Средства массовой информации и эволюция формы государства

2

Средства массовой информации и эволюция формы государства

Исследование взаимодействия государства со СМИ в политической системе Российского общества не будет полным и объективным без анализа эволюции формы государства, как одной из наиболее значимых внешних проявлений сущности соотношения данных систем. Автор исходит из того, что форма государственности является закономерным отражением внутреннего и внешнего состояния общества, так как государство и общество (об этом говорилось выше) являются не противоположностями, но различными принципами организации социальной системы. Причем указанное рассмотрение эволюции формы российской государственности на современном этапе невозможно в рамках только общей теории государства и права, так как происходящие государственно-правовые процессы, в России, затрагивают трансформацию практически всех основных элементов общественной, государственной и правовой действительности. Так, для повышения качественности и полноты исследования, необходимо привлечь достижения как в области политологии, философии, так и конституционного права.

1985 год - начало масштабных реформ в России. Именно в этот период наше государство постепенно трансформирует свой путь развития к демократическому. Государственные структуры поэтапно осуществляют реформирование основ как государственной власти, так и структурных составляющих самого общества. При этом в качестве образца используются передовые достижения уникальных государств, таких, как США, Великобритания, Франция, Канада и т.д., т.е. осуществляется поэтапная демократизация России.

Классическая теория демократии, явившаяся непосредственным продуктом эпохи Просвещения и ставшая знаменем политической борьбы с абсолютизмом и тиранией, представляла собой «идеальную» модель организации власти (применительно к конкретной исторической эпохе), сконструированную методом противопоставления существовавшей. Она исходила из способности народа к рационально-нравственному самоопределению и волеобразованию. Ее основу составляла идея суверенитета народной воли, делегирования полномочий избранным представителям в законодательных учреждениях, руководствующихся общими интересами и общим благом.

Анализ научной литературы позволяет сформулировать основные составляющие демократии:

- высший законодательный орган должен быть избран народом;

- наряду с ним должны существовать избираемые органы власти и управления менее высоких уровней, вплоть до местного самоуправления;

- избиратели должны быть равны в правах, а избирательное право должно быть всеобщим;

- выборы должны совершаться на всех уровнях большинством голосов;

- решение большинства ограничивает права меньшинства;

- представительный орган власти должен пользоваться доверием других органов власти и населения, т.е. быть легитимным;

- отношения общества и избираемых им органов власти должны быть взаимными и симметричными с гарантированной законом избирательной ответственностью делегированных им носителей власти;

- демократия существует под непрерывным и пристальным контролем общественности;

- государство и общество вырабатывают действенные механизмы предотвращения и изживания конфликтов на всех уровнях: между разделенными властями, между большинством и меньшинством, социальными группами и нациями и т.д.

Указанные выше элементы демократии являются идеальными и в силу своей утопичности, «в полном объеме не существуют ни в одном государстве». Однако, стремление к их полноценному воплощению в жизнь характерно для демократических государственностей.

Переход к демократии обычно предполагает дилемму: реформа существующего строя (если он вообще поддается реформированию) или разрыв с ним. На самом деле подлинная глубокая демократизация сочетает в себе и реформу институтов государства, и разрыв с прежней политической практикой, и отказ от прежних методов управления. Как правило, «демократизация бывает вызвана глубоким внутренним кризисом экономических, политических структур общества, изношенностью идеологии или системы ценностей», и поэтому напрямую связана с проблемами модернизации и является ее инструментом.

Однако нет и не может быть жестко определенного пути демократизации государственности. В разных странах смена авторитарных режимов происходит различными путями, и именно особенности путей перехода формируют основные черты будущей демократии.

Три волны демократизации прокатились в последние два десятилетия по миру, вызвав глубокие перемены: «середина 70-х годов отмечена демократическими преобразованиями политических институтов в странах Южной Европы (Испания, Португалия, Греция, Турция); в начале 80-х годов демократия восторжествовала в Бразилии, Аргентине, Чили, Уругвае; конец 80-х - начало 90-х годов были отмечены глубокими демократическими переменами в странах бывшего социалистического лагеря и бывшего СССР». Одновременно демократизация затронула страны Африки, Южной и Юго-Восточной Азии, Океании. Эти процессы продемонстрировали, что судьба мировой демократии отныне решается и на так называемой демократической периферии. На фоне этих процессов проявляется как прочный запас потенциала демократических ценностей, выработанных западными государственностями, так и очевидные слабые места Российского пути развития, не выдерживающего проверку временем.

Новое государственное устройство было привнесено в Россию с «цивилизованного Запада». Причем его восприятие носит сугубо прагматический характер. Институты и процедуры демократической правовой государственности рассматриваются как некие механизмы, способные обеспечить процветание общества. Их самоценность не осознается, и отсутствие быстрого эффекта (в первую очередь - экономического) сразу порождает сомнения в целесообразности и разумности политических форм, стремление заменить их чем-либо более подходящим. Причина такого отношения к новой государственности в ее заимствованности. Более того, никогда прежде не осуществлялись ни переход, ни попытка перехода от государственного социализма к капитализму и либеральной демократии.

