Муниципальное право России

Правовые позиции конституционных (уставных) судов по своей юридической силе, видимо, должны приравниваться к нормам конституций, уставов, смысл которых в них раскрывается. Действующее законодательство пока не содержит четких критериев определения юридической силы публичных нормативных договоров, заключаемых органами государственной власти от своего имени как на международной арене, так и внутри страны. Этот вывод не распространяется на договоры между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации. Они должны утверждаться федеральными законами и имеют силу последних. Кроме того, необходимо иметь в виду, что разной юридической силой могут обладать и акты одного вида. Например, ГК РФ имеет статус федерального закона, однако применительно к гражданско-правовым отношениям он обладает большей юридической силой, чем иные федеральные законы. Разной юридической силой могут обладать нормы одного и того же акта. Так, нормы гл. 1 Конституции Российской Федерации обладают большей юридической силой, чем нормы иных ее глав.

Отраслевая (горизонтальная) структура. В ней правовые акты объединяются в зависимости от особенностей предмета и метода правового регулирования.

Федеративная структура отражает форму государственного устройства страны и делит между собой акты разных уровней власти (федеральные акты, акты субъектов Федерации, муниципальные акты). Именно федеративная структура отражает разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями.

Комплексная структура законодательства. Главный критерий ее формирования - наличие разнородных, но единых предметов правового регулирования, требующих целостного воздействия на них актов разной юридической силы, разных отраслей законодательства, разных уровней власти. В комплексной структуре законодательства выделяют, например, природоохранительное, транспортное законодательство, законодательство о молодежи, ветеранах, женщинах.

Классификатор правовых актов (утвержден Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. <*>) отражает по преимуществу отраслевую и комплексную структуру законодательства. Его рубрики выделяются на основе особенностей отдельных сфер жизни (хозяйственная деятельность, образование, наука, здравоохранение, оборона), средств регулирования (информация, финансы, индивидуальные правовые акты), объектов правового регулирования (природные ресурсы), правовых режимов (гражданское, административное, уголовное право).

Статусная структура законодательства. Наряду с иерархической, отраслевой, федеративной, комплексной структурами необходимо выделить статусную структуру. Она строится на обособлении нормативных правовых актов (их структурных фрагментов), нацеленных на закрепление статуса отдельных субъектов права. Статусное членение не предполагает разделение всего массива актов национального законодательства на отдельные группы без остатка, когда конкретный нормативный правовой акт входит только в какую-то одну группу. Оно дополняет иные способы структурирования, позволяющие решить эту задачу. Статусная структура акцентирует внимание на правовом положении разных субъектов права.

Именно в рамках статусной структуры законодательства выделяется законодательство о местном самоуправлении (муниципальное законодательство).

Муниципальное законодательство не вписывается в федеративную структуру законодательства, поскольку включает множество видов актов, исходящих от разных правотворческих органов. Нормативные акты в сфере местного самоуправления вправе принимать и Российская Федерация, и ее субъекты, и муниципальные образования. Акты муниципального законодательства не вписываются в иерархическую структуру в качестве какого-то одного ее звена, поскольку разнородны по своей юридической силе. Муниципальное законодательство затруднительно рассматривать и как элемент отраслевой структуры законодательства. Оно призвано обеспечить самостоятельный публично-правовой статус местных сообществ жителей во всех сферах их жизнедеятельности. Следовательно, муниципальное законодательство должно вбирать в себя акты большинства традиционно выделяемых отраслей российского законодательства.

Одни из указанных актов посвящены статусу территориальных образований. Это, например, Федеральный закон от 6 октября 2003 г., законы субъектов РФ о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований. Большинство других актов определяют положение муниципальных образований одновременно с регулированием иных вопросов (гражданское, земельное, природоохранное, административное законодательство). Их включение в муниципальное законодательство является функциональным, а не абсолютным. Статусную структуру права реально представить как совокупность норм разных отраслей права, определяющих правовое положение конкретных субъектов, в частности, муниципальных образований и их внутренних субъектов (жителей, органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления и др.) <*>. Такой подход влечет соответствующее статусное деление совокупности нормативных правовых актов. Исходя из этого муниципальное законодательство следовало бы оценить как определенный срез всего российского законодательства в плоскости закрепления правового положения муниципальных образований (всех вместе, их групп, отдельных муниципальных образований), а также внутренних субъектов муниципальных образований (органы местного самоуправления, население, муниципальные предприятия, учреждения, организации).

Муниципальное законодательство можно было бы рассматривать в качестве элемента комплексной структуры законодательства, если бы не разнородность регулируемых им отношений и не значительное число федеральных и региональных законодательных актов, выступающих системообразующими для статуса муниципальных образований. Муниципальное законодательство вбирает нормы большинства отраслей российского права.

