Свобода массовой информации в Российской Федерации

Анализ ограничений свободы массовой информации, установленных федеральными законами.

Ограничения свободы массовой информации, а также основания ограничений этой свободы, установлены следующими нормативными правовыми актами Российской Федерации:

1. Конституция Российской Федерации (статьи 17 (ч.3), 21, 24, 29 (ч. ч.2и4), 55 (ч.3), 41 (ч.3), 42, 56 (ч.1));

2. Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 "О средствах массовой информации" (статьи 1, 4, 16, 31, 32, 35, 36, 37, 41 - 44, 46, 49, 51, 56, 57, 59, 60, 62);

3. Федеральный закон от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (статьи 2, 21, 26, 37 - 43, 45, 47, 60, 64, 65);

4. Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (статьи 44-56);

5. Федеральный закон от 13 января 1995 года "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" (статьи 5-11, 13);

6. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 года "О чрезвычайном положении" (статья 12);

7. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 года "О военном положении" (подпункты 14 и 15 пункта 2 статьи 7);

8. Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" (статьи 1,8, 11, 13);

9. Федеральный закон от 25 июля 1998 года "О борьбе с терроризмом" (статья 15);

10. Федеральный закон от 20 февраля 1995 года "Об информации, информатизации и защите информации";

11. Федеральный закон от 24 июля 1998 года "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (ст.14);

12. Федеральный закон от 24 июня 1999 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (статьи 1, 8, 18, 29, 41, 48, 52, 54, 55-60, 62, 85, 93);

13. Федеральный закон от 31 декабря 1999 года "О выборах Президента Российской Федерации" (статьи 49, 50, 53, 82);

14. Гражданский кодекс Российской Федерации (статьи 138, 139, 152, 495, 732, 857, 946, 1057, 1100, 1101);

15. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года (статьи 5.8, 5.9, 5.10, 5.11, 5.12.5 13, 5.26, 13.14, 13.15, 13.17, 13.21);

16. Уголовный кодекс Российской Федерации (статьи 129, 130, 137, 138, 146, 147, 182, 183, 237, 242, 280, 282, 283, 298, 310, 311, 319, 320, 354);

17. Федеральный закон от 18 июля 1995 года № 108-ФЗ "О рекламе";

18. Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5485-1 "О государственной тайне";

19. Федеральный закон от 10 июля 2001 года № 87-ФЗ "Об ограничении курения табака" (ст.7) и в ряде других законов.

Установленные указанными правовыми актами ограничения свободы массовой информации можно упорядоченно представить в виде следующего перечня ограничений.

1. Ограничения в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороноспособности и безопасности государства:

1) ограничения в целях обеспечения демократического порядка формирования органов власти и обеспечения права граждан на участие в управлении делами государства (гарантии доступа политических партий и общественных объединений к СМИ; гарантии плюрализма содержания СМИ; гарантии достоверного информирования граждан о деятельности органов государственной власти и общественных объединений; правила предвыборной агитации и ограничения в деятельности СМИ в период избирательных кампаний);

2) запрет разглашения государственной тайны;

3) ограничения в целях борьбы с терроризмом;

4) запреты использования СМИ для осуществления экстремистской деятельности, в т. ч. для публичных призывов к насильственному изменению конституционного строя Российской Федерации, пропаганды и агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду;

2. Ограничения в целях защиты прав и законных интересов других лиц:

1) ограничения в целях защиты чести и доброго имени, достоинства личности; защиты права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну;

2) ограничения в целях защиты информации ограниченного доступа;

3. Ограничения в целях защиты общественных (публичных) интересов (интересов неопределенного круга лиц):

1) ограничения (в т. ч. запреты) распространения информации угрожающей общественному порядку:

а) запрет изображения чрезмерного насилия и жестокости;

б) ограничения в целях защиты детей от информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию (информация сексуального характера и т.п.);

в) запрет распространения в СМИ информации, способствующей вовлечению в употребление наркотических средств;

г) ограничения свободы информации в условиях чрезвычайного положения;

2) ограничения в целях защиты здоровья (запрет рекламы алкоголя, табака, обязанность федеральных органов исполнительной власти вести через СМИ пропаганду знаний о вреде курения табака);

3) ограничения в сфере рекламы (запрет ненадлежащей рекламы, ограничение объема рекламы в общем объеме телевещания и др.)

