Совершенствование деятельности органа исполнительной власти субъекта РФ, на примере правительства Республики Ингушетия

Министерство по образованию и науке Российской Федерации

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«САМАРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Факультет юридический

Кафедра государственного и административного права

Специальность Юриспруденция

Дипломная работа

Совершенствование деятельности органа исполнительной власти субъекта РФ, на примере Правительства Республики Ингушетия

Выполнил студент

5 курса 9504 группы

дневного отделения

Самара

2010

План

Введение

Глава 1 Теоретические основы деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ

1.1 Понятие деятельности. Основные теоретические подходы

1.2 Исполнительная власть. Понятие и сущность

1.3 Понятие органов исполнительной власти и их правовой статус

1.4 Правительство - высший орган исполнительной власти субъекта РФ

Глава 2 Анализ деятельности Правительства Республики Ингушетия

2.1 Исполнительная власть в Республике Ингушетия

2.2 Общая характеристика деятельности Правительства Республики Ингушетия

2.3 Деятельность структурных подразделений Правительства Республики Ингушетия

Глава 3 Совершенствование деятельности Правительства Республики Ингушетия

3.1 Цели и задачи совершенствования деятельности Правительства Республики Ингушетия

3.2 Роль федеральных органов государственной власти в развитии органа исполнительной власти субъекта РФ

3.3 Пути совершенствования деятельности Правительства Республики Ингушетия

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Актуальность. В настоящее время роль как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти в осуществлении глубочайших социально-экономических преобразований в Российской Федерации объективно возрастает. Исторический опыт свидетельствует, что экономические, социальные и иные реформы могут дать необходимый эффект лишь в сочетании, а порой и на основе соответствующей организации деятельности органов исполнительной власти, единственно способных материализовать любую идею государственного строительства, перевести ее на уровень повседневной практической работы, дающей столь же повседневные зримые результаты. Административные реформы в России: история и современность / Под ред. Р. Н. Байгузина,- M., 2006. - С.4. Теоретические разработки проблем связанных с правовым статусом органов исполнительной власти представляют немалый как научный, так и практический интерес. Все большее число ученых обращается к исследованию важнейших вопросов административного права, связанных с организацией деятельности органов государственной власти, и в особенности органов исполнительной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Эта проблема представляется достаточно сложной и многоплановой, требующей глубокого теоретического осмысления и комплексного анализа нормативного материала.

Общеизвестно, что эффективность осуществления исполнительной власти в субъектах РФ зависит от их оптимально организованной системы исполнительных органов. Она должна отражать не только реализацию общих принципов организации указанных органов, сформированных на уровне Российской Федерации, но и учитывать особенности административно-политического и социально-экономического развития субъектов РФ, которые должны воплощаться в правотворческой и правоприменительной деятельности последних по созданию этой системы, при соблюдении конституционных принципов всеми участниками механизма ее организации.

Среди многочисленных проблем, накопившихся в сфере юридической науки, проблемы всестороннего осмысления организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ имеют важнейшее значение. Организация такой системы требует научного обоснования в процессе радикального преобразования многочисленных государственно-правовых институтов России. Научный подход к решению этих проблем выводит на первое место организацию системы органов исполнительной власти субъектов РФ с учетом реализации конституционных и общих принципов, теории системного подхода, формирования системно-структурной характеристики этих органов. Решение указанных проблем в свете административно-правового регулирования обусловило настоящее исследование. Именно поэтому тема данной диссертационной работы представляется особенно актуальной и своевременной на современном этапе развития органов исполнительной власти субъектов РФ.

Цель дипломной работы заключается в обосновании организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ, как деятельности Российской Федерации и ее субъектов по формированию указанных органов, системно-структурной характеристики системы органов исполнительной власти Республики Ингушетия, выявлении особенностей, возникающих в процессе соотнесения нормативной модели системы исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с ее практическим воплощением.

Реализация поставленной цели обусловила постановку и решение задач, при рассмотрении которых необходимо:

проанализировать системно-структурную характеристику органов исполнительной власти субъектов РФ;

исследовать историко-правовые условия и предпосылки становления и развития органов исполнительной власти субъектов РФ;

выявить общие принципы организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ и сформулировать их содержание;

определить место и роль общих принципов организации органов исполнительной власти субъектов РФ в системе административного права, подразделяя их на федеральные и региональные;

выявить особенности реализации принципов централизации и децентрализации в механизме организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ в рамках двухуровневой правовой конструкции построения этих органов;

определить специфические черты модели системы органов исполнительной власти республики Ингушетия, сформированной на федеральном уровне, и особенности систем органов исполнительной власти, практически организованных субъектами РФ в процессе их правотворческой и правоприменительной деятельности.

