификацию государственной службы, организационное и правовое обособление государственной гражданской, военной и правоохранительной служб как самостоятельных ее видов. В соответствии с Законом федеральная государственная служба рассматривается как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. В свою очередь, государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения функций и полномочий субъектов РФ, а также полномочий государственных органов субъектов РФ и полномочий лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Закон "О системе государственной службы Российской Федерации" по своей сути является базовым. Его задача - установить общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы, устранить возникшие в последние годы в законодательстве серьезные противоречия. На его основе должны быть приняты как "видовые" федеральные законы о государственной службе, так и законы субъектов РФ о государственной гражданской службе.

Комплексное решение этих вопросов позволит создать единую, взаимосвязанную систему законодательства о государственной службе, включающую как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов Российской Федерации, объединенное общими принципами и обеспечивающее полноту регулирования; ликвидировать в нем противоречия, обеспечить реализацию гражданами конституционного права на равный доступ к ней.

Наряду с законом "О системе государственной службы Российской Федерации" принят ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", принятие данного закона создает правовую основу для эффективного функционирования государственной гражданской службы, имея в виду и тот исторический опыт, который имелся в России до 1917 года.

Государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также - гражданская служба) - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее также - федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее также - гражданская служба субъектов Российской Федерации) ФЗ от 27.07. 2004 № 79 - ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ст. 3.

Согласно ст. 5 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:

1) Конституцией Российской Федерации;

2) Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации";

3) настоящим Федеральным законом;

4) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;

5) указами Президента Российской Федерации;

6) постановлениями Правительства Российской Федерации;

7) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;

8) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

9) нормативными правовыми актами государственных органов.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора.

Исключительно важным представляется определение места гражданской службы в системе государственной службы Российской Федерации, ее взаимосвязь с иными видами государственной службы. При определенной специфике и различиях для всех видов государственной службы установлены общие принципы относительно порядка поступления на государственную службу и ее прохождения, ограничений, обязательств, соблюдения правил служебного поведения, разрешения конфликта интересов и служебных споров, соотносимости должностных окладов и окладов за классный чин гражданской службы, дипломатический ранг, воинское звание или специальное звание и классный чин, освобождения от замещаемой должности или увольнения с гражданской службы, а также некоторых других вопросов. В частности, важным является создание единых базовых принципов применительно к решению вопросов учета стажа (в том числе при наличии стажа по нескольким видам службы), равенства предоставления государственных социальных гарантий и пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу.

Принципами гражданской службы являются:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;

5) стабильность гражданской службы;

6) доступность информации о гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность ФЗ от 27.07. 2004 № 79 - ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ст. 4.

Следует уточнить, что требования открытости и прозрачности деятельности государственных органов в большей степени касаются государственной гражданской службы, но и военная, и правоохранительная службы не могут оставаться информационно закрытыми для общества. Степень их открытости должна быть определена с учетом необходимости обеспечения безопасности государства, сохранения государственной тайны, тайны следствия и другой информации конфиденциального характера.

Таким образом, государственная служба должна строиться на принципах законности, открытости, обязательности, ответственности, а деятельность государственных органов - осуществляться на основе регламентов, обеспечивающих эффективное функционирование государственного аппарата. В свою очередь, установление четких правовых процедур при функционировании государственных органов может, наконец, положить начало устранению таких негативных явлений, как бюрократизм, волокита, формализм, безответственность Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы, "Журнал российского права", N 5, май 2003 г..

На гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным настоящим Федеральным законом.

Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 65 лет. ФЗ от 27.07. 2004 № 79 - ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ст. 21

Поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено настоящей статьей. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.

В акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте сторонами может быть предусмотрено испытание гражданского служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности гражданской службы. Срок испытания устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года.

Отсутствие в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте условия об испытании означает, что гражданский служащий принят без испытания. В период испытания на гражданского служащего распространяются положения настоящего Федерального закона, других законов и иных нормативных правовых актов о гражданской службе.