Внутреннее структурирование муниципального законодательства. Его целесообразно проводить с учетом критериев всех вышеназванных структур законодательства. Муниципальное законодательство основано на началах иерархии, отраслевой дифференциации, разделения правотворческих полномочий между разными органами. Так, отраслевая и комплексная структуры способны показать, в каких сферах и какими правовыми возможностями обладают те или иные субъекты муниципального правотворчества. Полномочия муниципальных образований, их органов местного самоуправления содержат многие рубрики Классификатора правовых актов, имеющие отраслевую или комплексную природу. Это рубрики о муниципальной собственности, приватизации муниципального имущества, включении муниципальных образований в гражданский оборот, муниципальном жилищном фонде, его приватизации, коммунальном хозяйстве, регулировании труда (службы) муниципальных служащих, местных бюджетах, налогах и сборах, городском транспорте. В ряде рубрик выделены акты, закрепляющие компетенцию органов местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности (земельные отношения, использование и охрана недр, вод, атмосферного воздуха, животного мира и др.).

Муниципальные образования, органы местного самоуправления обладают полномочиями и в иных отражаемых в Классификаторе сферах. Это административно-территориальное деление, миграция, референдумы, выборы, общественные и религиозные объединения, образование, опека и попечительство, обращения граждан, а также и многие иные сферы.

Иерархическая и федеративная структуры в рамках муниципального законодательства помогают увидеть и при необходимости формально закрепить иерархию в среде тех актов, которые определяют статус муниципальных образований, органов местного самоуправления, муниципальных организаций, местного населения, а также правотворческие возможности принимающих их органов (анализ отдельных актов, составляющих муниципальное законодательство, будет проведен ниже).

В статусной структуре муниципального законодательства выделяются блоки, закрепляющие статус: муниципальных образований (населения муниципальных образований); отдельных граждан в сфере местного самоуправления; органов и должностных лиц местного самоуправления; органов территориального общественного самоуправления; муниципальных предприятий, учреждений, организаций.

§ 3. Отдельные источники муниципального права

Конституция РФ. Особую роль в регламентации местного самоуправления играет Конституция РФ. В литературе высказываются мнения о том, что, с сугубо теоретической точки зрения, в Конституции можно было бы и не определять общий статус местного самоуправления, достаточно было признать, что государство гарантирует местное самоуправление. Однако в связи с тем, что местное самоуправление в России в современных условиях устанавливается сверху, необходимы были достаточные конституционные гарантии его утверждения и развития. Это обстоятельство обусловило закрепление в ст. ст. 12, 130 - 132 Конституции РФ общей модели местного самоуправления <*>. Данная причина не единственная. Новое конституционное законодательство наделило широкими полномочиями в сфере местного самоуправления субъекты РФ. Отсюда необходимость закрепления в российской Конституции модельной конструкции местного самоуправления, являющейся базовой для субъектов РФ.

Таким образом, в основе иерархии муниципального законодательства находится Конституция РФ. В ее нормах местное самоуправление характеризуется как одна из основ конституционного строя страны, форма народовластия, они закрепляют негосударственный, но властно-публичный статус органов местного самоуправления. Конституция распространяет на местное самоуправление республиканскую организацию аппарата власти, но выводит его из сферы действия принципа разделения власти, учреждает институт муниципальной собственности, указывая, что муниципальная собственность признается и защищается наравне с частной, государственной, иными формами собственности (гл. 1). В ней определено, что местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Население осуществляет местное самоуправление непосредственно (с помощью форм прямой демократии), а также через органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, согласно Конституции РФ, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Конституция предусматривает необходимость гарантий учета мнения населения при изменении границ местного самоуправления, самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления. Конституция предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, судебную защиту местного самоуправления, обязательность компенсации дополнительных расходов местного самоуправления, возникших в связи с решениями государственных органов, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных самой Конституцией и федеральными законами.

Международные договоры РФ. Уступая по юридической силе Конституции РФ (только она непосредственно воплощает государственный суверенитет России), а следовательно, и законам РФ о поправках к Конституции РФ, международные договоры обладают приоритетом по отношению к иным актам российского законодательства. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Для отечественного местного самоуправления основополагающим международным актом является Европейская хартия местного самоуправления. Существует точка зрения, согласно которой Хартия по юридической силе выше Конституции РФ <*>, однако с этим вряд ли можно согласиться.

