Совершенствование муниципального регулирования малого и среднего предпринимательства на примере городского округа Самара

Результаты оценки условий для развития малого и среднего бизнеса в секторе обрабатывающих производств, показали, что индекс условий высок, в связи со значительными барьерами и достаточно критическим отношением человеческих ресурсов к региональной и муниципальной власти. Одной из причин является высокая коррупционная составляющая.

Результаты оценки условий для развития малого и среднего предпринимательства в секторе обрабатывающих производств представлены на Рисунке 3 Приложения Б.

По результатам исследований Индекса Опоры Общероссийского форума малого и среднего бизнеса «Опора России» были составлены профили регионов, позволяющие судить об условиях и возможности развития малого и среднего предпринимательства в регионе или муниципалитете.

При этом оказалось, что из 35 исследованных регионов Самарская область оказалась на 28 месте (Таблица 7).

Таблица 7 - Индекс условий для развития предпринимательства

Место	28
Недвижимость и инфраструктура	21
Человеческие ресурсы	15
Финансовые ресурсы	35
Административное барьеры	18

Низкое значение человеческих ресурсов, кстати, показало высокую требовательность по отношению к власти региона, а не его низкую квалификацию.

По экспертному мнению, а также по реакциям предпринимателей, полученные значения фактора «Административное регулирование и барьеры» требуют существенной корректировки в сторону увеличения. В качестве основного аргумента указывалось то обстоятельство, что методика определения фактора «Административное регулирование и барьеры» шла без учета влияния его на возможности расширения бизнеса.

Кроме того, по мнению большинства предпринимателей и экономистов, один из главных факторов, сдерживающих в России рост производственной активности и развитие малого и среднего предпринимательства, - нерациональная фискальная политика, проводимая государством на протяжении практически всех последних лет.

Считается, что, то налоговое бремя, которое установило государство, явно чрезмерно и не позволяет производственным структурам и предпринимателям в сфере услуг, вести нормальную экономическую деятельность. Такой фискальный нажим повлек за собой целый ряд негативных явлений.

Во-первых, оказалась скованной предпринимательская активность.

Во-вторых, многие затратоемкие отрасли, наиболее важные и приоритетные с общегосударственных позиций, автоматически отсеклись от прибыльных сфер деятельности и начали постепенно стагнировать, в результате произошла своеобразная структурная деградация российской экономики.

В-третьих, нестерпимый налоговый пресс, стимулируя уклонение от налогов и развитие теневого сектора экономики, обострил бюджетные проблемы страны.

При оценке фискальной политики с точки зрения государства возможны два аспекта анализа: оценка эффективности фискальной политики, влияющей на производственную активность экономической системы и на наполненность доходной части государственного бюджета.

Особый вопрос в свете регулирования малого и среднего предпринимательства вызывают два налога НДС и единый социальный.

Налог на добавленную стоимость, НДС ( Value-Added Tax, VAT) - налог на стоимость, добавляемую к продукции на каждой стадии производственного цикла, а также при ее приобретении конечным потребителем. Является одним из основных косвенных налогов во многих странах [31].

Наиболее существенными недостатками НДС как косвенного налога являются его сложность, как для налогоплательщика, так и для налогового органа, требующая достаточно высокой квалификации работников и увеличивающая расходы на администрирование, особенно после обрастания налога льготами и дифференцированными ставками.

Анализ расходов на администрирование НДС в странах Организации экономического сотрудничества показывает, что расходы государства в год на каждого плательщика составляют порядка 100 долл. США, сам налогоплательщик тратит около 500 долл. При непрофессиональном администрировании, а также в странах с большим неформальным сектором экономики эффективность НДС значительно снижена [32].

Налогам отводится важнейшая роль в функционировании любого национального государства. Выполняя регулирующую и фискальную функции, налоги позволяют сдерживать инфляцию в периоды ее интенсивного роста, бороться с так называемыми провалами рынка, обеспечивать экономическую поддержку развития в периоды кризиса, финансировать капиталовложения в непривлекательные для частного капитала сферы.

В экономической теории принято использовать понятие «оптимальное налогообложение». Выработать единый подход к построению оптимальной налоговой системы очень сложно, поскольку социально-экономические условия различных стран существенно отличаются и требования, предъявляемые к налогообложению, зачастую носят противоречивый характер.

Известный экономист Джозеф Стиглиц выделяет пять основных характеристик, которым должна соответствовать эффективная налоговая система государства: собственно экономическая эффективность; справедливость; административная простота; гибкость в изменяющихся экономических условиях; политическая ответственность [33].

Сложность и многообразие инструментов и способов налогообложения определяет многоукладность системы показателей эффективности налоговой системы.

Для оценки эффективности действующей налоговой политики автором предлагается целостная система показателей, которая логически может быть разделена на следующие группы: показатели налоговой нагрузки; структурные показатели налоговой системы; специальные налоговые показатели; показатели эффективности налогового администрирования; бюджетно-налоговые показатели налогового потенциала.

Основные показатели эффективности действующего налогового механизма представлены в Таблице 8.

Налоговое бремя (налоговая нагрузка) в масштабах национальной экономики можно характеризовать в двух аспектах: с позиций фактически сложившегося уровня и с точки зрения расчетного бремени, то есть бремени, закладываемого налоговой реформой.

Первый показатель сводный индекс налоговой нагрузки (Jсвод.) рассчитывается отношением всех уплаченных налоговых платежей (сумма Нф) к валовому внутреннему продукту (ВНП).

