Муниципальное право России

Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным.

На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

§ 4. Территориальное общественное самоуправление

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Названное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан. Границы указанных территорий устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением путем проведения собраний, конференций граждан, создания органов территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях, конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Такая регистрация осуществляется налоговыми органами. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее 2/3 избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

В уставе территориального общественного самоуправления устанавливаются: 1) территория, на которой оно осуществляется; 2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления; 3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления; 4) порядок принятия решений; 5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами; 6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления. Дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Компетенция территориального общественного самоуправления. К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся: 1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления; 2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений; 3) избрание органов территориального общественного самоуправления; 4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления; 5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении; 6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления: 1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; 2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан; 3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета; 4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

§ 5. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

Опросы жителей. Опрос граждан проводится согласно ст. 31 Закона от 6 октября 2003 г. на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Следовательно, этот факт организаторами опроса должен проверяться. Опрос проводится по инициативе: 1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения; 2) органов государственной власти субъектов РФ - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения. Представляется, что субъекты РФ, муниципальные образования вправе в своих актах расширять круг субъектов, уполномоченных инициировать проведение опроса. Тем более что такой подход уже сложился. Например, в Законе Челябинской области "О территориальном общественном самоуправлении в Челябинской области" (ст. 8) <*> право инициирования опроса по вопросам, затрагивающим интересы жителей соответствующей территории, было закреплено за территориальным общественным самоуправлением, любым дееспособным гражданином. Другое дело, что опросы, инициируемые гражданами, органами территориального общественного самоуправления, должны финансироваться за их счет, а не за счет бюджетных средств.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Федеральный законодатель определил, что в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются: 1) дата и сроки проведения опроса; 2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; 3) методика проведения опроса; 4) форма опросного листа; 5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе. Однако все перечисленные положения носят индивидуальный характер, в том числе о методике, поскольку речь идет о методике проведения конкретного опроса. Содержащий перечисленные положения акт в силу этого затруднительно отнести к числу нормативных правовых актов. Акт о назначении конкретного опроса - это все-таки акт индивидуальный (правоприменительный). Однако приниматься он должен на основе нормативного акта субъекта РФ или муниципального образования, определяющего порядок проведения любых муниципальных опросов.

Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения. Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется: 1) за счет средств местного бюджета - при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления; 2) за счет средств бюджета субъекта РФ - при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Федерации.

Собрания, конференции жителей. Собрания, конференции жителей - формы совместного публичного обсуждения и решения жителями муниципального образования, его определенной территории (дом, улица, квартал, микрорайон, населенный пункт) вопросов местного значения, других общественно значимых вопросов. Собрание - публичное мероприятие, в котором вправе участвовать все обладающие избирательным правом жители соответствующей территории. Правомочность собраний определяется исходя из общей численности названных жителей. При значительном числе жителей или удаленности отдельных поселений (населенных пунктов и т.п.) муниципального образования друг от друга проведение собраний затруднительно. В таких случаях вместо них проводятся конференции. Жители муниципального образования, входящего в него поселения (населенного пункта, его части), по установленным нормам делегируют на конференцию муниципального образования, поселения (населенного пункта, его части) своих представителей (делегатов). Конференции осуществляют те же полномочия, что и собрания.

Собрание (конференция) проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Собрание (конференция), проводимое по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования. Собрание (конференция), проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Порядок назначения и проведения собрания, конференции, а также их полномочия определяются Законом от 6 октября 2003 г., уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания (конференции) в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется также уставом территориального общественного самоуправления.

Перечисленные акты задают специальный правовой режим собраний, конференций по вопросам местного значения. Поэтому надо отличать данные мероприятия от собраний, конференций общественных, религиозных объединений, трудовых коллективов, а также собраний, проводимых в порядке осуществления свободы собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетов, избирательных прав.