Общими основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы являются:

1) соглашение сторон служебного контракта (статья 34 настоящего Федерального закона);

2) истечение срока действия срочного служебного контракта (статья 35 настоящего Федерального закона);

3) расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего (статья 36 настоящего Федерального закона);

4) расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (статья 37 настоящего Федерального закона);

5) перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида;

6) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы;

7) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта;

8) отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе (части 2 и 3 статьи 28 настоящего Федерального закона);

9) отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом;

10) обстоятельства, независящие от воли сторон служебного контракта (статья 39 настоящего Федерального закона);

11) нарушение установленных настоящим Федеральным законом или другими федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы (статья 40 настоящего Федерального закона);

12) выход гражданского служащего из гражданства Российской Федерации (статья 41 настоящего Федерального закона);

13) несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

14) нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных статьей 17 настоящего Федерального закона;

15) отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания (часть 7 статьи 27 настоящего Федерального закона).

Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы оформляются правовым актом государственного органа ФЗ от 27.07. 2004 № 79 - ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ст. 33.

2. Ограничение трудовых прав государственных служащих

2.1 Общие положения об ограничении трудовых прав государственных служащих

Статья 55 Конституции РФ предусматривает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Данная норма чаще всего применяется к государственным служащим. Деятельность данной категории работников обеспечивает защиту основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечивает безопасность государства.

Именно в силу этого необходимо законодательное закрепление некоторых ограничений, применяемых к данным категориям работников при реализации ими прав на участие в различных формах социального партнерства.

Установление в ст. 28 ТК РФ и некоторых других статьях Трудового кодекса ограничений для отдельных категорий работников на участие в системе социального партнерства не только опирается на положения ст. 55 Конституции РФ, но и соответствует международной практике. Так, Конвенция МОТ N 151 "О трудовых отношениях на государственной службе" содержит указание на то, что национальные законы или правила должны определять, в какой мере гарантии, предоставляемые работникам, будут применяться к вооруженным силам и полиции.

Кроме того, рассматриваемая Конвенция содержит норму о том, что государственные служащие пользуются, как и другие трудящиеся, гражданскими и политическими правами для нормального осуществления свободы объединения при единственном условии соблюдения обязательств, вытекающих из их статуса и характера выполняемых функций.

Так, государственные служащие вправе создавать профессиональные объединения, пользоваться защитой от любых дискриминационных действий, направленных на ущемление свободы объединений в области занятости.

Государственные служащие могут вести коллективные переговоры с органами государственной власти, заключать коллективные договоры, вносить в установленном порядке предложения по совершенствованию работы государственного органа и пр.

В настоящее время в РФ отсутствует специальное законодательство, определяющее особенности участия государственных служащих, работников военных и военизированных органов и организаций, органов внутренних дел, учреждений и органов безопасности, органов налоговой полиции, органов уголовно-исполнительной системы, таможенных органов и дипломатических представительств РФ в системах социального партнерства.

Во избежание неоправданного ущемления прав данной категории работников необходимы разработка и принятие специальных законов, определяющих для них особенности реализации норм Трудового кодекса, регламентирующих вопросы социального партнерства.

2.2 Ограничения, связанные с государственной службой

В статье 11 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" установлены правоограничения (запреты), обусловленные особенностями государственной службы.

Их назначение:

ѕ обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов;

ѕ установить препятствия возможному злоупотреблению государственных служащих;

ѕ создать условия для независимости служебной деятельности;

ѕ и вместе с тем гарантировать осуществление государственными служащими гражданских прав.

Запреты имеют абсолютный характер и не связаны непосредственно с исполнением государственным служащим официальных обязанностей. Если запреты нарушаются в процессе служебной деятельности, то это обстоятельство отягчает ответственность государственного служащего.

Установленные правоограничения можно рассматривать в двух основных аспектах:

ѕ несовместимости должности государственного служащего с другими видами деятельности;

ѕ обеспечения дисциплинарного режима на государственной службе.

Закон (подп.3 п.2 ст.25 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации") за несоблюдение правоограничений обоих видов предусматривает лишь одно последствие - прекращение государственно-служебных отношений, что, на наш взгляд, не совсем правильно.

Государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Это означает, что он не может занимать иную должность в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях. Такое требование имеет безусловный характер и не связано с подконтрольностью, подотчетностью или какой-либо иной "связанностью" с компетенцией государственного органа, в котором работает государственный служащий. Запрет совместительства является юридическим выражением требования о том, что государственный служащий обязан посвящать все свое рабочее время служебной деятельности.

Закон (подп.1 п.1 ст.11 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации") предусматривает лишь одно исключение из этого правила: государственным служащим разрешено заниматься педагогической, научной и иной творческой деятельностью. Разрешение на такую деятельность непосредственно вытекает из ч.1 ст.44 Конституции РФ, гарантирующей каждому свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания.

Право государственных служащих заниматься преподаванием заменено правом на педагогическую деятельность, которая в отличие от понятия "преподавание" законодательно определена.

В Федеральном законе "Об образовании" установлено, что педагогическая деятельность осуществляется:

ѕ в форме индивидуальной трудовой педагогической деятельности (ст.48);

ѕ в виде сотрудничества с образовательными учреждениями на контрактной основе в формах, предусмотренных уставами этих учреждений (ст.53) Поляков С., "Регулирование служебных и трудовых правоотношений" // "Российская юстиция", 1998, N 12.

Образовательное учреждение считается созданным с момента его государственной регистрации уполномоченным органом (п.5 ст.33); право на ведение образовательной деятельности возникает у него с момента получения лицензии (разрешения) (п.6 ст.33); государственный статус образовательного учреждения устанавливается при его государственной аккредитации (п.6 ст.12).

В соответствии со ст.48 Закона "Об образовании" индивидуальная трудовая педагогическая деятельность рассматривается как предпринимательская и подлежит обязательной государственной регистрации. В свою очередь в соответствии с подп.3 п.1 ст.11 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственному служащему предпринимательская деятельность запрещена. Следовательно, государственный служащий не имеет права заниматься индивидуальной трудовой педагогической деятельностью.

Таким образом, право на занятие оплачиваемой педагогической деятельностью государственный служащий может реализовать исключительно в виде сотрудничества с образовательными учреждениями. При этом он не обязан проверять наличие регистрационного свидетельства, лицензии, аккредитации. За ведение незаконной (неразрешенной) деятельности ответственность несет образовательное учреждение.

Нормативного определения научной и иной творческой деятельности не существует. Опираясь на неофициальные мнения, высказанные в различного рода публикациях, можно сделать вывод, что под научной деятельностью следует понимать подготовку и опубликование научных монографий, трудов, статей, обзоров; проведение научных исследований (экспериментов, наблюдений, опытов и т.п.) и создание разработок; участие в научных конференциях, симпозиумах, "круглых столах", научно-практических семинарах и т.п.; участие в работе творческих коллективов по анализу различных проблем и разработке рекомендаций и т.д.

Исходя из ч.1 ст.44 Конституции РФ, предусматривающей свободу научного творчества, следует считать, что для занятий научной деятельностью не требуется официального статуса научного сотрудника. Каждый государственный служащий независимо от ученых степеней и званий имеет право заниматься научной деятельностью на возмездной основе.

Если свое право на педагогическую деятельность государственные служащие могут реализовать исключительно в форме сотрудничества с образовательными учреждениями, имеющими соответствующую лицензию, то в своей научной деятельности они вправе сотрудничать с любыми организациями, которые проводят научные исследования; организуют конференции, симпозиумы, семинары; осуществляют издание и публикацию научных работ и т.п.

В отличие от образовательной научная деятельность не лицензируется.

Что касается понятия "иной творческой деятельности", то его законодательного определения, кроме сферы культуры, также не существует. Согласно п.2 ст.2 Основ законодательства Российской Федерации о культуре под творческой деятельностью понимается создание культурных ценностей и их интерпретация. Под культурными ценностями понимаются произведения культуры и искусства, результаты исследований в этой сфере и т.д.

Для реализации государственными служащими права на занятие оплачиваемой творческой деятельностью важно подчеркнуть, что она может осуществляться как на профессиональной, так и непрофессиональной основе. При этом не требуется официального статуса творческого работника. Профессиональные и непрофессиональные творческие работники равноправны в области авторского и смежных прав на интеллектуальную собственность, охрану секретов мастерства, свободу распоряжения результатами своего труда, поддержку государства и т.д.