Таблица 8 - Система показателей эффективности действующего налогового механизма (на макро- и мезоуровне)

Группа показателей	№	Показатель	Формула
Общие показатели налоговой нагрузки	1	Сводный индекс налоговой нагрузки	I свод.= Сумма Н/ВНП
	2	Индекс региональной налоговой нагрузки	I рег.= Сумма Нрег/ВРП
	3	Индекс отраслевой налоговой нагрузки	I отр.= Сумма Нотр./ВПотр
	4	Индекс налоговой нагрузки на население	I нас. = Сумма Ннас./Днас.
Структурные показатели 1. Пофакторное распределение налоговой нагрузки	5	Налоговая нагрузка на труд	I тр.= Сумма Нтр./Днас
	6	Налоговая нагрузка на капитал	I кап. = Сумма Нкап./Доходы
	7	Налоговая нагрузка на потребление	I потр.= Сумма Нобор./Потр.
2. Распределение налоговых поступлений по различным бюджетным уровням	8	удельный вес федеральных налогов	Уд. Вес фед.нал. = Нфед./СуммаН
	9	Удельный вес региональных налогов	Уд. Вес рег.нал = Нрег / Сумма Н
	10	Удельный вес местных налогов	Уд. Вес мест.нал. = Нмест/ СуммаН
	11	Структура налогообложения (по видам налогов)	Уд. Вес i-го налога= Нi / Сумма Н
Специальные показатели	12	Индекс Джини	(G)- статистический показатель
	13	Коэффициент эластичности налогов	Кэ = дельта сумма Н/ дельта F
	14	Коэффициент стабильности налоговой системы	Кст.- качественный показатель
Показатели эффективности налогового администрирования	15	Коэффициент собираемости налогов	Кс = сумма Ннач./ сумма Нупл.
	16	Коэффициент достоверности	Кд = сумма Н / НП

Уровень расчетного налогового бремени, закладываемый налоговой реформой (сумма Нр), характеризуется отношением суммы налоговых платежей, подлежащей уплате, к ВНП.

Индекс регионального налогового бремени (Jрег.) определяется соотношением сумма налогов, уплаченных регионом в текущем периоде (сумма Нрег) к валовому региональному продукту текущего периода (ВРП).

Индекс налоговой нагрузки на конкретную отрасль (Jотр) характеризует следующее соотношение: сумма налогов, уплаченных отраслью в текущем периоде (сумма Нрег) к валовому внутреннему продукту отрасли в основных ценах за текущий период (ВПотр).

Индекс налоговой нагрузки на граждан (J нас) учитывает долю налогов, непосредственно уплачиваемые гражданами (прямые налоговые платежи) (сумма Ннас) в денежных доходах населения текущего периода (Днас). Прямые налоговые платежи, уплачиваемые физическими лицами, включают в себя: подоходный налог; транспортный налог, налог на имущество, налог на землю налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения.

Действительно, такие данные, как налоговое бремя отраслей и регионов, в сопоставлении со средними значениями уже несут существенную качественную информацию о налоговой системе, сюда же можно отнести и расчеты по налоговой нагрузке населения. Эффективность налогового регулирования должна оцениваться, исходя из роста экономики и улучшения качества жизни во всех регионах РФ. Показатели могут быть рассчитаны по категориям налогоплательщиков (организации, физические лица, индивидуальные предприниматели), поскольку системы их налогообложения различны.

Пофакторное распределение налоговой нагрузки проводится на основе расчета эффективной нагрузки по основным налоговым базам, рассчитываемой на основе системы национальных счетов. Когда сумма уплаченных налогов соотносится не с приведенной базой как в случае расчета индексов налоговой нагрузки, а базой налогообложения.

Структура налоговой системы характеризуется удельными весами каждого налога в общем объеме налоговых поступлений. Среди последних мер, реализованных в рамках осуществления налоговой реформы, следует отметить окончательное законодательное оформление структуры налоговой системы России. Общее количество налогов и сборов, предусмотренных на федеральном уровне, снизилось с 54 до 15, или более чем в три раза (в настоящее время установлено 10 федеральных, 3 региональных и 2 местных налога). Кроме этого применяется 4 специальных налоговых режима (в том числе 2 новых), а также 4 обязательных платежа, имеющих неналоговый статус

Степень неравномерности налоговых баз по отдельным налогам принято измерять с помощью индекса Джини. Индекс Джини (G) - статистический показатель, основывающийся на кривой Лоренца, который может принимать значения от 0 (равномерное распределение подушевых доходов) до 1 (абсолютно неравномерное распределение).

Практическое значение данного показателя заключается в следующем: равномерность распределения налоговой базы среди прочих критериев, таких как, стабильность поступлений, экономическая эффективность закрепления налога за тем или иным уровнем бюджетной системы, социальная справедливость, определяет механизм разграничения налогов между уровнями бюджетной системы.

Коэффициент достоверности (Кд) характеризует соотношение фактически начисленных налогов к налоговому потенциалу. Значение этого показателя должно быть близким к 1. Отклонения данного показателя от единичного значения помогают, с одной стороны выявить погрешности в методике расчета показателя налогового потенциала, а с другой стороны является индикатором для контролирующих органов, свидетельствующим о возможных фактах уклонения от налогообложения.

При всех равных условиях разных вариантов систем критерием экономичности налоговой системы может выступать коэффициент собираемости налогов в соответствующий территориальный бюджет (Кс), способный обеспечить выполнение стоящих перед системой задач (функций). Коэффициент собираемости определяется как отношении уплаченных налогов к начисленным. Чем выше значение этого коэффициента, тем лучше построена работа налоговых органов [33].

При оценке эффективности действующего налогового механизма целесообразно также анализировать динамику и изменение структуры налогоплательщиков, включая процессы постановки и снятия с учета, а также «налоговые расходы» государства в виде предоставленных налоговых льгот по основным видам налогов и уровням бюджетов.

