Прокурорский надзор за исполнением законов

По требованию прокурора ему должны быть представлены все документы, которые, необходимы для выявления нарушений закона, их причины и способствующих им условий. Уклонение от представления прокурору документов под каким бы то, ни было предлогом недопустимо.

На практике, тем не менее, можно встретиться с фактами отказа от направления прокурору документов по той причине, что в них, скажем, содержатся сведения, составляющие государственную или коммерческую тайну. Это незаконно. Наличие в документах сведений закрытого характера обусловливает только обязанность прокурора соблюдать соответствующие правила работы с такими документами, но отнюдь не может рассматриваться как основание отклонения его требований Бессарабов В.Г. Прокуратура как важнейшее звено становления в России демократического правового государства // Журнал российского права. 1998 . № 9. С. 58..

Порядок доступа прокурора и правила работы с документами, содержащими государственную тайну, регламентирует Закон РФ от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне". Закон устанавливает исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну. К ним относятся сведения в военной области, области экономики, науки и техники, внешней политики, которые не подлежат разглашению. Особый режим этих сведений обусловлен интересами обеспечения обороны и безопасности государства. Доступ к ним лиц, осуществляющих прокурорский надзор, возможен при наличии соответствующего допуска, оформленного надлежащим образом.

5. Требовать выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов. В процессе осуществления надзора за исполнением законов в связи с содержанием этих законов и регулируемых ими сфер общественных отношении (собственность, производство, транспорт, образование, медицина, социальное обеспечение и т.д., и т.п.) у прокурора зачастую возникают вопросы, которые он не может решить сам достаточно компетентно. В таких случаях он, используя названное полномочие, может требовать выделения специалистов, то есть лиц, обладающих необходимыми познаниями в экономике, технологии, экологии, финансах, здравоохранении и т.д., для решения возникших вопросов. Их необходимая высокая квалификация подтверждается обычно опытом работы по той или иной специальности, наличием ученых степеней и званий. Требование о выделении таких специалистов направляется прокурором руководителям или иным должностным лицам органов и организаций, имеющим право поручить выполнение требований прокурора подчиненным им работникам.

Срок, на который выделяются такие специалисты, законом не определяется. Его продолжительность каждый раз зависит от продолжительности времени, необходимого для разрешения поставленных прокурором вопросов.

Разрешая поставленные вопросы, специалисты изучают, анализируют и дают оценку фактической стороне обстоятельств, в связи с которыми возникли вопросы. Правовую оценку этим заключениям специалистов дает сам прокурор.

Использование помощи специалистов играет существенную роль в обеспечении высокого профессионального уровня работы прокурора. Прокуроров- «общенадзорников», как правило, недобросовестные критики часто стремятся обвинить в дилетантизме, поверхностном отношении к решению, связанных с надзорной практикой вопросов. Аргументация здесь проста и как будто убедительна: имея дело с различными сферами жизни общества, сталкиваясь с необходимостью решения широкого круга задач специального характера, прокуроры объективно поставлены в такие условия, при которых у них нет возможности обеспечить квалифицированный подход к рассмотрению тех, многообразных ситуаций, которые свойственны деятельности органов прокуратуры. Использование помощи специалистов, является эффективным способом преодоления дефицита знаний, находящихся за пределами профессиональной подготовки прокуроров. Специалисты помогают прокурорам учитывать особенности различных видов социальной, экономической, культурной, технической, управленческой деятельности при решении задач, стоящих перед органами прокуратуры, способствуют достижению профессионально безупречных, результатов работы прокуроров Димидов К.А. Использование помощи специалистов в прокурорских проверках // Судоустройство и прокурорский надзор. №1. 2002. С. 34..

6. Требовать от руководителей и других должностных лиц проведения по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, другим данным ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им органов, организаций и учреждений, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о Прокуратуре. Данное полномочие применяется прокурором в тех случаях когда в прокуратуру поступают материалы в виде заявлений, сообщений, обращений от граждан, работников и должностных лиц отдельных организаций и учреждений, редакций газет, журналов, иных средств массовой информации, ревизионных комиссий коммерческих и некоммерческих организаций и т.п. свидетельствующие о признаках правонарушений в деятельности указанных в п. 1 ст.21 Закона о прокуратуре органов и организаций или их должностных лиц. Из смысла требований Закона о прокуратуре (ст. 21) ясно, что такое требование прокурора может быть предъявлено руководителям, имеющим право назначать проведение ревизий в подведомственных или подконтрольных органах, организациях или учреждениях. В первом случае это означает, что проведение ревизии производится соответствующими специалистами, подчиненными руководителю органа или организации, находящимися в одном с руководителем министерстве, комитете, службе, организации, чьи должностные лица и иные работники находятся в подчиненном по отношению к руководителю положении. К числу же подконтрольных организаций относятся не только организации одного ведомства, но и организации других ведомств, на которых распространяются функции контрольных органов. Так, по поручению прокурора проверка противопожарного состояния может быть проведена не только в органах МВД, в составе которого находятся органы противопожарного надзора, но и в организациях и учреждениях любых других органов, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Требование прокурора о проведении проверок или ревизий обычно выражается в письменной форме. В требовании указываются основание и повод для проведения такой проверки. Ставятся конкретные вопросы, которые должны быть выяснены при проведении проверки или ревизии.