В основе будущего, каким оно представляется, находятся отнюдь не модели, взятые из собственного прошлого нашей страны или же задуманные исходя из местных условий, образ будущего был заимствован. Формула, выражающая суть общества, которое в России надлежит построить, заключается в том, что «мы хотим быть «нормальным» обществом, т.е. обществом, которое отвечает стандартам и достижениям стран Западной Европы и Северной Америки, и признается как «современное» общество». Достижения современных демократических государств, такие, как гарантированность государством индивидуальных прав и свобод, экономических прав и свобод, прав частной собственности и рыночной экономики, служат ориентирами в процессе трансформации. Они были восприняты в качестве таковых не потому даже, что отсутствовали разработанные на месте альтернативы, но прежде всего в силу того факта, что именно эта комбинация стандартов и идеалов западных государственностей выдвигалась «в качестве предварительного обязательного условия предоставления столь необходимой помощи и поддержки со стороны западных партнеров (частных компаний, банков, правительств, Европейского Сообщества и МВФ) на двусторонней и многосторонней основе».

Становление свободных экономических и политических институтов в демократических государственностях осуществлялось поэтапно в течение длительного периода времени и при поддержке различных социальных и политических сил, видевших ценность этих институтов прежде всего в них самих, то в России политика внедрения этих институтов диктуется элитой и носит прикладной характер. К тому же введение новых институтов надлежало осуществить в предельно короткие сроки. «Сходство содержания в данном случае лишь подчеркивает отличие формы и способа воплощения в жизнь». Являются ли форма и содержание не зависящими друг от друга? Возможно ли указом либо распоряжением сверху создать свободные институты? Иными словами, «типичная» логика имплементации, меняет содержание того, что имплементируется, предопределяя тем самым существенное различие между «оригиналом» и «имитацией». С известной долей преувеличения, мы можем утверждать, что восприятию «демократических» политических и экономических институтов с точки зрения их эффективности и потенциала, стимулирующего процветание общества (т.н. «ожидаемых» от них благ), предшествовало отстаивание этих институтов прежде всего в силу внутреннего нравственного потенциала, присущего этим институтам, в частности - их способности содействовать достижению согласия и равенства в обществе.

В силу абсолютной неподготовленности и глубокого раскола в обществе, явившихся следствием тех обстоятельств, при которых произошло крушение старых режимов, не существовало никакой реальной альтернативы тому прагматичному, управляемому сверху, элитарному и прикладному «кратчайшему пути» в сторону «демократических институтов», по которому пошла Россия и некоторые другие государства (например, страны Восточной Европы). Однако этот же «путь» стал причиной того, что в указанных государственностях культурные основы новых институтов, их сознательное восприятие и разделяемая обществом философия поддержки этих институтов должны были формироваться следом за фактическим введением уже начавших функционировать новых институтов рынка и демократии. «До тех пор пока не сложились соответствующий «дух народа» и политико-экономическая культура, на которые можно было бы опереться, мало что может обезопасить новые демократии и рыночные системы от возможных искажений, эрозии, оппортунизма и нарушений нововведенных правил».

Если данные институты оказываются не столь продуктивными, как ожидалось, обеспечить неизменное признание действенности и уважение этих институтов способна лишь глубоко укоренившаяся система убеждений, которая отстаивает эти институты, поскольку они не просто полезны (по крайней мере, на данный момент), но прежде всего потому, что это надлежащие институты и уже по своей сути заслуживают поддержки. Но, если не достигнуто последующее воплощение нового устройства в ценности и идеалы, которым предано население, институциональная реорганизация антидемократических государственностей не может считаться успешно завершенной. Демократия и капитализм будут оставаться «случайными» и теоретически подвержены замене чем-то иным, с прагматической точки зрения более подходящим до тех пор, пока они принимаются и отстаиваются лишь в надежде на желаемые последствия и результаты.

Представляется, что одной из активно реализуемых идей демократизации в России, должно стать обеспечение условий (законодательных, политических и, конечно же, социально-экономических) для создания гражданского общества, отличающегося на первых порах от «западного». В данных государственностях гражданское общество (об этом уже говорилось) традиционно противопоставляется государству. В условиях же «переходного периода от тоталитарного к демократическому пути развития», «именно государство, единственное (кроме культурного наследия) ценное национальное достояние после демонтажа социализма, должно было бы стать гарантом демократических преобразований». Гражданское общество заинтересовано в том, «чтобы в государственной политике доминировали демократические тенденции и по возможности нейтрализовывалась авторитарная тенденция».

Естественно, формирования одного лишь гражданского общества недостаточно для необратимости демократических преобразований. Необходимо учитывать еще и такие факторы, как: существование рыночной экономики; неотчуждаемость частной собственности; роль права как катализатора демократических преобразований, политическое сознание граждан и многое другое. Без учета указанных факторов сохраняется опасность возвратного движения к еще более жестким формам тоталитаризма.

По каким же каналам происходит трансформация формы российского государства? Какие, характерные для демократических государств институты и процедуры надлежит реконструировать в России? Как воспринимает общество данные шаги со стороны государства? На эти вопросы автор постарается дать ответ далее.

Для начала необходимо определить, какие из многочисленных институтов нашего государства реформируются в первую очередь. По оценкам автора это: созданный институт Президента РФ, возрожденное (естественно в новом качестве) Федеральное Собрание РФ, трансформируемое федеративное устройство России, а также смена политико-правового (государственного) режима.