Для определения видов (форм) наиболее распространенных злоупотреблений свободой массовой информации проанализируем статистические данные о правонарушениях, инкриминируемых или приписываемых средствам массовой информации.

По данным некоммерческой организации "Фонд защиты гласности" в 1996 - 2000 годах Фондом было зарегистрировано следующее число сообщений о правонарушениях в сфере средств массовой информации (в скобках абсолютное число и доля нарушений, инкриминируемых - вменяемых - самим СМИ, от общего числа за год): в 1996 г. - 370 (168 - 35%); в 1997 г. - 774 (350 - 46%); в 1998 г. - 1077 (627 - 58%); в 1999 г. - 1380 (840 - 61%); в 2000 г. - 1219 (671 - 55%). Эти данные и другие исследования убедительно показывают отчетливо выраженную тенденцию роста числа правонарушении, инкриминируемых журналистам и СМИ. Число инкриминируемых средствам массовой информации нарушений увеличилось (по данным Фонда) с 1996 года по 2000 год в 4 раза (с 168 до 671) ! При этом показательно, что в 1999 году - году проведения выборов в Государственную Думу ФС РФ отмечен максимум числа правонарушений, инкриминируемых СМИ.

По данным Фонда защиты гласности в структуре правонарушений, инкриминированных в 2000 году СМИ, преобладающее место, как и в прежние годы, заняли претензии, связанные с защитой чести, достоинства и деловой репутации - 57% от общего числа. Вторыми по численности являются нарушения, связанные с предвыборной агитацией в СМИ (16,4%), следующими - нарушения регистрационных и лицензионных правил (11%) и нарушения неприкосновенности частной жизни (10%). Судами в период с 1996 по 2000 год было удовлетворено около 65% гражданских исков к СМИ о защите чести и достоинства. Около 8% правонарушений, инкриминируемых СМИ, являлись уголовно наказуемыми (ст.129 и 130 УК РФ).

Большая распространенность нарушений, связанных с использованием СМИ в период избирательных кампаний, имеет многочисленные подтверждения. Весьма показательно заявление Председателя Центральной избирательной комиссии РФ А.А. Вешнякова: "Перед выборами президента надо вносить коррективы в статьи, имеющие отношение к предвыборной агитации, которая на этих выборах (в Госдуму 1999 г) велась очень грязно. Беспрецедентный случай - государственные телекомпании включились в активную агитационную деятельность по своей инициативе, прикрываясь свободой слова, и, по сути дела, манипулировали общественным сознанием. Более четкое законодательное регулирование этого вопроса необходимо".

Статистика не отражает полно и точно всю картину нарушений законодательства в сфере СМИ, так как имеются нарушения, информация о которых не стала известной исследователям. Однако общая динамика, которую можно увидеть по данным Фонда защиты гласности, на наш взгляд, в целом достоверно отражает реальное положение дел, но с некоторыми оговорками, приведенными ниже.

Достаточно многочисленная группа злоупотреблений свободой массовой информации не была зарегистрирована по причине совершенно неопределенных или юридически дефектных правовых критериев, установленных в законах, либо их полного отсутствия, по которым соответствующие деяния могли бы быть квалифицированы как правонарушения. Речь идет о таких формах злоупотребления свободой массовой информации как "распространение передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости" (ст.4 Закона о СМИ). Поэтому об указанных правонарушениях можно говорить, оценивая и выявляя их, исходя лишь из норм нравственности, основывающихся на традиционных нравственных ценностях российского общества, и, отчасти, из правового опыта зарубежных стран. В российском законодательстве сложилась парадоксальная ситуация: какую бы изощренную продукцию вышеуказанных видов не распространили через СМИ, это не будет являться с формально-юридической точки зрения нарушением закона.