Предметом исследования является организация системы органов исполнительной власти Республики Ингушетия на базе конституционных и общих принципов.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе организации системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Методологической основой исследования являются общенаучные методы социологического, диалектического, логического и философского анализа и синтеза; специальные методы познания, используемые в юридических науках: системный, исторический, сравнительно-правовой и формально-юридический.

Теоретические основы исследования. Исследование, проводимое в рамках настоящей работы, базируется на научных взглядах и концепциях советских и российских ученых, таких как: А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, А.И. Бобылев, Н.Г. Гошкова, В.И. Ивакин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, А.Ф. Малый, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, А.И. Радченко, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, Л.С. Явич, Ц.А. Ямпольская и другие.

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, а также законодательство субъектов РФ.

Глава 1 Теоретические основы деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ

1.1 Понятие деятельности. Основные теоретические подходы

Согласно определению, деятельность -- специфическая форма человеческого отношения к миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование. Огурцов А.П. Юдин Э.Г. Деятельность // Философский энциклопедический словарь М. 1988 с. 151 Целесообразность деятельности предполагает, что она является в той или иной степени рациональной, а точнее по определению Макса Вебера целерациональной. Сосредоточим свое внимание на том, что есть деятельность вообще, в социально-философском понимании. Не существует деятельности самой по себе - она имеет своего носителя. Носителем деятельности является ее субъект, который ставит цели преобразования объективной деятельности (объекта), проводит это целенаправленное преобразование, то есть выполняет деятельность.

Итак, деятельность представляет собой специфически человеческую форму активного отношения к окружающему миру, причем, в отличие от действий животного более или менее развитая деятельность человека предполагает противопостановление субъекта и объекта деятельности и вытекающее, отсюда противопоставление логики человеческих целей и логики самого объекта. Давыдов В.Н. Теория деятельности и социальная практика // Вопросы философии, 1996, №5, с. 52). Иначе говоря, человек противопоставляет себя субъекту деятельности как вещь, которая должна получить новую форму и свойства, превратится из вещи в самой себе в продукт деятельности.

Всякая деятельность человека является осознанной и участие сознания, в процессе деятельности предполагает не просто осознанность, а планирование и предвидение возможного результата, наличие логической схемы. Никифоров А.Л. Деятельность, поведение, творчество// Деятельность: теории, методология, проблемы. М., 1990, С.59 Предвидение субъектом деятельности возникающего результата ведет к тому, что перед началом процесса деятельности сознательно ставится определенная цель. Проще говоря, деятельность носит целенаправленный характер: деятельность приводится в движение целью, то есть, пока нет цели - нет и деятельности, появляется цель - может начинаться деятельность. Более того, сознательно формулируемая цель является основанием деятельности.

Таким образом, деятельность есть осознанный и целенаправленный процесс, основой которого является субъект - объектное отношение. Но в процессе деятельности можно выделить не только субъект - объектные отношения, но и субъект - субъектные, а также субъект - социальные. Наличие этих факторов ведет к тому, что другой характерной чертой деятельности является ее предварительная продуманность. Формируется схема деятельности, которую обуславливают как внутренние (логические, когнитивные, психические, психологические), так и внешние (культурные, экономические, политические, религиозные) факторы. В различных видах деятельности соотношение этих факторов отлично и может колебаться довольно значительно в разные стороны в зависимости не только от внешних условий и ситуаций, но и от внутреннего понимания задач и целей деятельности. Вместе с тем, отметим, что хотя цели и задачи деятельности, всеобщая структура, которая включает в себя цель, средство, результат и сам процесс, являются ее элементами, их основание находится вне деятельности.

Видный отечественный психолог А.Н. Леонтьев специфику деятельности видел в ее мотивированности. Причем, по его мнению, именно в этом состоит отличительная особенность деятельности. Следовательно, деятельность является мотивированной активностью субъекта. Так, еще в первой четверти 20 века Максимилиан Вебер, в своей теории социального действия по-разному определяет роль мотивов -- целей и мотивов -- интенций в четырех идеальных типах социального действия.