Результаты проверки или ревизии с ответами на поставленные вопросы должны быть переданы прокурору в установленный им срок. Правовую оценку результатов проверки или ревизии делает сам прокурор.

7. Вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Это полномочие прокурора состоит как бы из двух частей: а) требовать объяснений от должностных лиц и граждан по поводу нарушения закона; б) вызывать должностных лиц и граждан для дачи указанных объяснений.

Требование прокурора дачи объяснений состоит в предложении должностному лицу или гражданину сообщить все, что ему известно о факте нарушения закона. Объяснение может быть дано в устной и письменной форме. Получение таких объяснений имеет определенное сходство с допросом свидетеля или обвиняемого, но принципиально отличается по процессуальной форме и юридическому значению. Объяснение может быть дано в произвольной форме. Лицо, дающее объяснение, не предупреждается об уголовной ответственности за дачу ложных показаний. Объяснение может быть дано по месту работы или жительства указанных лиц. Это часто бывает в тех случаях, когда прокурор проводит проверку исполнения законов на конкретном объекте (месте). В тех случаях, когда такая проверка не проводится или при ее проведении отсутствует возможность получения объяснений ввиду отсутствия необходимых должностных лиц или граждан или по другим причинам, они могут быть вызваны в прокуратуру Кехлеров С. Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов // Законность.1993. №7. С.2-8..

Вызов должностных лиц или граждан для дачи объяснений состоит в предложении указанным лицам явиться в указанный день и час в прокуратуру вызов может быть осуществлен в письменной или устной форме (по телефону).

При реализации рассматриваемого полномочия могут применяться различные тактические приемы, например, выбор очередности лиц для дачи объяснения, места дачи объяснения, формы объяснения (в виде свободного рассказа, ответа на поставленные вопросы и т.д.). Совокупность всех этих приемов составляет тактику вызова должностных лиц и граждан и получения от них объяснений по поводу нарушений закона Макаров Н.С. Правозащитная роль прокуратуры // Законность. 1997. №9. С.7-9..

II. Полномочия прокурора направленные на устранение выявленных нарушений.

Полномочия прокурора по устранению нарушений закона представляют собой систему правовых средств, используемых прокурором для пресечения правонарушений, восстановления законности, ликвидации вызванных нарушениями закона негативных последствий.

Эффективными средствами устранения нарушений закона являются возбуждение уголовного дела и возбуждение производства об административном правонарушении. Уголовное дело возбуждается прокурором при наличии данных, указывающих на присутствие в имеющихся у него материалах признаков преступления. Решение о возбуждении уголовного дела оформляется постановлением прокурора. Уголовное дело, возбужденное прокурором, направляется по подследственности органу расследования преступлений для производства дознания или предварительного следствия либо принимается к производству самим прокурором.

Дело об административном правонарушении прокурором возбуждается при наличии достаточных данных, подтверждающих совершение административного проступка. При этом в обязательном порядке проверяется отсутствие обстоятельств, препятствующих привлечению к административной ответственности таких как: недостижение лицом шестнадцатилетнего возраста, истечение сроков давности привлечения к административной ответственности и др.. О возбуждении производства об административном правонарушении прокурор выносит постановление которое направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении в течении суток с момента вынесения постановления об административном правонарушении. По делам о правонарушениях, совершение которых влечет административный арест, постановление передается на рассмотрение судье немедленно после его вынесения. Прокурор в праве участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные законом действия.

Следующим полномочием является требование прокурора привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. Это полномочие прокурора применяется в случаях выявления правонарушений менее опасных, нежели преступления или административные правонарушения. Обычно это дисциплинарные проступки или нарушения гражданского законодательства, повлекшие материальный ущерб.

В таких случаях прокурор может потребовать принятия соответствующих мер от должностных лиц, в чью компетенцию входит наложение на виновных мер дисциплинарного взыскания, либо принятия мер к возмещению материального ущерба, предусмотренных соответствующими нормами трудового или гражданского законодательства.

Особым видом полномочий, является освобождение лиц незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решения несудебных органов. Применение административного задержания является важной мерой обеспечения производства по делам об административных нарушениях. Вместе с тем применение этой меры ограничивает важнейшее конституционное право человека и гражданина - право на свободу и личную неприкосновенность. В связи с этим данное полномочие прокурора, имеет чрезвычайно важное не только правовое, но и политическое значение.

При применении данного полномочия прокурор обязательно проверяет правомочность органа, осуществившего задержание. Каждый из указанных в законе органов при осуществлении административного задержания действует в пределах, определенных законом подведомственности и компетенции.

Важно подчеркнуть, что применение этого полномочия распространяется только на решения об административном задержании несудебных органов.

Необходимым условием законности административного задержания является соблюдение сроков задержания. Его продолжительность по общему правилу не может превышать 3-х часов. В исключительных случаях, срок может быть более продолжительным, в этом случае прокурор должен быть уведомлен в течение 24 часов.

При установлении нарушений прокурор выносит постановление об освобождении незаконно задержанных, которое подлежит незамедлительному исполнению. В случае необходимости прокурор может принять должные меры к наказанию виновных в незаконном задержании.

Одним из основных полномочий по устранению нарушений закона является право опротестования противоречащих закону правовых актов. Примечательно, что данное полномочие было свойственно прокуратуре с момента её возникновения. Прямое указание на наличие данного полномочия прокурор, а содержится еще в Указе Петра 1 "О должности генерал-прокурора" от 27 апреля 1722 г Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Чувилева. М.: "Юристъ" 2000. С. 137..

