Администрация Президента Российской Федерации

- утверждает должностные регламенты федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в Экспертном управлении Президента Российской Федерации;

- организует обеспечение деятельности Комиссии по экспертизе научно-исследовательских работ.

Помощник Президента Российской Федерации Ястржембский С.В. осуществляет функцию специального представителя Президента Российской Федерации по вопросам развития отношений с Европейским союзом.

Пресс-секретарь Президента Российской Федерации Громов А.А.:

- осуществляет организационное и информационно-аналитическое обеспечение деятельности Президента Российской Федерации по вопросам информационной политики;

- осуществляет общее руководство деятельностью Управления пресс-службы и информации Президента Российской Федерации;

- обеспечивает совместно с заместителем Руководителя Администрации Президента Российской Федерации - помощником Президента Российской Федерации Сурковым В.Ю. взаимодействие Администрации Президента Российской Федерации со средствами массовой информации;

- координирует работу пресс-служб федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц по освещению деятельности Президента Российской Федерации;

- утверждает должностные регламенты федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в Управлении пресс-службы и информации Президента Российской Федерации.

Руководитель протокола Президента Российской Федерации Щеголев И.О.:

- координирует работу по протокольно-организационной подготовке мероприятий с участием Президента Российской Федерации, в том числе при поездках Президента Российской Федерации по стране и за рубеж, а также формирование и работу передовых групп;

- осуществляет общее руководство деятельностью Протокольно-организационного управления Президента Российской Федерации;

- утверждает должностные регламенты федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в Протокольно-организационном управлении Президента Российской Федерации.

Советник Президента Российской Федерации Аслаханов А.А. подготавливает для Президента Российской Федерации аналитические, справочные, информационные материалы и рекомендации по проблемам Северо-Кавказского региона Российской Федерации.

Советник Президента Российской Федерации Бурутин А.Г. подготавливает для Президента Российской Федерации аналитические, справочные, информационные материалы и рекомендации по вопросам военно-технической политики и развития оборонно-промышленного комплекса.

Советник Президента Российской Федерации Лаптев Ю.К. подготавливает для Президента Российской Федерации аналитические, справочные, информационные материалы и рекомендации по вопросам развития культуры.

Советник Президента Российской Федерации Лесин М.Ю.:

- подготавливает для Президента Российской Федерации аналитические, справочные, информационные материалы и рекомендации по вопросам развития средств массовой информации, информатизации и передовых информационных технологий, рынка массовых коммуникаций, интеллектуальной собственности, в том числе защиты авторских и смежных прав, а также по вопросам развития спорта и туризма;

- обеспечивает взаимодействие с профессиональными и общественными организациями в указанных сферах;

- организует обеспечение деятельности Совета при Президенте Российской Федерации по физической культуре и спорту.

Советник Президента Российской Федерации Приставкин А.И.подготавливает для Президента Российской Федерации аналитические, справочные, информационные материалы и рекомендации по вопросам принятия актов амнистии и помилования.

Советник Президента Российской Федерации Самойлов С.Н.подготавливает для Президента Российской Федерации аналитические, справочные, информационные материалы и рекомендации по вопросам федерализма и местного самоуправления.

Советник Президента Российской Федерации Трошев Г.Н. подготавливает для Президента Российской Федерации аналитические, справочные, информационные материалы и рекомендации по вопросам казачества.

Советник Президента Российской Федерации Шевченко В.Н.выполняет отдельные поручения Президента Российской Федерации.

Советник Президента Российской Федерации Яковлев В.Ф.подготавливает для Президента Российской Федерации аналитические, справочные, информационные материалы и рекомендации по вопросам развития правового государства, судебной системы, частного права.

Советники Президента Российской Федерации утверждают должностные регламенты федеральных государственных гражданских служащих, обеспечивающих их деятельность.

1.4 Пределы компетенции Администрации Президента Российской Федерации

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 06.04.2004 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» Администрация при реализации возложенных на нее функций:

- взаимодействует с Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации, Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, иными судами Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их аппаратами, органами местного самоуправления, а также с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими, международными и иностранными организациями;

- подготавливает предложения Президенту Российской Федерации по реализации государственной политики в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина;

- подготавливает предложения Президенту Российской Федерации по реализации государственной политики в отношении средств массовой информации, а также по обеспечению граждан Российской Федерации объективной информацией о внутренней и внешней политике Российской Федерации;

- осуществляет совместно с федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, функции учредителя средств массовой информации;