Создание в России института президентства, с одной стороны является переносом одного из элементов уникальных государств (не обязательного, так как не в каждом демократическом государстве есть пост президента; это зависит от формы правления) на собственный государственно-правовой ареал. С другой же, это является лишь некой трансформацией наименования высшего поста Российского государства. Если обратиться к истории, то мы видим, что Россия всегда тяготела к единовластию. Это и княжество в Древней Руси, царский и императорский режимы в позднее время, должность Генерального секретаря КПСС в СССР.

Введение поста Президента было предопределено несколькими как объективными, так и субъективными факторами. Президентский пост вводился в СССР в отсутствии разработанной концепции президентства в условиях «власти Советов» и «остатков» (причем весьма ощутимых) власти КПСС. Конституционная реформа декабря 1989 года, когда вводился институт президента СССР, была очередным упражнением в искусстве политического маневрирования: необходимо было противопоставить всевластию КПСС сильного и дееспособного президента, но на первых порах пост президента и генсека совмещался, что делало более чем затруднительной роль советского президента как «председателя комиссии по ликвидации КПСС». М.С. Горбачев, генеральный секретарь КПСС, не желал всеобщих выборов себя как президента и предпочел более или менее комфортный вариант избрания Съездом народных депутатов, то есть вариант, характерный для уникальных государств с парламентской формой правления, где президент играет достаточно декоративную роль (современные Германия, Италия и др.). Итак, президент М.С. Горбачев невольно сделался заложником и КПСС, генеральным секретарем которой он оставался, и народных депутатов, которые избрали его президентом и могли в любое время его сместить.

Председатель Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцин учел просчеты М. Горбачева, поэтому он «провел» поправку к российской Конституции о всенародном избрании российского президента, что поставило президента и над партией, и над парламентом. Единственная уступка, которая была сделана депутатам, - возможность инвеституры кандидатов в президенты самим депутатским корпусом (наряду со сбором подписей), но и эта «уступка» имела своей целью лишь ускорить процедуру выдвижения и побыстрее провести выборы. Таким образом, в России, в отличие от СССР, сразу был взят курс на учреждение поста президента как народного избранника, то есть выразителя «народного суверенитета», противостоящего партийной, хозяйственной и государственно-аппаратной номенклатуре. Одновременно президент, стоящий вне партий, существенно ослаблял свои политические тылы, что не преминуло сказаться на его позициях в ближайшие после избрания месяцы.

Создаваемый институт президентства в России был ориентирован еще на членство в СССР, поэтому имел довольно ограниченный характер полномочий по сравнению с президентом Советского Союза (недостаток, устраненный ходом событий августа 1991 года и последующей потерей позиций союзным президентом).

Резкое ослабление политической власти и исполнительной в особенности, «дикая демократизация», падение административной дисциплины в стране и отсутствие уважения к закону, центробежные тенденции и в Союзе, и в самой России ослабляли позиции российского президента, лишенного многих механизмов реализации власти, характерных для государств с президентской формой правления, «прежде всего - отлаженной системы исполнения президентских указов и решений по горизонтали (центральный государственный аппарат) и по вертикали (центр - периферия)».

И все же последствия введения поста Президента в России очевидны:

-изменилась система организации государственных органов, произошло перераспределение полномочий между ними;

-изменился характер политического режима, проделавшего за три года эволюцию от «парламентского» к «президентско-парламентскому», чтобы затем утвердиться в Конституции 1993 года как президентский (а по некоторым оценкам - суперпрезидентский, об этом мы скажем далее) режим;

-уже в составе СССР Россия получила не только важнейший признак своей государственности, но и реальную возможность проводить собственную политику, во многом благодаря Президенту;

-наметилась перспектива приступить к реализации принципа «разделения властей», основы основ правового государства (которая до сих пор, во многом, так и осталась перспективой);

-появилась возможность (реализованная частично и непоследовательно) более мобильно и оперативно организовать государственное управление и координировать работу государственного механизма;

-была достаточно четко очерчена роль Председателя Верховного Совета Российской Федерации: организация законодательной работы, столь необходимой для российской государственности. Итак, источники полномочий нынешнего российского Президента разнообразны, он приобрел ряд полномочий Президиума Верховного Совета (награды, почетные звания, гражданство) и его председателя (представление России в межгосударственных отношениях до поправок 1991 года к действовавшей Конституции 1978 года, внесение вопроса об отставке Председателя Правительства и самого Правительства). Также он получил новые полномочия, свойственные западным государствам и вытекающие из природы самого института президента (командование вооруженными силами, назначение премьер-министра и министров, назначение выборов, референдума и роспуск нижней палаты парламента, руководство Советом безопасности и т.д.). Президент приобрел ряд полномочий и главы правительства, в частности, право председательствовать на заседаниях правительства.

Таким образом, Президент РФ «приобрел» рычаги воздействия на все три ветви власти:

-законодательную: право законодательной инициативы, право подписывать законы, право отлагательного вето;

-исполнительную: фактическое формирование исполнительной власти и элементы руководства ею;

-судебную: подбор кандидатур судей высших судебных органов, Генерального прокурора, судей федеральных судов. Необходимо предположить, что такие изменения в статусе

президента должны были иметь определенные последствия. Естественно, указанные последствия не могли проявиться сразу и во всей своей полноте, к тому же попытки старой номенклатуры взять реванш за события августа 1991г. и октября 1993г. тормозили и будут тормозить реализацию заложенных в Конституцию 1993 года возможностей. И все же генеральная линия конституционного развития России совпадает с зарубежной тенденцией демократических государств - укрепление исполнительной власти и ослабление власти представительной, «все более превращающейся в полигон политических столкновений, сведения счетов с политическими противниками», то есть в некую политическую «отдушину», что явно демонстрируют выборы в Государственную Думу ФС РФ 19 декабря 1999 года и первый месяц ее работы.