Как показывают Постановления Государственной Думы "О государственной политике в области телевизионного вещания и радиовещания в интересах детей и молодежи" от 9 июня 1999 г. и "О государственной политике в области телевизионного вещания и радиовещания" от 24 ноября 2000 года, рекомендации парламентских слушаний "Социально-правовая защита детей от сексуальной эксплуатации и растления" от 4 февраля 2002 года чрезвычайно актуальной является проблема установления в законодательстве эффективных правовых ограничений свободы массовой информации, направленных на защиту детей от информации, содержащей изображение чрезмерно откровенных сексуальных сцен, чрезмерного насилия и жестокости. Очевидно, что в этой сфере деятельности СМИ права граждан - и особенно детей - абсолютно не защищены.

Вышесказанное дает основание считать, что в первую очередь совершенствовать необходимо следующие правовые ограничения свободы массовой информации, которые направлены на предотвращение и пресечение злоупотреблений свободой массовой информации, наносящих наибольший вред правам и законным интересам граждан, общества и государства:

1. Ограничения в целях обеспечения демократического порядка формирования органов власти: ограничения в деятельности СМИ в период избирательных кампаний, правила предвыборной агитации;

2. Гарантии свободного формирования общественного мнения (в период избирательных кампаний и в остальное время): гарантии политического плюрализма в сфере СМИ, в том числе гарантии равных условий доступа политических партий и общественных объединений к СМИ; гарантии права граждан на получение достоверной информации о деятельности органов государственной власти, общественных объединений (в т. ч. политических партий);

3. Ограничения свободы распространения массовой информации в целях защиты чести и достоинства, деловой репутации граждан;

4. Ограничения свободы массовой информации в целях защиты детей от информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию (информации сексуального характера, а также пропагандирующей насилие и жестокость).

Полагая, что указанные виды ограничений являются наиболее важными для обеспечения защиты прав и законных интересов граждан в сфере массовой информации, мы ограничимся анализом именно этих, указанных выше, ограничений свободы массовой информации, установленных федеральными законами.

Рассмотрим ограничения свободы массовой информации, установленные в целях обеспечения демократического порядка формирования органов власти (ограничения в деятельности СМИ в период избирательных кампаний, правила предвыборной агитации).

Федеральные законы, регулирующие проведение выборов в органы государственной власти, содержат в составе правил предвыборной агитации в СМИ ряд ограничений свободы массовой информации, в том числе:

1 - ограничение круга субъектов, имеющих право вести предвыборную агитацию через электронные СМИ (это вправе делать только зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, инициативные группы по проведению референдума);

2 - запрещение организациям телерадиовещания отдавать предпочтение в информационных блоках кому-либо из кандидатов, избирательных объединений (в том числе по времени освещения их агитационной деятельности);

3 - ограничение сроков ведения предвыборной агитации в СМИ;

4 - обязанность организаций, осуществляющих теле - и радиовещание не допускать обнародования информации, способной нанести ущерб чести, достоинству кандидатов, если эти организации не могут предоставить кандидату возможность обнародовать опровержение или разъяснение в защиту его чести, достоинства и деловой репутации до окончания срока предвыборной агитации;

5 - равные условия доступа кандидатов и избирательных объединений к средствам массовой информации с целью обеспечения равенства прав кандидатов, избирательных объединений на ведение агитации через СМИ;

6 - регламентированный порядок финансирования предвыборной агитации в СМИ и другие ограничения;

Наличие в федеральном законодательстве вышеназванных ограничений не воспрепятствовало в должной мере многочисленным злоупотреблениям правом на ведение предвыборной агитации в СМИ во время избирательных кампаний 1999 - 2001 годов.

Как убедительно показали нам все прошедшие в 1999 - 2001 годах выборы в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в органы местного самоуправления, ограничения, установленные в федеральном законодательстве, оказались в значительной их части неэффективными.

Наиболее существенными видами злоупотреблений свободой массовой информации в период избирательных кампаний и нарушений правил предвыборной агитации, осуществляемой в СМИ, являлись:

1. Правонарушения должностных лиц и творческих работников средств массовой информации:

(1) Незаконное ведение предвыборной агитации под видом иной информационной деятельности лицами, не имевшими на это права - должностными лицами и творческими работниками средств массовой информации (например, в так называемых "авторских информационно-аналитических программах" на канале "ОРТ" и других). При этом ведущими ряда телепередач фактически выполнялись функции агитаторов в предвыборной кампании, а заинтересованные в этом кандидаты легально не оплачивали распространение этой агитации.