- подготавливает предложения Президенту Российской Федерации по реализации государственной политики в сфере борьбы с коррупцией в органах государственной власти и органах местного самоуправления, урегулирования конфликта интересов и реформирования государственной и муниципальной службы;

- подготавливает предложения Президенту Российской Федерации по реализации государственной политики в области местного самоуправления;

- ведет учет лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, назначаемых на должности государственной службы и освобождаемых от указанных должностей Президентом Российской Федерации;

- запрашивает и получает необходимую информацию от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций;

- пользуется государственными банками данных, использует государственные, в том числе правительственные, системы связи;

- осуществляет руководство организациями, находящимися в ее ведении;

- организует проведение научных и исследовательских работ, в том числе с привлечением на договорной основе научных организаций, ученых и экспертов;

- исполняет поручения и контролирует исполнение поручений Президента Российской Федерации;

- осуществляет во взаимодействии с Управлением делами Президента Российской Федерации финансовое, материально-техническое, организационное и иное обеспечение лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (в установленных законодательством Российской Федерации случаях), лиц, замещающих в Администрации должности федеральной государственной гражданской службы, и их социально-бытовое обслуживание, а также обеспечение деятельности Администрации, в том числе единого порядка документооборота в Администрации и комплектования архивного фонда.

Руководитель Администрации:

- представляет Администрацию в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, а также в российских, международных и иностранных организациях;

- осуществляет общее руководство деятельностью начальников управлений Президента Российской Федерации, руководителей иных самостоятельных подразделений Администрации;

- распределяет обязанности между заместителями Руководителя Администрации;

- координирует деятельность помощников и советников Президента Российской Федерации, распределяет вопросы, относящиеся к их ведению;

- координирует деятельность полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах;

- по поручению Президента Российской Федерации и при реализации функций, возложенных на Администрацию, вносит в Правительство Российской Федерации предложения о подготовке проектов федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также о принятии постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации;

- представляет Президенту Российской Федерации на утверждение проекты положений об управлениях Президента Российской Федерации, иных самостоятельных подразделениях Администрации;

- представляет Президенту Российской Федерации кандидатуры для назначения на должность и вносит Президенту Российской Федерации предложения об освобождении от должности должностных лиц в соответствии с настоящим Положением;

- утверждает по представлению заместителей Руководителя Администрации и помощников Президента Российской Федерации структуру и штатную численность управлений Президента Российской Федерации, иных самостоятельных подразделений Администрации, оперативное руководство которыми на них возложено и (или) которые они возглавляют;

- утверждает по представлению Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации структуру и штатную численность аппарата Совета Безопасности Российской Федерации;

- утверждает по представлению полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах структуру и штатную численность их аппаратов;

- утверждает перечень сведений, подлежащих засекречиванию в Администрации;

- назначает на должность и освобождает от должности в Администрации руководителя Секретариата Руководителя Администрации Президента Российской Федерации и его заместителей, заместителей начальников управлений Президента Российской Федерации и заместителей руководителей иных самостоятельных подразделений Администрации, заместителей полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, иных работников самостоятельных подразделений Администрации;

- определяет полномочия заместителей Руководителя Администрации по назначению на должность и освобождению от должности иных должностных лиц, их поощрению и применению к ним мер дисциплинарного взыскания;

- издает распоряжения по вопросам деятельности Администрации, отнесенным к его компетенции;

- определяет должностных лиц Администрации, уполномоченных подписывать от имени представителя нанимателя служебные контракты о прохождении федеральной государственной гражданской службы и замещении должностей федеральной государственной гражданской службы с гражданами, поступающими на федеральную государственную гражданскую службу в Администрацию, а также утверждать должностные регламенты федеральных государственных гражданских служащих, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в Администрации;

- обеспечивает проведение в Администрации конкурсов на замещение вакантных должностей федеральной государственной гражданской службы, аттестации работников Администрации и сдачу ими квалификационных экзаменов, присваивает классные чины государственной гражданской службы Российской Федерации работникам Администрации, кроме тех работников, которым указанные классные чины присваиваются Президентом Российской Федерации;

- организует исполнение поручений Президента Российской Федерации;

- запрашивает и получает необходимую информацию от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций;

- организует подготовку и осуществляет представление в установленном порядке бюджетной заявки по вопросам обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, содержания Администрации, содержания и обеспечения деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и содержания их заместителей, а также содержания Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека;

- распоряжается бюджетными средствами в соответствии со сметой Администрации;

- имеет право по поручению Президента Российской Федерации вносить в смету Администрации отдельные изменения, которые не должны приводить к превышению расходования средств, выделяемых из федерального бюджета на соответствующий год;

- имеет право поручить одному из заместителей Руководителя Администрации распоряжаться бюджетными средствами в соответствии со сметой Администрации.