Как правило, эти две оценки вступают в противоречие, и фискальная политика, эффективная с точки зрения второго критерия, может быть совершенно неэффективной с точки зрения первого.

Кроме того, даже в рамках каждого из этих критериев фискальная политика может иметь неоднозначный результат, т. е. в развитии исследуемых процессов имеются точки перегиба.

Именно нелинейная зависимость объемов производства и налоговых поступлений от налогового бремени и есть предмет изучения, когда оценивается эффективность фискальной системы.

Как правило, все конкретные расчеты параметров эффективности ведутся в рамках так называемой кривой А. Лаффера, в соответствии с которой функциональная зависимость налоговых доходов государства от уровня налогового бремени описывается параболой с точкой максимума (Рисунок 3).

Концепция кривой Лаффера занимает центральное место в современной теории фискального регулирования. При этом конкретные исследования в этой области идут, как правило, по двум направлениям [34].

Рисунок 3 - Схематический вид производственной и фискальной кривой

Первое (теоретическое) предполагает моделирование экономистами производственных и фискальных процессов и теоретическое выведение из построенных моделей параболической зависимости Лаффера.

Анализ, проведенный Е.В. Балацким [34], позволил сделать ряд интересных выводов и проследить эволюцию фискальных отношений в России:

I. Фискальная система российской экономики в течение всего периода становления налоговой системы в РФ испытывала постоянные встряски. Это выразилось, по крайней мере, в двух обстоятельствах.

Во-первых, наблюдался значительный разброс значений фактического налогового бремени: от 21,5% в 1996 г. до 27,4% в 1993 г.; такая разница составляет 27% от базы 1996 г., что весьма чувствительно для любой экономики.

Во-вторых, отсутствовала единая тенденция динамики показателя уровня фактического налогового бремени, который совершал постоянные колебания вверх-вниз. Такое положение дезориентировало предпринимателей и предопределило противоречивость результатов всех последующих расчетов, в которых лишь отразилась общая неопределенность экономической ситуации в стране.

II. Из 10 лет до принятия Налогового кодекса, только в 1990 г., 1993-1995 гг. и 1997 г. были зафиксированы точки Лаффера обоих типов, не выходящие за область допустимых значений; в остальные годы стационарные точки являлись точками локального минимума и, следовательно, не подпадают под определение лафферовых точек. Это означает, что фискальная и производственная макроэкономические кривые постоянно выгибались то вверх, формируя тем самым точки локального максимума, то вниз, образуя точки локального минимума. Данный факт лишний раз свидетельствует о крайней неустойчивости процессов в фискальной сфере.

III. Сопоставляя между собой фискальные точки, полученные в ходе расчетов, можно утверждать, что на протяжении почти всего переходного периода уровень фактического налогового бремени в России перекрывал обе точки Лаффера.

Это означает следующее: налоговая система страны была построена таким образом, что стимулировала спад производства с одновременным сокращением налоговых доходов государства.

Любое повышение фискального гнета только усугубляло и без того тяжелое положение в реальном секторе экономики. Несколько улучшилась ситуация лишь в 1997 г., который был одним из самых благоприятных лет периода экономических реформ и для развития малого и среднего предпринимательства. В этом году сложилась весьма своеобразная ситуация: уровень фактического налогового бремени оказался выше точки Лаффера первого рода и ниже точки Лаффера второго рода.

Это означает следующее: в 1997 г. налоговое бремя было установлено достаточно высоко, чтобы сдерживать экономический рост, но на вполне приемлемом уровне, чтобы не приводить к дальнейшему коллапсу бюджета.

Чтобы сейчас перевести экономическую систему из режима рецессии в режим роста, необходимо снизить налоговое бремя всего лишь на 3%, однако при этом соответствующим образом пострадала бы доходная часть консолидированного бюджета.

В целом результаты расчетов показывают: фактическое налоговое бремя в российской экономике чрезмерно; незначительные фискальные послабления в отдельные годы не меняли общей пессимистической картины.

Налоговое бремя после принятия Налогового кодекса, который завершил становление налоговой системы РФ и перевод ее на кодификацию, вначале 21 века имело некоторое послабление, но с введением НДС для предпринимателей и малых предприятий (если выручка за квартал составляет больше 2 млн. руб.) усилило налоговое бремя, и не только в виде увеличения числа налогов, но и в виде увеличения количества часов на оформление различных деклараций (с 2007 года) - декларации по НДС, ЕСН [32].

В отличие от многих других стран у России есть фундаментальный источник доходов, который сегодня, по существу, остается незадействованным, - это рента с природных ресурсов. На ее долю приходится 75% общего прироста совокупного дохода России. Вклад труда меньше в 15 раз, а капитала - примерно в 4 раза. Иначе говоря, почти все, чем располагает страна, - это рента от использования ее природно-ресурсного потенциала, ее земли. И, несмотря на это основной упор в действующей системе налогообложения сделан на труд, а точнее, - на фонд оплаты труда, на который прямо или косвенно приходится до 70% общего объема налоговых поступлении, на долю капитала и ренты от использования природных ресурсов - около 30%.

К сожалению, усилия властей по совершенствованию налоговой системы направлены не на устранение указанного противоречия, а на перекладывание нагрузки с одних налогов на другие. До сих пор они не понимают тот определяющий факт, что налоги на заработную плату вообще должны быть отменены, а основная нагрузка должна быть перенесена на ренту. Это - принципиальный вопрос не только действенности реформ, но и самого существования России [35].

На современном этапе доход мелких предпринимателей и заработная плата является не источником доходов, а лишь условным параметром перераспределения налоговой нагрузки.

