Свобода массовой информации в Российской Федерации

Согласно части 2 статьи 129 Уголовного кодекса РФ клевета, то есть распространение заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство другого лица или подрывающих его репутацию, содержащаяся в СМИ, - наказывается штрафом до двухсот минимальных размеров оплаты труда (согласно закона составляет для исчисления штрафов 100 рублей) или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух месяцев, либо обязательными работами на срок до 240 часов, либо исправительными работами на срок до двух лет либо арестом на срок до шести месяцев. Клевета, соединенная с обвинением лица в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, - наказывается ограничением свободы до трех лет, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до трех лет.

Согласно части 2 статье 130 УК РФ оскорбление, то есть унижение чести и достоинства другого лица, выраженное в неприличной форме, содержащееся в средствах массовой информации, - наказывается штрафом в размере до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух месяцев, либо обязательными работами на срок до ста восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года.

Гражданско-правовая защита чести, достоинства и деловой репутации основывается на статье 152 Гражданского кодекса РФ, согласно которой гражданин вправе требовать по суду опровержения порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности. В части 2 указанной статьи установлено, что если сведения, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию гражданина, распространены в средствах массовой информации, они должны быть опровергнуты в тех же средствах массовой информации. В части 3 этой статьи установлено, что гражданин, в отношении которого средствами массовой информации опубликованы сведения, ущемляющие его права или охраняемые законом интересы, имеет право на опубликование своего ответа в тех же средствах массовой информации. Частью 5 указанной статьи гражданину, в отношении которого распространены сведения, порочащие его честь, достоинство или деловую репутацию, предоставлено право наряду с опровержением таких сведений требовать возмещения убытков и морального вреда, причиненных их распространением. Частью 7 статьи 152 установлено, что правила этой статьи о защите деловой репутации гражданина соответственно применяются к защите деловой репутации юридического лица.

Как постоянно показывает практика применения вышеуказанных норм ГК РФ, они не являются юридически эффективными, так как не способствуют действенной защите чести, достоинства и деловой репутации граждан.

Наглядным примером неэффективности мер ответственности, закрепленных вышеизложенными нормами, является ставший уже хрестоматийным казус, связанный с систематически осуществленной в течение более месяца тележурналистом С. Доренко (на телеканале ОРТ) клеветой и оскорблениями в адрес Ю. Лужкова во время избирательной кампании в Государственную Думу осенью 1999 года. Как обоснованно утверждали наблюдатели информационно-психологический удар был нанесен по Ю. Лужкову в связи с его участием в избирательном блоке "ОВР" в числе его лидеров. По этим фактам Ю. Лужков обратился в суд с исками о защите чести и достоинства, рассмотрение которых длилось очень долго и завершилось уже после окончания выборов в Государственную Думу. Учитывая простоту юридического существа дела, ввиду явных злоупотреблений свободой слова, оно могло бы быть завершено за 2 - 3 дня, если бы процессуальное законодательство более бы соответствовало требованию оперативности рассмотрения дел, связанных с правами граждан, являющихся кандидатами на выборах. В итоге С. Доренко отделался смехотворными штрафами, а избирательный блок "ОВР" из-за "черного пиара" потерял, как считает А. Вешняков, около 10% голосов.

Как отмечают ученые, основными недостатками установленных законом ограничений свободы информации, направленных на защиту чести и достоинства личности, являются следующие:

1. Использованная в статье 130 УК РФ формулировка "унижение чести и достоинства, выраженное в неприличной форме", содержащая крайне неопределенный по смыслу термин "неприличная форма", допускает широкое произвольное его толкование судьями и другими лицами. Разъяснения Пленума Верховного Суда РФ также оказались недостаточными, так как в них не поясняется смысл термина "неприличная форма", не указаны общие признаки, которые характеризуют такую форму, а говорится лишь о содержании материалов, признаваемых клеветой, и процедурных вопросах.

2. Недостаточно выверенной с юридической точки зрения, на наш взгляд, является формулировка пункта 5 статьи 152 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой гражданин вправе требовать возмещения морального вреда, причиненного распространением сведений, порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию.