Заместители Руководителя Администрации издают распоряжения Администрации по вопросам ее деятельности в соответствии с распределением обязанностей и в порядке, установленном Руководителем Администрации.

Непосредственное обеспечение деятельности Руководителя Администрации, заместителей Руководителя Администрации и помощников Президента Российской Федерации (кроме случаев, устанавливаемых Руководителем Администрации) осуществляет Секретариат Руководителя Администрации Президента Российской Федерации.

Помощники Президента Российской Федерации:

- подготавливают предложения Президенту Российской Федерации по реализации его полномочий;

- подготавливают с участием управлений Президента Российской Федерации, иных самостоятельных подразделений Администрации аналитические, справочные, информационные материалы для Президента Российской Федерации;

- подготавливают предложения по перспективным и текущим планам работы Президента Российской Федерации;

- участвуют совместно с управлениями Президента Российской Федерации, иными самостоятельными подразделениями Администрации, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации в подготовке государственных, официальных и иных визитов, официальных встреч, бесед, переговоров, рабочих поездок Президента Российской Федерации, его встреч с гражданами, представителями политических партий и иных общественных объединений;

- обеспечивают по решению Президента Российской Федерации или Руководителя Администрации деятельность Государственного совета Российской Федерации, иных совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации;

- подготавливают проекты поручений Президента Российской Федерации и исполняют отдельные поручения Президента Российской Федерации.

Помощники Президента Российской Федерации при реализации возложенных на них функций:

- взаимодействуют с управлениями Президента Российской Федерации, иными самостоятельными подразделениями Администрации;

- направляют по поручению Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации на рассмотрение управлений Президента Российской Федерации, иных самостоятельных подразделений Администрации поступившие на имя Президента Российской Федерации обращения и другие материалы для подготовки проектов решений;

- обращаются к федеральным министрам и иным членам Правительства Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, не входящим в состав Правительства Российской Федерации, по вопросам, отнесенным к компетенции помощников Президента Российской Федерации, и получают от них соответствующую информацию;

- представляют предложения по поступившим на рассмотрение Президента Российской Федерации проектам федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации;

- подписывают служебные документы в пределах своей компетенции;

- возглавляют по поручению Президента Российской Федерации или Руководителя Администрации рабочие группы, создаваемые для подготовки мероприятий с участием Президента Российской Федерации;

- пользуются банками данных Администрации, Правительства Российской Федерации;

- представляют Руководителю Администрации, а также одному из заместителей Руководителя Администрации в соответствии с распределением обязанностей кандидатуры для назначения на должность и вносят им предложения об освобождении от должности работников, обеспечивающих деятельность помощников Президента Российской Федерации.

Помощники Президента Российской Федерации по решению Президента Российской Федерации могут возглавлять самостоятельные подразделения Администрации.

Число помощников Президента Российской Федерации определяется Президентом Российской Федерации.

Для целей настоящего Положения пресс-секретарь Президента Российской Федерации и руководитель протокола Президента Российской Федерации имеют статус помощника Президента Российской Федерации. По решению Руководителя Администрации на них может быть возложено руководство соответственно Управлением пресс-службы и информации Президента Российской Федерации и Протокольно-организационным управлением Президента Российской Федерации.

Советники Президента Российской Федерации:

- подготавливают для Президента Российской Федерации аналитические, справочные, информационные материалы и рекомендации по вопросам, отнесенным к их ведению в соответствии с распределением обязанностей;

- обеспечивают по поручению Президента Российской Федерации или Руководителя Администрации деятельность совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации;

- исполняют отдельные поручения Президента Российской Федерации.

Советники Президента Российской Федерации при реализации возложенных на них функций:

- взаимодействуют с управлениями Президента Российской Федерации, иными самостоятельными подразделениями Администрации;

- подписывают служебные документы в пределах своей компетенции;

- возглавляют по поручению Президента Российской Федерации или Руководителя Администрации рабочие группы, создаваемые для подготовки мероприятий с участием Президента Российской Федерации;

- пользуются банками данных Администрации, Правительства Российской Федерации.

Число советников Президента Российской Федерации определяется Президентом Российской Федерации.

