Прокурорский надзор за исполнением законов

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

Хабаровская государственная академия экономики и права

Юридический факультет

Кафедра уголовного процесса и криминалистики

КУРСОВАЯ РАБОТА

НА ТЕМУ:

Прокурорский надзор за исполнением законов

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1 Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов

1.1 Понятие прокурорского надзора за исполнением законов, его задачи и основные направления осуществления

1.2 Предмет и пределы надзора

Глава 2 Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов и средства их реализации

2.1 Полномочия прокурора

2.2 Акты прокурорского реагирования

Заключение

Список используемых источников

ВВЕДЕНИЕ

О значении закона, законности для социального благополучия, нормального функционирования общества, полнокровной жизни всех и каждого сказано немало. Еще мыслитель древности Гераклит заметил, что «народ должен защищать закон как свой оплот, как охранительную свою стену». Много лет прошло с тех пор, а роль закона в регулировании общественных отношений, которые в ходе социального прогресса естественно усложняются, обогащаются, наполняются новым содержанием, неизменно возрастает.

Разумная упорядоченность социальной жизни, оптимальный баланс разнообразных, зачастую не совпадающих и даже противоположных интересов и стремлений людей - всем этим мы во многом обязаны закону.

На состоянии законности в Российской Федерации, прежде всего, сказываются объективные сложности нынешнего времени, зыбкость и подвижность нормативно-правового «поля». Сейчас в России нет стабильной правовой системы, она только формируется. При отсутствии продуманной концепции правовой реформы законотворческие работы осуществляются бессистемно. Наличие пробелов в законодательстве пагубно сказывается на регулировании процессов в экономике, социальной и других сферах.

Плохо обстоит дело с исполнением действующих законов. На фоне общего падения социальной дисциплины в стране усилился правовой нигилизм. Распад прежней системы государственного и общественного контроля не сопровождался созданием новой целостной контролирующей системы.

Нормализовать сложившуюся ситуацию в сфере законности призваны органы прокуратуры, основная цель деятельности которых - обеспечение законности и правопорядка. Именно им принадлежит функция надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, именно они наделены государством необходимыми полномочиями, именно от правильной и грамотной организации их работы в данном направлении, во многом зависит состояние законности в РФ в целом.

Все сказанное позволяет определить избранную для исследования тему «Прокурорский надзор за исполнением законов» как весьма актуальную и значимую для современного периода развития России.

Цель моей работы - подчеркнуть важность и значимость надзорной деятельности прокуратуры в сфере исполнения законов, а также провести сравнительный анализ между содержанием законодательных положений о прокуратуре и прокурорском надзоре, теоретическими разработками науки «Прокурорский надзор» и прокурорской практикой, с тем, чтобы установить тождество либо расхождение в них, определить причины встречающегося несоответствия и систему мер по их устранению.

В содержании работы определяется сущность, предмет, пределы и задачи прокурорского надзора за исполнением законов, полномочия прокурора в данной сфере и способы их реализации, выделяются особенности прокурорского надзора за исполнением законов в экологической и экономической сферах деятельности.

Глава 1 СУЩНОСТЬ, ПРЕДМЕТ И ЗАДАЧИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

1.1 Понятие прокурорского надзора за исполнением законов, его задачи и основные направления осуществления

Надзор за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов является одним из основных направлений прокурорской надзорной деятельности. Сфера этой деятельности прокурора чрезвычайно широка. Прокурор осуществляет надзор за исполнением большого количества чрезвычайно разнообразных по содержанию законов, еще большим числом различного вида субъектов, исполняющих эти законы и издающих правовые акты, соответствие законам которых также проверяется прокурором. Вследствие чрезвычайной широты и многообразия общественных отношений, входящих в сферу этой деятельности прокурора данное направление в ранее действовавшем законодательстве о прокуратуре называлось общим надзором это определение сохранилось и широко применяется до настоящего времени Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов, с приложением нормативных актов. - М.: Издательство «Зерцало», 2000. С. 172..

В соответствии со ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" О прокуратуре Российской Федерации. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 // Собрание законодательства Российской Федерации. (далее Закон о прокуратуре) деятельность прокурора в данном направлении состоит в надзоре за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанных выше органов и организаций.

Уже из определенного законом перечня видов объектов надзора видно, насколько обширна надзорная деятельность прокурора в данном направлении. Только федеральных министерств, государственных комитетов и служб насчитывается несколько десятков, причем число и состав их постоянно изменяются. В сферу данного направления прокурорского надзора входит исполнение законов представительными и исполнительными органами 89 субъектов Российской Федерации, во много раз превышающее число местных органов самоуправления, десятки контрольных органов и органов военного управления, не поддающееся точному определению число их должностных лиц, коммерческих и некоммерческих организаций и тем более их органов управления и руководителей.