Принесение протеста следует рассматривать не только как право, но и как обязанность прокурора. Во всех случаях выявления противоречащих закону правовых актов прокурор не должен уклоняться от реагирования на них.

Данное полномочие прокурора применяется в тех случаях, когда в процессе осуществления надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых органами или должностными лицами, выявляются приказы, распоряжения, постановления и иные акты, полностью или частично не соответствующие Конституции РФ, конституциям и уставам субъектов РФ, федеральным законам или законам субъектов РФ.

Рассматриваемое полномочие состоит в требовании прокурора полностью или частично отменить противоречащие закону акты.

Это требование обращается, как правило, к должностному лицу или органу издавшему (принявшему) незаконный акт. В зависимости от конкретных обстоятельств, например, неисполнения требований, прокурор может обратиться с этим требованием к вышестоящему органу или должностному лицу, в чью компетенцию входит отмена такого акта.

В необходимых случаях прокурор, реализуя данное полномочие, может обратиться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о признании не соответствующих закону актов недействительными. Такая форма реализации рассматриваемого полномочия прокурора появилась сравнительно недавно и служит наглядным подтверждением укрепления судебной власти в Российской Федерации.

Исключением из этого правила является ограничение права прокурора на обращение, в суд общей юрисдикции с требованием о признании законов субъектов Российской Федерации недействительными. Применение рассматриваемого полномочия прокурора возможно только относительно актов, издаваемых органами и должностными лицами являющимися объектами надзора за исполнением законов в соответствии с Законом о прокуратуре Становление правового государства и функции прокуратуры («круглый стол») // Государство и право . 1996. №5. С.2-29..

Прокурор может опротестовывать правовые акты, издаваемые и другими органами, например, судебными, исполняющими наказания и др. Однако эти полномочия относятся к другим отраслям прокурорского надзора.

Полномочие по внесению представлений об устранении нарушений закона, означает право и обязанность прокурора требовать устранения выявленных в процессе осуществления надзора фактов нарушения закона. Под нарушениями закона в этом случае понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение требований закона органами, организациями или их должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст.21 Закона о прокуратуре. Характер нарушения закона каждый раз определяется содержанием требований конкретного закона (нормы гражданского, финансового, налогового законодательства, законодательства о приватизации, экологического и т.д.). Эти требования могут быть изложены непосредственно в Конституции РФ, конституциях или уставах субъектов РФ, федеральных законах или законах субъектов РФ. Однако каждый раз эти нарушения закона должны иметь достаточно существенный характер, то есть причинять или создавать реальную угрозу, интересам граждан, общества или государства.

С требованием об устранении нарушений закона прокурор может обратиться к тем органам, организациям, учреждениям или должностным лицам, которые имеют право и возможность устранить выявленные нарушения закона. В их числе могут быть только те объекты, исполнение законов которыми входит в предмет прокурорского надзора.

III. Полномочия прокурора, направленные на предупреждение нарушений закона.

Полномочия прокурора по предупреждению нарушений закона в "чистом виде" представлены правом прокурора объявлять предостережение о недопустимости нарушения закона.

Это полномочие прокурора имеет целенаправленный профилактический характер. Оно применяется в тех случаях, когда прокурор в процессе осуществления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов либо в процессе проверки конкретных обращений, заявлений или жалоб получает сведения о том, что должностные лица органов, организаций и учреждений, являющихся объектами надзора за исполнением законов, готовятся совершить противоправные деяния. Предостережение о недопустимости нарушения закона объявляется прокурором при наличии явной угрозы нарушения закона.

Основная цель предостережения о недопустимости нарушения закона - пресечение (прекращение) и предупреждение противоправного антиобщественного деяния, недопущение более опасных правонарушений, в том числе и преступлений. Это средство не заменяет, но дополняет другие средства реагирования. Наряду с объявлением предостережений прокуроры могут использовать внесение протестов и представлений. Предостережение в сочетании с другими правовыми средствами повышает результативность реагирования, в большей мере способствует предупреждению правонарушений.

Предостережения о недопустимости нарушения закона следовало бы применять и к руководителям коммерческих организаций (управляющим, директорам, председателям и их заместителям). С связи с этим, на наш взгляд, разумно внести соответствующие дополнения в ст.25 Закона о прокуратуре.

В плане предупреждения нарушений законов хорошие результаты достигаются, когда вся законоохранная деятельность прокуратуры протекает в условиях гласности. Существенную роль в этом играет информация о состоянии исполнения законов и принимаемых прокуратурой мерах по устранению и предупреждению нарушений законов, направляемая в органы представительной и исполнительной власти Костенко Н.И. Место прокуратуры в государственном механизме // Государство и право. 1995. № 11. С. 31. .

Повышению эффективности прокурорского реагирования на нарушения законов могли бы способствовать:

а) более тщательная отработка прокурорами текстов актов прокурорского надзора и в особенности их мотивировочной и резолютивной частей;

б) разумное сочетание письменных и устных форм реагирования;

в) совершенствование контроля со стороны прокуроров за выполнением требований, содержащихся в актах прокурорского надзора;

г) наделение прокуроров дополнительными полномочиями, направленными на устранение нарушений законов.