Поскольку институт президента в России, как и в СССР, являлся фактически новым элементом государственности, заимствование опыта западных государств было практически неизбежно. Вопрос о том, как это заимствование отражается на статусе президента и как оно вообще укладывается в политико-правовую систему трансформируемой России. Напомним, что по прежней Конституции Президент пользовался традиционным для западных демократий правом отлагательного вето, то есть правом не подписывать принятый парламентом закон, а отправлять его на повторное рассмотрение парламента. В свою очередь очевиден и «американизм» в виде права парламента (в нашем случае - Съезда народных депутатов) досрочно отрешить от должности Президента двумя третями голосов депутатов по инициативе Верховного Совета, его палат и на основе заключения Конституционного Суда.

Избрание Президента всеобщим голосованием, ограничение сроков его мандата в случае переизбрания, возрастные ограничения, ежегодный доклад Президента парламенту (в Конституции 1978 года - Съезду народных депутатов) о положении в стране, контроль депутатов за деятельностью правительства - все эти положения действуют в конституциях демократических государствах, имеющих президента.

Отходом от мировой практики было положение, не допускающее роспуска Съезда народных депутатов и Верховного Совета президентом, а также положение о том, что полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства, роспуска, либо приостановки деятельности любых, законно избранных органов государственной власти. Довольно «оригинальным» было и право Конституционного Суда признавать утратившими силу указы Президента в случае нарушения Конституции. Обобщенно говоря Конституция 1978 года со всеми ее «заплатками» в виде поправок отработала в основном на Президенте зарубежные нормы, ослабляющие власть Президента.

Напротив, при подготовке Конституции 1993 года, особенно на завершающей стадии выработанного Конституционным Совещанием проекта, были заимствованы нормы западных государств, всячески укрепляющие полновластие (если не всевластие) Президента: он квалифицируется как «глава государства», является «гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти», «назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы», хотя самостоятельно (без каких-либо согласований с парламентом) «принимает решение о составе Правительства и его отставке», предлагает Совету Федерации кандидатуры не только всех судей высших судебных инстанций (а не 1/3 как принято во многих зарубежных странах), но и «назначает судей других федеральных судов», помимо всего прочего российский Президент «формирует и возглавляет Совет Безопасности, формирует Администрацию Президента РФ, утверждает военную доктрину, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ» - эти полномочия имеются у президентов уникальных государств, но далеко не все и не у всех.

Отношения Президента с парламентом строятся по французско-германской схеме: Президент назначает выборы, он же в определенных случаях распускает Государственную Думу, назначает референдум, вносит законопроекты, подписывает и обнародует федеральные законы -многих этих полномочий у российского Президента по прежней Конституции не было. Более энергично и детально вписаны нормы, регулирующие полномочия Президента в сфере внешней политики, обороны, введения чрезвычайного положения. Все это дает основания сравнивать статус российского Президента со статусом французского президента, как он был сформулирован по воле генерала Шарля де Голля.

Вообще российская модель президентской власти внешне очень напоминает французскую модель с некоторыми «американизмами» в виде статьи 93 Конституции РФ об отрешении Президента от должности.

За время, прошедшее после введения в действие новой Конституции, можно констатировать бесспорную внедренность института президента в политическую систему российского государства. Его доминирующая роль в жизни государства очевидна даже противникам президентского режима. На фоне очевидной слабости представительной власти, на фоне разлаженности правительственного аппарата, раздираемого ведомственными противоречиями и отраслевым лоббизмом, наконец, на фоне опасного бездействия судебной власти Президент и его Администрация выступают неким монолитным корпусом, создающим некую реальность законно избранной власти. «Секрет» - в высокой концентрации властных, распорядительных полномочий, которые на основании Конституции и других нормативно-правовых актов имеются у Президента. Поэтому правы те ученые которые при характеристике формы правления современной России, говорят о ней, как о «суперпрезидентской». Такой итог, несмотря на небольшой опыт существования поста президента, объясняется тяготением российского менталитета к авторитаризму и жесткой централизованной власти в государстве. Поэтому, применение опыта западных государств, касающийся места и роли главы государства, в России, на данном этапе развития приемлем лишь с большими поправками и коррективами.