Целесообразно поступить иначе. Снять все налоги и начисления с фонда оплаты труда, ликвидировать НДС и перенести тяжесть налогообложения на прибыль, заранее зафиксировав ту ее долю, которая должна перечисляться в бюджет. Понятно, что эта доля не должна зависеть от фактического объема производства. Первоначально ее можно было бы учитывать по базе с последующей корректировкой.

Давно и хорошо известны преимущества - экономические и социальные - взимания налогов в первую очередь с той части богатства, которая дарована нам свыше, а не является результатом рук человеческих. На них впервые обратил внимание еще в конце XIX в. известный американский общественный деятель Г. Джордж. Его идеи и аргументы в пользу введения единого земельного налога были в свое время поддержаны Л. Толстым. Описание же экономических преимуществ природно-ресурсного налогообложения можно найти сегодня едва ли не в каждом серьезном учебнике по рыночной экономике. Однако примеры практического использования такого налогообложения во всем мире можно пересчитать буквально по пальцам. И дело здесь не в организационно-технических трудностях перехода к природно-ресурсному налогообложению (хотя они и существуют). Низкие налоги на богатство (а земля и другие природные ресурсы - важнейший элемент богатства) - это отражение господствующих интересов всех тех, кто получил доступ к его приватизации [35].

Осознание необходимости новой налоговой политики, в конечном счете, для каждого, в том числе и предпринимателей, означает чувство самосохранения и должно объединить россиян, противопоставить их общую волю разбазариванию природных богатств России, положить конец коррупции и лихоимству. Решающую роль в борьбе с этим злом призвана сыграть рентная система формирования бюджетных доходов страны, доходы от которой необходимо направить в бюджет муниципального уровня.

Надо подчеркнуть при этом, что только рентная система согласуется с долгосрочной стратегией социально-экономического развития и создания условий для совершенствования регулирования поддержки малого и среднего предпринимательства.

Необходимо отметить, что сложность и запутанность НДС - это результат законотворческой деятельности, а не характерная черта этого налога.

Таким образом, недостатки применения НДС количественно превышают его достоинства. Следовательно, возникает вопрос о целесообразности и проблемах применения НДС в Российской Федерации. Так как его бремя в итоге ложится на конечных потребителей товаров и услуг.

К местным налогам и сборам относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц, местные лицензионные сборы, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, сборы от них по сравнению с НДС несущественны и фактически поддерживают муниципалитеты только на плаву.

Многолетний труд правительства и законодателей в сфере правового регулирования налоговых отношений материализован в результате компромисса между разными групповыми интересами депутатов: по оценке С.Д. Шаталова, «...законодательные акты по налогам и сборам, выходящие из стен Государственной Думы, практически всегда значительно отличаются от тех законопроектов, которые ранее были внесены Правительством».

Таким образом, нынешняя налоговая политика сформировалась не на основе налоговой доктрины, выработанной обеими ветвями государственной власти, а в результате компромиссных решений [36].

Налоговая политика - это искусство управления в сфере налоговых отношений, опирающееся на классические принципы налогообложения и потенциальные возможности функций налогов: фискально-распределительную, контрольную, регулирующую (с ее стимулирующей и дестимулирующей подфункциями) [37].

Именно в сфере муниципального заказа со сравнительно небольшим объемом закупок наиболее ярко проявляются конкурентные преимущества организаций малого и среднего бизнеса. Они обладают высокой мобильностью, оптимально планируют собственные расходы, не имеют раздутого управленческого аппарата. Вместе с тем законодательство в этой сфере впадает из одной крайности в другую. Сначала готовность субъектов предпринимательской деятельности к продаже товаров, проведению работ, оказанию услуг оценивалась главным образом по так называемому качественному критерию, который из-за отсутствия четких юридических предписаний позволяет отразить лишь субъективные предпочтения заинтересованных чиновников. В настоящее же время большинство закупок осуществляется на основе аукционов, что может привести (особенно это касается сферы строительства) к резкому ухудшению качества работ, услуг и даже к хищениям бюджетных средств. В этой связи необходимо восстановить конкурсный порядок проведения государственных и муниципальных закупок на выполнение высокотехнологичных работ и услуг при одновременном ужесточении механизмов, предотвращающих появление в этой сфере недобросовестных поставщиков (введение обязательных цензов присутствия организации на рынке работ, услуг; регулярная ротация членов конкурсных комиссий; установление открытых критериев оценки качества заявок).

Эти и другие направления совершенствования публичного управления предусмотрены концепцией проходящей в России административной реформы, которая далека от завершения, а темпы ее проведения оставляют желать лучшего. Тем важнее объективная компетентная оценка проводимых преобразований, которая позволяет придать реформе необходимую научную основу, а публичное управление сделать более совершенным, отвечающим потребностям личности, государства и гражданского общества [38].

Отрицательной чертой современного периода развития России стали размытые границы в объемах полномочий между всеми тремя уровнями власти - федеральным, региональным и местным, что не могло не сказаться на отношениях, возникающих при налогообложении. Негативные последствия нерешенных к настоящему времени проблем, связанных с реализацией четких принципов разграничения полномочий между уровнями власти в рамках развития федеративных отношений, особенно в условиях существования укрупненных по своей иерархической властной структуре субъектов РФ, отмечаются на высшем государственном уровне.

Между тем только четкое и однозначное понимание каждым уровнем власти объемов своих полномочий и уровня ответственности создает основу как для построения четкого механизма взаимодействия вышестоящих и нижестоящих уровней власти, так и для создания стабильных условий для регулирования поддержки малого и среднего предпринимательства.