2.2 Акты прокурорского реагирования

Акты прокурорского реагирования - это предусмотренные Законом о прокуратуре формы реализации полномочий прокурора по устранению и предупреждению правонарушений.

Будучи предусмотренными в Законе, акты прокурорского реагирования имеют процессуальный характер. Они составляются в определенной форме, вносятся в определенные адресаты. Закон определяет порядок внесения и рассмотрения актов прокурорского реагирования, права и обязанности прокурора и лиц, рассматривающих эти акты.

В актах прокурорского реагирования должны быть изложены сущность правонарушения, его негативные последствия, причины и условия, способствовавшие его совершению. Закон о прокуратуре предусматривает четыре вида актов прокурорского реагирования: протест, представление, постановление и предостережение.

1. Протест прокурора. Это самое распространенное средство прокурорского реагирования. Он вноситься на противоречащий закону правовой акт, органов, организаций и должностных лиц указанных в п.1 ст. 21 Закона "О прокуратуре РФ".

Протест вносится от имени прокурора или его заместителя, действующих в пределах своей компетенции. Это означает, что подписывает протест прокурор соответствующего района, города, субъекта РФ или его заместитель, хотя готовить протест могут другие прокурорские работники.

Протест как официальный акт прокурорского реагирования должен иметь определенную единообразную форму. Его содержание излагается на бланке соответствующей прокуратуры, в нем указывается полное наименование органа, организации или должностного лица, издавших незаконный акт, с указанием фамилии, имени, отчества, адреса их нахождения, даты принесения протеста, должностного положения с указанием классного чина фамилии, имени отчества прокурора принесшего протест, который он лично и подписывает. В описательной части протеста указывается кем, когда и какой акт был принят, в чем состоит его противоречие или несоответствие закону и какому именно, далее излагаются требования о полной или частичной отмене опротестованного акта. Могут также излагаться требования относительно устранения причиненного изданием незаконного акта вреда. В заключительной, части протеста указывается об установленной Законом о прокуратуре обязанности рассмотрения протеста и уведомлении прокурора о результатах его рассмотрения. В этой же части протеста, в случае необходимости, указывается на желание прокурора присутствовать при рассмотрении протеста и об уведомлении его о дне рассмотрения протеста Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов, с приложением нормативных актов. М.: Издательство «Зерцало». 2000. С. 197..

Пункт 1 ст.23 Закона о прокуратуре определяет адресат принесения протеста. В нем указанно, что протест может быть принесен в орган или должностному лицу, которые издали противоречащий закону акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему лицу, либо прокурор обращается в суд в порядке предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Наиболее часто протесты на противоречащие закону акты приносятся в орган или должностному лицу, которые издали опротестованный акт, так как принесение протеста этим органам или должностным лицам - самый простой и короткий путь решения вопроса. Тот, кто издал акт, тот может изменить его или отменить.

Так прокурором Ленинского района города Оренбурга был внесен протест на распоряжение Главы города Оренбурга № 6281-р от 10.12.2004 г. Распоряжением Главы г. Оренбурга утвержден акт от 07.12.2004 г. № 3/27 выбора земельного участка для строительства временной автостоянки по пр. Северному г. Оренбурга. Пункт 2.3 данного распоряжения противоречит действующему законодательству и подлежит отмене по следующим основаниям.

Распоряжения Главы города Оренбурга принятые в пределах своей компетенции обязательны для исполнения всеми расположенными на территории г. Оренбурга предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами (п.11 ст.17 Устава г. Оренбурга).

В соответствии со ст.421 Гражданского кодекса РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускаются. Согласно п.2.3 распоряжения Главы г. Оренбурга заказчик должен предусмотреть отчисление средств на развитие инфраструктуры города на основании Постановления Оренбургского городского Совета от 05.06.2000 г. "Об утверждении методики расчета финансовых средств, направляемых на развитие инфраструктуры г. Оренбурга", что противоречит гражданскому законодательству.

Договор о направлении финансовых средств на развитие инфраструктуры города с юридическими лицами и гражданами должен заключаться в добровольном порядке. Распоряжение Главы города от 10.12.2004 г. № 6281-р, обязательное для исполнения, предусматривает отчисление средств на развитие инфраструктуры города.

Прокурор потребовал отменить п.2.3. распоряжение Главы города Оренбурга от 10.12.2004 г. № 6281-р "Об утверждении акта от 07.12.2004 г. № 3/27 выбора земельного участка для строительства временной автостоянки по пр. Северному" и признать его незаконным.

Если орган представительной или исполнительной власти или их должностные лица не согласились с доводами и требованиями прокурора и отклонили протест, то прокурор может принести его в их вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.

При обращении в суд с требованием о признании противоречащим закону актов недействительными прокурор должен руководствоваться процессуальным законодательством Российской Федерации, а в этом законодательстве такой формы реагирования прокурора на эти противоречащие закону акты, как протест не предусмотрено. Поэтому прокурор в таких случаях обращается в суд с заявлением, в котором он обосновывает незаконность принятого акта и просит признать его недействительным. Порядок рассмотрения таких заявлений прокурора также регулируется процессуальным законодательством.