Становление и развитие парламентаризма в трансформируемой России также происходит с большими трудностями и необходимостью преодоления целого ряда препятствий. Мы попытаемся проанализировать данный процесс сквозь призму взаимоотношений обновленного российского парламента с иными государственными и общественными структурами, часть из которых являются формирующимися элементами гражданского общества. Применительно к Федеральному Собранию Российской Федерации выделяют три типа взаимоотношений внутри переходной государственно-политической системы. «Первый уровень - «парламент и Президент», «парламент и Правительство». Второй уровень - «нижняя палата Федерального Собрания и Президент», «верхняя палата Федерального Собрания и Президент»; соответственно, «нижняя палата Федерального Собрания и Правительство», «верхняя палата Федерального Собрания и Правительство». И наконец, третий уровень отношений - внутри самого Федерального Собрания». Можно выделить еще и четвертый уровень - взаимоотношения с негосударственными некоммерческими организациями. Через весьма неустойчивый баланс интересов, влияний и ресурсных возможностей, которыми располагает каждый элемент этой сложной и взаимопересекающейся структуры взаимоотношений на практике, и происходит переход от одной системы организации власти к другой - от жесткой президентуры к мягкой, от смешанной (полупрезидентской) формы правления к ординарной (президентской или парламентской). Здесь принципиально не многообразие форм, а способы их трансформации - силовые, переговорные, конституционные и антизаконные и т.п.

Российская практика продемонстрировала ряд взаимоисключающих технологий (авторитарных, консенсусных, юридических) перераспределения властных полномочий между законодательной и исполнительной властью, начиная от попытки заключения закрытого по составу своих участников Конституционного соглашения о власти между Президентом и Верховным Советом Российской Федерации (февраль 1993 года) и заканчивая нереализованным Договором об общественном согласии (май 1999 года) с участием довольно широкого круга общественно-политических сил в договорном процессе. Поиск отвечающей переходной ситуации формы правления и политико-правового статуса образующих ее институтов в динамике политической борьбы и разнообразных конфликтов, в конечном итоге привел к пониманию достаточно простой истины. Становление нормальной структуры власти возможно «только на пути конституционно-правовых преобразований на основе выработки компромисса, приемлемого для всех сторон политической системы трансформируемого российского общества».

Правовой статус Федерального Собрания РФ охватывает целый спектр вопросов - формирования, организации и функционирования парламента, взаимодействия с другими ветвями государственной власти и прекращения его полномочий. Его описание, анализ и толкование составляет предмет специального исследования и выходит за рамки настоящей работы.

Представляет интерес не столько формально-юридическая конструкция законодательной власти, сколько ее реальное место и поведение в динамике общественно-политических и институциональных изменений, поскольку именно здесь, в пространстве не воображаемой, желаемой или должной парадигмы развития, а реальной модели отношений заключены «гражданские, правовые и социокультурные предпосылки в условиях необратимости политических реформ, востребованные новым соотношением сил социальных и финансово-промышленных групп как внутри страны, так и в геополитическом измерении».

Конституционная формула «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации» - является представительным и законодательным органом Российской Федерации» юридически сводит его роль к двум функциям - представительства интересов и законотворчества. Предложенная формальная модель ограниченного парламентаризма, в которой отсутствует ведущий элемент демократической системы организации власти в западных государственностях - контрольные полномочия парламента, свидетельствует либо о «незавершенности процесса ее конституирования на современной стадии ее трансформации, либо о его маргинальности и нежелании определенных политических групп, сосредоточенных или тяготеющих к другим ветвям власти, реализовать на практике демократическую версию принципа разделения и баланса властных функций и полномочий». Хотя именно наличие или отсутствие юридической и институциональной структуры гражданского контроля за правительственным курсом и действиями исполнительной власти составляет исходный принцип и индикатор становления норм и институтов политической демократии в различных ее конкретных модификациях.

Существующая практика дает все основания для изучения обеих тенденций политико-правового развития, трансформируемой к демократической, российской государственности. Тот факт, что исполнительная власть, персонифицированная в лице Президента и Правительства, сопротивляется развитию идеи парламентского контроля, в формах отвечающих тенденциям мирового парламентского развития, говорит лишь о том, что ее сущность сохраняется при любой форме правления, безотносительно к региональной или институциональной специфике. Действительная проблема лежит в другой плоскости: «в неразвитости или отсутствии институтов местного самоуправления и гражданского общества, политико-правовым и институциональным проявлением которых и является структурированный парламент», а также конституционный и гражданский контроль за деятельностью самого государства.

На взгляд автора, наивно предполагать, что технологии (нормы, правила и процедуры) силового, бюрократического или административного удержания государственной власти за отдельными институтами, а не в их системе в целом, сами собой уйдут из практики политического господства и управления. Переход к системе выборной власти, основанной на конституционной технологии, ее ротации и передачи по итогам периодически проводимых выборов, составляет актуальную задачу и проблему современного этапа трансформации пути развития Российской государственности.

При всем разнообразии современных моделей парламентаризма, концептуальных и реальных характеристик разделения и баланса функций и полномочий институтов законодательной, исполнительной и судебной власти и их взаимоотношений между собой, роль и место законодательного собрания в механизме выработки и принятии базовых, для системы в целом, решений являются определяющими в понимании того, «имеем мы дело с имитацией представительных форм правления и замещением их административно-бюрократическими институтами государственного управления или на практике реализуется та или иная возможная для данного этапа политико-правового развития модификация участия граждан и их политических объединений в осуществлении власти».

Современные проблемы развития избирательных процессов, формирования той или иной модели парламентаризма связаны не только с характеристиками отдельного государства, но и учетом особенностей предшествующего мирового опыта, в том числе и демократических государств. Наряду с новыми тенденциями государственного развития и их влиянием на процессы реформирования организации выборов важное значение приобретают «модели» участия партий в представительных органах, что находит свое выражение в новых подходах к правовому регулированию участия общественных объединений в выборах.