Из этой нормы следует, что гражданину для реализации указанного права в суде необходимо доказать, что ему был причинен моральный вред (т.е. что он испытывал нравственные страдания и нравственные переживания) в результате распространения такой информации. Доказать это следственным или судебным путем, кроме отдельных случаев, невозможно, тем более - невозможно измерить эти переживания и страдания.

Судебная практика нашла следующее решение этой проблемы.

Из-за того, что во многих случаях невозможно процессуально безупречно закрепить доказательства переживаний и страданий человека, в судебной практике по многим делам доказательство морального вреда идет по логике исследования возможности наступления этого вреда, а не по логике доказывания наступления вреда и того, что имелась причинно-следственная связь с распространением информации.

Поэтому считаем, что указанная выше формулировка пункта 5 статьи 152 ГК РФ объективно препятствует эффективной защите чести и достоинства граждан от правонарушений со стороны СМИ.

3. Неадекватно низкие предельные размеры штрафов, установленные законами, а также отсутствие правовых ориентиров определения компенсаций морального вреда, нанесенного гражданам средствами массовой информации, не соответствуют социально-экономическим условиям в обществе и задачам правосудия.

Так, в частях вторых статей 129 и 130 УК РФ предусмотрен штраф за клевету и оскорбление, содержащихся в СМИ, в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда (в настоящее время равного 100 руб), т.е. максимум - 20 тыс. рублей. Во многих случаях статьи в печати, содержащие клевету и оскорбление, являются "заказными" и указанный размер штрафа не оказывает воздействия из-за его малости.

В законах также не определены принципы и критерии определения размера компенсаций морального вреда, причиненного распространением материалов, унижающих честь и достоинство, в СМИ. Судебная практика хаотична, а разъяснения Верховного Суда РФ размера компенсаций морального вреда обходят стороной этот вопрос, в основном давая лишь расплывчатые ориентиры, например: "при определении размера компенсации вреда должны учитываться требования разумности и справедливости". Это приводит к крайностям в решениях судов. Чаще всего ничтожно низкие компенсации морального вреда самой своей величиной могут нанести моральный вред, показывая, что одна из высших ценностей - достоинство личности правосудием не защищена должным образом. Исключением можно назвать решение Басманного межмуниципального суда г. Москвы, 22 февраля 2002 года удовлетворившего иск о защите чести и достоинства краснодарского судьи и обязавшего редакцию "Новой газеты" выплатить в качестве компенсации морального вреда 30 миллионов рублей. Понятно, что такая сумма компенсации морального вреда в условиях России нереальна и почти со 100% -ой вероятностью решение о ее взыскании будет отменено вышестоящей судебной инстанцией.

4. Недостаточно четкая формулировка пункта 7 статьи 152 Гражданского кодекса РФ, установившего, что правила статьи 152 о защите деловой репутации гражданина соответственно применяются к защите деловой репутации юридического лица, в правоприменительной практике по-разному толкуется субъектами правоотношений. Из юридически небрежной нормы п.7 ст.152 нередко делают вывод, что и юридические лица имеют право на компенсацию морального вреда.

Так, судами рассматривается немало исков от юридических лиц и даже органов власти, в которых заявлено требование о компенсации морального вреда, нанесенного им сведениями, распространенными в СМИ, порочащими их деловую репутацию (или, как сказано в ряде исков, - их честь и достоинство).

Юридически абсурдному выводу о том, что организации обладают честью и достоинством, прямо способствует также формулировка статьи 43 Закона о СМИ: "Гражданин или организация вправе потребовать от редакции опровержения не соответствующих действительности и порочащих их честь и достоинство сведений, которые были распространены в данном СМИ".

Как обоснованно утверждает профессор А.Р. Ратинов, государственный орган, общественное объединение не обладают правом на защиту чести и достоинства, так как они в этом неличностном качестве не являются субъектами соответствующих личных прав. Юридические лица, как не способные испытывать физические или нравственные страдания, не имеют права на компенсацию морального вреда. Деловой репутацией, согласно А.Р. Ратинову, могут обладать только субъекты, участвующие в деловом обороте.