Совет Европы, признавая роль местных сообществ в развитии демократии, создал в 1957 г. Постоянную конференцию местных и региональных властей европейских стран (с июня 1994 г. - Конгресс местных и региональных властей Европы). Конференция в 1968 г. выступила с предложением принять в целях защиты и усиления самостоятельности местных властей Декларацию принципов местного самоуправления. Инициативу поддержала парламентская Ассамблея Совета Европы, и такая Декларация была принята. Постоянная конференция вынесла на рассмотрение Комитета министров Совета Европы подготовленный на основе Декларации проект Европейской хартии местного самоуправления. В окончательном виде Хартия была принята Комитетом министров в июне 1985 г. в форме конвенции и открыта к подписанию 15 октября того же года. В этот день Хартию подписали Австрия, Бельгия, Дания, Франция, ФРГ, Греция, Италия, Лихтенштейн, Люксембург, Португалия, Испания. В последующем к ним присоединились другие европейские страны. 28 февраля 1998 г. министр иностранных дел РФ подписал от имени Российской Федерации Европейскую хартию местного самоуправления. 11 апреля 1998 г. Президент РФ подписал Федеральный закон о ратификации Хартии <*>.

Европейская хартия местного самоуправления содержит принципиальные положения об организации местного самоуправления. Ряд из них странами, ратифицировавшими Хартию, обязательно должны вводиться во внутреннее законодательство. Среди названных положений:

признание и, по возможности, закрепление в конституции государства принципа местного самоуправления (ст. 2);

определение местного самоуправления как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Данное право реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Согласно ст. 3 "это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом";

указание на то, что основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом, что не исключает предоставления органам местного самоуправления иных полномочий для выполнения конкретных задач. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Статус местных выборных лиц также должен обеспечивать свободное осуществление их мандата. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными (п. п. 1, 2 и 4 ст. 4, п. 1 ст. 7);

допущение изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (ст. 5);

увязывание административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, целями обеспечения законности и конституционных принципов. Административный контроль может включать контроль целесообразности, но в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления (п. 2 ст. 8);

закрепление права органов местного самоуправления в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом. По меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом (п. п. 1 - 3 ст. 9);

закрепление права органов местного самоуправления при осуществлении своих полномочий в рамках закона сотрудничать и вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес (п. 1 ст. 10);

закрепление права органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления (ст. 11).

Законодательные источники. Положения Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления получили развитие в Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г., вступающем в силу, за исключением его отдельных положений, с 1 января 2006 г. Он призван заменить одноименный Закон от 28 августа 1995 г., носит комплексный характер и играет роль своеобразных основ законодательства о местном самоуправлении. Его соотношение с иными законами муниципальной направленности рассматривается в юридической литературе как сочетание статутного и отраслевых; базового и видовых законов <*>; систематизированного акта и тематических законов <**>.

Указанный Закон дополняется рядом иных законов, направленных на регулирование отношений местного самоуправления, в том числе Федеральными законами от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" <*>, от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" <**>.

Закон от 6 октября 2003 г. обладает приоритетом по отношению к законам, регулирующим отношения местного самоуправления, в части закрепления принципиальных территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (территория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия). При регулировании иных отношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства. Так, при регулировании муниципальных бюджетных, налоговых отношений большей юридической силой должны обладать соответственно БК РФ и НК РФ.

В конечном итоге на регулирование отношений местного самоуправления направлен ряд ключевых федеральных законов, в том числе кодексов. Среди них Гражданский, Трудовой, Уголовный, Бюджетный, Налоговый, Земельный, Водный, Лесной кодексы, Кодекс об административных правонарушениях, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <*>.

Закон от 6 октября 2003 г. предусматривает принятие законов, устанавливающих порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, государственные минимальные социальные стандарты, порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и т.п.

В основе законодательства о местном самоуправлении субъектов Федерации, строящегося на фундаменте общероссийского законодательства, лежат нормы конституций республик в составе России, уставов других субъектов, посвященные регулированию местного самоуправления. На их базе принимаются законодательные акты субъектов Федерации: комплексные (о местном самоуправлении), специализированные (о порядке выборов органов и должностных лиц местного самоуправления, о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований и др.).

Подзаконные источники. Источниками муниципального права могут выступать постановления палат Федерального Собрания РФ. В качестве примера можно привести Постановление Государственной Думы от 10 июля 1996 г. "О ходе исполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения" <*>.

На федеральном уровне регулирование вопросов местного самоуправления осуществляется Указами Президента РФ, в том числе от 23 мая 1996 г. "Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" <1>, от 24 мая 1996 г. "О Федеральной комплексной программе развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы" <2>, от 10 марта 1997 г. "О мерах по реализации Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" <3>, от 15 октября 1999 г. "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" <4>.

По вопросам местного самоуправления, требующим единой регламентации в границах всей Российской Федерации, принимаются постановления Правительства РФ. В качестве примера можно привести Постановления: от 27 декабря 1995 г. "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления" <*>, от 15 августа 1997 г. "О Совете руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации" <**>, от 19 января 1998 г. "О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации" <***>.