Порядок рассмотрения протеста прокурора регулируется п. 2 - 4 ст.23 Закона о прокуратуре, в соответствии с их требованиями протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-тидневный срок с момента его поступления. В случае принесения протеста на противоречащие закону акты в представительные (законодательные) органы или в органы местного самоуправления протест должен быть рассмотрен на ближайшем с момента поступления протеста, заседании. При исключительных обстоятельствах, когда принятие противоречащего закону акта может повлечь тяжкие последствия в виде причинения значительного ущерба или вреда интересам общества или значительному числу граждан, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

Закон предоставляет право прокурору отзывать свой протест до начала его рассмотрения. В практике такие случаи бывают нечасто. Обычно они связаны с отменой незаконного акта до рассмотрения протеста, изменением законодательства. Органы или должностные лица о результатах рассмотрения протеста обязаны незамедлительно сообщить прокурору в письменной форме.

2. Представление прокурора. В соответствии со cт.24 Закона о прокуратуре представление вносится для устранения нарушений закона. Под нарушениями закона в данном случае следует понимать как единичные факты правонарушения в виде неисполнения или ненадлежащего исполнения требований закона или Конституции РФ, так и неоднократные однородные обобщенные факты правонарушений.

В представлении указываются не только совершенные правонарушения, их причины и способствовавшие их совершению условия, но и предложения прокурора о мерах и мероприятиях, осуществление которых необходимо для устранения названных причин и условий.

Так, прокуратурой Ленинского района г. Оренбурга в ходе проверки по обращению Жаркова А.В. соблюдения трудового законодательства ООО "Студия авторского и молодежного телевидения" было установлено, что причитающаяся заработная плата Жаркову А.В. не выплачена в течении семи месяцев с момента увольнения, что противоречит трудовому законодательству.

В соответствии со ст. 140 Трудового кодекса РФ при прекращении трудового договора выплата всех сумм, причитающихся работнику от работодателя, производится в день увольнения работника. На основании изложенного прокурором было внесено Представление об устранении нарушений норм трудового законодательства. В котором прокурор потребовал принять меры к неукоснительному исполнению требований трудового законодательства, решить вопрос о выплате заработной платы Жаркову А.В., о результатах рассмотрения и принятых мерах в месячный срок уведомить прокурора Ленинского района г. Оренбурга.

При разработке и внесении в представление конкретных предложений об устранении причин и условий, способствовавших правонарушениям, прокурор не должен подменять орган управления, контроля, вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность. Поэтому в представлении должен строго соблюдаться "баланс" возможного и необходимого для предупреждения правонарушений.

Согласно п.1 ст.24 Закона о прокуратуре представление прокурора должно быть рассмотрено безотлагательно. Это означает, что органы или должностные лица, получившие представление, должны рассмотреть его в ближайшее возможное время.

Учитывая, что для устранения правонарушения, а особенно его причин и условий совершения, может понадобиться более продолжительное время, что это бывает, связано с необходимостью осуществления различного рода организационно управленческих и административно-хозяйственных мероприятий предусмотрен месячный срок со дня поступления представления для принятия конкретных мер по устранению правонарушения. В этот же срок прокурор должен быть уведомлен в письменном виде о принятых мерах.

Каждое внесенное представление регистрируется в прокуратуре, где указывается, когда и кому было внесено представление, в связи, с чем и о чем оно. Такой учет позволяет проконтролировать, во-первых, своевременность рассмотрения представления о принятых мерах, во-вторых, полноту выполнения требований прокурора Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов, с приложением нормативных актов. М.: Издательство «Зерцало». 2000. С. 180..

После получения уведомления от соответствующих органов или должностных лиц о том, что правонарушение устранено с указанием, что конкретно было сделано для его устранения и предупреждения, прокурор анализирует полученные материалы. Если они его удовлетворяют, то об этом делается запись о получении этих материалов, и рассмотрение внесенного представления снимается с контроля. Если ответ органа или должностного лица о результатах рассмотрения, представления не удовлетворяет прокурора, то он может дополнительно уточнить свои предложения и потребовать их исполнения или провести проверку исполнения требовании ст.24 Закона прокуратуре.

3. Постановление прокурора. В соответствии с Законом о прокуратуре прокурор может вынести два вида постановлений: а) о возбуждении уголовного дела; б) о возбуждении производства об административном правонарушении.

Общим, обязательным требованием, предъявляемым законом к этим постановлениям, является их мотивированность. Это означает, что при вынесении постановлений прокурор должен быть убежден в наличии в выявленном правонарушении либо признаков преступления, либо признаков административного правонарушения. Это убежденность должна быть отражена в мотивированности постановлений.

Постановление о возбуждении уголовного дела выноситься в тех случаях, когда в выявленном правонарушении имеются признаки преступления, то есть высокая степень общественной опасности, виновность, противоправность и наказуемость. Прокурор решает вопрос, направить ли постановление для дальнейшего производства расследования дела следователю или органу дознания, в исключительных случаях прокурор может принять дело к своему производству. Дальнейшие действия прокурора в связи с вынесением постановления о возбуждении уголовного дела выходят за пределы надзора за исполнением законов.

Прокурор не имеет полномочий по привлечению и наказанию должностных лиц или граждан совершивших административное правонарушение. Поэтому, выявив в процессе осуществления надзора нарушение закона, имеющее признаки административного правонарушения, он только выносит постановление о возбуждении соответствующего производства. После этого постановление и приложенные к нему материалы направляются на рассмотрение уполномоченному на то органу или должностному лицу Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.П. Химичевой. М.: ЮНИТИДАНА. 2001. С. 97..