Итак, М. Вебер выделяет следующие типы:

целерациональное действие (которое выступает через ожидание определенного поведения предметов внешнего мира и других людей и при использовании этого ожидания как «условия» и как «средства» для рационально направленных и регулируемых целей;

ценностнорациональное действие (когда в основе действия находится сознательная вера в этическую, религиозную, эстетическую или же какую-либо другую ценность);

традиционное действие (которое строится по определенным шаблонам и стандартам);

аффектное действие (проявляющееся через эмоционально окрашенные аффекты и чувства).

Согласно Веберу, два последних вида действия не являются социальными действиями в строгом понимании явления, та как здесь наука не имеет дело с осознанным и положенным в основу деятельности смыслом.

Широко известна точка зрения 3. Фрейда, который помещал мотивацию человеческой деятельности в поле психологических оснований, а точнее, в область сексуальных инстинктов и влечений. Он недвусмысленно указывал на то, что в основе почти всякой деятельности лежит сублимация человеческих желаний. В частности, американский социолог Уильям Айзек Томас еще в 20-е годы нашего века утверждал, что во время своей деятельности человек, в конечном счете, стремится к поискам удовлетворения, и что эти желания находятся в непрерывном конфликте друг с другом и с окружающей средой. Теория «четырех желаний», которыми мотивируется деятельность, предполагает, что желания, подобные желанию безопасности и нового опыта, относятся к индивидуальным стремлениям субъекта деятельности; другие же желания -- господства и признания -- к социальной стороне деятельности. Всякой деятельности, пишет Томас, предшествует «...стадия рассмотрения, обдумывания, которую можно назвать определением ситуации».

Как уже указывалось, деятельность есть осознанный и целенаправленный процесс, основой которого является субъект-объектное отношение, но в процессе деятельности выделяются не только субъект-объектные отношения, субъект-субъектные, а также субъект-социальные. Взаимоотношения первого вида возникают между человеком и предметами, на которые направлена его деятельность. Такие взаимоотношения между субъектом и объектом являются идеальным случаем. В действительности же чаще всего объекты деятельности подвергаются воздействию не одного, а нескольких субъектов, причем у них может быть или одна, или же сколь угодно много по количеству субъектов, целей деятельности. В последнем случае возникает проблема, разрешить которую можно только путем взаимодействия между субъектами путем координации деятельности и (или) корректировании целей.

Таким образом, можно сказать словами А.П. Юдина: «Природа деятельности определяется сложным взаимодействием цели, средств и результата деятельности». Юдин Э.Г. Системный подход и принцип деятельности. М., 1978, С. 268

Итак, деятельность -- процесс (процессы) активного взаимодействия субъекта с миром, во время которого субъект удовлетворяет какие-либо свои потребности. Деятельностью можно назвать любую активность субъекта, которой он сам придает некоторый смысл. Леонтьев А.Н. Деятельность. Сознание. Личность. - М., 1982. С.57.

Деятельность можно разделить на этапы. Можно выделить в качестве этапов

процесс вовлечения в деятельность,

процесс целеполагания

процесс проектирования действий,

процесс осуществления действий,

процесс анализа результатов действий и сравнение их с поставленными целями.

Число и содержание этапов, которые разные исследователи выделяют в деятельности, определяется исключительно задачами и целями исследователя. Модели деятельности в этом случае строятся из соображений удобства, полезности и достаточности.

Вопрос об исполнительной власти является одним из труднейших вопросов правовой науки. Реальные характеристики этой ветви власти отражают состояние государственности в данный момент в целом, позволяют оценить потенциал и перспективы государственно-правовых методов разрешения социальных проблем.

Государство - это сложно организованная целостная система, представленная всем государственным аппаратом, осуществляющим целенаправленное политическое воздействие на общество и все его составляющие. Под воздействием, управлением государства находится широкий спектр общеорганизационных, экономических, политических, социальных, психолого-педагогических, информационно-кибернетических и иных аспектов.

Однозначного понимания системы исполнительной власти в практике и в законодательстве Российской Федерации пока не сложилось, однако важные изменения во взглядах на эту ветвь власти произошли после принятия Конституции РФ 1993 года. В связи с этим, многие вопросы конституционного права стоят наиболее остро. Мы решили остановиться на наиболее остро стоящих положениях конституционного права. Исходя из вышеизложенного, темой курсовой работы является Правительство РФ как высшего органа государственной власти РФ.

Действующие в России органы исполнительной власти составляют определённую систему органов исполнительной власти. Чтобы каждое структурное подразделение этой системы нормально функционировало, она должна строиться на совокупности определённых принципов. В юридической литературе нет единой системы таких принципов. Одни авторы в качестве основных принципов организации и деятельности исполнительной власти выделяют: Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М.: Право и государство. 2003. С.74.