Выбор между различными избирательными системами состоит в том, что она (избирательная система) должна обеспечивать в дальнейшем: «формирование стабильного и эффективного правительства, пропорциональное представительство в парламенте (и ином выборном органе) интересов различных социальных, национально-этнических и политических групп населения или содействовать комбинации этих двух - стабильного и динамичного начал». Выбор избирательной модели в ряде случаев предопределяется набором функций, которыми располагает парламент, а также демократическими парламентскими традициями (последние не характерны для России). В целом же это обусловлено: «наличием в обществе «длительной или короткой» (по историческим меркам) демократической представительной традиции, поликультурного или относительно унифицированного характера политической и избирательной культуры; комплексным учетом национальных и местных особенностей народного представительства; принятием двухпалатной или однопалатной структуры парламента; наделением парламента функцией образования (формирования) правительства (как это делают европейские парламенты), только функцией законотворчества и наблюдения за деятельностью правительства (как в США) или его превращением в консультативный орган (как Европарламент); проблемой воссоединения государств или их разъединения, а также реформированием избирательных систем при проведении выборов в единые (раздельные) национальные парламенты и органы местного самоуправления».

Каждая из существующих в мировой практике моделей организации выборов имеет не только общие признаки, но и особенности, существенно влияющие на формирование представительных органов власти. К общим признакам систем организации выборов, которые должны были быть учтены при разработке российского законодательства, можно отнести: «достижение равноценности избирательных прав и голосов избирателей при конституционном, а также законодательном установлении минимальных демократических избирательных стандартов». А также, представительство в депутатском корпусе партий и различных социальных и национальных групп на основе их пропорциональной поддержки избирателями; ответственность депутатов и партий перед избирателями за выполнение избирательных программ, манифестов, иных политико-правовых обещаний и обязательств. В качестве одного из общих признаков можно выделить «характер и разнообразие стилей проведения избирательных компаний, а также степень приверженности партий и иных субъектов избирательного процесса конституционно признанным моделям политического поведения в ходе организации и проведения выборов». Также можно выделить такие признаки, как оптимальность выбора методов голосования и «действенность механизма судебной защиты избирательной системы как государственно-правового института, а также правомерных действий субъектов избирательного процесса».

Исходя из с вышеизложенного, одной из центральных проблем развития российского парламентаризма является определение оптимальной модели избирательной системы на основе ее соответствия национальной специфике и сочетания социальной и многопартийной системы представительства в органах государственной власти. В связи с «перестройкой избирательной политики» в 1993 - 1995 годах в очередной раз выдвинулись на передний план вопросы о целесообразности использования в кризисных условиях традиционной мажоритарной избирательной системы (для создания эффективного и устойчивого парламентского большинства, поддерживающего правительство) или же пропорциональной избирательной системы (для адекватного отражения в составе депутатского корпуса социальных и политических предпочтений избирателей), а также о необходимости сохранения смешанной системы выборов и процентных порогов. По мнению автора, при определении эффективности и приемлемости основных типов избирательных систем и моделей организации выборов необходимо принимать во внимание как политико-правовые задачи, целевое назначение, так и возможность адаптации избирательной системы к изменяющимся социальным условиям строго на правовой основе.

В соответствии с Конституцией Федеральное Собрание имеет две палаты: нижняя - Государственная Дума, количеством 450 депутатов; верхняя - Совет Федерации, количеством 178 членов. Нижняя палата формирует путем избрания депутатов по двум избирательным системам: 225 депутатов - по мажоритарной системе относительного большинства, другая половина - по пропорциональной системе. В этом кроется большая опасность, так как избрание депутатов по партийным избирательным спискам (пропорциональная система) «отрывает» конкретного депутата от своих избирателей и представляет ему возможность для совершения действий, которые противоречат интересам избирателей. Также существующее законодательство предоставляет депутату право менять фракционную принадлежность, что, в случае, избрания депутата по общефедеральному или региональному избирательному списку полностью опровергает представительный характер его дальнейших действий. А такие примеры, к сожалению существуют. Так после выборов в 1999 году некоторые депутаты, избранные от избирательного блока «Отечество - Вся Россия» перешли в другие депутатские группы и фракции.

По мнению автора, для обеспечения легитимности принимаемых Государственной Думой РФ решений, необходимо прямое избрание всех депутатов, а не формирование половины нижней палаты по партийным избирательным спискам. Хотя существует и иная точка зрения на данную проблему. Так, по мнению некоторых авторов, такой полувозврат к мажоритарной системе нецелесообразен по следующим причинам:

- «Практика формирования российских органов власти на мажоритарной основе показала, что принцип индивидуального, личного представительства не только не стимулирует становление многопартийности, но, напротив, искусственно создает беспартийный парламент, не заинтересованный в усилении влияния политических партий и движений.

- В условиях, когда политическая инфраструктура еще недостаточно развита, а механизм воздействия избирателей на своих представителей фактически отсутствует, любой депутат имеет возможность произвольно менять свою политическую позицию и фракционную принадлежность (и в том, и в другом случаях). Это является причиной хронической нестабильности партийно-фракционной структуры депутатского корпуса и слабой возможности фракций контролировать принятие политических решений их членами.