Собрание, конференция может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание, конференцию во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Итоги собрания, конференции подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Порядок организации, проведения названных мероприятий, их компетенцию детально определяет законодатель Челябинской области в Законах "О территориальном общественном самоуправлении в Челябинской области" и "О собраниях (сходах) граждан в Челябинской области". Собрания, конференции созываются органами местного самоуправления, главами муниципальных образований, органами территориального общественного самоуправления или инициативными группами жителей по мере необходимости, но не реже одного раза в год. В работе собраний, конференций вправе принимать участие граждане, достигшие 16 лет и проживающие на соответствующих территориях. Граждане, не проживающие на этих территориях, могут участвовать в работе собраний, конференций с правом совещательного голоса. Подготовка и проведение собраний, конференций жителей обеспечивается органами, должностными лицами местного самоуправления или органами территориального общественного самоуправления. О времени и месте проведения собрания, схода, конференции население оповещается доступными способами не менее чем за три дня до их проведения.

Собрания правомочны, если в них принимают участие более половины жителей соответствующей территории. Конференции правомочны при участии в их работе не менее 2/3 представителей от жителей. На собраниях, сходах, конференциях жителей могут быть рассмотрены любые вопросы, затрагивающие жителей и отнесенные при этом уставами муниципальных образований к компетенции данных форм прямого гражданского волеизъявления. Среди полномочий собраний, конференций законодатель называет: принятие уставов территориального общественного самоуправления (ТОС); избрание органов ТОС; досрочное прекращение полномочий органов ТОС; утверждение программ деятельности ТОС; оценка деятельности органов ТОС по их отчетам; избрание ревизионной комиссии ТОС; организация выпаса скота, борьбы с нарушениями правопорядка, проведения спортивных, культурных мероприятий; обсуждение вопросов медицинского, торгового, коммунально-бытового обслуживания населения, природоохранных мероприятий, содержание клубов, детских садов, библиотек, медпунктов, спортивных сооружений, санитарного состояния населенных пунктов, их благоустройства.

Решения собрания, конференции принимаются, по общему правилу, открытым голосованием, большинством от числа присутствующих. Однако, например, органы территориального общественного самоуправления избираются тайным голосованием. Решения, принятые собранием, конференцией в пределах полномочий последних обязательны для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами на территории муниципального образования. Принятые решения могут быть отменены или изменены только собранием, конференцией граждан.

Обращения граждан в органы местного самоуправления. Наиболее общим основанием обращения граждан в органы местного самоуправления являются предписания ст. ст. 33, 45, 46 Конституции РФ, ст. 29 Закона от 6 октября 2003 г.

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Обычной формой как индивидуальных, так и коллективных обращений граждан в органы местного самоуправления являются предложения, заявления, жалобы. Предложение - обращение по совершенствованию законодательства, улучшению деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций. Заявление - сообщение о правонарушении, обращение в целях реализации прав и законных интересов граждан, иных субъектов. Жалоба - обращение с просьбой устранить принятое решение, а также обращение на отказ или уклонение от принятия конкретного решения по заявлению или предложению. Форма обращений может быть как письменной, так и устной. Письменные обращения должны быть подписаны, в них четко и полно указываются фамилии, имена и отчества как авторов, так и лиц, в отношении которых ставятся вопросы, их адреса или местонахождение, суть предложений, требований или просьб, обжалуемые решения и другие сведения, необходимые для рассмотрения. К обращениям прилагаются документы или их копии, в том числе полученные ранее ответы, относящиеся к поставленным вопросам. Заявитель может уполномочить другое лицо или орган защищать свои права и интересы по доверенности, заверенной нотариально. Заявления, жалобы в интересах несовершеннолетних или недееспособных лиц вправе подать их законные представители, органы опеки и попечительства.

Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Проанализируем положения Закона Республики Саха (Якутии) от 3 ноября 1994 г. "О порядке рассмотрения предложений, писем, заявлений и жалоб" <*>.