Защита авторских, издательских и иных прав на интеллектуальную собственность осуществляется на основе специальных законов об охране объектов интеллектуальной собственности: Патентный закон, Закон о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, Закон о правовой охране топологий интегральных микросхем, Закон о правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных, Закон об авторском праве и смежных правах и др.

Государственные служащие имеют право заниматься педагогической, научной и иной творческой деятельностью только вне служебного времени.

Если государственный служащий по роду своих должностных обязанностей непосредственно и существенно участвует в принятии решений, создающих правовые последствия для организации или сотрудников организации, в которой он совместительствует; если руководитель органа, в котором работает государственный служащий, обоснованно считает, что совместительство повредит интересам службы; если организация подконтрольна, подотчетна или регулируется органом, в котором государственный служащий работает. В указанных случаях государственный служащий имеет право обжаловать запрет вышестоящему начальнику либо в суд.

Запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью не исключает выполнение государственным служащим дополнительной работы в соответствии с законодательством о труде. Наряду с выполнением обязанностей по своей должности руководитель государственного органа может поручить ему другие обязанности по иной государственной должности или обязанности временно отсутствующего государственного служащего, если это соответствует его образованию или профессиональной подготовке. При этом размер доплат за совмещение государственных должностей или выполнение обязанностей временно отсутствующего государственного служащего устанавливается в размерах, предусмотренных нормами трудового законодательства.

Хотя запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью и относится к числу занятий, несовместимых с должностью государственного служащего (это специфическое правило государственной службы для развитых стран), он может быть временно и ослаблен. Такой фактор, как низкий уровень оплаты труда может в какое-то время настоятельно потребовать допуска госслужащих к другой оплачиваемой работе, если государство в рамках своей обязанности по их материальному обеспечению не может установить им соразмерные оклады.

2) Запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью означает одновременно и запрет быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления (подп.2 п.1 ст.11 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"). Это непосредственно вытекает из ч.3 ст.97 Конституции РФ, согласно которой депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью.

Государственные служащие, избранные депутатами Государственной Думы, законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, приостанавливают свою службу на весь период депутатских полномочий.

Приостановление, как и восстановление на службе оформляется приказами соответствующих руководителей государственных органов, полномочных зачислять этих служащих на государственные должности и увольнять их, на основании заявлений (рапортов) и документов, подтверждающих соответственно избрание их депутатами или прекращения депутатских полномочий.

Граждане по окончании периода приостановления их государственной службы в случаях, предусмотренных подп.2 п.1 ст.11 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", вправе продолжить государственную службу или уволиться с нее.

3) подп.3 п.1 статьи 11 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" запрещает государственному служащему заниматься предпринимательской деятельностью.

На какие конкретно виды предпринимательской деятельности налагается запрет? Госслужащим запрещено: заниматься производством, реализацией или приобретением продукции или товаров, оказанием услуг, выполнением работ с целью извлечения прибыли; владеть, пользоваться, распоряжаться имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности, а именно: зданиями, сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками, иными вещами, используемыми в производственном процессе и в коммерческой деятельности. Им запрещено приобретать имущественные права на нематериальные объекты - товарные знаки, промышленные образцы, "ноу-хау", торговые секреты, фирменные наименования и т.д.

Государственным служащим запрещено лично или через представителя голосовать посредством принадлежащих им акций, паев, долей участия при принятии решений общим собранием акционерного общества, товарищества с ограниченной ответственностью или другого хозяйственного товарищества.

Как быть, если госслужащие стали собственниками акций, пая (дающих право на участие в управлении) в результате приватизации предприятия (реорганизации совхозов)? Они обязаны на время прохождения службы передавать в доверительное управление под гарантию государства все находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале хозяйствующих субъектов. Общие условия и формы такой передачи установлены ГК (ст.ст.1012-1026).

С запретом заниматься предпринимательской деятельностью связано требование представлять сведения об имущественном положении. В конце каждого календарного года госслужащий обязан представлять сведения о доходах и изменениях своего имущественного положения.

В ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" не решен вопрос об участии в предпринимательской деятельности после увольнения с государственной службы. На практике возникают вопросы, на которые нет официальных разъяснений. Имеют ли право государственные служащие сразу после увольнения:

ѕ занимать руководящие должности в органах управления хозяйствующих субъектов любых форм собственности, с которыми они были официально связаны на государственной службе, либо аналогичных по хозяйственному профилю бывшему государственному органу служащего, или если деятельность указанных хозяйствующих субъектов регулировалась (контролировалась) этим органом;

ѕ представлять интересы любой негосударственной организации или граждан в государственных органах и т.д.

Как должны поступать государственные служащие, которым в ходе исполнения своих обязанностей становится известно о том, что они ведут дела с бывшим государственным служащим, представляющим частные интересы? На наш взгляд, они обязаны прекратить все действия и немедленно уведомить свое руководство об опасности, грозящей государственным интересам; в противном случае они могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности.

4) Государственный служащий не вправе состоять членом органа управления коммерческой организации.

Под коммерческими в соответствии с п.1 ст.50 ГК понимаются организации, преследующие в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и ее распределение между участниками. Их закрытый перечень дан в п.2 ст.50 ГК. В соответствии с п.1 ст.6 Федерального закона от 21 октября 1994 г. "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" коммерческие организации могут создаваться исключительно в одной из организационно-правовых форм, включенных в этот перечень, а именно: в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий, с учетом детализации перечня в других статьях главы 4 ГК.

Виды органов управления коммерческих организаций, порядок их назначения или избрания, а также их полномочия определяются законом и учредительными документами. Например, виды и компетенция органов управления акционерным обществом установлены ст.103 ГК.

Государственный служащий может состоять членом органа управления, когда это предусмотрено федеральным законом или если ему в законодательном порядке поручено участвовать в управлении данной организацией.

5) Запрещается государственному служащему быть представителем или поверенным по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он работает либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему.

Представитель действует не только от имени, но и в интересах представляемого (ст.182 ГК). Разрешение на представительство в подобной ситуации означало бы возможность использовать должностные прерогативы в интересах частных лиц. Поэтому выполнение представительских функций находится в прямом противоречии с правовым статусом государственного служащего и запрещено законодательством.

Каковы последствия сделок, совершаемых государственным служащим от имени другого лица (представляемого)? Поскольку по закону они не могут иметь такого рода полномочий, сделку следует считать недействительной как заключенную неуполномоченным лицом (ст.168 ГК).

Запрет для государственного служащего быть представителем включает в себя и запрет быть поверенным по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он служит, либо в структурах, непосредственно подчиненных этому органу. Доверенность - это документ, в котором фиксируются полномочия представителя, т.е. его право совершать сделки или иные правомерные действия от имени другого лица (ст.185 ГК). Если такая доверенность адресуется государственному органу, в котором поверенный состоит на государственной службе, или третьим лицам, непосредственно подчиненным или подконтрольным ему, она является недействительной. Письменное уполномочие госслужащего на совершение сделки в иных структурах, не подчиненных и не подконтрольных непосредственно ему, может быть правомерным, если сделка не подпадает под признаки предпринимательской деятельности.

Госслужащий, получивший полномочия представлять интересы третьих лиц в государственном органе, в котором он работает, либо в структурах, подчиненных или подконтрольных этому органу, обязан устраниться от ведения дел от имени государственного органа и доложить об этом руководителю государственного органа. На наш взгляд, руководитель, рассмотрев заявление служащего, имеет право разрешить ему исполнять свои должностные обязанности, если сочтет, что размер и характер личной заинтересованности служащего не могут повлиять на их надлежащее исполнение.

6) Закон запрещает государственному служащему использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию. Под данный запрет подпадают также: использование хотя и на службе, но не по назначению, внеслужебной необходимости, без соблюдения правил эксплуатации и т.д. средств коммуникации, оргтехники и т.п.; использование средств, выделенных на официальные расходы, для покрытия личных трат. Такого рода деяния всегда влекут применение дисциплинарных санкций, вплоть до увольнения от должности. При этом дисциплинарные взыскания налагаются независимо от привлечения к материальной, административной или уголовной ответственности (в случае причинения существенного вреда государственным интересам).