4. Предостережение о недопустимости нарушения закона. Этот акт прокурорского надзора как форма реализации полномочия прокурора установлен поправкой к Закону о прокуратуре от 10 февраля 1999 г. Он оформляется в виде специального акта, в котором указывается наименование прокуратуры и должностного положения прокурора (или его заместителя), составившего предостережение, фамилия, имя, отчество и занимаемая должность предостерегаемого лица, краткое указание оснований предостережения, требования, предъявляемые к должностному лицу, и указание на последствия в случае невыполнения требований и нарушения закона в виде соответствующей ответственности, к которой может быть привлечено предупреждаемое лицо. В предостережении указывается дата его объявления предостерегаемому.

Так, 28.01.2005 г. Генеральному директору ООО "Оренбург Водоканал" Серову С.А. первым заместителем прокурора Ленинского района г. Оренбурга Киселевым М.В. было объявлено Предостережение о недопустимости нарушения Гражданского законодательства. Данные нарушения были установлены в ходе проверки прокуратурой Ленинского района г. Оренбурга по обращению заместителя Генерального директора ОАО "Оренбургэнерго", директора ОП "Энергосбыт" Кожаева В.Ф. по вопросу несвоевременной оплаты за потребленную электрическую энергию ООО "Оренбург Водоканал".

В соответствии с ч. 1 ст. 544 Гражданского кодекса РФ оплата энергии производится за фактически принятое абонентом количество энергии в соответствии с данными учета энергии. Порядок расчетов за энергию определяется законом, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон (ч. 2 ст. 544 ГК РФ).

Проверка показала, что по состоянию на 01.01.2005 г. задолженность ООО "Оренбург Водоканал" за потребленную электроэнегрию за декабрь 2004 г. составила 7505 тыс. рублей. На основании изложенного Генеральному директору ООО "Оренбург Водоканал" было объявлено, что в случае неисполнения требовании закона, изложенных в указанном предостережении, он будет привлечен к административной ответственности.

Предостережение применяется, также при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, эти сведения должны быть реальными, объективными и достоверно установленными.

Закон ничего не говорит о характере готовящихся противоправных деяний. Ведь таковыми могут быть и деяния, хотя и нарушающие какие-либо нормы права, но не представляющие серьезной общественной опасности. Поэтому, исходя из смысла ст. 25 Закона о прокуратуре, следует полагать, что данный акт прокурорского реагирования может и должен применяться в тех случаях, когда у прокурора имеется объективная информация о реальной возможности совершения должностным лицом правонарушения, представляющего значительную общественную опасность Шалумов М. Прокуратура в современном Российском государстве // Теория и практика прокурорского надзора. Кострома. 2001. С. 84..

Формы реализации рассматриваемого акта прокурорского реагирования является смешанной. Сам акт, как уже отмечалось, имеет письменную форму, а его реализация осуществляется в устной форме. В отличие от протеста или представления, которые могут быть принесены, то есть переданы адресату по почте, или другим путем, предостережение должно быть в устной форме объявлено прокурором или его заместителем соответствующему должностному лицу. При этом ему должны быть разъяснены требования по прекращению конкретных деяний, могущих повлечь нарушение закона, и возможность привлечения его к ответственности в установленном законом порядке в случае невыполнения этих требований. Объявление предостережения должно быть соответствующим образом зарегистрировано.

Помимо предусмотренных Законом о прокуратуре актов прокурорского надзора, на практике встречаются случаи применение прокурорами иных, нетипичных средств прокурорского реагирования. Так, например, прокуроры некоторых субъектов федераций в своей надзорной деятельности при выявлении нарушений законов в правовых актах не предпринимают предусмотренных Законом о прокуратуре мер реагирования, а ограничиваются лишь информированием правонарушителя. Они подменяют предусмотренные законом о прокуратуре акты реагирования квазипротестами либо квазипредставлениями. Например, прокурор Республики Марий Эл подменяет принесение протестов "направлением предложений". Идентичная прокурорская практика наблюдается в городе Москве, где для "урегулирования некоторых вопросов, а также в случаях несоответствия законов города требованиям федерального законодательства в Мосгордуму направлялись предложения, при наличии оснований - соответствующие акты прокурорского реагирования". Некоторые прокуроры оповещали адресата о выявленных нарушениях письмами. Так, исполняющий обязанности прокурора Ленинградской области 28 апреля 1998 года направил письмо руководителю Законодательного собрания Ленинградской области, в котором уведомлял, что прокуратурой проведен правовой анализ закона области "О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления Ленинградской области", на соответствие Конституции Российской Федерации и Федеральному избирательному законодательству. Ряд норм содержащихся в областном Законе, по мнению прокурора не соответствовали ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ". Направляя такое письмо, прокурор обязан учитывать, что оно может не породить никаких правовых последствий. Прокурор направлением письма лишь имитирует свою протестную деятельность Татарчук В.Л. Социальная эффективность прокурорского надзора // Законность. 2001. № 7. С. 52..

Подобная реакция прокуроров на нарушения закона, по нашему мнению, недопустима, так как государственный орган и конкретные должностные лица, осуществляющие надзор за исполнением законов другими, сами пренебрегают его содержанием, либо вольно трактуют его.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование показало, как много уже сделано органами прокуратуры в направлении укрепления законности и правопорядка в нашем государстве и как много еще предстоит сделать. На сегодняшний день существует множество научных разработок и предложений, посвященных данной проблеме, изданы и действуют соответствующие правовые акты (Закон о прокуратуре, Приказ Генерального прокурора «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина») регламентирующие прокурорский надзор, но анализ практики показал, что всего этого недостаточно - жизнь не стоит на месте, общество и государство постоянно развиваются и совершенствуются, поэтому и правовая и научная базы должны развиваться вместе с ними.