В соответствии с указанным Законом органы местного самоуправления, как, впрочем, и государственные органы, общественные объединения, предприятия, учреждения, организации, обязаны: вести регистрацию как письменных, так и устных обращений; объективно, всесторонне и своевременно проверять все обращения; отменять или изменять не соответствующие законам или установленным фактам решения, давать необходимые указания и принимать меры к их исполнению, пресекать неправомерные действия; обеспечить восстановление нарушенных прав, реальное исполнение принятых решений, а также мер по предотвращению нарушений законности; письменно сообщить автору письменного обращения о результатах рассмотрения и существе принятого решения, давать ответ на доводы, ссылаясь на нормативные акты, на основании которых принято решение, в необходимых случаях разъяснить порядок обжалования, возвращать принадлежавшие заявителю документы. Ответы на обращения, рассмотренные органами местного самоуправления, даются председателем (заместителем председателя) выборного органа муниципального образования (его заместителями), иными должностными лицами, правомочными принимать необходимые решения. Ответы на обращения, не требующие дополнительной проверки, даются в срок до 15 дней. Решения по обращениям принимаются и заявителям даются ответы в срок до одного месяца, если законодательством не предусмотрены более короткие сроки. В исключительных случаях рассмотрение письма или жалобы приостанавливается на срок не более трех месяцев, о чем руководитель сообщает автору обращения. Должностное лицо, получив обращение, решение по которому должен принять иной орган или руководитель, в том числе вышестоящий, обязано направить это обращение по принадлежности, если обращение отвечает формальным требованиям, или возвратить в 10-дневный срок с разъяснением причин оставления письма без рассмотрения.

За нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления законом субъекта Федерации устанавливается административная ответственность.

Правотворческая инициатива граждан. Природа такой инициативы схожа с законодательной (нормотворческой) инициативой. Она представляет собой право граждан в установленном порядке возбуждать перед органом, должностным лицом местного самоуправления вопрос о рассмотрении и возможном принятии ими в рамках их компетенции нормативного (индивидуального) акта.

С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с Законом от 6 октября 2003 г.

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта. В случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Публичные слушания. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования. На публичные слушания должны выноситься: 1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; 2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении; 3) проекты планов и программ развития муниципального образования; 4) вопросы о преобразовании муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Общественные объединения. В рамках корпоративного самоуправления на местах значительна роль общественных объединений. Они являются важным каналом экспериментирования в области поиска и отработки новых форм самоуправленческой активности населения и существенным источником информации о проблемах, запросах жителей. Общественные объединения - не просто одна из форм заявления потребностей, интересов граждан, но и средство, выявляющее степень значимости, важности подобных запросов. Иными словами, они позволяют не только фиксировать какое-либо явление, но и определять его качественную сторону, интенсивность. Деятельность общественных объединений позволяет определять уровень волевого подкрепления заявленных потребностей, интересов, ценностных ориентиров, что дает возможность государственным и местным органам судить о степени притязаний жителей, следовательно, более объективно видеть картину наличных социальных устремлений, правильнее соотносить последние между собой при принятии управленческих решений. В то же время общественные объединения могут использоваться органами местного самоуправления как средство доведения важной информации до населения. Информируя общественников, органы власти тем самым интенсифицируют, углубляют и расширяют информационные контакты с населением в целом <*>.