Старшие референты и референты Президента Российской Федерации осуществляют подготовку тезисов выступлений и обращений Президента Российской Федерации, аналитических справок и записок, ведут информационно-консультативную работу, исполняют отдельные поручения Президента Российской Федерации и Руководителя Администрации.

Число старших референтов и референтов Президента Российской Федерации определяется Президентом Российской Федерации.

Аппарат Совета Безопасности Российской Федерации осуществляет организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности Совета Безопасности Российской Федерации.

Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации:

- возглавляет аппарат Совета Безопасности Российской Федерации;

- представляет Президенту Российской Федерации кандидатуры для назначения на должность и вносит Президенту Российской Федерации предложения об освобождении от должности заместителей Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации и помощников Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации;

- представляет Руководителю Администрации, а также одному из заместителей Руководителя Администрации в соответствии с распределением обязанностей кандидатуры для назначения на должность и вносит им предложения об освобождении от должности работников аппарата Совета Безопасности Российской Федерации.

Полномочные представители Президента Российской Федерации представляют интересы Президента Российской Федерации в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Обеспечение деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации осуществляют их аппараты.

Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах представляют Руководителю Администрации кандидатуры для назначения на должность и вносят ему предложения об освобождении от должности своих заместителей, а также помощников полномочных представителей Президента Российской Федерации. Другие работники аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности полномочными представителями Президента Российской Федерации по согласованию с Управлением Президента Российской Федерации по кадровым вопросам и государственным наградам.

2 Проблемы формирования Администрации Президента Российской Федерации

2.1 Формирование Администрации Президента Российской Федерации

Впервые Администрация Президента была создана на основании Указа Президента РСФСР от 19 июля 1991 г. «Об Администрации Президента РСФСР». За время работы этого вспомогательного органа его устройство и состав много раз менялись. Решения по этим вопросам глава государства принимает самостоятельно.

Администрация Президента занимается обеспечением деятельности главы государства и создает условия для принятия и исполнения его решений. Она наблюдает и проверяет исполнение и воплощение действующего законодательства и решений главы государства, а также представляет ему доклады по данным вопросам Козлова Е.И. Президент Российской Федерации: порядок избрания, конституционно-правовой статус, полномочия / Предисл. О.Е. Кутафина. М., 2004..

Существующее устройство вспомогательного органа при главе государства в Российской Федерации утверждено Указом от 25 марта 2004 г. №400 «Об Администрации Президента Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 25.03.2004 №400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 22.02.2005 №198) // Российская газета, №63, 27.03.2004.». Непосредственно направляет работу вспомогательного органа общей компетенции Руководитель Администрации, то есть существует должностное лицо, занимающее положение единственного прямого посредника между главой государства и теми, с кем Президент взаимодействует.

Согласно Указу у Руководителя Администрации два заместителя, то есть на следующем уровне устройства вспомогательного органа работают два служащих, обладающих равным доступом, но уже к Руководителю Администрации. Высокопоставленными служащими вспомогательного органа являются помимо них пресс-секретарь Президента, руководитель протокола главы государства, помощники и советники, полномочные представители Президента в органах государственной власти, уполномоченный Российской Федерации при Европейском суде по правам человека, руководители самостоятельных подразделений Администрации.

В число самостоятельных подразделений Администрации входят 13 управлений, Референтура Президента, Канцелярия Президента. Аппарат Совета Безопасности также входит в состав вспомогательного органа при главе государства общей компетенции Молчанов Н., Шаламберидзе Е. В интересах национальной безопасности (Стратегическое предвидение невозможно без качественной аналитики) // Военно-промышленный курьер. №18 (35).. На Администрации лежит обязанность по обеспечению деятельности как Государственного совета, так и иных советов и комиссий при Президенте. В ней насчитывается около двух тысяч государственных служащих. Самыми крупными из подразделений вспомогательного органа при главе государства общей компетенции являются Контрольное, Государственно-правовое управления, Управление информационного и документационного обеспечения Президента. В каждом из них насчитывается по 150-200 государственных служащих. Примерно такое же количество сотрудников работают в аппарате Совета Безопасности. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах входят в состав Администрации. Обеспечение их работы также является обязанностью вспомогательного органа при главе государства общей компетенции Дзидзоев Р.М. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (на опыте Южного федерального округа). Б.м., 2004..