Муниципальную направленность имеют и акты отдельных федеральных министерств и ведомств. Так, Приказом Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ (в настоящее время упразднено) утверждена Инструкция по составлению реестра муниципальных образований в РФ <*>. Приказом Государственного комитета по жилищной и строительной политике (в настоящее время упразднен) от 26 июня 1998 г. утвержден ряд материалов по реализации концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, в том числе образцы муниципального контракта на организацию и исполнение поставки товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, договора на исполнение муниципального заказа по техническому обслуживанию, санитарному содержанию и текущему ремонту жилищного фонда и придомовых территорий.

Муниципальные правовые акты. К числу подзаконных источников муниципального права относятся акты муниципальных образований, органов местного самоуправления. Занятие правотворческой деятельностью вытекает из правовой природы местного самоуправления и является выражением народовластия <*>. Муниципальный нормативный акт (нормативный акт местного самоуправления) - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее, изменяющее общеобязательные правила. В число муниципальных правовых актов наряду с нормативными актами входят акты индивидуальные, правоприменительные, содержащие индивидуальные нормы.

В ряду муниципальных нормативных актов центральное место занимают уставы муниципальных образований. Устав представляет собой комплексный, кодификационный акт. Органы местного самоуправления в рамках собственных правотворческих полномочий принимают и иные нормативные правовые акты. Подробнее о муниципальных правовых актах будет рассказано в гл. 13 настоящего учебника.

Договорные источники. Определенное место в системе источников муниципального права занимают нормативные договоры. В 90-е годы XX в. активно заключались договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, предметом которых были и вопросы местного самоуправления. Так, п. 1 ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) от 29 июня 1995 г. определялась необходимость разграничения полномочий исполнительных органов власти РФ и Республики Саха (Якутия) в сфере разработки и реализации общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления <*>. Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 27 мая 1996 г., в частности, к предметам совместного ведения сторон Договора были отнесены формирование финансовой и экономической основы местного самоуправления в области и в округе (ст. 2), право областных и окружных органов власти устанавливать административную ответственность за нарушение актов органов местного самоуправления (ст. 10) <**>.

Однако в настоящее время практика заключения таких договоров и соглашений в связи с негативным отношением к ним федерального центра пошла на убыль. Наблюдается процесс расторжения ранее заключенных договоров. В деле разграничения предметов ведения и полномочий федеральный центр делает ныне акцент не на договорном, а на законодательном механизме. В то же время договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий крайне важна в так называемых сложноустроенных субъектах Федерации (Иркутская, Тюменская области), в состав которых входят другие субъекты Федерации. И те, и другие имеют равный статус, равные предметы ведения и полномочия, в том числе в сфере местного самоуправления. Представляется, что четко разграничить предметы ведения и полномочия в сложноустроенных субъектах Федерации без заключения договоров и соглашений невозможно.

Договорная форма используется муниципальными образованиями для создания союзов (ассоциаций) муниципальных образований, решения иных вопросов.

Судебные источники. Важный источник муниципального права - правовые позиции Конституционного Суда РФ, который неоднократно обращался к проблематике местного самоуправления <*>.

§ 4. Систематизация законодательства о местном самоуправлении

Местное самоуправление, будучи одной из основ конституционного строя страны (ст. 12 Конституции РФ), требует развернутого правового регулирования, прежде всего законодательного. На сегодняшний день имеется довольно значительное число законодательных актов федерального и регионального уровней, определяющих разные стороны самоуправленческой активности жителей. Однако они пока не сложились в развитую, хорошо организованную систему. В Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. <*>, отмечается, что имеет место несогласованность и несистематизированность законодательства о местном самоуправлении. Нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законодательных и иных нормативных правовых актов, чем обусловлена актуальность их систематизации.

Перспективы кодификации муниципального законодательства. Поскольку муниципальное законодательство объединяет разнородные акты множества разных отраслей права, его систематизация путем кодификации затруднительна. Нереально принять, например, на уровне субъектов РФ муниципальные кодексы, которые бы целостно регулировали все стороны самоуправленческой активности. Подобное возможно только путем существенной затратной перестройки сложившейся законодательной системы, выведения муниципальных норм из актов гражданского, семейного, административного законодательства или посредством включения в муниципальные кодексы многочисленных и мало что дающих отсылок к последним. Кроме того, ряд отраслей, содержащих нормы муниципального права, входят в сферу исключительного ведения Российской Федерации. Соответственно субъекты Федерации не вправе осуществлять кодификацию в сфере федеральных предметов ведения.