(2) Нарушения должностными лицами СМИ прав кандидатов на равные условия доступа к средствам массовой информации. Часто должностные лица негосударственных организаций телерадиовещания, отказывали отдельным кандидатам (избирательным объединениям) в предоставлении эфирного времени на равных с другими претендентами условиях.

(3) Комментирование в СМИ результатов опросов общественного мнения и прогнозов результатов выборов, влиявшее на предпочтения избирателей. При этом, как отмечают многие специалисты, часто такие материалы не были объективными социологическими исследованиями, а имели явное заказное происхождение и цель - воздействие на предпочтения и настроения избирателей, что негативно сказывалось на свободном волеизъявлении избирателей.

(4) Неправомерный отказ должностными лицами СМИ отдельным кандидатам в возможности опубликования опровержения или иного разъяснения в защиту их чести и достоинства или деловой репутации в случае, когда кандидатам был нанесен ущерб информацией, распространенной в СМИ.

Одной из предпосылок вышеуказанных нарушений являлось юридически небезупречное определение понятия "предвыборная агитация" в действовавшем в период избирательных кампаний 1999-2001 годов Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. от 30.03.1999 г).

2. Распространение в СМИ заведомо недостоверной информации, взятой с сайтов информационных интернет-агенств в сети Интернет. Заимствование средствами массовой информации материалов от информационных интернет-агентств позволяет организациям теле - и радиовещания, редакциям печатных СМИ избежать ответственности, используя несовершенство статьи 57 Закона о СМИ, согласно которой редакция, главный редактор, журналист не несут ответственности за распространение сведений, не соответствующих действительности и порочащих честь и достоинство граждан и организаций, либо ущемляющих права и законные интересы граждан, либо представляющие собой злоупотребление свободой массовой информации и (или) правами журналиста, если они получены от информационных агентств. Известно, что во время выборов часто журналисты, работая по заказу, организовывали размещение "компромата" на сайте информационного интернет-агентства с целью последующего целенаправленного распространения дезинформации через электронные и печатные СМИ.

Федеральный закон от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (являющийся новой редакцией действовавшего ранее одноименного Закона) отчасти способствует решению некоторых вышеназванных проблем, но одновременно, на наш взгляд, содержит правовые предпосылки для злоупотреблений свободой массовой информации и иных нарушений прав граждан.

Проанализируем с этой точки зрения некоторые нововведения указанного Закона.

1. В Законе уточняется определение понятия "предвыборная агитация", а также установлены новые положения, которые конкретизируют это определение путем установления перечня видов действий, которые признаются предвыборной агитацией (п.2 ст.48).

Как видим, указанный перечень не является закрытым (в нем содержится формулировка "иные действия, имеющие целью... "). В этой статье Закона воспроизводятся некоторые пробелы его предыдущей редакции. Например, норма подпункта "д" не позволяет однозначно признать предвыборной агитацией такую частую форму скрытой агитации, как показ по каналам телевидения сюжетов о деятельности должностного лица (фрагментов его выступления, приема им граждан или иных материалов о его деятельности), связанной с исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей, но не имеющих существенного государственного и общественного значения в момент распространения этой информации. Напротив, из приведенного перечня следует, что любая информация о деятельности должностного лица, связанной с исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей, имеет основание не считаться предвыборной агитацией. Даже представляющая малый общественный интерес или значение. С этим нельзя согласиться, поскольку такая информация будет способствовать напоминанию избирателям о том, какой "активный, деловитый" и т.д. кандидат, как много он думает об интересах граждан, государства и т.д. и т.п.Т. е. это - замаскированная предвыборная агитация.

Очевидно, что подпункт "ж" приведенного выше перечня при его применении избирательными комиссиями может быть истолкован настолько расширительно из-за формулировки "имеющие целью побудить или побуждающие", что практически любая информация в СМИ, предназначенная для информирования граждан о кандидатах, избирательных объединениях, необходимая для осознанного, обоснованного принятия решения гражданами при голосовании, может быть признана предвыборной агитацией. А это может привести к санкциям по отношению к СМИ, так как любая предвыборная агитация в СМИ может быть распространена только с согласия кандидатов, избирательных объединений и должна быть оплачена из их избирательного фонда (за исключением бесплатного эфирного времени и печатной площади в "государственных" СМИ).