- Атомизированный характер депутатского корпуса и слабость горизонтальных депутатских структур (фракций, депутатских групп) приводят к тому, что реальные рычаги власти оказываются в руках руководителей парламентских комитетов и комиссий, а фигуры спикера и его заместителей приобретают огромное политическое значение. Именно внутрипарламентская элита становится решающей силой, определяющей позицию высшего законодательного органа по важнейшим вопросам общественной жизни»!.

Однако, вышеприведенные аргументы не совсем убедительны, так как эти отрицательные черты мажоритарной системы, в настоящее время действуют и в рамках смешанной избирательной системы, которая существует в современной России.

Вообще, наиболее оптимальная структура российского парламента видится следующим образом: однопалатный представительный орган, формируемый путем прямого избрания всех депутатов. Численность такого органа - примерно пять депутатов от каждого субъекта федерации (445 членов). При такой системе не теряет свою актуальность и партийная принадлежность депутатов. Партии и избирательные блоки также как и сегодня, смогут выдвигать своих представителей по одномандатным избирательным округам. В России сегодня происходит процесс реформирования принципа формирования Совета Федерации РФ, верхней палате парламента, что естественно отражается на его месте и роле в политической системе российского общества. Наблюдаемые реформы свидетельствуют не только о поиске оптимальной структуры парламента, но и перемены в федеративном устройстве. Так, в соответствии с Федеральным законом РФ от «5» августа 2000г. №113-Ф3 «О порядке формирования Совета Федерации ФС РФ» членами верхней палаты парламента являются по два представителя от каждого субъекта России, по одному от законодательного и исполнительного органов. Член СФ РФ от законодательного органа субъекта избирается законодательным органом государственной власти субъекта на срок полномочий данного органа. Представитель в СФ РФ от исполнительного органа субъекта назначается высшим должностным лицом на срок его полномочий.

Вышеуказанные положения закона освободили от обязанностей членов СФ РФ глав исполнительных и представительных органов субъектов. Однако, губернаторы по-прежнему сохранили возможность влияния на деятельность Совета Федерации. Так, в соответствии со ст. 9 вышеупомянутого закона, органы избравшие (назначавшие) члена СФ РФ могут досрочно прекратить его полномочия. Данное положение позволяет заменять «неугодных» для руководства субъектов - членов верхней палаты парламента - и контролировать их деятельность. С точки зрения автора, данное положение перечеркивает смысл реформирования принципа формирования Совета Федерации России. Так как «попытка» устранить региональных лидеров от возможности блокирования законотворчества не получилась.

Вероятно, данный процесс интегрирован в российскую правовую действительность временно, и в дальнейшем произойдет еще не одна реформа как верхней, так и нижней палат парламента. Неясно одно, какая цель таится за всеми этими реформами. Если в качестве цели ставится усиление роли законодательной власти в России в системе государственных органов, то этот процесс положителен, с точки зрения демократизации России. С другой стороны, если указанные и последующие нормативно-правовые акты направлены и будут направляться на дезорганизацию высшего представительного органа, сведению его функций к законодательному обеспечению исполнительной власти под ее жестким контролем (как это было в «советский» период нашего государства), то вместо демократизации путь развития приведет к «тоталитаризации» общества со стороны государства.

Хотелось бы отметить еще один важный составляющий элемент демократического парламентаризма - это отзыв депутата избирателями. В настоящий момент этот важнейший институт демократии в России отсутствует. При описанной парламентской системе данную процедуру, при необходимости, можно будет беспрепятственно осуществлять, что существенно повлияет на качество работы каждого депутата, да и на весь парламент в целом. И, в конечном итоге, повысит не только легитимность принимаемых парламентом решений, но и повлечет за собой стабилизацию политической системы трансформируемой России.

Одно из важнейших направлений сегодняшнего этапа реформирования российского государства - перестройка государственно-политической системы страны на подлинно федеративных началах, формирование модели федерации, которая отвечала бы историческим традициям и современным реалиям России.

Форма территориального устройства государства порой определяется исходя из понимания и реализации субъективных взглядов политиков, т.е. вместо объективного, научного анализа предлагаются искусственные конструкции устройства. «После чего возникают уникальные ситуации: сначала провозглашается форма устройства, а затем начинается практическое ее оформление».

Идея федерализма возникла в России как опосредующее звено двух тенденций: национального сепаратизма и российского унитаризма. Территориально-этнический состав России с самого начала был весьма сложным. В ее состав входили нации и народности самых разных культур и с различным уровнем развития. В дореволюционный период единство российской империи сдерживалось мощной интегративной волей русского народа и недостаточным уровнем национального развития подавляющего большинства входящих в ее состав народов.

Начиная с 1918 года Россия юридически определяется как федеративное государство. Но советский, а сегодня российский федерализм - явление, которое в мировой теории и практике федеративных отношений не имеет аналогов. В его основу был положен национально-территориальный принцип, когда федеративное устройство «выступало как способ разрешения национального вопроса, реализации права наций на самоопределение».

Советский федерализм не был результатом объединения уже существовавших в прошлом национальных государств, а, наоборот, сами эти государства были созданы по инициативе федерального центра. Затем, по воле этого же «центра» одни из них заключили Союзный договор о создании союзного государства, в которое они вошли в качестве союзных республик, а другие стали автономными государственными образованиями в рамках союзных республик. В результате образовалась «сложная многоуровневая федерация, включавшая в структуре федеративных отношений и национально-территориальные образования, и оказавшиеся за их пределами территориальные образования - области и края».