Принятие муниципального кодекса нереально и на федеральном уровне. Дело в том, что в силу п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесено лишь закрепление общих принципов организации местного самоуправления, да и то в режиме совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Кодекс же, как особый вид законодательных актов, отличает детальное и по многим позициям исчерпывающее правовое регулирование в отдельных сферах общественной жизни. Исходя из вышесказанного систематизация муниципального законодательства должна осуществляться путем инкорпорации, а не кодификации. Определенная основа названной инкорпорации заложена в анализировавшемся выше классификаторе правовых актов.

Совершенствование классификатора правовых актов. Классификатор правовых актов как наиболее общее отражение российского законодательства целесообразно дополнить рядом тематических приложений. Естественно, все приложения должны основываться на общеправовом классификаторе и согласовываться с ним как с корневой системой, в том числе на уровне цифровых обозначений.

Если общеправовой классификатор служит для распределения по своим разделам, рубрикам, подрубрикам правовых актов как самостоятельных элементов законодательной системы, то его приложения могли бы настраиваться на тематическое выделение наряду с такими актами и их структурных фрагментов, а может быть, и их отдельных норм. Общеправовой классификатор дает целостную структуру российского права и законодательства, обеспечивает оперативный поиск любых нормативных правовых актов по предметно-функциональным критериям, поэтому его приложения должны нацеливаться на связное представление актов (частей актов), закрепляющих правовой статус отдельных субъектов. Предлагаемые приложения к общеправовому классификатору (не только в их электронной версии) могли бы обеспечивать поиск нормативных правовых актов (их фрагментов) по терминологии, элементам правового статуса соответствующих субъектов, другим показателям.

В качестве одного из таких приложений следует выделить законодательство о местном самоуправлении (муниципальное законодательство). Какой может быть структура данного приложения? Во-первых, она должна учитывать структуру общеправового классификатора, в частности, необходимость отражения в нем вопросов местного самоуправления; во-вторых, отражать особенности статуса муниципальных образований и правового регулирования местного самоуправления в целом.

Представляется, что муниципальное законодательство логично подразделять на общую и особенную части <*>, что отражает существующее разделение нормативных правовых актов на те, что посвящены исключительно регулированию вопросов местного самоуправления, и на те, что регулируют и иные отношения.

Выделение общей части может быть аналогично выделению раздела о конституционном строе в классификаторе правовых актов. Она отражала бы конституционно-правовой уровень регулирования местного самоуправления. Именно к ней относятся акты рубрики классификатора "Местное самоуправление". Не случайно эта рубрика содержится в разделе о конституционном строе. На наш взгляд, данная рубрика должна быть сохранена в общеправовом классификаторе. В приложении о муниципальном законодательстве ее можно было бы повторить, сделав основой указанного приложения.

Однако содержание упомянутой рубрики требует уточнения. Она вполне обоснованно отражает структуру Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, но делает это лишь отчасти. Так, в этой рубрике в качестве ее дополнительных подрубрик следовало бы выделить территориальные основы местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан, основы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, конституционно-правовую ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (отзыв, досрочное прекращение полномочий и т.п.).

Особенная часть вмещала бы акты о статусе муниципальных образований, их органов, иных субъектов местного самоуправления в отдельных сферах правового регулирования, выделяемых по традиционной схеме отраслей права и законодательства. В связи с этим заслуживает внимания структура особенной части муниципального законодательства, предложенная А.Н. Костюковым. Он включает в особенную часть рубрики о муниципальной собственности, приватизации муниципальных предприятий, взаимоотношениях органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, местном бюджете, местных налогах и сборах, системе налогообложения, учета и отчетности, муниципальном кредите, жилищных субсидиях, земле и земельных отношениях, социальной защите населения, здравоохранении, образовании, культуре, молодежной политике, физической культуре и спорте, жилищно-коммунальном хозяйстве, приватизации муниципального жилищного фонда, градостроительстве и благоустройстве, торговле, охране природы, охране общественного порядка, гражданской обороне, чрезвычайных ситуациях <*>. Однако после введения в действие классификатора правовых актов изложенный подход должен быть приведен в соответствие с рубрикацией классификатора. В предлагаемом приложении целесообразно повторить структуру классификатора в полном объеме. Пусть лучше отдельные разделы и рубрики приложения останутся до поры до времени незаполненными, чем после возможного расширения полномочий органов местного самоуправления окажется невозможным найти в приложении к классификатору место для новых нормативных правовых актов о местном самоуправлении.

В общей и особенной частях рассматриваемого нами приложения важно ввести внутреннюю для каждой рубрики иерархию актов по их юридической силе. Следовало бы также обособить акты (фрагменты актов) Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований. Однако проблематика выстраивания актов муниципального законодательства по их юридической силе не сводится только к обеспечению подобной иерархии.

Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Усилению системности муниципального законодательства должно способствовать более четкое соотнесение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере местного самоуправления. Одна из проблем связана в условиях расширения сферы федерального регулирования с определением предметной рамки комплексных региональных законов о местном самоуправлении. Очевидно, последние должны детализировать положения федерального законодательства, например, в части определения вопросов местного значения, определять компетенцию органов местного самоуправления. Однако часто такая детализация толкуется, в том числе судами, как вторжение в федеральную компетенцию. Региональные законодатели вынуждены попросту переписывать Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления или делать множество отсылок к нему. Это принижает значимость комплексных региональных законов о местном самоуправлении. Однако по смыслу Конституции РФ именно субъекты Федерации осуществляют комплексное развернутое регулирование местного самоуправления.

Особенно затруднено региональное нормотворчество по вопросам, входящим в сферу исключительной нормотворческой компетенции Российской Федерации и касающимся прав и свобод граждан, участия муниципальных образований в гражданском обороте. В обозначенной сфере, как и во многих других, важно, оставаясь в рамках принципиальных федеральных норм, отразить в законодательстве объективно существующие региональные особенности. Ведь муниципальное право - это во многом право регионов.

Одно из направлений решения указанной проблемы видится в расширении сферы делегирования нормотворческих полномочий от Федерации ее субъектам.

Глава 3. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ НАУКИ

§ 1. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина

Муниципальное право как наука. Муниципально-правовая наука представляет собой совокупность знаний о различных проявлениях местного самоуправления и муниципального права как отрасли права. Муниципальное право в качестве отрасли научного знания относится к семье правоведческих дисциплин. Как и в любой другой отрасли знаний, в ней следует выделять предмет, содержание, форму, методологию, ценностные основания.

Предмет науки - то, на что направлен научный поиск (вещи, институты, процессы, явления и др.). Содержание - само знание (взгляды, идеи, теории, представления, концепции). Оно выражается в понятиях, категориях, моделях, формулах, других познавательных образованиях и закрепляется на бумажных, электронных, иных материальных носителях. Понятийно-категориальный аппарат - внутренняя форма научного знания. Материальные носители научного знания, такие, как книги, брошюры, рукописи, электронные тексты и т.п., составляют внешнюю форму научного знания и обычно именуются источниками науки.

Методология науки - совокупность приемов, способов исследования ее предмета, выражения и закрепления научного знания. Ценностные основания исследований (или аксиология науки) - побудительные мотивы научных поисков, заставляющие ученых выбирать то или иное направление, тот или иной способ исследований. Часто это то, что может быть названо социальным заказом. Социальный заказ - прямо или косвенно выраженный призыв (запрос) органов власти, отдельных общественных групп, граждан на проведение исследований определенного рода, на обоснование или опровержение определенных социальных позиций. Социальный заказ - это и внутренние побудительные мотивы в познавательной сфере самих исследователей. Аксиологический (ценностный) подход выступает также в качестве метода исследований.

Предмет науки муниципального права. Им является местное самоуправление как общественный, но прежде всего политико-правовой институт в его статике и динамике, в его внешних отношениях с иными институтами общества и в первую очередь с государством. Еще одна составная часть предмета науки - муниципальное право как отрасль права, совокупность конституционных и обычных норм, регулирующих отношения местного самоуправления. Муниципально-правовую науку интересует и то, как нормы муниципального права работают на практике, какова действенность соответствующих правоприменительных механизмов. Очевидно, что в исследовании современного отечественного муниципального права, закрепляемой им модели местного самоуправления не обойтись без анализа муниципальных, смежных с ними институтов, муниципальной практики других стран. Не обойтись и без анализа организационно-правовых форм местного самоуправления, ранее имевших место в российской истории.

Методология науки. Методология - относительно самостоятельная отрасль научного знания. Ее наработки зачастую адресованы не какой-то одной научной дисциплине, а многим или даже всем отраслям науки. Методология муниципального права зиждется на общеметодологических подходах, основным из которых является диалектический. Такой подход требует рассматривать местное самоуправление, его отдельные институты в контексте таких фундаментальных закономерностей, как единство и борьба противоположностей, переход количественных изменений в качественные, отрицание отрицания. Скажем, в рамках названных закономерностей полезно рассмотреть последовательную смену российского земского самоуправления советской системой местной власти, а ее - сегодняшней моделью местного самоуправления.

В числе методов муниципально-правовой науки, раскрывающих диалектический подход, исторический, генетический, аксиологический, движения от абстрактного к конкретному, и наоборот.