Из вышесказанного видно, что в устройстве Администрации Президента Российской Федерации присутствуют черты всех способов устройства вспомогательных органов общей компетенции. С одной стороны, есть единоличный руководитель Администрации, имеющий особые отношения с Президентом и осуществляющий общее руководство Администрацией. С другой, на следующем уровне должностей вспомогательного органа у Руководителя Администрации есть два заместителя, обладающих равными правами, то есть здесь проявляется другой способ построения Администрации. Черты еще одного способа устройства вспомогательных органов при главе государства присутствуют на следующем уровне - уровне помощников Президента Российской Федерации и равных с ними по положению лиц. Таким образом, видно, что преобладает один из способов устройства Администрации Президента Российской Федерации, но присутствуют и черты двух других способов, что часто можно наблюдать и в других странах Петровский Д.Н. К вопросу об устройстве вспомогательных органов общей компетенции при главе государства // Конституционное и муниципальное право, 2005, №6..

Новеллой в Российском законодательстве стало введение должности Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах. В целях установления жесткой вертикали исполнительной власти, контроля исполнительности на местах, т.е. в регионах, Президент своим Указом от 13 мая 2000 года №849 Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2000 №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в ред. Указа президента РФ от 21.03.2005 №316) // Собрание законодательства РФ, 15.05.2000, №20, ст. 2112. установил деление Российской Федерации на 7 Федеральных округов и утвердил положение о полномочном Представителе Президента в этих округах.

В соответствии с делегированными Президентом правами полномочный представитель главы государства в федеральном округе правомочен осуществлять контроль за правоохранительными органами. Таким образом, институт полпредов Президента является составной частью системы президентского контроля в стране. В функции полномочного представителя, в частности, входят: анализ эффективности деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, внесение Президенту соответствующих предложений; организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, за реализацией федеральных программ в федеральном округе.

Бывшие окружные инспекции ГКУ вошли в аппараты полпредов в соответствии с Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Вместе с тем за ГКУ осталась функция осуществления методического руководства аппаратом полномочного представителя Президента в федеральном округе по вопросам организации контроля исполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, за реализацией федеральных программ.

Остановимся на некоторых характерных чертах правового статуса преобразованного института полпредов. В пункте 1 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе полпред характеризуется как должностное лицо, представляющее Президента в пределах федерального округа. Представление интересов Президента России в соответствии с Положением означает обеспечение реализации «конституционных полномочий Главы государства в пределах соответствующего федерального округа».

Согласно пункту 2 Положения полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему. Это означает качественно иной уровень развития по сравнению с полпредами в регионах. Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента. Тем самым определяется место в системе президентской власти, что и детерминирует полномочия, компетенцию и ответственность полномочного представителя.

Президент Российской Федерации назначает и освобождает от должности полномочного представителя по представлению Руководителя Администрации Президента Российской Федерации.

Положение о полпредах 2000 года восприняло большинство позиций, содержащихся в характеристике институтов полпредов в субъектах, а позднее - в регионах России. Вместе с тем очевидно, что статус полпредов в федеральных округах значительно повышен, что является важным фактором эффективности деятельности вновь созданного института Панов А.А. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах: особенности правового статуса и перспективы развития. М., 2006..

Согласно Положению основными задачами полпредов являются:

- организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

- организация контроля исполнения в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

- обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

- представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

При проведении анализа Положения о полпредах можно выделить следующие блоки их работы:

- организация контроля исполнения федерального законодательства, решений федеральных органов государственной власти в пределах федерального округа;

- кадровая селекция (обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента, анализ состояния кадровой обеспеченности в правоохранительных органах в округе и разработка соответствующих предложений Президенту России);

- социально-экономический блок (разработка программ социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа; организация проверок использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе и т.д.);

- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и организация их взаимодействия с органами государственной власти субъектов Федерации;

- информационный блок (оперативное оповещение высшего должностного лица государства о происходящем в федеральном округе путем представления докладов по актуальным проблемам развития территорий, что определяет участие полпредов в подготовке и принятии государственных решений в отношении соответствующего федерального округа).

Вслед за созданием института полпредов в федеральных округах Правительство России приняло Постановление «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» от 12 августа 2000 г. №592 Постановление Правительства Российской Федерации от 12.08.2000 №592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти // Собрание законодательства РФ, 21.08.2000 №34, ст. 3473..

Данным Постановлением статус полпредов был укреплен посредством предоставления им возможностей присутствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации с правом совещательного голоса, а также на заседаниях создаваемых Правительством Российской Федерации комиссий и советов, где обсуждаются вопросы, затрагивающие соответствующие федеральные округа. Полпреды могут обращаться в Правительство за помощью в разрешении споров и устранении разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, для чего Правительство может создавать согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон с участием работников аппаратов полномочных представителей.