Кроме того, общественные объединения - это не только средство информирования граждан, выявления проблем, но и важное средство разрешения данных проблем, самореализации гражданами собственных запросов. Для органов местного самоуправления общественные объединения являются дополнительным (по отношению к самим себе) средством удовлетворения запросов людей. В отмеченном плане велика роль самодеятельных организаций, работающих в сфере активности исполнительных органов самоуправления. В советский период данные формирования были многочисленным и наиболее организованным отрядом общественных объединений. Так, с 1978 по 1984 гг. общее число добровольных народных дружин, товарищеских судов, пожарных дружин в масштабах СССР составляло около 656 тыс., в них действовало 13 млн. 960 тыс. человек. К 1986 г. в них состояло примерно 18 млн. 786 тыс. человек <*>. Возможно, вышеприведенные цифры не совсем точно отражают реальное состояние общественного движения тех лет, однако они все же свидетельствуют о масштабном привлечении органами власти к своей деятельности сил общественности. К сожалению, с конца 80-х гг. самодеятельное движение на местах, задействованное в сфере удовлетворения общественных нужд, пошло на убыль. Органы власти перестали во многих местах опираться на организованную самодеятельность людей. И лишь в последнее время наметилось движение по восстановлению прежних форм работы с населением. Безусловно, общественники не должны подменять работников местного аппарата власти, муниципальных и иных предприятий, организаций. Самодеятельные организации населения должны работать не вместо органов местного самоуправления и их служб, а вместе с ними <**>.

Общественные объединения много могут сделать для активизации личности, социализации ее интересов. Это один из каналов контроля со стороны населения за деятельностью государственных и местных органов, политических структур. Наконец, необходимо отметить присущее всем объединениям качество представительства. Они представляют интересы своих членов (участников) и тех групп населения, взгляды которых пытаются формулировать и выражать. И в этом своем качестве могут принимать посильное участие в представительном управлении, в том числе в процессах местного правотворчества и местных выборов.

Глава 8. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО

§ 1. Муниципальные выборы, избирательное право и избирательная система

Понятие муниципальных (местных) выборов. В Конституции РФ выборы характеризуются как высшее непосредственное выражение власти народа (ч. 3 ст. 3), способ осуществления гражданами не только государственной власти, но и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 130). Муниципальные выборы - стадия формирования местной публичной власти. Они являются единственным способом формирования депутатского корпуса представительных органов местного самоуправления, а также замещения должностей глав муниципальных образований. В уставах муниципальных образований круг должностных лиц местного аппарата власти, подлежащих избранию, может расширяться.

Выделим ряд характерных черт выборов.

1. Выборы - один из основных институтов прямой демократии, непосредственного волеизъявления жителей и принятия ими публичных кадровых решений. Эта черта выборов особо выделяется законодателем. В ст. 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав выборы названы формой прямого волеизъявления граждан, осуществляемой в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

2. Выборы выступают не только в качестве формы прямого волеизъявления граждан, но как часть и исходное начало представительного властвования жителей. Конечно, главное и решающее в выборном процессе - акт непосредственного коллективного гражданского волеизъявления, но для успешного проведения выборов требуется организационная активность органов власти и управления, средств массовой информации, системы избирательных комиссий, групп поддержки кандидатов, общественных объединений.

Следует также принимать во внимание, что современное законодательство о местном самоуправлении предусматривает возможность формирования органов местного самоуправления не непосредственно гражданами, а иными органами местного самоуправления. Так, представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав района, депутатов представительных органов данных поселений. По сути, это вариант непрямых двухстепенных выборов. Еще один вариант непрямых выборов - избрание главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления. Получается, что наряду с избирателями субъектами выборов оказываются представительные органы власти. Правда, указанные виды выборов не подпадают под ныне действующее избирательное законодательство, требуют отдельного нормативного регулирования.

3. Выборы, с учетом изложенного выше, есть сфера соединения институтов прямой и представительной демократии. Однако их основу все-таки составляют институты прямой демократии и главный из них - непосредственное коллективное голосование избирателей. Применительно к тем же непрямым выборам органов местного самоуправления следует обратить внимание на то, что органы местного самоуправления, становящиеся субъектами выборов, сами избираются непосредственно гражданами. Это заставляет рассматривать непрямые выборы, осуществляемые органами местного самоуправления, как продолжение прямых выборов, в ходе которых формируются последние.

4. Выборы позволяют жителям непосредственно включаться в управление делами своих муниципальных образований, осуществлять собственные конституционные права, свободы и не только те, что напрямую связаны с выборной технологией.

Собственно избирательные права не сводятся к праву граждан избирать и быть избранными в органы власти. Они также включают право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях.