2. Еще один недостаток Закона - в п.4 ст.52 устанавливается право редакций негосударственных периодических печатных изданий, публикующих предвыборную агитацию, произвольно (без объективных оснований) отказывать в предоставлении платной печатной площади кандидату, избирательному объединению. Очевидно, что в этом случае СМИ (их владельцы) становятся активными политическим игроками, формируя в своих интересах информационное пространство во время выборов и существенным образом влияя - деформируя - свободное волеизъявление и выбор избирателей.

3. Обратим внимание также на то, что Закон не препятствует использованию в предвыборной агитации на каналах телевидения фрагментов материалов, которые не были предназначены для целей предвыборной агитации, обладающих повышенной эмоциональной привлекательностью, которая способствует некритичному восприятию агитационной информации, соединенной с ними. Это - фрагменты художественных и иных фильмов, мультфильмов и т.п. Полагаем, что такой прием представляет собой злоупотребление отношением избирателей к произведениям, абсолютно не предназначенным для использования в качестве агитационных материалов.

Следует также отметить, что законодательство Российской Федерации не содержит ограничений на распространение агитационных материалов через СМИ в период непосредственно предшествующий началу избирательной кампании. Это обстоятельство способствует применению в указанный период любых информационных технологий, направленных на формирование предпочтений избирателей, что может привести к нарушению прав граждан на свободное осуществление избирательных прав во время выборов.

Рассмотрим гарантии свободного формирования общественного мнения (в период избирательных кампаний и в остальное время): гарантии политического плюрализма в сфере СМИ, в том числе гарантии равных условий доступа политических партий и общественных объединений к СМИ; гарантии права граждан на получение достоверной информации о деятельности органов государственной власти, общественных объединений (в т. ч. политических партий). Одна из основных целей данной группы гарантий - защита свободного формирования общественного мнения и предотвращение манипулирования общественным мнением через СМИ, что является необходимым условием для свободногоосуществления народом своей власти (которое гарантировано конституционным принципом народовластия - ст.3 Конституции РФ).

Согласно мнению О.Е. Кутафина, непременным условием народовластия, провозглашенного Конституцией Российской Федерации как один из главных принципов общественного и государственного устройства, является свободное осуществление народом принадлежащей ему власти в полном соответствии с его суверенной волей и коренными интересами. А для этого необходимы гарантии политического плюрализма в сфере СМИ и гарантии свободы формирования общественного мнения, в том числе гарантии недопустимости злоупотреблений правом политических партий на формирование общественного мнения.

Право граждан на оперативное получение через СМИ достоверных сведений о деятельности государственных органов, и организаций, общественных объединений, в т. ч. политических партий, их должностных лиц, установлено в ст.38 Закона о СМИ.

Однако в законодательстве РФ не установлены обязанности СМИ по оперативному и достоверному информированию граждан о деятельности государственных органов, за исключением норм, закрепленных Федеральным законом от 13 января 1995 г. "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" (ст.11), а также норм Федерального закона от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. п.2, 4, 5 ст.45), в котором установлено, что в агитационный период содержание информационных материалов, размещаемых в СМИ должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков.

Рассмотрим эффективность правового регулирования Федеральным законом "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" освещения деятельности органов государственной власти по следующим критериям:

1) полнота освещения деятельности органов государственной власти;

2) обеспечение политического плюрализма в вещании государственных СМИ и обеспечение доступа к ним различным политическим партиям, представленным в парламенте;

3) обеспечение объективности, достоверности и беспристрастности в информационных программах государственных электронных СМИ.

1. Как следует из статей 6, 7, 11 указанного Закона государственные СМИ самостоятельно определяют объем и полноту освещения в информационных программах деятельности Федерального Собрания и других органов государственной власти. Но при этом в Законе установлен перечень событий, подлежащих обязательному освещению в государственных СМИ (ст.6), который включает решения и действия федеральных органов государственной власти по назначению и утверждению кандидатур на конституционные должности в органах государственной власти; решения о назначении референдума, выборов в Государственную Думу и ее роспуске; ежегодное послание Президента РФ к парламенту; решения Президента РФ о введении чрезвычайного, военного положения; действия парламента, связанные с процедурами отрешения Президента РФ от должности; решения Конституционного Суда по делам о конституционности нормативных правовых актов, по спорам о компетенции и по жалобам граждан.