Кроме того, Постановление конкретизировало задачи правительственных органов по взаимодействию с полпредами и их аппаратами в соответствии с Положением о полпредах.

Создание института полпредов в федеральных округах изменило структуру территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и систему Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В частности, в федеральных округах были образованы управления Минюста и МВД России, управления Генеральной Прокуратуры, которые возглавили заместители Генерального Прокурора. Основная задача данных структур - выявить противоречащие Конституции России и федеральным законам нормативные правовые акты субъектов Федерации и принять необходимые меры, чтобы восстановить единое конституционно-правовое пространство.

Кроме того, при полпредах создаются достаточно самостоятельные управленческие структуры с мощным административным ресурсом, по своим функциям напоминающие в какой-то степени окружные правительства. Их можно назвать механизмами, не только координирующими работу регионов по тем или иным аспектам, но и позволяющими усилить роль субъектов Федерации в решении системных государственных задач. Например, при полномочном представителе Президента в Центральном федеральном округе (далее - ЦФО) образованы консультативные и совещательные органы. В частности, в целях улучшения координации работы правоохранительных и других государственных органов по противодействию терроризму при полномочном представителе ЦФО 26 июня 2002г. создана Антитеррористическая комиссия Центрального федерального округа, разработан и реализуется План дополнительных мероприятий по координации деятельности правоохранительных органов и силовых ведомств по предупреждению и ликвидации угроз терроризма, организованы проверки наиболее опасных и уязвимых объектов. 26 марта 2002 г. при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе создана Комиссия по информационной безопасности. Образованы и действуют Комиссия Центрального федерального округа по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, Комиссия по пограничной политике, в состав которой входят представители органов исполнительной власти всех субъектов Российской Федерации ЦФО, заинтересованных министерств и ведомств.

Кроме того, созданы окружные органы межрегионального взаимодействия: Совет Центрального федерального округа, который объединяет глав администраций и законодательных собраний субъектов Федерации, входящих в округ; Экономический совет при полномочном представителе Президента России в ЦФО, состоящий из заместителей глав администраций регионов по экономике; Координационный совет по поддержке и развитию малого и среднего предпринимательства в ЦФО.

С целью реализации в ЦФО кадровой политики Президента России образован Совет по кадровой политике при полпреде, разработаны и утверждены Направления реализации государственной кадровой политики в Центральном федеральном округе, ориентированные на решение кадровой проблемы в промышленности и аграрном секторе.

В других федеральных округах сложилась своя система совещательных органов при полпредах. Например, в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, как и в Центральном, созданы окружные советы, куда входят руководители законодательных и исполнительных органов власти регионов (в состав совета Дальневосточного округа введены представители всех федеральных структур, созданных в округе, включая окружного заместителя Генерального Прокурора РФ). В Приволжском федеральном округе образован центр стратегических исследований, в Сибирском - Коллегия округа по безопасности, в Уральском - координационный совет председателей судов субъектов Российской Федерации, входящих в округ, и Совет по координации деятельности контрольных органов округа.

Необходимо отметить, что в рамках проводящейся в настоящее время административной реформы институт полномочных представителей Президента России в федеральных округах почти не подвергся реформированию. Особенности правового статуса полпредов отразились в Указах Президента РФ «Об Администрации Президента Российской Федерации» от 25 марта 2004 г. №400 и «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» от 6 апреля 2004 г. №490.

Данные Указы подтвердили основные положения, определяющие место полпредов в системе президентской власти. Так, согласно Положению об Администрации Президента полпреды в федеральных округах непосредственно подчиняются Президенту России, при этом на Руководителя Администрации Президента отныне возложена координация их деятельности. Данное положение позволяет расценивать происшедшие изменения как повышение статуса полпредов, поскольку ранее полномочие Руководителя Администрации было сформулировано как «оперативное руководство деятельностью полномочного представителя». Пунктом 15 Положения об Администрации Президента определено, что полномочные представители Президента Российской Федерации представляют интересы Президента в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов Федерации.

Вместе с тем приняты меры к реорганизации структуры аппаратов полномочных представителей, в соответствии с Положением обеспечивающих деятельность полпредов: упразднены должности первых заместителей полпредов, из структуры аппаратов последних исключены окружные инспекции Главного контрольного управления, структурными подразделениями аппаратов полномочных представителей стали департаменты, а сами аппараты полпредов наделены статусом управления Администрации Президента России.