Очевидно, что действующий Закон о прокуратуре уже давно морально устарел и несмотря на то, что в него неоднократно вносятся многочисленные изменения и дополнения, обеспечить должное правовое регулирование прокурорской деятельности в настоящее время он не в состоянии. Необходимо разработать и принять новый, соответствующий современному состоянию правовой системы России, нормативно-правовой акт, учитывающий накопленный опыт работы прокуратуры в различных направлениях.

В содержании закона обязательно должно быть раскрыто смысловое значение термина «закон», определено какие именно нормативно-правовые акты составляют его содержание. Мной предлагается поддержать в этом плане таких ученных как Герасимов, Сухарев, Чувилев и включить в его содержание федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов и международные договоры.

А вот существующий перечень поднадзорных прокурору органов и учреждений можно сохранить в той же редакции. Проведенные исследования показали несостоятельность предложений Ю.Е. Винокурова о внесении дополнений в ФЗ «О прокуратуре», в соответствии с которыми имеющийся перечень необходимо дополнить общественными организациями, объединениями и движениями, а также гражданами. Если обратиться к главе 4 Гражданского кодекса РФ, то мы увидим, что общественные организации, объединения и движения относятся к некоммерческим организациям, которые уже присутствуют в законодательном перечне. Что же касается граждан, то они, по сути, также уже предусмотрены законом, но для включения их в число поднадзорных прокурору объектов, они должны иметь статус должностного лица или руководителя коммерческой или некоммерческой организации.

В новой редакции Закона необходимо четко определить, что подзаконные акты проверяются прокурором только на предмет их соответствия действующему законодательству, что проверка исполнения подзаконных актов не входит в компетенцию прокуратуры. Включение в Закон подобной нормы раз и навсегда положит конец непрекращающимся уже много лет дискуссиям по этому поводу.

Важно законодательно закрепить недопустимость подмены предусмотренных законом актов прокурорского реагирования иными средствами и документами. Данное положение приобретает особое значение в связи с тем, что проведенное исследование показало, что на практике встречаются случаи применения прокурорами так называемых «нетипичных» средств прокурорского реагирования, не предусмотренных Законом о прокуратуре, причем в тех обстоятельствах, которые прямо указывают на необходимость вынесения конкретного акта прокурорского реагирования. Подобная реакция прокуроров на нарушения закона, непозволительна, так как государственный орган и конкретные должностные лица осуществляющие надзор за исполнением законов другими, сами пренебрегают его содержанием, либо вольно трактуют его. Говоря об актах прокурорского реагирования, в интересах дела следовало бы также закрепить в Законе, что принесение прокурором протеста на противоречащий закону акт приостанавливает действие этого акта до рассмотрения протеста.

Изучение особенностей надзора за исполнением законодательства в экологической сфере, по моему мнению, предопределяет необходимость дополнения нового Закона о прокуратуре разделом «Особенности организации и деятельности специализированных прокуратур», с соответствующими главами, посвященными полномочиям каждой из специализированных прокуратур - природоохранной, транспортной и др. Данная законодательная корректива способствовала бы разграничению компетенции между территориальными и специализированными прокуратурами и повышению эффективности надзора прокуратуры в природоохранной сфере.

Реализация этих и иных законодательных мер, несомненно, положительно сказалась бы на состоянии работы органов прокуратуры, что в свою очередь способствовало бы укреплению законности и правопорядка в стране.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативно-правовые акты

1. Всеобщая декларация прав человека. Принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 / Информационно-правовая система "Гарант". CD-ROM.

2. Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам // Российская юстиция. № 10. 2003. С. 14.

3. Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека. 26 мая 1995. Конвенция ратифицирована Российской Федерацией. Федеральным законом от 4 ноября 1995 № 163 - ФЗ // Российская газета 1995 № 172. С. 7.

4. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. 25 декабря.

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ С последующими изменениями и дополнениями // Собрание законодательства Российской федерации. 1994 № 32. Ст. 3301.

6. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая Федеральный закон от 31.01.1998 № 146. Часть вторая Федеральный закон от 5.08.2000 № 117. С изменениями и дополнениями от 30.12.2004 // Российская газета 2004. 31 декабря.

7. О прокуратуре Российской Федерации. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472. С изменениями на 22 августа 2004 // Российская газета. 2004. 15 августа.

8. О приватизации государственного и муниципального имущества Федеральный закон от 21.12.2001 № 178 - ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 4. Ст. 251. С изменениями на 27 февраля 2003. // Российская газета. 2003. 1 марта.

9. Об охране окружающей среды. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7 - ФЗ // Российская газета. 2002. 12 января.

10. О государственной тайне. Федеральный закон от 21 июля 1993 № 5485-1. // Собрание законодательства Российской Федерации 1995 № 47. С изменениями и дополнениями 22 августа 2004 // Российская газета. 2004. 25 августа.

11. Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в экономике. Указ президента от 3 марта 1998. № 224. С изменениями и дополнениями 25 июля 2000 // Российская газета. 2000. 15 августа.