Не поддается точному определению и численность законодательных актов, исполнение которых объектами надзора проверяется прокурорами. В их число, прежде всего, входят почти все статьи Конституции РФ, нормы гражданского, трудового, административного, экологического и других отраслей права.

Число же правовых актов, издаваемых всеми объектами надзора, чье соответствие указанным выше законам должно проверяться прокурором, тем более не поддается точному определению.

Характеризуя содержательную сторону сферы прокурорского надзора за исполнением законов, можно сказать, что в сферу этой деятельности прокурора входят практически все общественные отношения, за исключением тех, которые возникают в деятельности органов правосудия, некоторых других правоохранительных органов (МВД, ФСБ, и некоторые другие), регулируемой уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным, арбитражным процессуальным законодательством и рядом иных, сравнительно немногочисленных законодательных актов Павлов В.Н. Прокурорский надзор за исполнением законов // Журнал Российского права 2001. №7. С.19..

Сущность и назначение надзора за исполнением законов главным образом определяет надзор за исполнением законов в органах и сфере государственного управления. В этой сфере чаще всего допускаются правонарушения, а также факты противодействия органам прокуратуры в устранении нарушений закона, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению нарушений закона. Именно в области государственного управления должно быть обеспечено точное исполнение законов. Предписания законодателя должны твердо проводиться в жизнь, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям.

Являясь родоначальником специальной прокурорской деятельности, общий надзор в отличие от других отраслей призван содействовать обеспечению законности в сфере государственного управления. Исходя из этого его свойства, общий надзор можно считать звеном, цементирующим российскую государственность, способом согласования интересов Российской Федерации и субъектов, ее составляющих Мельников Н.В. Прокурорский надзор - самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России // Государство и право 2003. № 5. С.37..

Надзор за исполнением законов - одно из ведущих направлений в деятельности прокуратуры Российской Федерации. Данная отрасль прокурорского надзора непосредственно связана: с реальной защитой и обеспечением прав и свобод человека и гражданина; с укреплением законности в деятельности федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местно го самоуправления; с утверждением действенной вертикали власти.

В надзоре за исполнением законов реализуется значительная часть надзорного и профилактического потенциала прокурорской системы, поскольку именно с его помощью достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования, принятие мер к их устранению.

Дестабилизационные процессы в экономике, социальной сфере, рост напряженности в межнациональных отношениях, неустойчивость морально-психологического климата в обществе, низкая эффективность государственного управления, низкое качество нормативных правовых актов, особенно принимаемых в регионах, обостренное состояние криминальной ситуации, проявляющееся блокирование усилий правоохранительных органов криминальными структурами - все это требует сохранять и наращивать правозащитный потенциал средств обеспечения исполнения законов и укрепления законности, в том числе надзорные возможности прокуратуры Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.П. Химичевой. М.: ЮНИТИДАНА. Закон и право. 2001. С. 89..

Если сопоставить данное направление надзора с другими направлениями прокурорского надзора, то мы увидим, что по своим задачам, по числу и разнообразию поднадзорных объектов (государственные органы власти и управления, общественные объединения должностные лица) данная деятельность прокуроров является наиболее сложной и трудоемкой. К тому же значение данного надзора с каждым годом возрастает в связи со сложностью задач экономического и социального строительства, разветвленностью экономических связей между государственными и негосударственными предприятиями, переходом промышленности и предприятий сельского хозяйства в частную собственность. Все это обязывает прокуроров держать надзор за исполнением законов и законностью правовых актов на постоянном контроле и поднимать его качество на новый уровень.

При всем многообразии поднадзорных объектов и проблем по соблюдению законности прокуроры должны избирать те из них, которые существенным образом отражаются на режиме законности в государстве Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. Изд. 6, перераб. и доп. / Под ред. д.ю.н.; проф. Ю.Е. Винокурова. М.: Издательство «Экзамен». 2004. С. 122..

Исходя из задач, стоящих в современный период перед российским государством, сформировавшейся структуры федерального законодательства и сложившейся практики работы прокуратуры, можно выделить следующее направление (подотрасли) прокурорского надзора за исполнением законов.