1. Принцип федерализма в системе органов исполнительной власти. Он обусловлен государственным устройством России. В юридическом смысле принцип федерализма проявляется в следующем: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий./Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. -- М.: Юристъ, 2007. С.51.

а) компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяется на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектов;

б) Конституцией РФ регламентируется соотношение правовых актов органов исполнительной власти и её субъектов;

в) одна из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - административный договор (федеральный орган исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ).

2. Принцип законности проявляется в том, что все его органы государственной власти и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации.

3. Принцип сочетания централизации и децентрализации оказывает большое влияние на функционирование всей системы исполнительной власти. Он подразумевает централизацию, т.е. сосредоточение большей части государственных функций в ведении центральных органов федеральной исполнительной власти, но в то же время закрепление предметов ведения и полномочий за конкретным органом, которые он должен осуществлять самостоятельно без вмешательство вышестоящих органов (децентрализация).Авторы, составляющие учебную литературу, этот список значительно расширяют. Помимо уже вышеуказанных выделяются такие принципы, как: Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М.: Право и государство. 2003. С.74.

1. Самостоятельность органов исполнительной власти. Данный принцип вытекает из статьи 10 Конституции РФ, по которой «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Он выражается в том, что органы исполнительной власти не находятся в организационном подчинении у органов двух других ветвей власти.

2. Единство системы органов исполнительной власти. Данный принцип означает то, что все органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти.

3. Принцип экономичности подразумевает экономию средств в сфере государственного управления. Исполнительная власть в Российской Федерации: Научно-практическое пособие./ Под редакцией Ноздрачёва А.Ф., Тихомирова Ю.А. М., 1996. С. 25

Существует также ещё ряд действующих принципов: народовластие, гласность, обеспечение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, ответственность. Но значение этих принципов очевидно.

1.2 Исполнительная власть. Понятие и сущность

Разделение властей - атрибут правового демократического государства. Осуществление этого принципа ставит заслон злоупотреблениям властью, защищает граждан от произвола должностных лиц, создает (через разделение труда и компетенции) предпосылки к эффективной деятельности государственных структур.

Теория разделения властей - итог многовекового развития государственности, поиска наиболее действенных механизмов, предохраняющих общество от деспотизма.

Наиболее последовательно принцип разделения властей изложен в трудах Ш. Монтескье, в частности в его книге «О духе законов». Чтобы заставить правительство работать на благо народа, утверждал философ, необходимо создавать как можно больше простора для инициативы людей и в то же время поставить заслон власть имущим в их попытках ограничить политическую свободу граждан. «Если власть законодательная и исполнительная будет соединена в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически их применять. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении были соединены эти три власти».

Разделение властей ни в коем случае нельзя понимать как их противостояние. Напротив, конституция должна исключать такую возможность. Согласно концепции разделения властей каждая из них - законодательная, исполнительная и судебная - имеет свое предназначение (функции) и наделяется соответствующей компетенцией; власти самостоятельны и независимы в реализации своих полномочий; обладают возможностью взаимно сдерживать и контролировать друг друга. Ни одна из властей не может принять на себя функции другой; но действовать обособленно она также не в состоянии. Поэтому власти должны взаимно дополнять друг друга, сохранять необходимую связь и согласованность, образуя единый «политический организм», функционирующий для блага народа. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М.: Право и государство. 2003. С.74.

Организационно-правовое выражение принципа разделения властей предполагает наличие системы сдержек и противовесов. Элементами такой системы являются: срочность полномочий должностных лиц; несовместимость депутатского мандата с занятием ответственной должности в аппарате управления; право вето на законопроекты; право роспуска парламента; контроль за законодательной властью, осуществляемый в ходе выборов; независимость судейского корпуса.

Исполнительная власть -- один из видов самостоятельной и независимой публичной власти в государстве, представляющий собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, такими как подзаконодательное регулирование, внешнеполитическое представительство, осуществление административного управления. Таким образом, исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия. Основное назначение исполнительной власти -- организация практического исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.