12. О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе: Приказ Генерального прокурора РФ от 24 октября 1996 № 59.

13. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: Приказ Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 № 30.

14. Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской федерации: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 18 июля 1997 № 42.

Литература

1. Агеев А.А. Природоохранная деятельность органов прокуратуры: Дисс.канд. юр. наук. М., 1998. 127 с.

2. Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов, с приложением нормативных актов. М.: Издательство «Зерцало». 2000. 512 с.

3. Бессарабов В.Г. Прокуратура как важнейшее звено становления в России демократического правового государства // Журнал российского права. 1998. № 9. С. 58.

4. Божьев В.К. Прокуратура России - какой ей быть? // Российская юстиция. 1995. № 9. С. 26.

5. Бойцова В.Н. Актуальные проблемы общенадзорной деятельности прокуратуры // Правоведение. 1991. № 1. С. 39.

6. Быканов М.Н. Зачем сужать полномочия прокуратуры? // Законность. 1999. № 4. С. 44.

7. Викторов И.Е. Экономическая деятельность. Проблемы прокурорского надзора // Законность. 1995. № 11. С. 51.

8. Винокуров А.Ю. Природоохранная деятельность российской прокуратуры: Монография. М. Изд-во МНЭПУ. 1999. 218 с.

9. Винокуров А.Ю. Через формирование здорового экологического мировоззрения к благоприятной природной среде. - В кн.: Формирование экологического мировоззрения у российских граждан. М.: Изд-во МНЭПУ. 1998. 186 с.

10. Димидов К.А. Использование помощи специалистов в прокурорских проверках // Судоустройство и прокурорский надзор. № 1. 2002. С. 62.

11. Из доклада Генерального прокурора РФ Устинова В.В. На расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ (февраль 2002 года) / Информационно-правовая система "Гарант". CD-ROM.

12. Из доклада начальника специализированного управления по надзору за исполнением налогового законодательства Генеральной прокуратуры РФ Е. Широкова. На расширенном заседании коллегии прокуратуры РФ (февраль 2002 года) / Информационно-правовая система "Гарант". CD-ROM.

13. Кехлеров С. Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов // Законность.1993. № 7. С. 2-8.

14. Кириченко С.Г. Прокуратура и реализация норм экологического права // Российский юридический журнал. 2001. № 2. С. 105.

15. Клочков В.В. Деятельность прокуратуры: типология, классификация в сб. "Прокуратура. Законность. Государственный контроль". М. 1995. 312 с.

16. Клочков В.Д. О концепции развития Российской прокуратуры // Юридическая газета. 1998. С. 21- 22.

17. Козусев А.Ф. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности: Монография. М., 2001. 217 с.

18. Костенко Н.И. Место прокуратуры в государственном механизме // Государство и право. 1995. № 11. С. 31.

19. Макаров Н.С. Правозащитная роль прокуратуры // Законность. 1997. № 9. С. 7-9.

20. Мельников Н.В. Прокурорский надзор - самостоятельная форма осуществления прокурорской власти с России // Государство и право 2003. № 5 С. 37.

21. Мыцыков А.Я. Прокурорский надзор за исполнением законов (возможности и пределы) // Прокурорская и следственная практика. 1998. № 3. С. 29.

22. Настольная книга прокурора / Под ред. д.ю.н. С.И. Герасимова. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, издательство "Экслит". 2003. 849 с.

23. Осипов Г.И. Деятельность органов прокуратуры по реализации экологического законодательства для обеспечения экологической безопасности // Проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов. Под ред. В.Н. Лопатина. М., 2003. 418 с.

24. Отческая Т.И. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства // Журнал российского права. 2002. №11. С.54.

25. Павлов В.Н. Прокурорский надзор за исполнением законов // Российского права 2001. № 7. С. 19.

26. Поляков Ю.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха - важная составляющая в обеспечении экологической безопасности // Проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов / Под ред. В.Н. Лопатина. М., 2003. 272 с.

27. Похмелкин В. Участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел - юридический атавизм // Российская юстиция. № 5. 2001. С. 21.

28. Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.П. Химичевой. М.: ЮНИТИДАНА, Закон и право, 2001. 517 с.

29. Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. Изд. 6, перераб. и доп. / Под ред. д.ю.н.; проф. Ю.Е. Винокурова. М.: Издательство «Экзамен», 2004. 428 с.

30. Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. заслуж. юриста РФ, д.ю.н., проф. А.Я. Сухарева. М.: Издательство НОРМА, 2003. 380 с.

31. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Чувилева. М.: "Юристъ" 2000. 341 с.

32. Солдатова В.А. Роль органов прокуратуры в обеспечении экологической безопасности в РФ // Проблемы обеспечения экологической безопасности. Сборник научных трудов / Под ред. В.Н. Лопатина. М., 2003. 272 с.

33. Становление правового государства и функции прокуратуры («круглый стол») // Государство и право. 1996. № 5. С. 2-29

34. Татарчук В.Л. Социальная эффективность прокурорского надзора // Законность. 2001. № 7. С. 14-18.

35. Титова В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства при перечислении налоговых платежей кредитными организациями // Законность. 2002. № 1. С. 25-27.

36. Трубин Н.А. Прокуратура должна заниматься своим делом // Социальная законность. 1996. № 3. С. 29-32.

37. Цуканов А.Н. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов // Государство и право. 2001. № 3. С. 23.