1. Прокурорский надзор в социальной сфере (надзор за исполнением: законодательства о политических правах и свободах граждан; законодательства о гражданстве; законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах; трудового законодательства; законодательства об охране труда и соблюдении правил по технике безопасности; законодательства о занятости населения; законодательства о здравоохранении; законодательства об образовании; жилищного законодательства; законодательства о приватизации жилищного фонда; законодательства о защите прав потребителей; экологического законодательства; законодательства о ядерной и радиационной безопасности; пенсионного законодательства; законодательства о льготах; законодательства о борьбе с наркоманией; законодательства о несовершеннолетних; законодательства об обращениях граждан);

2. Прокурорский надзор в экономической сфере (надзор за исполнением законодательства о собственности; законодательства о предпринимательстве; законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий; законодательства о банках и банковской деятельности; законодательства о налогах; аграрного (земельного) законодательства; инвестиционного законодательства; законодательства об аренде; дорожно-транспортного законодательства);

3. Прокурорский надзор во внешнеэкономической сфере (надзор за исполнением законодательства о внешнеэкономической деятельности; таможенного законодательства);

4. Прокурорский надзор в оборонной сфере (надзор за исполнением законодательства об обороне; законодательства об оружии; законодательства о границе; законодательства о чрезвычайных ситуациях или чрезвычайном положении).

Говоря об указанных выше основных направлениях в рассматриваемой надзорной деятельности прокуроров, следует отметить, что они не носят исчерпывающего характера. В процессе развития и деятельности государства, возникают новые проблемы экономического и социального характера, которые требуют внимания прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов.

Осуществляя надзор за исполнением законов в области государственного управления, органы прокуратуры тем самым способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством, по защите прав граждан, повышению их материального благосостояния. Иначе говоря, прокуроры, осуществляя свои полномочия в сфере данного надзора, решают вместе с другими органами и организациями вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства Бойцова В.Н. Актуальные проблемы общенадзорной деятельности прокуратуры // Правоведение. 1991. № 1. С.15..

Задачи прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов, сформулированы в Законе о прокуратуре, а также в приказах Генерального прокурора РФ № 30 от 22 мая 1996 г. "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" № 42 от 18 июля 1997 г. "Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской федерации" и ряде других указаний и распоряжений.

Исходя из анализа указанных нормативных актов, можно выделить следующие задачи, стоящие перед прокурорами при осуществлении надзора в данной сфере:

1) обязательное вмешательство прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;

Особо следует сказать о главном законе страны -- Конституции РФ. Первые законы о прокуратуре -- Закон СССР "О прокуратуре СССР" (1979 г.), Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации" (1992 г.) -- не содержали специальных указаний на осуществление прокуратурой надзора за соблюдением Основного закона страны, хотя это преинялось, и надзор за исполнением конституционных норм, в действительности обеспечивался прокуратурой планомерно и непрерывно. Тем не менее отсутствие соответствующих положений в законе порождало известную неопределенность позиции прокуратуры в выполнении ею надзорной роли по отношению к практике реализации конституционно-правовых установлений. Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. "О внесении изменений дополнений в Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которым в понятие предмета прокурорского надзора было включено соблюдение Конституции РФ, обоснованно устранил имевший место пробел в законодательстве и законодательно закрепил ту серьезную фактическую роль, которую играют органы прокуратуры в механизме обеспечения действия Основного закона страны.

2) наиболее полное использование возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и в первую очередь, преступлений;

3) активизация и совершенствование деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка через проведение прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях;

4) более активное проведение в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного, имущественного положения, памятуя о том, что перед законом все равны;

5) доведение до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемости в регионах;

6) выявление пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;

7) повышение правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей государственных органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, руководителей коммерческих организаций, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий. Основное требование, предъявляемое в современный период к прокурорскому надзору за исполнением законов -- это повышение его эффективности, что выражается в его влиянии на конечный результат - состояние законности и правопорядка

От активности, инициативы, профессиональной подготовки прокуроров, осуществляющих надзор, многое зависит в укреплении законности в государстве, в выявлении нарушений закона и установлении их причин и способствующих этим нарушениям условий. Прокуроры первыми сталкиваются с нарушениями законов, они первыми исследуют причины и условия, способствовавшие этим нарушениям. Именно они решают вопрос о возбуждении уголовного преследования против нарушителей закона и привлечения нарушителей к административной, дисциплинарной или материальной ответственности. Результаты их проверок служат исходным материалом для расследования преступлений, связанных с хищениями и взяточничеством, злоупотреблениями полномочиями должностных лиц, незаконным предпринимательством и многими другими.

1.2 Предмет и пределы надзора

Понятие предмета надзора за исполнением законов дано в ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". В нем можно выделить два самостоятельных элемента.

1. Соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2. Соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и лицами.

Фактически же как в первом, так и во втором случае речь идет о различных проявлениях единой по своей сути направленности надзорной: деятельности на решение определенного рода задач, стоящих перед прокуратурой, в чем собственно говоря, наиболее полно и конкретно выражаются особенности предмета каждой отдельно взятой отрасли прокурорского надзора. Соответствие законам правовых актов, издаваемых органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, является одной из форм исполнения законов. Специальное указание в статье Закона в качестве составной части предмета надзора на соответствие правовых актов закону следует рассматривать как свидетельство стремления законодателя вычленить те существенные, находящие отражение в предмете надзора специфические характеристики надзорной деятельности прокуратуры, которые являются наиболее значимыми.