Исторический метод ориентирует на исследование фактов прошлого. Без этого трудно понять современную организацию местного самоуправления, уяснить его основные тенденции. Генетический метод нацеливает на выявление первопричин того или иного института местного самоуправления, местного самоуправления в целом. Он помогает исследователям продвигаться вперед в поиске ответа на вопрос о причинах обособления в обществе местного самоуправления, предполагающий установление зависимостей между политико-правовой формой местного самоуправления и порождающими ее социально-экономическими, духовно-культурными, цивилизационными факторами. Генетический анализ в ряде случаев невозможен без опоры на исторические факты. Но они нужны ему как материал для выделения в их зачастую случайной череде действительных причинно-следственных зависимостей. Так, переход от коллегиальных исполкомов советской эпохи к единоличным главам местного самоуправления (позднее главам муниципальных образований) можно принять просто как исторический факт. В то же время важно понять, случаен или закономерен данный переход, и если закономерен, то чем он определяется, порождается.

Аксиологический (ценностный) метод настраивает на рассмотрение муниципальной практики с точки зрения тех или иных социальных ценностей. За ней, как и за любыми другими событиями общественно-политической практики, находятся чьи-либо потребности, интересы как базовые социальные ценности. Давайте задумаемся, чьи интересы сегодня в первую очередь обеспечивают широкие нормативные прерогативы местного самоуправления: местного населения или все же сообщества муниципальных чиновников? Ответ на этот вопрос невозможен без выявления действительных интересов разных групп местного населения, возможностей по осуществлению указанных интересов, соотношения названных интересов, возможностей с реальным поведением тех или иных субъектов.

Аксиологический метод заставляет обратить внимание и на цивилизационно-исторический контекст местного самоуправления в стране. Выдающийся русский историк В.О. Ключевский в качестве главного и определяющего факта русской истории называл колонизацию, т.е. постоянное движение русского государства вширь, освоение им все новых и новых районов, вовлечение в русский мир новых народов, культур. Новейшая русская и российская история свидетельствует об уходе данного факта в прошлое. Распад Российской империи, видимо, подвел черту под эпохой поиска нами своего места в просторах Евразии. Распад СССР свидетельствует о начале нового этапа российской истории - решающем сближении народа с его наличным политико-географическим пространством. Колонизационная устремленность за национальные пределы более не отвечает потребностям российской жизни. Движение не вширь, а вглубь, по пути интенсивного освоения занятого пространства готово стать новым определяющим нашу историю фактом. На этом этапе развития общества и государства на первое место выходят задачи обустройства. Обустройство же будет эффективным, если будет происходить не сверху, а именно снизу, с человека, семьи, дома, улицы, поселения через регионы к государству в целом. Все сказанное свидетельствует об особой роли в общественном развитии местного самоуправления.

Метод движения от абстрактного к конкретному, и наоборот, помогает общее разделять на частности, а частности соединять в общие правила, установки, институты, модели. Это, например, движение от "муниципального образования вообще" к отдельным видам муниципальных образований, а от них - к конкретным муниципальным образованиям. Или от "муниципального образования вообще" к его отдельным признакам. Пример обратного движения - соединение территориальных, организационных, материально-финансовых, правовых составляющих жизни местных сообществ жителей в родовой конструкции местного самоуправления.

Муниципально-правовые исследования опираются также на более элементарные приемы: формально-логический, системно-структурный, функциональный, нормативно-интерпретационный, сравнительного правоведения и др.

Источники науки муниципального права. В числе источников науки муниципального права нормативные, судебные, теоретические источники, социологические исследования, муниципальная практика.

Нормативные источники - это, прежде всего, Конституция РФ, федеральное законодательство, конституции, уставы, иные законы субъектов Федерации, иные нормативные акты, в том числе уставы муниципальных образований, правовые акты органов местного самоуправления. К числу нормативных источников относится ранее действовавшее законодательство РФ, РСФСР, СССР, Российской империи. Определенный интерес представляет законодательство о местном самоуправлении других государств. Судебные источники - это, прежде всего, решения Конституционного Суда РФ. Ряд правовых позиций Конституционного Суда непосредственно связан с местным самоуправлением <*>. Источниками науки являются также решения общих и арбитражных судов, особенно по вопросам защиты конституционных прав граждан, нормоконтроля. К теоретическим источникам относятся труды отечественных и зарубежных ученых, так или иначе связанные с осмыслением проблем местного самоуправления. Результаты социологических исследований помогают составить точное и взвешенное представление о деятельности разных субъектов местного самоуправления, ее оценке гражданами, другими лицами. Этот вид источников является необходимым средством проверки теоретических выводов. Еще один источник - муниципальная практика. Анализ деятельности государственных, муниципальных органов, организаций, учреждений, иных субъектов муниципального права с помощью социологических исследований, иных приемов помогает выявить сильные и слабые места муниципальных институтов, направления их возможного совершенствования.