В современных условиях по конституциям различных стран исполнительная власть принадлежит либо главе государства и правительству, либо только главе государства, президенту, как в США, либо только правительству, как в Италии. Ими исполнительная власть делегируется органам и должностным лицам низшего ранга. На деле во многих странах глава государства (монарх или президент) лишь формально обладает исполнительной властью, парламентских республиках и конституционных монархиях ее осуществляет правительство. В полупрезидентских республиках правительство, напротив, подотчетно президенту, в руках которого на деле сосредоточено общее руководство исполнительной деятельностью, хотя по конституции исполнительная власть может принадлежать лишь правительству.

Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением законов. Они занимаются также распорядительной деятельностью, что необходимо для осуществления исполнительских задач, издают нормативные акты во исполнение законов.

Наконец, органы исполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями, выходят за границы исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая самостоятельной регламентарной властью, президент, правительство, министры издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы жизни. Нередко такие акты имеют не меньшее, а большее, чем закон значение.Однако во многих европейских странах монарх лишен конституцией полномочий исполнительной власти или утратил их на практике, оставаясь главой государства, как правило, в виде безвластного символа единства нации. Что же касается президентов, то в последние десятилетия стала прослеживаться тенденция отделения главы государства от исполнительной власти в парламентских и особенно в полупрезидентских республиках. В последних стали выдвигаться идеи особой президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим институтам государственной власти. Президент - арбитр над всеми публичными властями. Эта идея и норма французской конституции 1958 г. оказала влияние на многие другие основные законы, особенно постсоциалистических стран (Казахстана 1995 г., Украины 1996 г.). Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М.: Право и государство. 2003. С.77.

В президентских и полупрезидентских республиках создаются особые должности премьер-министров, которых нет в традиционных президентских республиках (США). Должность премьер-министра обособляется от должности президента, юридически многие функции исполнительной власти изымаются из ведения президента, хотя фактически он остается главным руководителем правительства, а премьер-министр нередко является лишь административным премьером.

На местах исполнительную власть осуществляют главы субъектов федерации (губернаторы), формируемые парламентом местные правительства и др.

В отличие от представительных и судебных органов система органов исполнительной власти составляет единую вертикаль: нижестоящие должностные лица и органы подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только закон, но и указания вышестоящих органов или должностных лиц; акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.

Роль исполнительной власти особенно важна там, где проводятся реформы, совершается переход от тоталитаризма к демократии. Постсоциалистические государства, включая Россию, совершают этот переход, провозгласив основные цели правового государства. На исполнительную власть ложится главная тяжесть проведения глубоких хозяйственных преобразований и создания рыночной экономики. Органы этой ветви государственной власти играют решающую роль для претворения в жизнь новых демократических законов, охраняющих права и интересы граждан.

Исполнительная власть олицетворяется в определенной системе государственных органов, связанных между собой по вертикали и горизонтали. На высшей ступеньке этой системы стоит правительство, возглавляемое главой государства или премьер-министром. Правительство может называться по-разному (совет министров, кабинет министров, государственный совет и др.), но оно обычно представляет собой коллегиальный орган исполнительной власти, в состав которого входят министры и, в некоторых странах, руководители различных ведомств. В республиках президентского типа (США и др.) правительство как коллегиальный орган, как правило, отсутствует, а его место занимает совещательный орган при главе государства (администрация). См.: Бутаков А. В. Российская система разделения властей: Традиции и новации // Правоведение. 1997. № 1. С. 9

Положение правительства в системе органов государственной власти определяется формой правления, которая в свою очередь отражает особенности партийной системы каждой страны и сложившийся баланс законодательной и исполнительной власти. В парламентарных республиках и монархиях правительство формируется парламентом, из чего логически вытекает его ответственность перед представительным органом. В этих странах, имеющих развитую и сравнительно устойчивую партийную систему, правительство всегда состоит из представителей политической партии или коалиции партий, пользующихся поддержкой парламента. Отсюда проистекает ведущая роль правительства в государственной жизни, поскольку оно включает в свой состав лидеров политического большинства. Следовательно, ведущей фигурой выступает не глава государства, а премьер-министр. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М.: Право и государство. 2003. С.78.

На основе Конституции РФ и действующего российского законодательства, можно сделать вывод о том, что исполнительная власть субъектов Российской Федерации строится и осуществляет свою деятельность в соответствии со следующими принципами: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; законность; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; единство системы исполнительной ветви государственной власти; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий и др.

1.3 Понятие органов исполнительной власти и их правовой статус

Орган исполнительной власти - это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности. Она образована в соответствии с законодательством, наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий./Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. -- М.: Юристъ, 2007. С.67.

Среди субъектов административного права органы исполнительной власти занимают особое место. Это самая многочисленная из числа организаций группа субъектов административного права.

Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он осуществляет задачи и функции государства и выступает от его имени, наделен государственными властными полномочиями. Эти полномочия состоят в праве органа издавать юридические акты от имени государства, и эти акты являются обязательными для тех, кому они адресованы, применять меры, обеспечивающие реализацию юридических актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшими органами государственной власти субъекта РФ. При этом также в законе субъекта зачастую выделяется должность высшего должностного лица субъекта РФ. В Москве - это мэр, в национальных республиках - Президент, в других субъектах - Губернатор или глава Администрации субъекта РФ.

Система органов исполнительной власти состоит из Высшего должностного лица субъекта РФ (Мэра, Губернатора, Президента, главы Администрации), Правительства, территориальных органов исполнительной власти. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М.: Право и государство. 2003. С.81.

Высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший орган исполнительной власти субъекта РФ - Правительство - и действует на основании Конституции РФ, высшего закона субъекта РФ, а также целого ряда законов России. Малый А.Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации. Архангельск: Изд-во Поморского Гос.ун-та им. М.В. Ломоносова. 2009. С.35

Высший орган исполнительной власти субъекта РФ (обычно это - Правительство субъекта) действует на основе принимаемого самим субъектом РФ специального закона, где закрепляются основные вопросы, касающиеся данного органа.

Состав Правительства субъекта РФ, как и Правительства РФ, чётко определяется.

Правительство субъекта РФ осуществляет руководство различными сферами жизнедеятельности общества, такими как экономическая, социально-культурная, охрана общественного порядка на территории субъекта РФ; определяет задачи, функции, порядок организации и деятельности и подведомственных организаций; разрабатывает и обеспечивает осуществление мероприятий по совершенствованию системы отраслевого и межотраслевого управления и других областях и сферах жизнедеятельности общества.

Структурными элементами системы органов исполнительной власти субъектов РФ выступают также отраслевые и функциональные органы исполнительной власти субъектов РФ (министерства, комитеты и иные органы исполнительной власти). Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий./Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. -- М.: Юристъ, 2007. С.69.

Отраслевые и функциональные органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ подконтрольны в своей деятельности высшему должностному лицу субъекта РФ и возглавляемому им Правительству субъекта РФ, которые их формируют и устанавливают их компетенцию посредством утверждения индивидуальных положений об этих органах. Примером такой подконтрольности может служить то, что в Москве такие органы по части 2 статьи 45 Устава города предоставляют ежегодный отсчёт о своей деятельности.

Отраслевые органы исполнительной власти осуществляют руководство одной из отраслей общественной жизнедеятельности. Межотраслевые органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ осуществляют координационно-регулирующие, контрольно-разрешительные и функции в отношении отраслевых органов исполнительной власти подведомственным им организаций либо руководят несколькими отраслями общественной жизни.

Во исполнения своей компетенции главы этих органов исполнительной власти субъектов РФ издают законодательные приказы, распоряжения и организуют контроль за их исполнением. В необходимых случаях такие акты могут быть отменены Главой Администрации субъекта РФ. Органы исполнительной власти субъекта РФ вправе также издавать по предметам их ведения и акты рекомендательного характера для исполнительных органов местного самоуправления.

В состав системы органов исполнительной власти субъектов РФ входят так же территориальные органы исполнительной власти субъектов РФ. В разных субъектах назначаются разные территориальные органы. В Москве, например, к таковым органам относятся префектуры, возглавляемые префектами. В своей деятельности они подконтрольные Высшему должностному лицу субъекта РФ Правительству субъекта РФ. Малый А.Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации. Архангельск: Изд-во Поморского Гос.ун-та им. М.В. Ломоносова. 2009. С.35

Они осуществляют на определённой территории контрольную, координирующую и исполнительно-распорядительную деятельность, а также иные специальные функции межотраслевого руководства.

Для исполнения своих полномочий территориальные органы издают распоряжения и приказы, которые, однако, могут быть отменены Высшим должностным лицом субъекта РФ.

Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют разнообразные полномочия в отношении коммуникаций: организуют транспортное обслуживание населения, контролируют работу железнодорожного, водного, воздушного, трубопроводного транспорта; обеспечивают развитие на территории субъекта РФ сети автомобильных дорог; организуют работы по развитию средств связи. В компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ входят полномочия по вопросам коммунального и торгового обслуживания. Они организуют работы по развитию электрификации, газоснабжения, канализации, водоснабжения районов и городов; способствуют развитию межтерриториальных торговых связей и т. д. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М.: Право и государство. 2003. С.82.