Содержание используемого в ст. 21 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" понятия "исполнение закона" включает в себя как собственно исполнение законов, представляющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми.

Исполнение законов выражается в виде действий или правовых актов. В действиях (бездействии) и актах, порождающих юридически значимые последствия (правовых актах), материализуются возведенные в закон воля и интересы российского народа. Через них реализуется главная функция закона как регулятора общественных отношений. Действия (бездействие) и правовые акты служат формами исполнения законов, охватывающими все области правоприменительной деятельности.

Говоря о предмете надзора, необходимо отметить, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов строго определенной действующим законодательством совокупностью органов, организаций и должностных лиц. К таким органам, согласно перечню, представленному в ст. 21 Закона "О прокуратуре Российской Федерации", относятся: федеральные отраслевые органы исполнительной власти; законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления; органы управления и руководители, государственных и негосударственных структур, осуществляющих деятельность в различных сферах жизни общества. Этот перечень является исчерпывающим. Дополняться, изменяться он может только путем принятия соответствующих законов. Обоснованное и крайне необходимое изменение перечня объектов прокурорского надзора обеспечил Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон О прокуратуре Российской Федерации. Федеральный закон от 10 февраля 1999. № 31. , который устранил допущенную в первоначальной редакции Закона о прокуратуре ошибку, выразившуюся в невключении в него коммерческих и некоммерческих организаций. Это, как известно, серьезно осложняло процесс осуществления прокурорского надзора на низовом уровне надзорной деятельности, где отмечается совершение основной массы правонарушений.

Несмотря на исчерпывающий характер определения поднадзорных прокуратуре органов и учреждений некоторые авторы считают необходимым дополнить данный перечень. В частности Ю.Е. Винокуров, утверждает, что в ст. 21 Закона о прокуратуре названы далеко не все органы, за исполнением законов которыми прокуроры призваны осуществлять надзор, и предлагает дополнить имеющийся перечень общественными организациями, объединениями, движениями Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. Изд. 6, перераб. и доп. / Под ред. д.ю.н.; проф. Ю.Е. Винокурова. М.: Издательство "Экзамен", 2004. С. 128.. Но если обратиться к главе 4 Гражданского кодекса РФ, то мы увидим, что все предлагаемые Винокуровым субъекты относятся к некоммерческим организациям Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994. № 51-ФЗ С последующими изменениями и дополнениями // Собрание законодательства Российской федерации. 1994. № 32. Ст. 3301., которые уже упомянуты в ст.21 Закона о прокуратуре. Кроме того, Ю.Е. Винокуров считает необходимым включить и граждан в число поднадзорных субъектов, мотивирую это тем, что при нарушении гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. Изд. 6, перераб. и доп. / Под ред. д.ю.н.; проф. Ю.Е. Винокурова. М.: Издательство "Экзамен", 2004. С. 128., с чем вряд ли можно согласиться, ввиду того, что при привлечении граждан, например, к уголовной ответственности, реализуется не надзорная функция прокуратуры, а функция уголовного преследования. В этой связи, следует поддержать позицию Н.В. Мельникова, считающего, что исключение граждан из числа поднадзорных субъектов, совершенно справедливо и является следствием отказа от тотального осуществления прокурорского надзора за всеми Мельников Н.В. Прокурорский надзор - самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России // Государство и право. 2003. № 5. С. 34-41..

В практическом плане важным является вопрос о том, какое содержание вкладывается законодателем в понятие законов, надзор за исполнением которых призвана осуществлять прокуратура. От точности ответа на данный вопрос непосредственно зависят целенаправленность и профессиональная, определенность надзорной деятельности прокуратуры.

Конституция РФ (ст.129), Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 1 и -21) устанавливают, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории РФ. В настоящее время действующие на территории Российской Федерации законы представляют двухуровневую систему, элементами которой выступают федеральные законы и законы субъектов РФ. В связи с этим предметом прокурорского надзора является исполнение как федеральных законов, так и законов субъектов РФ.

К совокупности нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, относятся международные договоры Российской Федерации и акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, являющиеся, согласно ст. 15 Конституции РФ, составной частью правовой системы России. Причем они имеют приоритетное значение в случаях расхождения с отечественным законодательством. В Конституции РФ указано: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем установленные законом, то применяются правила международного договора" Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря.. В числе актов международного правового характера несомненного внимания прокуроров заслуживают: Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) и факультативный протокол к нему, Конвенция о защите прав и основных свобод, Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, подписанная в Минске 22 января 1993 г. (Минская конвенция), Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (ратифицирована 4 ноября 1995 г.).