Система науки муниципального права. Муниципально-правовое знание определенным образом выстраивается. Системность местного самоуправления как главного предмета анализа задает системность и муниципально-правового знания. В системе муниципального права как науки выделяются ряд блоков. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев выделяют, например, введение в муниципальное право; местное самоуправление в системе народовластия; основы местного самоуправления; предметы ведения и полномочия местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления <*>.

Возможны и другие подходы. Муниципально-правовое знание подразделяется на: 1) теоретико-практические исследования местного самоуправления, его отдельных элементов, средств его правового регулирования; 2) науковедческие исследования, имеющие предметом само муниципально-правовое знание.

В рамках первого направления реально выделить следующие крупные блоки: а) история местного самоуправления; б) местное самоуправление в зарубежных странах; в) местное самоуправление в обществе, системе социального управления, в том числе системе народовластия; г) территориальные и компетенционные основы местного самоуправления; д) общественно-публичное самоуправление граждан, включая муниципальные выборы, референдумы; е) статус, организация деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления; ж) муниципальное правотворчество; з) муниципальная служба; и) финансово-экономические основы местного самоуправления; к) гарантии местного самоуправления.

В рамках второго направления проводятся исследования предмета, метода, системы муниципально-правовой науки, совершенствуется ее понятийно-категориальный аппарат, ценностно-методологический инструментарий. Очевидно, что конкретные муниципально-правовые исследования не обязательно укладываются в рамки перечисленных направлений, блоков, вопросов. Зачастую они охватывают ряд из них или даже выходят за пределы муниципального права, нося междисциплинарный характер.

Муниципальное право как учебная дисциплина. В этом качестве муниципальное право представляет собой определенную совокупность знаний из области науки, которые посредством различных методических приемов доводятся до обучаемых. Если наука муниципального права охватывает всю совокупность муниципально-правовых знаний, то учебная дисциплина содержит лишь ту их часть, которая необходима для подготовки специалистов в области права, государственного и муниципального управления. Система муниципального права как учебной дисциплины совпадает с системой теоретико-практических исследований местного самоуправления. При этом, конечно, науковедческие вопросы, проблемы муниципального права в учебной дисциплине представлены предельно сжато.

§ 2. Основные теории местного самоуправления

Самоуправление есть самостоятельное улаживание собственных дел, вид управленческой деятельности, заключающейся в сознательном воздействии на волю людей с целью направления их поведения. Если управление можно представить как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъектами управления) и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.

Однако эту логическую схему очень непросто приложить к обществу, поскольку его индивидуальные, групповые (коллективные), классовые, общесоциальные запросы теснейшим образом переплетены. Они осуществляются через деятельность (включая управленческую) множества разных лиц. Общественные условия приводят к тому, что зачастую субъекты запросов, с одной стороны, и субъекты их непосредственного осуществления, с другой стороны, не совпадают. Между множеством первых и множеством вторых образуются сложные, необыкновенно запутанные связи. Таким образом, общая логическая схема самоуправления не может быть приложена к обществу без ее видоизменения. Она останется общей идеей и принципом до тех пор, пока не произойдет этап "заземления".

Анализ социальных явлений показывает, что в силу ряда объективных и субъективных причин общество не может исключить "чистое" управление (управление, в рамках которого управляющие и управляемые - разные люди), отношения представительства, деятельностной, в том числе профессионально-управленческой, специализации. В самом деле, разве под силу человеку в одиночку решать все свои проблемы? Идеально самоуправляющееся общество при буквальном толковании термина "самоуправление" в вышеприведенном значении - это общество с безраздельным господством натурального хозяйства в экономике, с войной всех против всех в политике, с бесконечным дроблением государства на уделы.

В силу сказанного под подлинным самоуправлением мы должны понимать особое общественное устройство, в котором, во-первых, найдено разумное соотношение профессионально-представительского управления и самоосуществления людьми своих запросов; во-вторых, субъекты любых социально значимых интересов обладают действенными средствами (прежде всего - юридическими) заявления и отстаивания своих запросов; в-третьих, институты профессионально-представительского управления (те же органы власти) нацелены на постоянное выявление, справедливое согласование (справедливое - для данного уровня развития общества) и устойчивое удовлетворение всех наличных запросов общества. Следовательно, самоуправление не только не означает изъятия из общества представительства, профессионально-элитарного управления, но и предполагает их существование. Самоуправление, по сути, есть управленческий процесс, строящийся на основе этих трех вышеназванных принципов <*>. Это справедливо и для местных сообществ жителей городских, сельских поселений, иных малых пространств, в рамках которых люди непосредственно удовлетворяют свои основные запросы, взаимодействуя друг с другом.