Однако объем освещения указанных событий Законом не регламентирован, за исключением перечисленных в ст.5 (обращения и заявления Президента РФ, церемонии вступления его вступления в должность; обращения и заявления палат парламента; открытия первых заседаний палат парламента и нового Правительства), которые подлежат освещению в полном объеме. Следовательно, информацию о других важнейших политических событиях можно давать избирательно, так, чтобы формировать мнение граждан в выгодном или удобном кому-то направлении. В ст.10 Закона установлена обязанность общероссийских государственных аудиовизуальных СМИ не реже одного раза в месяц выпускать в эфир по одному из общероссийских телеканалов и по одному из общероссийских радиоканалов программы дебатов представителей депутатских объединений в Государственной Думе продолжительностью программ соответственно не менее 45 и 30 минут (на практике эта норма не выполняется).

Более того, в Законе не установлена обязанность федеральных аудиовизуальных государственных СМИ по обнародованию следующей общественно значимой информации:

1) о том, какие федеральные законы были приняты Государственной Думой, одобрены или отклонены Советом Федерации, подписаны Президентом РФ;

2) о том, какие парламентские слушания в Государственной Думе планируются, какие состоялись, а также итоговые документы парламентских слушаний (рекомендаций и т.п.), которые, на наш взгляд, было бы обосновано публиковать в государственных периодических печатных изданиях;

3) трансляций выступлений (докладов) представителей Правительства РФ и иных органов исполнительной власти, Счетной палаты РФ, Генеральной прокуратуры, проходящих в рамках "правительственного часа" в Государственной Думе.

Такая пробельность правовой регламентации деятельности государственных СМИ противоречит Указу Президента Российской Федерации от 20 марта 1993 года № 377 "О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию" (в редакции от 23 февраля 1996 года). В утвержденном названным Указом "Минимальном стандарте требований к телерадиовещанию" государственным СМИ предложено руководствоваться, в частности, Резолюцией 820 (1984) Парламентской ассамблеи Совета Европы "Об отношении парламентов государств со средствами массовой информации" от 7 мая 1984 г. В этой Резолюции электронным средствам массовой информации рекомендуется "более широко освещать "время вопросов" в парламентах, когда там присутствуют видные члены правительства".

Продолжительность времени информационно-просветительских программ в электронных СМИ, освещающих работу Федерального Собрания, установлена (в ст.7) в размере не менее 45 минут еженедельно, за исключением времени, когда заседания палат не проводятся. Учитывая фактическое отсутствие на каналах государственных телекомпаний специальных программ, освещающих деятельность Федерального Собрания, за исключением программы "Парламентский час" (45 мин.1 раз в неделю), считаем, что этого времени крайне недостаточно для информирования граждан по государственном телеканалу о деятельности законодателей. Поэтому необходимо, на наш взгляд, увеличить обязательный минимум продолжительности указанных программ не менее чем в 2 раза.

Вышесказанное дает основание считать, что установленный указанным Законом правовой порядок освещения в СМИ деятельности парламента не способствует реализации части 2 статьи 100 Конституции Российской Федерации, согласно которой заседания палат парламента являются открытыми. Эта норма Конституции не конкретизирована должным образом нормами законов, которые бы обеспечили реальную информационную открытость для всего общества (а не только для журналистов) заседаний палат парламента, хотя бы при обсуждении наиболее важных вопросов социальной, политической и экономической жизни общества.

2. Принцип обеспечения политического плюрализма в деятельности государственных СМИ не был последовательно реализован в Федеральном законе "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации". Лишь в статье 10 о теле - и радиодебатах представителей депутатских объединений в Государственной Думе установлена отсылочная норма, позволяющая определять очередность участия в указанных ежемесячных дебатах путем общих совместных решений депутатских объединений.