5. Выборы обеспечивают "вторжение" общественного мнения в будущую деятельность избираемых органов и должностных лиц, поскольку предвыборная борьба позволяет четче выявить насущные социальные приоритеты, на которые (вольно или вынужденно) должны ориентироваться народные избранники.

6. По своим масштабам, широте участия разных слоев местного населения выборы представляют собой общемуниципальное мероприятие. Даже те, кто не принимает по тем или иным причинам участия в голосовании, оказываются вовлеченными в ход выборов, хотя бы в форме пассивного их созерцания.

7. Наконец, выборы помогают укреплять гражданское общество, являясь питательной средой для выявления в обществе различных позиций, интересов, их организационного оформления, взаимного согласования.

С учетом сказанного муниципальные (местные) выборы, по смыслу избирательного законодательства, - общемуниципальное мероприятие, в ходе которого избиратели муниципальных образований осуществляют конституционное право непосредственно и самостоятельно путем голосования формировать органы местного самоуправления, иные права; движение, сочетающее в себе формы представительной и непосредственной демократии, упорядочивающее и структурирующее местные сообщества жителей.

В узком смысле выборы есть совокупность организационно-правовых мероприятий по избранию депутатского состава местных представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Выборы и в том, и в другом смысле - явление более масштабное и содержательное, чем простой акт голосования избирателей в установленный день. Голосование - один из этапов избирательного процесса наряду с выдвижением кандидатов, их регистрацией, предвыборной борьбой, другими выборными институтами.

Представляется, что непрямые выборы органов местного самоуправления должны стать пусть и своеобразным, но предметом регулирования избирательного законодательства. Это потребует определенной корректировки современного легального определения выборов, других принципиальных положений избирательного законодательства.

Виды выборов. Выборы бывают очередные, дополнительные, досрочные, повторные.

Очередные выборы проводятся в связи с истечением установленного законом срока полномочий представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования. Они назначаются таким образом, чтобы вновь избранные органы местного самоуправления в идеале смогли приступить к исполнению полномочий сразу после истечения срока полномочий у ранее избранных органов. Таким образом, главная целевая установка очередных выборов - обеспечение преемственности муниципальной власти.

Дополнительные выборы направлены на замещение вакантных депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления работающего созыва. Такая вакансия может образоваться после отзыва депутата, перехода его на работу, несовместимую с депутатским мандатом, по иным причинам. В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по многомандатному округу, дополнительные выборы назначаются тогда, когда в округе оказываются замещенными 2/3 мандатов. Дополнительные выборы не проводятся тогда, когда до истечения срока полномочий представительного органа работающего созыва осталось менее одного года. Цель дополнительных выборов - обеспечение максимального уровня представительности муниципальной власти.

Досрочными называют выборы, проводимые в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа местного самоуправления в целом, главы муниципального образования. Здесь применительно к представительному органу местного самоуправления речь идет не о заполнении отдельных депутатских вакансий, а о необходимости новых общих выборов. От очередных выборов эти общие выборы отличает их чрезвычайный характер, необходимость в кратчайшие сроки восстановить муниципальную власть.

Повторные выборы проводятся тогда, когда очередные, досрочные выборы признаются несостоявшимися или недействительными, или кандидат, избранный по одномандатному или многомандатному округу, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица. Повторные выборы депутатов, выборных должностных лиц в случае, если представительный орган местного самоуправления остался в неправомочном составе, проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня признания выборов несостоявшимися, недействительными. В иных случаях повторные выборы проводятся не позднее чем через один год со дня признания выборов несостоявшимися, недействительными. Повторные выборы не назначаются и не проводятся, если в их итоге депутаты не могут быть избраны на срок более одного года. Повторные выборы следует отличать от повторного голосования. При последнем новая избирательная кампания не начинается. Заново проводится только акт голосования по двум кандидатам, набравшим на первичных выборах (очередных, досрочных, дополнительных) наибольшее число голосов. Повторное голосование - это так называемый второй тур.