Проблемы совершенствования управленческой деятельности давно и достаточно широко обсуждаются на страницах печати, научных форумах, в рамках учебного процесса. Эти проблемы можно в полной мере назвать межотраслевыми и междисциплинарными, учитывая интерес к ним со стороны собственно управленческой науки, представителей административного права, исследующих юридические аспекты управления, политологов, философов, экономистов.

Рассматривая различные проявления общественной власти: власть государственную, власть территориальных публичных коллективов субъектов Федерации, автономий и муниципальных образований, наконец, власть корпоративную, В.Е. Чиркин отмечает некие общие черты управленческих процессов, совершаемых каждым видом власти [39, с. 6-7].

Здесь действительно есть отдельные элементы публичного управления, т.е. управления, преследующего публичный, а не частный, корпоративный интерес. Речь идет о такой управленческой деятельности, которая неизбежно присутствует в процессах обязательного для любого демократического государства взаимодействия государственных и негосударственных институтов. Более того, развитие государственно-общественных институтов сейчас является важнейшим вектором совершенствования публичного управления, и прежде всего в условиях реализации приоритетных национальных проектов [38].

В последнее десятилетие стало сильно проявляться неразбериха в структуре государственных органов, что выражается в огромном количестве упрёков, адресованных аппарату управления, касающихся деятельности различных органов. В конечном счёте, это «снижает эффективность управления и его воздействие на общественные процессы» [40, с.74].

Юридическая наука, без которой эта задача трудновыполнима, выделяет два подхода к пониманию полномочий государственных органов:

1) полномочия государственных органов - это их неотъемлемый и важный атрибут; органы наделяются властными полномочиями и осуществляют их в соответствии с законом.

2) полномочия государственных органов признаются составной частью их компетенции или функций.

А.Ф. Ноздрачёв и Ю.А. Тихомиров в своей работе «Исполнительная власть в Российской Федерации» [41, с. 26] придерживаются второго подхода и классифицируют полномочия, в зависимости от функций тех или иных органов:

1) руководящие функции - полномочия: «руководит», «направляет», «решает», «определяет», «утверждает»;

2) регулирующие функции - полномочия: «регулирует», «устанавливает», обеспечивает»;

3) рассчётно-аналитические функции - полномочия: «изучает», «разрабатывает», «подготавливает», «рассматривает», «оценивает»;

4) организационные функции - полномочия: «организует», «координирует», «согласовывает», «инструктирует», «содействует»;

5) контрольные функции - полномочия: «проверяет», «заслушивает», «контролирует».

При этом каждое полномочие, в свою очередь, может быть дифференцировано. Например, полномочие «решает» можно выразить как решение, принимаемое «самостоятельно», «по согласованию», «совместно», «предварительно».

Но необходимо также закреплять полномочия различных органов исполнительной власти, чтобы комбинация таких полномочий у разных исключительных органов (министерств, ведомств) были согласованы. Для этого необходимо правильно использовать различные формы закрепления полномочий и их регулирования. Наиболее типичными формами такого установления полномочий являются следующие: «первая - конституционная, вторая связана с законами и подзаконными актами, третья - с договорным способом определения и разграничения полномочий, четвёртая - с делегированием полномочий одного органа другому» [41, с. 28].

Но пока регулирование полномочий органов исполнительной власти в России находиться не на высоком уровне, что выражается в ряде показателей. А ведь от чёткой регламентации полномочий органов исполнительной власти зависит их успешная деятельность.

При этом результат зависит от правильной реализации полномочий различных органов исполнительной власти. Но сейчас нередко допускается отклонения фактической деятельности от её «нормативной модели», неполностью используются полномочия, есть примеры и других нарушений. А ответственность за такие нарушения почти не наступает.

В связи с этим А.Ф. Ноздрачёв и Ю.А. Тихомиров приводят такой механизм реализации полномочий органов исполнительной власти:

1. Применение комплекса средств - организационных, кадровых, экономических, юридических, психологических, материально-технических;

2. Постоянный учёт благоприятных и неблагоприятных факторов, влияющих на масштабы и результаты реализации полномочий органов, их прогнозирование;

3. Введение процессуальной процедуры деятельности органов, которые формируют режим реализации полномочий;

4. Обеспечение прочной законодательной базы для деятельности всех органов исполнительной власти;

5. Чёткое определение механизма осуществления полномочий органа исполнительной власти [41, с. 29]

При этом нужно учитывать, что реализация полномочий исполнительной власти, впрочем, как и их устанавливание, должна протекать строго в «правовом русле». Без этого будут приниматься различные правовые акты, направленные против основных конституционных и иных прав.

Выполняя свои управленческие задачи и функции, органы исполнительной власти выступают от имени государства, для чего наделены государственно-властными полномочиями. Они не только проводят в жизнь требования законов, актов Президента и других нормативных актов, но вправе и сами издавать в пределах своей компетенции правовые акты управления, обязательные для тех, кому они адресованы, и применять меры, обеспечивающие реализацию требований актов.

Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании и являются юридическими лицами, т.е. обладают гражданской правоспособностью. Действуя в пределах своей компетенции, органы исполнительной власти пользуются относительной юридической самостоятельностью [42].

Следует признать ошибочным мнение, что с развитием рыночных отношений в России сфера деятельности исполнительной власти сокращается и ослабевает ее роль на уровне территорий. Наоборот, очевидным становится всемерное укрепление исполнительной власти в области контроля и надзора для того, чтобы обеспечить полное управление экономическими и общественными процессами [43].

В отсутствие специализированного и законодательно закрепленного перечня органов исполнительной власти, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, наиболее полными можно считать сведения, приведенные в Кодексе РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года [44]. Перечень органов Федеральной исполнительной власти на территориальном уровне внушителен.