В области социально-культурной деятельности: создают учреждения образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультуры и спорта; разрабатывают программы развития этих сфер с учетом национальнокультурных традиций населения; оказывают материально-финансовую и иную помощь указанным учреждениям. На них возложен контроль санитарно-эпидемиологического и радиационного состояния соответствующих территорий и т. д. Важным направлением их работы является разработка программ социальной защиты населения и организация их исполнения; создание фондов занятости населения и защиты от безработицы; руководство работой учреждений и организаций социального обеспечения и т. д. Малый А.Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации. Архангельск: Изд-во Поморского Гос.ун-та им. М.В. Ломоносова. 2009. С.37

В области административно-политической деятельности: организуют выполнение законодательства и контролируют его соблюдение на подведомственной территории; осуществляют меры, связанные со спасением жизни людей, защиты их здоровья и прав, охраной собственности; руководят подчиненными органами милиции, пожарной охраны; создают специализированные формирования по охране общественного порядка; руководят работой подчиненных органов записи актов гражданского состояния; обеспечивают выполнение законодательства о воинской обязанности всеми должностными лицами и гражданами; организуют прием населения; рассматривают жалобы, заявления и предложения граждан и т. д.Компетенция органов исполнительной власти общего характера устанавливается не только путем прямого закрепления их полномочий. Она определяется еще и в виде подчинения им системы отраслевых и межотраслевых органов и возложения на них руководства деятельностью этих органов.

Поэтому органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют свои полномочия в зависимости от их характера непосредственно и через подчиненные органы, призванные руководить , порученными им отраслями и сферами. Эти органы -- вершины специализированных систем управления соответствующими отраслями и сферами деятельности, формируемых с учетом принципа федерализма.Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в республиках чаще всего являются министерства, государственные комитеты, комитеты, главные управления и др.

В других субъектах РФ наиболее распространенными органами являются главные управления (управления), департаменты, комитеты, отделы. Создаются также органы иных форм.

Отраслевые и межотраслевые органы администрации края, области и т. д. подчинены ее главе. Их структура, порядок формирования, полномочия и организация работы определяются уставами соответствующих субъектов РФ.Имеются особенности в организации исполнительной власти Москвы, предусмотренные Уставом г. Москвы, принятым Московской городской Думой 28 июня 1995 г.

Территориальными единицами Москвы являются районы, территориальные округа и другие части территории.города, имеющие наименования и границы, закрепленные городскими правовыми актами.Исполнительную власть в Москве осуществляет городская администрация (мэрия Москвы).

Высшим должностным лицом Москвы является мэр, который непосредственно или через органы городской администрации решает вопросы социально-экономической жизни города, осуществляет управление городским хозяйством, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции по вопросам своей компетенции.

Наиболее важные вопросы жизни города и управления городским хозяйством мэр выносит на рассмотрение Правительства Москвы. В его состав входит Премьер Правительства, его первые заместители, управляющий делами мэрии Москвы, министры Правительства Москвы из числа руководителей отраслевых, функциональных органов городской администрации и префекты административных округов.

Премьером Правительства является мэр или по его решению вице-мэр, а также иное лицо, назначенное мэром и утвержденное в должности постановлением Думы.

Отраслевые и функциональные органы городской администрации (департаменты) осуществляют исполнительно-распорядительные функции в определенных отраслях и сферах.

Префекты административных округов являются должностными лицами городской администрации. Они в пределах своих полномочий осуществляют исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную деятельность на территориях соответствующих округов.Органом власти района города Москвы является районная Управа. Она состоит из районного собрания и главы Управы, возглавляющего районное собрание и администрацию района. Малый А.Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации. Архангельск: Изд-во Поморского Гос.ун-та им. М.В. Ломоносова. 2009. С.38

Районная Управа обеспечивает решение вопросов местного значения, руководство хозяйственными и социальными службами района.Глава Управы организует работу Управы на принципе единоначалия, он вправе решать вопросы, относящиеся к компетенции Управы, осуществляет правомочия Управы как юридического лица.

В Уставе Москвы разрешены многие конкретные вопросы, связанные с формированием органов власти Москвы, разграничением их полномочий и взаимодействием между ними на различных уровнях.