М.А. Федотов, один из авторов Закона о СМИ, отмечает, что "понятие свободы массовой информации теснейшим образом связано с категорией плюрализма СМИ, который является выражением идеологического и политического разнообразия, гарантированного Конституцией РФ. Информационный плюрализм предполагает, с одной стороны, множественность независимых и автономных средств массовой информации, <... >, а с другой - отражение ими разнообразия политических, социальных, религиозных и культурных взглядов при соблюдении редакционной независимости и уважении тех правил саморегулирования, которые могут быть выработаны работниками СМИ". Однако, как показал более чем десятилетний период действия Закона о СМИ, без установленных в законе эффективных стимулов и ограничений свободы распространения массовой информации, направленных на обеспечение политического плюрализма в информационной сфере, сами СМИ не будут соблюдать принцип идеологического и политического плюрализма в своей деятельности, даже в информационных программах.

Принцип политического плюрализма в деятельности государственных СМИ нашел лишь частичное и декларативное закрепление в Федеральном законе от 11 июля 2001 года "О политических партиях", согласно которому федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают политическим партиям равные условия и гарантии доступа к государственным СМИ (подпункт "а" пункта 1 статьи 32). Механизм реализации этой нормы до сих пор отсутствует. На наш взгляд, такой правовой механизм должен быть закреплен в федеральном законе.

Таким образом, в федеральных законах положение об обеспечении равных условий и гарантий доступа политических партий к государственным СМИ не конкретизировано (за исключением ежемесячных теледебатов и периода предвыборной агитации), правовой механизм его исполнения не установлен, что ведет к неисполнимости указанной нормы. Это типичный правовой пробел, влекущий фиктивность указанной в Законе о политических партиях гарантии равных условий доступа политических партий и общественных объединений к СМИ.

Право политических партий формировать общественное мнение следует из пункта 4 статьи 3 Федерального закона "О политических партиях", согласно которому одной из основных целей политических партий является формирование общественного мнения. Полагаем, что реализация партиями этого права, никак не регламентированная (за исключением избирательного периода), имеет большую вероятность быть сопряженной со злоупотреблениями этим правом. По мнению д. ю. н.В. В. Лапаевой, влияние политических партий на политическую волю народа на практике зачастую сводится к манипулированию ею в ущерб принципу народного суверенитета. Мы согласны также и с замечанием В.В. Лапаевой о том, что использованное в определении понятия "политическая партия" этого Закона указание на средство политической деятельности партий - "формирование и выражение" партиями политической воли граждан (п.1 ст.3) является недостаточно корректным и речь должна идти не о формировании партиями воли граждан, как неких пассивных существ, а о содействии выявлению и выражению воли народа. По этим же основаниям было бы более корректным, на наш взгляд, закрепление в Законе цели политических партий в формулировке "содействие свободному формированию общественного мнения", а не "формирование общественного мнения", так как примененная в Законе формулировка выражает и ориентирует восприятие (и понимание) отношений партий и граждан как отношений подчинения - управления граждан (общества) партиями.

Полагаем, что проблема отсутствия правовых ограничений, направленных на предотвращение злоупотреблений правом политических партий на формирование общественного мнения объясняется рядом нерешенных, в т. ч. научных, проблем (отражающих реальные политические условия в России), основными из которых представляются следующие:

1) отсутствие определений правовых понятий: общественное мнение, формирование общественного мнения; недостаточная ясность конституционно-правового содержания понятия "формирование общественного мнения", форм, целей, средств этой деятельности;

2) каковы правовые основы и признаки правомерного формирования общественного мнения, какие принципы формирования общественного мнения надлежит гарантировать правовыми средствами;

3) какие субъекты обладают правом на формирование общественного мнения с использованием СМИ, необходимо ли устанавливать разные объемы прав для разных категорий субъектов, участвующих в формировании общественного мнения;

4) каково содержание права политических партий на формирование общественного мнения, чем определены и какими должны быть ограничения этого права; и др.

В настоящее время в законодательстве не установлены какие-либо ограничения чрезмерного влияния неравных финансовых ресурсов политических партий на использование ими СМИ в законных целях формирования общественного мнения (соответствующие ограничения установлены только для периода избирательных кампаний). Такие условия функционирования СМИ, в особенности - государственных теле - и радио компаний, на наш взгляд, не соответствуют общественным интересам, состоящим, в частности, в том, чтобы граждане имели возможность получать информацию о событиях "представляющих общественный интерес".