Очередные, досрочные, повторные выборы представительных органов власти в целом именуют еще общими выборами.

С понятием выборов тесно связано понятие избирательной кампании. Избирательная кампания - деятельность по подготовке и проведению выборов, осуществляемая в период со дня официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного самоуправления о назначении (проведении) выборов, до дня представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов.

Муниципальное (местное) избирательное право. В процессе подготовки и проведения выборов возникают многочисленные публичные отношения: между жителями, общественно-политическими, иными негосударственными объединениями, государственными, муниципальными органами, другими субъектами, в значительной своей части подверженные правовому регулированию. Государство, местные органы с помощью права устанавливают определенный порядок выборов, принципы их проведения. Так сложилась целая подотрасль муниципального права - муниципальное избирательное право, предметом регулирования которого и выступают муниципальные выборы. Муниципальное избирательное право следует рассматривать также в качестве составной части российского избирательного права в целом.

Муниципальное избирательное право - система конституционных и обычных норм, исходящих от федеральных органов, органов власти субъектов федерации, органов местного самоуправления, регулирующих общественные отношения в процессе подготовки и проведения местных выборов. Муниципальное избирательное право составляет основу выборного процесса, однако наряду с ним ход выборов определяют и иные социальные регуляторы: нормы морали, деловые обыкновения, соображения целесообразности и т.п.

Муниципальное избирательное право, будучи подотраслью муниципального права, само по себе внутренне членимо и разделяется на ряд самостоятельных институтов, нацеленных на регулирование различных этапов выборного процесса и определение юридического статуса различных его участников. Выделим две группы избирательных институтов. Первая - этапные институты, отвечающие за процедуру выборного процесса. Вторая - статусные институты, отвечающие за определение правосубъектности участников выборного процесса.

Поскольку выборы - это совокупность как бы нанизанных на одну нитку последовательных организационно-правовых действий, этапов, то этапные институты выстраиваются в последовательный ряд и отделяются друг от друга применительно к ходу выборов. К этапным относятся институты: а) назначения выборов; б) образования избирательно-территориальных единиц и системы избирательных комиссий; в) выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты или на выборные должности; г) основ ведения и форм выборной борьбы; д) порядка голосования и подведения итогов голосования и выборов; е) порядка проведения повторных, дополнительных выборов. Отдельные этапные институты, не встраиваясь в общую череду сменяющих друг друга этапов, существуют параллельно с рядом из них. Таковы институты составления и уточнения списков избирателей, обжалования действий избирательных комиссий и проч.

Этапные институты включают процессуальные нормы, а совокупность этапных институтов составляет процессуальное избирательное право.

Статусные институты имеют сквозной характер, поскольку объединяют правовые нормы, фиксирующие правовое положение участников выборного процесса на разных его этапах. К статусным относятся институты: а) статуса избирателей; б) статуса избирательных объединений и их блоков; в) статуса кандидатов в депутаты и на выборные должности; г) статуса доверенных лиц кандидатов, групп поддержки кандидатов; д) статуса наблюдателей от кандидатов, избирательных объединений и блоков, иных субъектов; е) статуса избирательных округов и избирательных участков; ж) статуса избирательных комиссий разного уровня, членов избирательных комиссий с решающим голосом и с совещательным голосом; з) статуса журналистов и средств массовой информации; и) статуса органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц государственного и местного аппаратов власти; к) охранительные: уголовно-правовые, административно-правовые, гражданско-правовые.

Статусные институты объединяют материальные нормы, а совокупность статусных институтов составляет материальное избирательное право.

Безусловно, обе группы институтов (и этапные, и статусные) тесно переплетены. Многие нормы избирательного права имеют как бы "двойную прописку", относясь и к этапным, и к статусным институтам (например, нормы, закрепляющие правомочия участковых избирательных комиссий по работе со списками избирателей, по организации голосования в день выборов и др.).