Таким образом, очевидно, что создание института полномочных представителей в федеральных округах усилило позиции центра, его влияние на жизнь регионов. Полномочные представители должны бороться с региональным сепаратизмом, который приобрел угрожающие масштабы и вылился в пренебрежительное отношение к решениям центральных властей, в том числе к Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Вместе с тем и Президент России В.В. Путин, и его полномочные представители неоднократно говорили о том, что полпреды должны способствовать сближению центра и регионов, укреплению их отношений, более полному доведению информации о проблемах отдельных субъектов до федеральных органов, совместному поиску средств разрешения этих проблем.

Предпринятые федеральной властью в 2000 - 2001 годах меры по восстановлению властной вертикали, приведению конституций и уставов субъектов, а также регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством содействовали устранению опасности правового сепаратизма и укреплению единого правового пространства Российской Федерации. Федеральный центр предпринял наряду с политическим давлением ряд мер правового характера, направленных на восстановление единого правового пространства, задействовав, помимо института полпредов, прокуратуру и судебную систему. В сфере приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным полпреды Президента в федеральных округах играли одну из основных ролей и достигли большого успеха - задача в этой области практически решена.

Правительством Российской Федерации была разработана схема взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти Постановление Правительства Российской Федерации от 12.08.2000 №592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, 21.08.2000, №34, ст. 3473.. В настоящее время она выглядит следующим образом:

Характеристика федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов	Наименование федеральных органов исполнительной власти
Федеральные органы исполнительной власти, имеющие территориальные органы межрегионального уровня, наделенные правоприменительными функциями и полномочиями по управлению деятельностью нижестоящих территориальных структур этих органов. Указанные территориальные органы обеспечивают взаимодействие с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах	МПР России, ГТК России
Федеральные органы исполнительной власти, имеющие территориальные органы межрегионального и иного уровня, которые размещаются во всех центрах или в части центров федеральных округов. На указанные территориальные органы возлагаются сводно-аналитические, информационные, контрольные функции и ответственность за обеспечение взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах	МАП России, МПТР России, МНС России, Минкультуры России, Минфедерации России, Минтранс России, Минтруд России, Минэнерго России, Минфин России (органы страхового надзора), ФКЦБ России, Роскартография, Росземкадастр, Росгидромет, Росрезерв, Госгортехнадзор России, Госатомнадзор России
Федеральные органы исполнительной власти. Территориальные органы которых имеют обособленную сферу ведения, а также федеральные органы исполнительной власти, не имеющие территориальных органов. Взаимодействие этих федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах осуществляется на уровне подразделений центральных аппаратов и руководства органов	Минатом России, Минздрав России, Минимущество России, Минобразование России, Минпромнауки России, МПС России, Минсвязи России, Минсельхоз России, Минфин России (органы федерального казначейства и контрольно-ревизионные управления), Минэкономразвития России, Госком спорт России, Госком рыболовство России, Госстандарт России, Госкомстат России, Госстрой России, ФЭК России, Росархив, ФСФО России, Росавиакосмос, Росбоеприпасы, РАВ, РАСУ, Россудостроение, Роспатент.

2.2 Основные проблемы, возникшие при формировании Администрации Президента Российской Федерации

Наибольшие проблемы при формировании Администрации Президента Российской Федерации вызвало создание института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, так как этот институт создан сравнительно недавно и в настоящее время его необходимость и эффективность является предметом многочисленных дискуссий в научных и политических кругах.

Решение о создании института полпредов в федеральных округах вызвало неоднозначную реакцию и политиков, и ученых-правоведов. Были высказаны различные мнения о соответствии данного института принципам федеративного устройства России и правовой обоснованности создания института полпредов в целом. Однако при этом, как правило, не подвергается сомнению целесообразность создания такого института. Например, Г.В.Дегтев в своем диссертационном исследовании отмечает, что федеральные округа по существу являются новым элементом территориальной организации России, не предусмотренным Конституцией Российской Федерации и созданным для представления центра в регионах Дегтев Г.В. Современный российский федерализм: особенности правового статуса и основные направления его совершенствования: Диссертация на соискание степени канд. юрид. наук. М., 2001. С. 109..

Г.Б. Мирзоев и И.Ю. Маканова, авторы монографии, посвященной институту полпредов Президента России, рассматривают возникшую в связи с введением института полпредов ситуацию как «правовой вакуум», поскольку, с одной стороны, введение федеральных округов является изменением федеративного и административного устройства Российской Федерации, с другой - до сих пор в Конституцию Российской Федерации не внесены соответствующие изменения, касающиеся федеративного устройства Мирзоев Г.Б., Маканова И.Ю. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации. М.: Российская академия адвокатуры, 2002. С. 46..