Все перечисленные территориальные органы, находясь на территории регионов и муниципалитетов, подчиняются непосредственно федеральной исполнительной власти и жестко контролируют и регулируют деятельность субъектов малого, среднего, крупного предпринимательства.

Завершая обзор факторов, определяющих развитие малого и среднего бизнеса, необходимо подчеркнуть - нельзя ожидать результатов, решив - выборочно - лишь некоторые, даже и очень важные проблемы. «Здоровье» зависит от всей «системы факторов». А значит, и политика должна быть комплексной [1].

Перераспределение управленческих функций в пользу органов исполнительной власти субъектов РФ - крайне своевременная и полезная мера.

Однако в настоящее время основное внимание целесообразнее сосредоточить не на структурных, а на функциональных изменениях. По данным Минэкономразвития России, в 2004-2006 годах около половины функций федеральных органов исполнительной власти были избыточными или дублирующими [45]. Вряд ли можно говорить о том, что указанная проблема в течение истекших лет успешно разрешилась.

Например, процедура выдачи паспортов, оформления регистрации по месту пребывания, регистрация сделок с недвижимостью требуют от большинства граждан и организаций непомерных временных затрат. Система «одного окна» только увеличила сроки рассмотрения документов по земельным вопросам. Так называемая дачная амнистия уже несколько лет не позволяет людям оформить свои права на дачные участки.

Решение проблемы возможно в резком сокращении управленческих процедур и документооборота, изменении режимов работы государственных и муниципальных структур (вплоть до полного исчезновения очередей).

2.2 Ресурсы муниципалитета городского округа Самара для поддержки субъектов малого и среднего бизнеса

Успешное и эффективное развитие малых и средних предприятий на территориях муниципальных образований позволяет в значительной степени обеспечить удовлетворение основных жизненных потребностей населения в товарах, работах и услугах, создание новых рабочих мест, приток инвестиций в экономику.

Согласно нормам Федерального закона от 6 октября 2006 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [46] вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований относятся к компетенции органов местного самоуправления.

Таким образом, у органов местного самоуправления имеется прямая заинтересованность в развитии малого и среднего бизнеса. При этом именно на местном уровне власти можно учесть многие особенности и специфику деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях соответствующих муниципальных образований, а также эффективно применять к ним механизмы финансовой и имущественной поддержки.

Органы местного самоуправления могут осуществлять поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства не только за счет регулирования порядка и условий их налогообложения, но и за счет материальных и финансовых средств, имеющихся в распоряжении муниципальных образований [47].

Согласно нормам Федерального закона № 209-ФЗ оказание финансовой поддержки субъектам малого и среднего бизнеса разрешается осуществлять за счет средств местных бюджетов путем предоставления субсидий, бюджетных инвестиций, муниципальных гарантий по обязательствам данных субъектов.

По данным ряда субъектов РФ и ассоциаций муниципальных образований, в настоящее время большинство малых и средних городов, а также сельских поселений имеют незначительный налоговый потенциал и низкий уровень бюджетной обеспеченности и не располагают достаточными собственными финансовыми ресурсами для поддержки субъектов малого и среднего бизнеса, в том числе на предоставление им бюджетных инвестиций и реализацию соответствующих муниципальных программ. В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о софинансировании указанных расходов местных бюджетов из бюджетов вышестоящих уровней.

Имущественная поддержка субъектов может осуществляться органами местного самоуправления за счет предоставления им во владение или пользование муниципального имущества, в том числе земельных участков, зданий, сооружений, нежилых помещений, оборудования, машин, механизмов, транспортных средств, инструментов, на возмездной или безвозмездной основе либо на льготных условиях.

В соответствии с Федеральным законом № 209-ФЗ органы местного самоуправления вправе утверждать перечни муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц, в целях предоставления его субъектам малого и среднего бизнеса во владение и пользование на долгосрочной основе.

Порядок формирования, ведения, обязательного опубликования указанных перечней, а также порядок и условия предоставления в аренду (в том числе льготы для субъектов малого и среднего предпринимательства, занимающихся социально значимыми видами деятельности) включенного в них муниципального имущества устанавливаются муниципальными правовыми актами. При этом такое имущество не подлежит отчуждению в частную собственность.

18 октября 2007 г. принят Федеральный закон № 53-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» [48], дополнивший перечень видов имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов, установленный в Федеральном законе № 131-ФЗ.

В частности, в перечень добавлено имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении, а также для содействия развитию малого и среднего бизнеса на территории муниципального района, в том числе для формирования и развития инфраструктуры, поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Таким образом, нормы Федерального закона № 53-ФЗ позволили органам местного самоуправления не принимать решений о приватизации или перепрофилировании указанного имущества до 1 января 2009 г., сохранив возможность его использования субъектами малого и среднего бизнеса после указанной даты.

Кроме того, в целях осуществления имущественной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства принят Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства» [49].

Согласно закону указанным субъектам предоставляется преимущественное право на приобретение арендуемого имущества, находящегося в собственности субъекта РФ или муниципальной собственности, при его возмездном отчуждении из собственности соответствующих публично-правовых образований. Такое имущество должно приобретаться субъектами малого и среднего бизнеса по цене, равной его рыночной стоимости и определенной независимым оценщиком в порядке, установленном Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации».