Муниципальное избирательное право в выделенном нами значении называют избирательным правом в объективном смысле. Наряду с ним выделяют субъективное избирательное право как право граждан избирать (т.е. выступать в роли избирателей) и быть избранными (т.е. выступать в роли кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избранных депутатов, выборных должностных лиц). Право избирать именуют активным избирательным правом, а право быть избранным - пассивным избирательным правом. Пассивный характер данного права заключается не в том, что его обладатели должны занимать недеятельную позицию, а в том, что осуществление этого права (факт избрания) в конечном итоге зависит от волеизъявления избирателей (сторонних лиц).

Избирательное право как индивидуальное право граждан избирать и быть избранными проистекает из положений избирательного права в объективном смысле, производно от него в своей позитивной (нормативной) оболочке. Однако как естественное право индивидов оно во многом определяет содержание объективного избирательного права: требует своего закрепления, подразумевает необходимость предоставления государством, местной публичной властью индивидам широких возможностей по участию в выборном процессе и т.д.

Муниципальная (местная) избирательная система. Под избирательной системой понимается совокупность организационно-правовых мероприятий и иных элементов выборного процесса (правовых, иных регуляторов), объединяемых вокруг способов организации избирательной территории, определения результатов голосования и распределения мандатов между кандидатами, списками кандидатов.

Местные избирательные системы в России базируются по преимуществу на двух способах, давших имя видам избирательной системы: а) мажоритарной избирательной системе; б) пропорциональной избирательной системе.

Суть мажоритарной системы заключается в разделении избирательной территории на несколько территориальных округов, от каждого из которых избирается один или несколько кандидатов (по числу депутатских мандатов, положенных на округ) на основе абсолютного или относительного большинства голосов. Независимо от числа мандатов, положенных на избирательный округ, каждый из кандидатов в юридическом смысле ведет борьбу за свой мандат со всеми иными претендентами. Разновидностью мажоритарной системы являются выборы глав муниципальных образований. Здесь территории избирательной единицы и муниципального образования совпадают.

Пропорциональная система предполагает, что депутатские места в представительном органе распределяются между списками кандидатов от разных избирательных объединений и блоков в зависимости от числа голосов, полученного каждым списком в рамках единой избирательной территории (единого избирательного округа), охватывающей всю территорию муниципального образования. Предвыборная борьба при пропорциональной системе ведется не между отдельными кандидатами, а между списками кандидатов. Депутатские мандаты распределяются вначале между последними, и уже после этого начинается распределение мандатов внутри отдельных списков между входящими в них кандидатами.

В субъектах РФ при проведении местных выборов в настоящее время преобладает мажоритарная избирательная система. Тот же подход предусматривает Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Хотя, например, Избирательный кодекс Свердловской области предусматривает право муниципальных образований в собственных уставах закреплять в соответствии с федеральным и областным законодательством как мажоритарную, так и пропорциональную системы выборов (п. 5 ст. 7).

Источники муниципального избирательного права. Муниципальное избирательное право имеет свою систему формальных нормативных источников. Отправное значение имеет, конечно, Конституция РФ (ст. ст. 3, 32, 130, 133 и др.). Избирательное законодательство должно соответствовать также международно-правовым стандартам. Международные стандарты выборов содержат, например, Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. ст. 5, 25), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (ст. ст. 3, 17), Декларация о критериях свободных и честных выборов.

Развернутое регулирование выборов на федеральном уровне обеспечивают Законы: "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Последний Закон имеет выборочное действие. Он применяется лишь тогда, когда выборы органов местного самоуправления не могут быть проведены на основе актов конкретных субъектов Федерации, муниципальных образований, например, ввиду их неконституционности. Этим Законом утверждено Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Федеральное избирательное законодательство применительно к местным выборам является гарантом реальности, демократизма местного выборного процесса, действенности конституционных норм о праве граждан избирать и быть избранными. Отсюда и содержательная направленность федеральных законов, отражающаяся уже в их наименованиях.