Напротив, как отмечает в своем диссертационном исследовании А.А. Муравьев, федеральные округа на современном этапе развития российской государственности являются не изменением государственного устройства страны или территориальной организации государства, а неоговоренным Конституцией механизмом реформирования системы государственного управления Муравьев А.А. Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления: Диссертация на соискание степени докт. юрид. наук. М., 2003. С. 198, 227.. Такая точка зрения представляется более обоснованной.

Необходимо отметить, что создание федеральных округов - решение, производное от преобразования института полпредов Президента России. Это означает, что федеральный округ необходимо рассматривать не как административно-территориальную единицу, не как основу нового государственного деления, а как сферу управленческих воздействий. В пункте 1 Указа Президента РФ №849 Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2000 №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в ред. Указа Президента РФ от 21.03.2005 №316) // Собрание законодательства РФ, 15.05.2000, №20, ст. 2112. говорится об этом так: «Преобразовать институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах». Федеральный округ можно определить как совокупность субъектов Российской Федерации, в которых полпред представляет Президента России, обеспечивает реализацию его конституционных полномочий главы государства, решает возложенные на него задачи и осуществляет вытекающие из этих задач функции.

Помимо деления территории и населения административными границами на территории субъектов Российской Федерации, в целях осуществления федерального управления по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов территория России подразделяется на военные округа, федеральные округа, а также избирательные округа и др. Так, чтобы оптимизировать структуру управления Вооруженными Силами страны, усовершенствовать их взаимодействие с другими войсками, воинскими формированиями и органами при решении в регионах России задач в области обороны, Указом Президента Российской Федерации от 27 июля 1998 г. №900 «О военно-административном делении Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 27.07.1998 № 900 «О военно-административном делении Российской Федерации (в ред. Указа Президента РФ от 24.03.2001 №337с) // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, №31, ст. 3839.» были образованы 7 военных округов: Ленинградский, Московский, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный, а также самостоятельная военно-административная единица - Калининградский особый район (Указом Президента РФ от 24 марта 2001 г. №337с Указ Президента Российской Федерации от 24.03.2001 №337с «Об обеспечении строительства и развития вооруженных сил Российской Федерации, совершенствовании их структуры» // Российская газета, №63. 30.03.2001. Приволжский и Уральский военные округа были объединены). Многие исследователи отмечают, что деление на федеральные округа практически совпадает с военными округами, за исключением Нижегородской области, относящейся к Московскому военному округу, но включенной в Приволжский федеральный округ, а также Калининградской области.

По-разному оценивается и политическая оправданность и целесообразность решения о введении полпредов в федеральных округах. Некоторые авторы выражают опасения относительно тенденций дальнейшего развития государства, выраженных решением о введении полпредов. Например, В.Н. Лысенко считает, что ключевым является вопрос: какую модель развития страны - инновационную или мобилизационную - олицетворяет новый институт? Другими словами, является ли он институтом демократической, либеральной модернизации, ведущим к свободному рынку, правовому государству и демократии, или авторитарной модернизации, основанным на политической целесообразности, а не на праве, на внеэкономическом принуждении, доминировании одной партии и одной идеологии. При этом отмечается, что большинство полпредов ранее были высокопоставленными сотрудниками силовых ведомств.

Из этого ключевого вопроса, по мнению В.Н. Лысенко, вытекает и второй не менее важный: к федеративному или унитарному устройству России ведет институт полпредов в федеральных округах? Лысенко В.Н. Развитие федеральных округов и будущее федеративного устройства России // Федерализм. 2002. №3. С. 169 - 170.

А.А. Муравьев отмечает, что доминирование полпредов над политической элитой субъектов Федерации становится одним из важных последствий введения федеральных округов. По его мнению, при всей положительной оценке решения о создании федеральных округов, проведенный анализ позволяет рассматривать институт полпредов прежде всего как инструмент кризисного управления, который может эффективно работать лишь в условиях централизации, жесткой вертикали власти. Следовательно, реализация его компетенции в полном объеме предполагает осуществление этой централизации путем ослабления всех других властных региональных институтов. А это возможно в полном объеме лишь в условиях прямого президентского правления или чрезвычайного положения, то есть когда управление на местах осуществляется непосредственно из центра Муравьев А.А. Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления: Диссертация на соискание степени докт. юрид. наук. М., 2003. С. 239 - 240..