К числу средств служебного обеспечения относится и информация. Госслужащий не имеет права использовать информацию, ставшую ему известной в связи с исполнением должностных обязанностей, в личных целях, а также с целью получения коммерческой выгоды любыми негосударственными предприятиями или гражданами. В законах о государственной службе отдельных субъектов РФ устанавливается, что государственный служащий при увольнении обязан возвратить все служебные записи, документы любого вида, связанные со службой. Это обязательство касается наследников и родственников государственного служащего в случае его смерти.

7) Государственным служащим запрещается получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего. Вместе с тем он имеет право на занятие педагогической, научной и иной творческой деятельностью, т.е. на создание научного, литературного, художественного произведения.

Характер своей публикации (или выступления) государственный служащий определяет самостоятельно. Официальный характер ей может придать указание автора на свою должность и квалификационный разряд (классный чин, ранг, звание) или осуществление таких действий издательством по просьбе автора. Однако сведения, сообщенные об авторе редакцией или издательством при публикации произведения (включая данные его послужного списка или трудовой биографии), официального характера ему не придают (если они не содержат в себе служебной информации).

Аналогичным образом решается вопрос и об оплате выступлений государственного служащего. Ему запрещено получать гонорары за выступления (лекции и пр.) в порядке осуществления служебной деятельности, хотя бы такого рода выступления и имели научный, педагогический или иной творческий характер.

Иное решение этого вопроса фактически означало бы совместительство; что не допускается по ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации".

8) Государственные служащие не вправе получать вознаграждения, связанные с исполнением своих должностных полномочий. Этот запрет установлен для того, чтобы государственные служащие не оказывали предпочтения каким-либо лицам на основе семейных, дружеских или иных связей, помимо служебных, не оказывались обязанными по отношению к организациям, желающим получить от них выгоду в любой форме.

В качестве подарка (вознаграждения) в ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" рассматриваются материальные или имущественные ценности. Следовательно, в контексте Закона подарком следует считать:

безвозмездную передачу физическим или юридическим лицом (далее дарителем) государственному служащему вещи в собственность либо имущественного права (требования) к дарителю или к третьему лицу;

ѕ безвозмездное обязательство дарителя перед государственным служащим передать вещь в собственность либо имущественное право (требование) к дарителю или к третьему лицу;

ѕ безвозмездное освобождение государственного служащего от имущественной обязанности перед дарителем или перед третьим лицом;

ѕ безвозмездное обязательство дарителя освободить государственного служащего от имущественной обязанности перед дарителем или перед третьим лицом.

Данное понятие включает в себя и предоставление различных услуг и привилегий, например передачу в пользование квартиры, дома, дачи, автомобиля, оплату развлечений, отдыха, лечения, внутригосударственных и зарубежных командировок и т.д.; преимуществ в выполнении работы, в учебе; привилегий и преимуществ в бытовом обслуживании; предоставление кредитов и ссуд с заниженным процентом; необоснованных привилегий в приобретении ценных бумаг, недвижимости и иного имущества; получение очевидно завышенной заработной платы (вознаграждения) за дополнительную работу (научную, педагогическую, творческую и т.д.); использование услуг в качестве эксперта и т.д. В случаях, когда государственному служащему от одного и того же дарителя в течение года поступает несколько подарков или предоставляются различные виды вознаграждений (например, денежное вознаграждение + ссуда + оплата отдыха + оплата лечения и др.), все они рассматриваются как один подарок.

Нарушением этого запрета будет, на наш взгляд, и получение подарков косвенным путем, например их передача супругу(е), сыну, дочери, другим членам семьи, совместно проживающим с государственным служащим, а также близким родственникам. К данному ограничению примыкает и другой запрет: выезжать в командировку за границу за счет юридических лиц и граждан.

Что касается внутригосударственных командировок, следует подчеркнуть, что госслужащие не вправе получать средства сверх выделяемых командирующим органом, от любых организаций и граждан; не вправе пользоваться услугами любых организаций и граждан по оплате личных расходов.