В субъектах РФ основными источниками местного избирательного права наряду с их конституциями, уставами являются законы субъектов РФ о местном самоуправлении и о выборах органов местного самоуправления. В ряде субъектов РФ приняты избирательные кодексы, регулирующие организацию как выборов уровня субъекта Федерации, так и местных выборов (Алтайский край, Воронежская область, Свердловская область). Нормы избирательного права содержатся также в уставах муниципальных образований.

В случае принятия в период избирательной кампании закона или устава муниципального образования, содержащих положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, либо в случае внесения в указанный период в закон или устав муниципального образования изменений и дополнений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих выборов, указанные нормативные правовые акты, изменения и дополнения применяются к выборам, назначенным после вступления в силу этих нормативных правовых актов, изменений и дополнений.

§ 2. Принципы и гарантии избирательного права

Принципы избирательного права делятся на три группы. Первая включает исходные принципы выборов как политико-правового института, вторая - принципы организации выборов, третья - принципы правового положения граждан в сфере выборов. Исходные принципы выборов конкретизируются в принципах второй и третьей группы.

Исходные принципы выборов. Исходными для выборов являются принципиальные положения, в совокупности составляющие основы конституционного строя. Это принципы народовластия, приоритета прав и свобод, федерализма, единства системы государственной власти, признания и гарантирования местного самоуправления, идеологического и политического многообразия и др. Применительно к выборам названные положения непосредственно конкретизирует принцип свободных и честных выборов. Он, в частности, означает, что граждане участвуют в выборах свободно и добровольно. Никто не вправе оказывать на них воздействие с целью принудить их к участию или неучастию в выборах либо воспрепятствовать их свободному волеизъявлению. В силу данного принципа государство обязано обеспечить гражданам доступность избирательных технологий, активно противодействовать монополизму политического влияния на выборах. Выборы, как и экономика, требуют разумной антимонопольной политики. К исходным следует отнести и принцип обязательности выборов, в силу которого государство законодательно устанавливает периодичность выборов органов власти, непосредственно осуществляющих функции представительства интересов населения, гарантии проведения выборов в особых условиях. К особым условиям относится, например, ситуация, когда уполномоченный на назначение выборов орган не выполняет данную обязанность.

Принципы организации выборов. В числе принципов организации выборов организация - выборов избирательными комиссиями, независимыми от государственных, муниципальных органов, негосударственных объединений. Здесь же территориальный принцип, заключающийся в проведении выборов в рамках избирательных округов, участков. Еще один принцип - состязательность и альтернативность выборов. Состязательность обеспечивается гарантиями выборной конкуренции кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков в сфере выдвижения кандидатов, ведения предвыборной агитации, финансирования выборных мероприятий. Альтернативность выборов дает избирателям возможность определения своего кандидата (кандидатов) из нескольких возможных. К принципам организации выборов относится гласность, особенно ярко проявляющаяся в регулировании деятельности избирательных комиссий.

Принципы правового положения граждан в сфере выборов. Граждане участвуют в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Всеобщность, равенство, прямые выборы, тайное голосование - фундаментальные принципы права избирать и быть избранными, в том числе и для местных выборов.

Принцип всеобщего избирательного права. Данный принцип означает, что в выборах вправе принимать участие все жители муниципальных образований при минимуме ограничительных цензов, не подлежащих расширительному толкованию.

При любом варианте понятия "жители муниципального образования" и "корпус избирателей муниципального образования" не совпадают - корпус избирателей в численном отношении всегда будет уже, чем совокупность местных жителей. Однако принцип всеобщего избирательного права нацеливает на привлечение к выборам наиболее деятельной части местного населения. Для раскрытия содержания названного принципа законодателем используется метод негативного определения, когда в федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов Федерации четко формулируются ограничительные избирательные цензы, называющие категории лиц, не имеющих права участвовать в выборах. Рассмотрим эти цензы и ограничения.