Правовой статус структурных подразделений органов исполнительной власти и их аппаратов определяется положениями о них, утверждаемыми различными органами и должностными лицами в пределах их компетенции. Например, федеральные министры, председатели государственных комитетов утверждают штатные расписания и положения о структурных подразделениях министерств, государственных комитетов. Но, как показывает практика, положения об отдельных структурных подразделениях, специализированных на функциях общегосударственного значения, утверждаются Президентом или Правительством РФ. Имеются также подразделения, которые по существу являются органами отраслевого или межотраслевого управления, но формально введены в структуру министерства, государственного комитета (например, из подразделений центрального аппарата Министерства транспорта РФ, осуществляющих специальные функции отраслевого управления, сформированы автомобильно-дорожная служба, служба морского флота и служба речного флота, возглавляемые заместителями министра; функции упраздненного Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора РФ возложены на Департамент государственного санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения РФ. Это обстоятельство учитывается при определении их административно-правового статуса.

Формирование системы органов исполнительной власти не является самоцелью. Они призваны оказывать позитивное влияние на развитие общества. Эту функцию они могут успешно выполнять при наличии необходимых условий. К числу общих условий нормальной работы органов исполнительной власти следует отнести:

а) наличие качественного и стабильного законодательства;

б) четкое определение правового статуса всех звеньев исполнительной власти, их взаимодействия и отношений со структурами других ветвей государственной власти, а также объектами управляющего воздействия;

в) стабильность, относительный консерватизм (в конструктивном смысле слова) систем субъектов исполнительной власти. Организационные импровизации парализуют работу. На основе вычленения объективно необходимых функций государственного управления должны создаваться органы исполнительной власти;

г) законодательное упорядочение службы в государственных органах;

д) установление реальной неотвратимой правовой ответственности служащих государственных органов, в том числе повышенной для должностных лиц, за нарушение дисциплины и совершение других правонарушений;

е) установление гарантий ограничения действия закона Паркинсона, препятствующих инерции разбухания управленческого аппарата, возникновению параллельно действующих управленческих структур, расширению и углублению бюрократизма в системе исполнительной власти;

ж) необходим постоянный государственный и общественный контроль за действиями исполнительной власти на всех уровнях.

В Конституции РФ закреплено (ч. 1 ст. 77), что система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяется субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Исходя из норм ст. 72, 73, 77 Конституции РФ следует выделить два вида органов исполнительной власти субъектов РФ:

Органы, входящие в единую систему органов исполнительной власти вместе с федеральными органами исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения России и ее субъектов;

Органы исполнительной власти субъектов РФ, образуемые по предметам «исключительного» ведения субъектов.

Наряду с Конституцией РФ и федеральными законами правовую основу организации и системы органов исполнительной власти субъектов РФ составляют конституции республик и уставы других субъектов:

краев;

областей;

городов федерального значения.

Особое значение имеет Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В данном законе определены принципы осуществления деятельности органов государственной власти субъектов РФ:

государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России, единство системы государственной власти;

разделение государственной власти на исполнительную и законодательную, судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или преимущественно большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица;

разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов;

самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов принадлежащих им полномочий;

самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Согласно с ч. 2 ст. 7 Конституции РФ в данном Законе подчеркивается, что в пределах ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образую единую систему исполнительной власти. В данную систему включаются высший исполнительный орган государственной власти и иные органы, образуемые в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта устанавливается должность высшего должностного лица.

1.4 Правительство - высший орган исполнительной власти субъекта РФ

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Он призван обеспечивать исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации. Беспалый, И.Т., Полянский, В.В. Государственное право Российской Федерации : учебное пособие ; изд.3-е, перераб. / И.Т. Беспалый, В.В. Полянский ; Федеральное агентство по образованию. - Самара : Изд-во «Самарский университет», 2008. С.509.

Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок формирования устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законодательными актами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации. Как правило, в настоящее время не только в республиках, но и в краях, областях и других субъектах Российской Федерации высший исполнительный орган государственной власти получает наименование Правительство субъекта Российской Федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации формирует высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, которое уже является руководителем этого высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Беспалый, И.Т., Полянский, В.В. Государственное право Российской Федерации : учебное пособие ; изд.3-е, перераб. / И.Т. Беспалый, В.В. Полянский ; Федеральное агентство по образованию. - Самара : Изд-во «Самарский университет», 2008. С.509.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации подотчетен, прежде всего, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. В то же время законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность он принимал участие.

Основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации определены в статье 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии.

осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект бюджета субъекта Российской Федерации, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;