Большинство авторов едины во мнении о необходимости законодательно определить какие именно нормативные акты подразумеваются под понятием "закон", используемом в Федеральном Законе "О прокуратуре", и мы с ними в этом солидарны. С учетом всего изложенного предлагается включить в его содержание федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ, международные договоры РФ Настольная книга прокурора / Под ред. д.ю.н. С.И. Герасимова. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, издательство "Экслит". 2003. С. 208.

Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. заслуж. юриста РФ, д.ю.н., проф. А.Я. Сухарева. М.: Издательство НОРМА. 2003. С. 204., что весьма верно и соответствует содержанию Основного закона.

Несмотря на то, что законодательство о прокуратуре вполне определенно и однозначно исходит из положений о связи надзорной функции только со сферой исполнения законов, специалистами в области прокурорского надзора время от времени высказываются суждения об относимости к предмету надзора за исполнением не только законов, но и подзаконных актов Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Чувилева. М.: "Юристъ" 2000. С. 118..

Правда, в последние годы такого рода суждения стали формироваться более взвешенно. Сейчас признание относимости подзаконных актов к предмету прокурорского надзора оговаривается достаточно жесткими условиями, суть которых сводится к тому, чтобы они имели нормативный характер, чтобы ранг подзаконных актов соответствовал уровню высших органов государственной власти и на издание такого рода подзаконных актов, чтобы указанные органы имели бы специальные полномочия. Такая постановка вопроса, бесспорно, не вызывает столь резкой, как ранее, реакции отторжения у сторонников классической системы взглядов на прокуратуру как орган надзора за исполнением законов. Однако нельзя не заметить, что в современных условиях идея распространения прокурорского надзора на исполнение подзаконных актов потеряла актуальность. Сейчас имеются все условия для нормальной, продуманной, эффективной работы законодательных учреждений страны, и потому нет необходимости для замещения законов актами, имеющими меньшую юридическую силу. В этой части с серьезными проблемами практика прокурорского надзора в целом не сталкивается. Гораздо сложнее дело обстоит с решением задачи преодоления утвердившегося среди значительной части прокуроров мнения о не просто допустимости, а необходимости отнесения к предмету прокурорского надзора исполнения нормативных подзаконных актов различных уровней и видов. Это является серьезной ошибкой. Упрощая и в какой-то мере облегчая нелегкую работу прокуроров, такой подход к пониманию сущности надзорной деятельности не может ее не дискредитировать Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. заслуж. юриста РФ, д.ю.н., пооф. А.Я. Сухарева. М.: Издательство "Норма", 2003. С. 204..

Особое беспокойство вызывает нормотворчество органов местного самоуправления, испытывающих недостаток грамотных специалистов. На наш взгляд заслуживает поддержки высказанное А. Мыцыковым мнение о сужении круга актов, надзор за законностью которых входит в компетенцию прокуратуры Мыцыков А.Я. Прокурорский надзор за исполнением законов (возможности и пределы). // Прокурорская и следственная практика. 1998. №3. С. 29.. Действительно, если исходить из реальных возможностей нынешней прокуратуры, особенно после введения в действие нового УПК РФ, то проверки законности правовых актов, носящих индивидуальный характер, следует проводить только по поступившим в прокуратуру жалобам и обращениям, касающимся значительных групп населения (неперсонифицированный интерес) или граждан, которые по объективным причинам не могут полноценно защитить свои права (безгласный интерес).

Особенно много нарушений прав граждан отмечается в настоящее время в вертикально интегрированных хозяйственных объединениях, например, в холдингах, которые переносят старое представление об административном характере взаимодействия участников на принципиально иную правовую и экономическую действительность и издают обязательные приказы в отношении самостоятельных предприятий. При этом с предприятий увольняются работники, переставшие быть акционерами, проводятся реорганизации многотысячных коллективов и т. п. Конечно, прокурор не должен устраняться от этих взрывоопасных ситуаций, особенно в условиях отсутствия развитых традиций судебной защиты нарушенного права вчерашних работников государственных предприятий, которых мы сами же долго приучали обращаться в прокуратуру Трубин Н.А. Прокуратура должна заниматься своим делом // Социальная законность. 1996. № 3. С.17-18..

Не следует забывать, что прокуратура является федеральной централизованной системой органов, осуществляющих в общегосударственном масштабе надзор только за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Ни о каких иных актах меньшей юридической силы законодательство о прокуратуре упоминаний не содержит. Правда, не упоминаются в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" и международные нормы и принципы, и международные договоры, но, как видно из рассмотренных выше положений они, по существу, приравнены к законам, а в случае коллизии за ними признается приоритет перед законами Российской Федерации.