Преимущественное право выкупа недвижимого имущества предоставляется субъектам малого и среднего бизнеса до 1 июля 2010 г. при условии, что арендуемое имущество находилось у них во временном владении или временном пользовании в течение минимум трех лет до дня вступления в силу Федерального закона № 159-ФЗ. Арендная плата за это время перечислялась ими надлежащим образом, то есть своевременно и в полном объеме, а площадь арендуемых помещений не превышает установленных законами субъектов РФ предельных значений площади арендуемых помещений. Право выкупа может быть реализовано только в том случае, если арендуемое имущество не включено в утвержденный в соответствии с Федеральном законом № 209-ФЗ перечень государственного или муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и/или пользование субъектам малого и среднего бизнеса [47].

2.3 Анализ эффективности муниципального управления по поддержке малого и среднего предпринимательства

Муниципальное управление призвано создать условия для формирования, развития и реализации потенциала личности, домашнего, муниципального хозяйства, бизнеса и т.п., минимизировать экономическую зависимость муниципального образования от социально-экономической политики органов государственной власти.

Муниципальное управление призвано создать условия для обеспечения самодостаточности личности, домашнего хозяйства, малого бизнеса за счет имущества, находящегося в муниципальной собственности, средств местного бюджета, имущественных прав муниципального образования, в соответствии с действующим законодательством, решая вопросы местного значения.

Эффективность муниципального управления - это результат управления, точнее «вмешательства» в ключевые процессы, который предполагает изменение формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формирование, наращивание и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение.

При определении системы критериев и измерителей эффективности муниципального управления можно выделить следующие критерии оценки муниципального управления: действенность, экономичность, качество, соотношение результатов и затрат, удовлетворенность работой, внедрение инноваций.

Действенность - это степень достижения системой муниципального управления поставленных перед ней целей. Чтобы ее измерить, сравнивают планируемые результаты управления с фактическими. Измерение действенности направлено на оценку, как отдельного работника, так и более высоких уровней управления.

В качестве измерителя общей социальной эффективности муниципального управления выступает динамика уровня и качества жизни населения.

Численность населения г. Самары на 1 января 2009 года составила 1,144 млн. человек.

Жители города Самары составляют 36% населения Самарской области; из них мужчин - 518184 человека, женщин - 633497 человек.



Рисунок 4 - Структура численности населения г. Самары на 01.01.2009 г. по полу

Наибольшая численность населения в Промышленном районе - 268,7 тыс. человек, наименьшая - в Самарском районе - 30,5 тыс. человек.

Рисунок 5 - Структура численности населения г. Самары на 01.01.2009 г.

Лица трудоспособного возраста составляют 63,9% населения города, доля пенсионеров - 22,3%, детей - 13,8%.



Рисунок 6 - Динамика рождаемости в 2004-2008 г.г.

В 2008 году в Самаре родилось 11825 детей, что на 1009 рожденных больше, чем в 2007 году (в 2004 году - 11229 детей) [21].

Важнейшим конкурентным преимуществом городского округа Самара является ее трудовой потенциал, выгодные характеристики которого подтверждаются оценкой независимых экспертов. В рейтинге регионов Российской Федерации по уровню развития трудового потенциала как составляющей инвестиционного потенциала, подготовленном рейтинговым агентством «Эксперт РА», в 2008 году Самара заняла 7 место. Более того, область является донором рабочей силы для других регионов Российской Федерации: численность граждан, выезжающих из области на работу в другие регионы России, стабильно превышает число приезжающих [50].

Система профессиональной ориентации и психологической поддержки безработных граждан является важной частью активной политики занятости, которую реализует на территории Самары Департамент социальной защиты населения. Профессиональное обучение относится к числу наиболее эффективных и приоритетных программ в деятельности служб занятости.

В 2006-2008 г.г. в городе и области было обучено более 12 тыс. безработных граждан, из них в дальнейшем трудоустроились 8724 человек (72,7%). Профессиональное обучение безработных граждан проходило в 93 учебных заведениях города по 98 различным профессиям.

В Программах содействия занятости населения Самары и Самарской области эти меры занимают центральное место, составляя, собственно говоря, содержание программы и определяя основные направления активной политики занятости.

В Самаре, как и по России в целом, уровень официально регистрируемой безработицы ниже, чем уровень безработицы, определяемый по методике МОТ. Это уточнение важно, когда речь идет о мерах активной политики, проводимой службой занятости на рынке труда. Дело в том, что некоторые меры активной политики занятости рассчитаны и затрагивают лишь ту категорию незанятых, которые зарегистрированы официально в качестве безработных.

Известно, что на рынке труда оказывают содействие ищущим работу гражданам не только органы государственной службы занятости, но и коммерческие структуры, работающие в этом направлении. В области и Самаре их в настоящее время зарегистрировано более 40. Их деятельность по трудоустройству может оцениваться позитивно. И в этом плане и органы госслужбы и негосударственные структуры выступают как партнеры.

И, тем не менее, нельзя не отметить, что одной из проблем, осложняющих процесс трудоустройства, остается пробел в законодательстве о занятости в части установления границ ответственности работодателей за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, установленных Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации», в частности за непредоставление сведений о вакансиях в государственную службу занятости, как это предусмотрено статьей 25.

Важным средством оказания содействия в трудоустройстве некоторых категорий граждан, нуждающихся в дополнительной социальной защите (инвалиды, молодежь, беженцы и вынужденные переселенцы и др.), является механизм квотирования рабочих мест. По сложившейся практике, с учетом ситуации на локальном рынке труда, размер квоты для определенных предприятий устанавливается соответствующим постановлением органа административной власти на основе предварительной проработки этого вопроса в службе занятости. Это, безусловно, помогает в определенной степени находить работу для вышеназванных категорий населения, но кардинального решения проблемы занятости не дает. Та же практика показывает, что ежегодно принимаемые постановления по квотированию рабочих мест работодателями, как правило, не выполняются. Это объясняется, по крайней мере, двумя причинами.