Чрезмерная зависимость возможности общественных объединений, в том числе политических партий, информировать граждан о своей позиции по вопросам общественно-политической и экономической жизни от финансового положения этих организаций означает, что осуществление права граждан, объединенных в разные по финансовому положению общественные ассоциации, на свободное распространение информации чрезмерно зависит от их имущественного положения, что, на наш взгляд, ведет к нарушению части 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации, согласно которой, государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от имущественного положения. При чрезмерной зависимости возможности политических партий на обнародование своих взглядов в СМИ от финансовых ресурсов, на наш взгляд, становится затруднительной должная реализация части 3 статьи 13 Конституции, согласно которой в Российской Федерации признается политическое и идеологическое разнообразие.

Как показала деятельность российских СМИ за последнее десятилетие, рекомендация Указа Президента РФ № 377 от 20 марта 1993 г. государственным СМИ "избегать защиты интересов тех или иных политических групп и исключить политическое давление, лоббирование или контроль информационных программ и подразделений" является пустой декларацией без четких правовых ограничений свободы массовой информации, установленных в законах.

3. Право граждан на оперативное получение через СМИ достоверной информации о деятельности органов государственной власти, общественных объединений и их должностных лиц, установленное статьей 38 Закона о СМИ, не нашло лишь фрагментарное отражение в Законе "О порядке освещения деятельности органов государственной власти... ", согласно ст.11 которого требование обеспечить "всестороннее и объективное информирование телезрителей и радиослушателей о работе федеральных органов власти" относится только к "иным публицистическим информационным и информационно-аналитическим программам". При этом ничего не сказано о необходимости обеспечения сбалансированного информирования - т.е. отражения в указанных программах, включая информационные и информационно-просветительские, позиций всех политических партий, представленных соответствующими фракциями в парламенте. (Кроме того, в Законе нет определения понятия "информационно-аналитическая программа").

В рассматриваемых Законах праву граждан на оперативное получение через СМИ достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц не корреспондируют в необходимом объеме соответствующие обязанности СМИ. Недостатки Федерального закона "О порядке освещения..." во многом способствовали тому, что "СМИ, отражая интересы заинтересованных политических групп, освещают заседания палат парламента крайне скупо и подчас в искаженном виде", - что констатировал начальник Правового управления Государственной Думы В.Б. Исаков.

Необходимо отметить, что установление в законе правовых механизмов, эффективно способствующих реализации права граждан на оперативное получение через СМИ достоверных сведений о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений является очень непростой законотворческой задачей, о чем свидетельствует практически полное повторение в новом законопроекте "О средствах массовой информации" (ст.38), разработанном М.А. Федотовым в 2001 году, практически неизмененных неэффективных формулировок ныне действующего Закона о СМИ без закрепления корреспондирующих обязанностей негосударственных СМИ.

Таким образом, анализ законодательства показывает, что:

1) в настоящее время законодательством Российской Федерации не обеспечено в должной мере право граждан на получение достоверной, объективной информации о деятельности органов государственной власти, не установлены гарантии обеспечения политического плюрализма в деятельности государственных электронных СМИ (остающихся, в силу порядка формирования их руководящих органов пропрезидентскими);

2) Федеральный закон от 13 января 1995 года "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" не обеспечивает реализацию в должной мере конституционного принципа открытости заседаний палат парламента, которые остаются, по сути, закрытыми, а их содержание - неизвестным для общественности;

3) Федеральными законами за негосударственными СМИ не закреплены какие-либо обязанности по достоверному информированию граждан о деятельности органов государственной власти, и, как следствие этого, не установлены меры ответственности за нарушение права граждан на получение достоверной информации о деятельности государственных органов и общественных объединений, установленного в ст.38 Закона о СМИ.

Ограничения свободы массовой информации в целях обеспечения права на защиту чести, достоинства и доброго имени, неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны законодательно установлены в статьях 129 (ч.2), 130 (ч.2) Уголовного кодекса РФ и статьях 151, 1099-1101 Гражданского кодекса РФ. Как показывает практика эти нормы недостаточно эффективны.