Однако в ходе командировок, инспекционных поездок и т.д. госслужащим не запрещается пользоваться услугами принимающей стороны по организации размещения, питания, предоставления транспорта, разумеется, в пределах, необходимых для выполнения цели поездки. Аналогичные услуги от иных организаций и граждан могут быть приняты лишь в объеме, не превышающем уровень обычного гостеприимства.

Вознаграждение (подарок, денежное вознаграждение и т.п.) считается принятым в связи с исполнением должностных обязанностей, если:

ѕ в договоре дарения или в иных документах, связанных с вознаграждением, или на подарке указана должность лица, его принявшего;

ѕ вознаграждение вручено по месту работы или во время участия государственного служащего в мероприятиях (в том числе переговорах, совещаниях, заседаниях, командировках и т.д.), в которых он представляет соответствующий государственный орган;

ѕ даритель прямо или косвенно заинтересован в издании акта, в подписании договора или иного документа, в выдаче лицензии (патента) или иного специального разрешения, в другом действии по реализации государственным служащим своих должностных обязанностей, либо в отсутствии такого действия, и при этом принявший вознаграждение в силу своей должности непосредственно осуществляет полномочия государственного органа или непосредственно участвует в осуществлении или в подготовке осуществления указанных полномочий.

Запрет принимать подарки также означает наказуемость любых действий по извлечению доходов, выгод имущественного и иного характера, получению услуг за счет создания коллизии служебных и иных интересов. В случае принятия вознаграждения с нарушением установленного запрета (подп.8 п.1 ст.11 Закона) имевшее место дарение квалифицируется как ничтожная сделка в соответствии со ст.168 ГК. При этом на государственного служащего, принявшего подарок, по решению руководителя или государственного органа, назначившего его на соответствующую должность, может быть наложено дисциплинарное взыскание вплоть до увольнения.

10) В подп.10 п.1 ст.11 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" впервые установлен общий запрет всем категориям государственных служащих выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц.

Этот запрет не распространяется на командировки, осуществляемые:

ѕ в соответствии с международными договорами Российской Федерации;

ѕ на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.

Государственным служащим рекомендуется не выезжать за границу и по личным делам за счет принимающей стороны либо за счет предприятий, учреждений, организаций и граждан. Функции контроля за выездом государственных служащих, осведомленных о сведениях, составляющих государственную тайну, осуществляет Федеральная служба безопасности РФ.

11) В подп.11 п.1 ст. 11 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" установлен прямой и абсолютный запрет на участие в забастовках.

Государственный служащий органически связан с государством, осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства. Поэтому его необоснованный отказ от работы или согласованное уменьшение результативности труда, а также иные акции, аналогичные забастовкам (снижение темпов работы, "служба по предписанию" - излишнее рвение к формальному соблюдению правил, приближающееся к фактическому отказу от работы) могут серьезно нарушить функционирование госорганов и даже поставить под угрозу безопасность государства. Следовательно, ограничение права государственного служащего на участие в забастовках непосредственно связано с его особым статусом.

В практике Международной организации труда (МОТ) общие запреты на участие в забастовках расцениваются как препятствие для реализации трудящимися их прав и законных интересов. МОТ считает такие меры оправданными лишь в случаях острого национального кризиса, причем только в течение ограниченного периода времени и в той мере, в какой это отвечает требованиям данной ситуации. К ним относятся кризисы, ситуации, возникшие в результате серьезного конфликта, общественных беспорядков или стихийного бедствия, когда нет нормальных условий для жизнедеятельности общества.

Согласно ч.2 ст.55 Конституции РФ в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Согласно ч.3 ст.55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты: основ конституционного строя; нравственности; здоровья; прав и законных интересов других лиц; обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В ч.1 ст.56 Конституции РФ также указывается, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия.

Основополагающий Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" не содержит прямых запретов забастовок, в том числе и политических. В п.2 ст.17 данного Закона в полном соответствии со ст.ст.55 и 56 Конституции РФ говорится лишь о незаконности забастовок, создающих реальную (действительную, существующую на самом деле и в данное время) угрозу основам конституционного строя, т.е. о неправомерности требований и действий, направленных на насильственное изменение основ конституционного строя, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Закон не говорит о незаконности забастовок, содержащих наряду с экономическими, социальными, профессиональными также мирные политические требования, например, об отставке Правительства.