Бесспорно, подзаконные акты (постановления, приказы, инструкции и др.) играют существенную роль в обеспечении реального исполнения законов. В них нередко получают, конкретизацию отдельные положения законов излагаются правила, определяющие механизм исполнения законов, формулируются требования к субъектам правоприменения по проведению единой политики в деле исполнения законов и др. И в этом заключается их несомненная ценность для прокуроров. Знать подзаконные акты и учитывать их в надзорной практике, безусловно необходимо. Но делать из этого вывод о том, что прокурорский надзор должен включать в себя надзор за исполнением подзаконных актов, все-таки нет сколько-нибудь достаточных оснований. Исполнение подзаконных актов -- это предмет деятельности других органов, в первую очередь органов контроля. Возлагать на прокуратуру надзор за исполнением подзаконных актов на деле означало бы игнорировать специфику прокуратуры как особого надзорного органа, возложить на нее не свойственные ей функции. Нельзя не считаться также с тем, что подзаконные акты -- это акты законоисполнительного характера. Не единичны случаи, когда в них допускается искажение смысла закона, вводятся нормы, не предусмотренные законодательными актами. Поэтому прокуратура в силу своего государственно-правового статуса обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением Божьев В.К. Прокуратура России - какой ей быть? // Российская юстиция. 1995. № 9. С.27..

С содержанием предмета надзора за исполнением законов тесно связано решение вопроса о его пределах. В теории прокурорского надзора вопрос о пределах общего надзора рассматривается в нескольких плоскостях: относительно круга объектов надзора, актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, характера прокурорского надзора и характера мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий, и др. Собственно говоря, этими параметрами можно и ограничиться. Они в достаточной мере определяют границы прокурорского надзора, и их знание способно обеспечить единство подхода прокурорских работников к надзору за исполнением законов, в чем, в сущности, и заключается смысл обозначения пределов прокурорского надзора.

Характеристика двух первых видов ограничений, которыми должны руководствоваться прокуроры, уже дана в предыдущем изложении. Вопросы о границах прокурорского надзора по другим параметрам также должны решаться исключительно на основе законодательства о прокуратуре. Характер прокурорского надзора, определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за законностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями, должностными лицами на всей территории страны. Главным критерием оценки прокуратурой деятельности объектов надзора служит законность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать их отклонение от требований закона и требовать устранения правонарушений, причин и условий, им способствующих. В поле зрения прокурора находится, поэтому только та часть деятельности объектов надзора, которая урегулирована законом, связана с исполнением законов. Как указано в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации", прокурор не вправе подменять другие органы. Его действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности.

В этой связи необходимо решительно отказаться от подмены контрольных полномочий вышестоящего государственного органа, не ввергая, к примеру, прокурора в перепроверку правильности перечисления регулирующих налогов. Прокурор не может и не должен отслеживать в проблемной ситуацию с ростом обязательств по векселям, устанавливать фиктивность сделки с неликвидными векселями, если речь не идет о преступлении Титова В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства при перечислении налоговых платежей кредитными организациями // Законность. 2002. № 1. С. 25-27.. При всей значимости проблемы нельзя перекладывать ее на плечи прокуратуры на том только основании, что государственные органы, обязанные этим заниматься, бездействуют, а ущерб государству растет. Привлекательная на первый взгляд идея на деле приводит к обратным результатам. Не единичны факты, когда прокуроры районного звена, не понимая, что и как они должны делать, прибегают к имитации надзорной деятельности: вместе с санитарными врачами начинают проверять на рынках медицинские книжки у продавцов, договариваются с контролирующими органами о направлении в прокуратуру материалов, по которым вместо соответствующего органа, выявившего правонарушение, принимают собственные меры реагирования.

Характер прокурорского надзора как особого, самостоятельного вида государственной деятельности указывает и на такой ограничитель, как отсутствие у прокурора административных полномочий. Прокурор не вправе и не должен принимать меры по прямому устранению нарушений закона. Его миссия заключается в том, чтобы, выявив нарушения закона, их причины и способствующие им условия, поставить вопрос об их устранений перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствующих мер. Содержание конкретных мер и порядок их реализации определяются данным органом или лицом. Тем самым достигается цель, с одной стороны, сохранения в подобных ситуациях независимого положения прокурора, а с другой -- обеспечения профессионального подхода к решению вопросов восстановления законности.

Глава 2 ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО НАДЗОРУ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ И СРЕДСТВА ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

2.1 Полномочия прокурора

Для успешного осуществления прокурорского надзора за исполнением, законов прокуроры наделены определенными правами и несут установленные законом обязанности, т.е. обладают соответствующими полномочиями.

Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов - это совокупность правовых средств, предоставленных прокурору законом, с помощью которых он имеет право и обязан выявлять, устранять и предупреждать нарушения законов Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. заслуж. юриста РФ, д.ю.н., пооф. А.Я. Сухарева. М.: Издательство "Норма", 2003. С. 212..

Характер и диапазон полномочий прокурора определяются спецификой задач надзора за исполнением законов. Традиционно полномочия прокурора по надзору за исполнением закона принято, делить на три группы:

- полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий;

- полномочия по устранению нарушений закона;

- полномочия по предупреждению нарушений закона.

I. Полномочия прокурора направленные на выявление нарушений закона.

Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, лицах, ответственных за его совершение, причиненном и вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения. В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление, правонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемых сведений путем непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия), путем истребования и изучения необходимых документов, путем получения информации от физических лиц, а также путем использования помощи специалистов.

Выделяют следующие полномочия прокурора:

1. По предъявлению служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций, указанных в п.1 ст.21 Закона о прокуратуре, то есть на территорию и в помещения федеральных министерств, государственных комитетов, служб, иных федеральных органов исполнительной власти, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля коммерческих и некоммерческих организаций.

Характеризуя это полномочие, следует отметить, что Закон о прокуратуре дает исчерпывающий перечень территорий и помещений, куда прокурор может беспрепятственно проходить. В этом перечне нет, например, помещений Правительства РФ, Президента РФ, судебных органов и т.д.

Прокурором движет не праздное любопытство, а профессиональный долг, когда он принимает решение посетить конкретную организацию, предприятие, учреждение. Поэтому никаких препятствий для реализации названного права не может и не должно создаваться Мельников Н.В. Прокурорский надзор - самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России // Государство и право 2003. № 5 С.37.. Для прохода на нужную территорию прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение. Это простая и очевидная истина, однако не всеми лицами (в основном к ним относятся бизнесмены, руководящие работники некоторых федеральных органов исполнительной власти, банков, коммерческих структур) она понимается надлежащим образом на прокуроров пытаются распространить правила пропускного режима требующего предварительного согласования визита представителя надзорной власти, заказа пропуска и т. п. Причем в наше время, когда в короткий срок были пересмотрены существовавшие до этого нормы организации политической, экономической, социальной сфер жизни общества, многим чиновникам, "деловым людям" такое положение представляется нормальным. Нетрудно заметить, что в нем изначально заложена идея неуважения государственной власти, пренебрежения нормами права, на соблюдении которых, собственно говоря, и держится порядок в любом государстве мира.

Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность появления, прокурора в нужное время в нужном месте у нужного лица. Лица, осуществляющие прокурорский надзор по своей должности должны иметь свободный доступ во все помещения поднадзорных им учреждений, право прокурора на беспрепятственный вход на поднадзорные ему объекты не может быть ограничено ведомственными и иными нормативными актами. Такого рода нормативные акты должны незамедлительно опротестовываться соответствующими прокурорами Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов, с приложением нормативных актов. М.: Издательство «Зерцало». 2000. С.174..

Реализация данного полномочия ограничена еще одним условием. Право беспрепятственного входа прокурора на территорию и в помещение указанных объектов реализуется прокурором при наличии у него информации о нарушение законов на данной территории и в помещениях или в связи с деятельностью объектов перечисленных в п.1 ст.21 Закона о прокуратуре.

Информация, которую получает прокурор на объекте на основе своих непосредственных наблюдений, имеет большое значение для обеспечения законности. По состоянию средств техники безопасности на производстве может быть, например, составлена практически исчерпывающая информация о соблюдении законодательства об охране труда. Обстановка на рабочих местах нередко красноречиво свидетельствует об отношении руководителей коммерческих организаций к требованиям законодательства о качестве продукции, складские помещения, площадки хранения комплектующих изделий, готовой продукции могут помочь составить представление о соблюдении законодательства об учетной дисциплине, финансах и др Викторов И.Е. Экономическая деятельность. Проблемы прокурорского надзора // Законность. 1995. № 11. С. 27..

2. Иметь доступ к документам и материалам. Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняются документальными данными, которые прокурор имеет возможность получить благодаря предоставленному ему право доступа к документам и материалам. Не случайно право беспрепятственного входа на территории и в помещения поднадзорных органов и право доступа к материалам и документам предусмотрено в одном и том же абзаце ч.1 ст.22 Федерального закона "О прокуратуре РФ".