В качественно новое состояние российский федерализм вступил после подписания Федеративного договора 1992 года и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года: из национального федерализма он превратился в смешанный, который характеризуется тем, что субъектами федерации в новых условиях являются не только национально-территориальные, но и административно-территориальные образования - области, края, автономные округа, города федерального значения. Следовательно, «российский федерализм выступает сегодня одновременно и формой устройства национальных отношений, и формой территориальной организации государства».

По мнению А.Г. Хабибулина, само понятие федерализма возникло с потребностью устройства государства в такой форме, «которая, обеспечивая единство и согласованное функционирование крупного государства как целостной организации политической власти, допускает существование и развитие в его пределах структурных единиц, в свою очередь выступающих как относительно самостоятельные государства или государственные образования, и какие бы варианты не рассматривались, ясно, что федеративное государственное устройство не будет достаточно стабильно, если отдельные субъекты в силу своего этнического состава имеют различные взаимоотношения с центральным правительством». К примеру, появление принципиально нового вида субъекта федерации в составе России таит в себе, на наш взгляд, источник новых противоречий.

В настоящее время мы имеем конгломерат иждивенческих и сепаратистских настроений в отношениях между субъектами Федерации и центром. Ряд территорий стратегического значения, а также многие национально-территориальные образования откровенно паразитируют на государственных дотациях, но и они в силу географической отдаленности от центра вынуждены принимать большинство оперативных решений самостоятельно. Другие же территории (Черноземье, Урал, Поволжье, Западная Сибирь), напротив, вынуждены отдавать значительную часть стоимости производимых материальных ценностей в центральный бюджет и требуют подлинного равенства с другими субъектами, в том числе экономического (невозможного, кстати, в условиях действующей системы налогообложения и «отраслевого» принципа административно-территориального деления - на добывающие, промышленные и сельскохозяйственные единицы).

С ослаблением жесткой централизации и нарастанием тенденции к вынужденной автаркии и прямым обменам между регионами резко возросла роль региональных управленческих и хозяйственных элит. Одновременно с этим проявляется и очевидная тенденция к политическому полицентризму, когда наряду с традиционными политическими центрами, Москвой и Санкт-Петербургом, заявляют о себе и региональные крупные города. Центр же, утрачивая свое влияние на территориях, отвечает на эти вызовы попытками его сохранить, создавая в субъектах свои все новые и новые функциональные подразделения, наделенные контрольными полномочиями (например, институт представителей Президента РФ на местах). Процесс этот носит экстенсивный характер (присущий прежней системе) и достигает парадоксальных размеров.

Отмеченные процессы требуют своего нормативного регулирования как на уровне федерального законодательства, так и на уровне законодательства субъектов Федерации на основе уточненных конституционных норм. Тем более, что существенную возможность к усилению асимметрии Федерации закладывает и статья 11 Конституции, которая предусматривает разграничение компетенции (предметов ведения и полномочий) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов не только Конституцией, но и договорами, которые могут носить и индивидуальный характер. Таким образом, отдельным субъектам могут быть делегированы (и делегируются) такие права по осуществлению части федеральной компетенции, каких у других субъектов может и не быть, хотя следует подчеркнуть, что установлен приоритет конституционного метода в таком разграничении.

Практика зарубежного федерализма знает принцип субсидиарности, то есть взаимодополняемости, когда между федерацией и ее отдельными субъектами перераспределяются полномочия, если одна из сторон не в состоянии выполнять своих функций. Однако, как правило, именно «субъекты федерации» делегируют «центру» свои полномочия, а не наоборот.

У нас же идет перераспределение «сверху вниз», когда федеративное государство готово ради самосохранения уступать субъектам права, которые они настоятельно требуют.

Федерализм по горизонтали и по вертикали конституционен по своему характеру. Поскольку любой крен в сторону договорного федерализма превращает федерацию в квази-конфедерацию, а это очень неустойчивая структура (примером этого могут стать события в Чеченской республике). Сочетание административно-территориального федерализма с федерализмом экономическим, культурным, личностным - единственный путь к гармоничному развитию двух уровней трансформируемой российской государственности - федерального и регионального.

На уровне институтов федеральной власти центральными становятся: «проблема балансировки обширных конституционных полномочий главы государства с помощью максимальной реализации всех конституционно гарантированных возможностей эффективного взаимодействия правительства, парламента и судебной системы; проблема равновесия всех уровней государственной власти по вертикали и местного самоуправления». При этом основная ответственность ложится на Государственную Думу, обязанную оперативно отслеживать и заполнять правовой вакуум, позволяющий использовать бесконтрольно и произвольно президентские полномочия, и обеспечивать принятием соответствующих законов гармонизацию в деятельности разных уровней и ветвей власти.

На уровне институтов власти субъектов Федерации необходимо добиваться полной реализации статьи 5 Конституции РФ, утверждающей «равноправие» всех субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Тезис об «асимметричной федерации» и ее «исторической необходимости на данном этапе», нуждается (в свете конкретного опыта построения российской государственности) в определенной корректировке. «Симметричная» в строгом правовом смысле федерация - та конструкция, которая может обеспечить реальную стабильность Российскому государству.