Во-первых, принимаемые постановления по квотированию рабочих мест не предусматривают для работодателей никаких льгот в случае их выполнения, например, хотя бы в части уплаты местных налогов.

Во-вторых, в случае невыполнения постановления по квотированию работодатель не несет за это никакой ответственности.

Достаточно действенным направлением активной политики занятости является создание и сохранение экономически целесообразных рабочих мест. Формы участия службы в этом процессе различны. Например, одна из них - поддержка мелкого бизнеса через организацию собственного дела (самозанятости) безработными гражданами.

Несмотря на сложность экономической ситуации, малый бизнес продолжает способствовать снижению социальной напряженности, обеспечивая рост занятости населения за счет создания новых рабочих мест.

Мировой опыт свидетельствует, что малый бизнес способен быстрее адаптироваться к меняющимся условиям рыночной среды.

С этой целью в 2005 году в Самаре на базе Российской школы предпринимательства был создан Учебный центр службы занятости населения, который впоследствии приобрел статус модельного.

Ежегодно Модельный учебный центр осуществляет подготовку почти 1 тыс. безработных граждан по таким специальностям, как: бизнес-планирование, предприниматель малого и среднего бизнеса, менеджер в коммерческой деятельности, бухгалтер и др., обеспечивающим деятельность предпринимательских структур.

За последние пять лет около 1 200 безработных граждан смогли при содействии службы занятости организовать собственное дело в различных отраслях народного хозяйства.

Говоря об активной политике занятости, нельзя не сказать о таком ее важном направлении, как организация общественных и временных работ. В городе они разворачиваются достаточно активно.

Ежегодно возрастают объемы общественных и временных работ и количество безработных граждан, принимающих в них участие. Одна из особенностей общественных работ - это их сезонный характер. Но, несмотря на это, Администрация города стремится превратить их в постоянно действующий фактор, позволяющий своевременно реагировать на ситуацию, складывающуюся на локальном рынке труда. Массовость общественных работ, сравнительная простота их организации делают этот вид занятости трудоспособного населения важным средством его социальной защиты.

Среди своих соседей Самара выделяется несколькими особенностями. Все еще повышена занятость в промышленности, сохранившаяся с советских времен, хотя численность занятых за 1990-2002 гг. снизилась на треть и доля занятых в отрасли продолжает сокращаться.

По оценке 2008 года трудовые ресурсы Самары составляют более 68% от численности населения. Преобладающая часть трудовых ресурсов - это трудоспособные граждане трудоспособного возраста (порядка 95%). Причем для сравнения показатели занятости лучше для Самары, чем для сельских районов. Структура экономически активного населения по данным Росстата [21] за 2008 год представлена в Таблице 9.



Таблица 9 - Сравнение экономически активного населения по полу и виду поселения (тыс. чел.)

Экономически активное население	Всего	Из них
		мужчины	женщины	город	село
Российская Федерация	75 757	38 681	37 076	56 933	18 823
Самарская область	1 787	882	905	1 462	325

Общая численность занятых в экономике Самарской области за 2008 год оценивается на уровне 1590 тыс. человек (по данным Росстата 1787 (тыс. чел.), при этом уровень занятости в Самаре выше, чем по области (Рисунок 7).

Рисунок 7 - Уровень экономической активности населения по полу и виду поселения

Все показатели рынка труда Самарской области и городского округа Самара лучше средних по стране.

Экономическая активность населения области была выше среднероссийской весь переходный период и современный кризисный, хотя и ненамного, что связано с лучшими экономическими условиями и возможностями межсекторального перетока занятых, с чуть более высокой долей трудоспособных возрастов в области.

Таблица 10 - Структура экономически активного населения по возрасту (в %)

Экономически активное население	Всего	В том числе в возрасте, лет	Трудоспособный возраст, лет	Средний возраст, лет
		до 20	20-29	30-39	40-49	50-59	60-72
Российская Федерация	100	2,3	24,0	23,9	26,6	19,7	3,6	72,8	39,3
Самарская область	100	2,1	22,4	24,5	25,6	21,1	4,3	71,3	39,9
Городской округ Самара	100	1,1	21,8	25,4	26,2	21,2	4,3	71,4	40,2

Наибольшая доля в структуре экономически активного населения в Самаре приходится на возраст от 30 до 49 лет.

Средний возраст работающий выше, чем по Самарской области и Российской Федерации в целом. Это объясняется тем, что в г. Самара значительное число высших учебных заведений, и, следовательно, высока доля студенческой молодежи.

В структуре занятых доля экономически активного населения с высшим профессиональным образованием выше по Самарскому городскому округу, чем по Самарской области и Российской Федерации по данным 2008 года она составила 27,6% (Таблица 11)



Таблица 11 - Структура экономически активного населения по уровню образования

Экономически активное население	Всего	В том числе имеют образование, %
		Высшее профессиональное	неполное высшее профессиональное	среднее профессиональное	начальное профессиональное	среднее (полное) общее	основное общее	не имеют основного общего
Российская Федерация	100	26,1	1,7	26,2	18,8	21,7	5,0	0,6
Самарская область	100	26,9	1,5	25,6	18,4	23,1	4,2	0,4
Городской округ Самара	100	27,6	1,8	26,4	18,0	21,9	4,1	0,2

Население Самары более активно перемещается из отраслей с минимальной оплатой труда в более доходные сектора экономики.

Еще один индикатор эффективности социально-экономической политики - пониженная общая безработица.

Однако с ноября 2008 года ежемесячно стала возрастать численность зарегистрированных безработных, но в целом за год размеры безработицы сократились - на 4,9 тыс. чел. [45].