Хотелось бы отметить, что изучение документов и материалов на месте имеет такие преимущества, как возможность получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемой организации, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Наконец, немаловажное значение имеет элемент внезапности, который свойственен обращению прокурора к документам непосредственно на том объекте, где по имеющейся информации совершаются правонарушения. Ознакомления с документами может помочь прокурору установить конкретные факты нарушения законов и получить соответствующую доказательственную информацию, наметить пути, определить формы и способы получения недостающих данных.

3. Проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. На практике это полномочие называют проверкой исполнения законов на месте. Это полномочие имеет комплексный характер. Проведение проверки означает применение, прокурором целого ряда других полномочий, в частности, уже рассмотренных в виде беспрепятственного входа на территорию или помещения органов, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, доступа к документам и материалам, а также требований о предоставлении специалистов, получении объяснений от руководителей и других должностных лиц указанных органов и других полномочий, о которых речь будет идти ниже.

Проверка исполнения законов на вышеуказанных объектах является одним из наиболее важных и эффективных полномочий прокурора. Распространенность его применения и значимость таковы, что практически, да иногда и теоретически это полномочие отождествляют с прокурорским надзором в целом, с чем нельзя согласиться.

Проверка исполнения законов на объектах (на месте) хотя и очень важное, но, тем не менее, лишь одно из полномочий прокурорского надзора, те, кто приравнивают его к осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в целом, существенно снижают возможности, а следовательно, и эффективность этой отрасли прокурорского надзора Цуканов А.Н. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов // Государство и право. 2001. № 3. С. 23..

Содержание, тактика и методика проведения проверок исполнения законов, существенно различаются в зависимости от содержания законов, исполнение которых подлежит проверке (законодательство о приватизации; об охране собственности, об охране окружающей среды и т.д.), и от вида объектов, на которых проводится проверка исполнения законов (органы управления, органы контроля, конкретные предприятия или организации). В связи с этим в теории и практике прокурорского надзора разработаны и применяются методики осуществления надзора за исполнением законов об охране собственности, о труде, о соблюдении некоторых конституционных прав граждан, законов о несовершеннолетних и т.д..

4. Требовать от руководителей и других должностных лиц, указанных в п.1 ст.21 Закона о прокуратуре, представления необходимых документов, материалов, статистически и иных сведений. Применяя рассматриваемое полномочие, прокурор обращается к руководителям и иным должностным лицам не того объекта проверки, где он находиться, а других органов организаций и учреждений, чьи документы, материалы статистически иные сведения необходимы прокурору для установления и доказывания правонарушений на других объектах. Так, прокурор, получив информацию о факте уклонения от налогов коммерческой организацией, может обратиться в органы налогового контроля (налоговую инспекцию) с требованием о предоставлении сведений об уплате налогов данной организацией. С подобным же требованием прокурор может обратиться в статистические или банковские учреждения.

Изучение и анализ полученных таким образом сведений и иных материалов могут избавить прокурора от необходимости проведения проверки исполнения законов на конкретном объекте.

Закон не определяет перечень документов, материалов и сведений, которые может затребовать прокурор при применении данного полномочия, а тем более их содержание. Пределы прокурорских требований в этом случае также определяются относимостью требуемой информации к правонарушению. Прокурор должен истребовать только те документы и сведения, которые позволяют установить и доказать факт совершенного правонарушения Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.П. Химичевой. М.: ЮНИТИДАНА. Закон и право. 2001. С. 94..

Истребование и изучение необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений в известной мере перекликаются с правом доступа прокурора к документам и материалам. Однако это самостоятельные полномочия прокурора. Общим для них является то, что в обоих случаях имеется в виду работа с документами. По всем другим признакам они несут в себе существенные отличия.

Первое отличие, которое бросается в глаза - подход прокурора к определению совокупности документов, которые ему позволят разобраться существом конкретного дела. В первом случае эта совокупность, как правило, определяется в общем, неконкретизированном виде, поскольку прокурор не имеет данных о том, в каких конкретных документах содержится нужная ему информация. Во втором случае прокурор обращается к руководителям и должностным лицам органов, организаций, учреждений, надзор за исполнением законов которыми он осуществляет, с требованием предоставления ему точного обозначенного перечня документов и материалов с указанием их выходных данных, реквизитов и прочих индивидуализирующих признаков. Второе отличие, тесно связанное с первым, заключается в различии задач, которые решаются путем реализации рассматриваемых полномочий. В первой ситуации задачи носят поисковый характер: прокурору максимально оперативно требуется обнаружить и зафиксировать нужную информацию, а часто при этом также предусмотреть и меры по обеспечению сохранности соответствующей документации. Во втором случае сведения о конкретных документах, материалах в прокуратуре имеются, и путем их истребования решается задача пополнения информационной базы прокурорской проверки недостающим компонентом Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.П. Химичевой. М.: ЮНИТИДАНА. Закон и право. 2001. С. 96..