5. Обязанности средств массовой информации по опубликованию опровержения сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию гражданина, и порядок опубликования опровержения, установленные статьей 152 Гражданского кодекса РФ и статьями 43-45 Закона о СМИ, не обеспечивают должной реализации законного интереса гражданина на реабилитацию своей чести и достоинства среди той зрительской или иной аудитории, до которой дошла негативная ложная информация о гражданине. В соответствии с указанными нормами опровержение дается только один раз и, как правило, в том же СМИ, что на наш взгляд, совершенно недостаточно для восстановления опороченной чести и достоинства гражданина, особенно, если учесть, что часто "жареные факты" перепечатываются другими изданиями, которые по Закону о СМИ в случаях использования уже опубликованных материалов в других СМИ освобождаются от ответственности.

Правовые ограничения свободы массовой информации в целях защиты детей от информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию (информации сексуального характера, а также изображающей чрезмерное насилие и жестокость) имеют жизненно важное значение для сохранения нравственных основ бытия российского народа, а также для сохранения и развития таких демократических ценностей, как права и свободы граждан.

Правовые ограничения свободы распространения через СМИ информации указанной направленности нашли в законах лишь фрагментарное, совершенно не достаточное закрепление.

В федеральных законах установлены запреты распространения передач, пропагандирующих порнографию (ст.4 Закона о СМИ, ст.242 Уголовного кодекса РФ, ст.14 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации), ограничения на распространение эротических изданий (ст.37 Закона о СМИ). Однако эти нормы фактически бездействуют, так как в законах не установлены легальные определения ключевых понятий - существенных признаков объектов этих правоотношений (порнография, насилие, жестокость). Поэтому получается, что действующее российское законодательство и парламент де-факто способствуют распространению массовой информации указанного содержания.

По данным организации "Родительский комитет", обнародованным на парламентских слушаниях в Государственной Думе (4 февраля 2002 года) в Москве издаются журналы "COOL", "COOL GIRL", "Молоток" и другие, общим тиражом более 1 млн. экз. в неделю, рассчитанные на детскую аудиторию, в которых систематически публикуются материалы, признаваемые экспертизой как порнографические. Но по действующему законодательству такие и гораздо более "откровенные" издания не признаются ни эротическими, ни порнографическими изданиями.

Многие ученые оценивают статью 37 как негодную, так как она не способствует решению главной задачи - ограничению оборота сексуальных материалов в СМИ с целью защиты нравственности общества и, прежде всего, - детей. Многие известные специалисты в сфере журналистики также считают, что юридическая дефектность статьи 37 подтверждается самой практикой. Как отмечает О.А. Воронина, "абсолютно не определены в законе ситуации, когда неэротические издания не систематически помещают материалы на грани порнографии. Из неясных и нечетких формулировок ст.37 часто возникают реальные казусы. Например, еженедельник "Спид-Инфо" имеет статус "научно-популярного издания", а, по сути, является изданием, "систематически эксплуатирующим интерес к сексу" и насилию, при этом под видом "науки" в еженедельнике протаскиваются дикие фантазии и сплетни. Однако официальный "научно-популярный статус" позволяет издателям этого СМИ продавать его отнюдь не в "специальной упаковке и не в специальных местах".

Более того, отрицательная оценка эффективности установленных в Законе о СМИ ограничений на оборот эротических изданий и порнографических материалов подтверждается докладом Специального докладчика ООН по вопросу торговли детьми, детской проституции и детской порнографии, представленным на 57-ой сессии Комиссии по правам человека 6 февраля 2001 года. В докладе констатируется, что Россия до сих пор не выполнила свои обязательства по мерам против сексуальной эксплуатации детей (включающие законодательные меры против детской порнографии) по Декларации, подписанной Россией на Всемирном конгрессе против сексуальной эксплуатации детей в коммерческих целях, проходившем в Стокгольме в 1996 году.

В рекомендациях парламентских слушаний "Социально-правовая защита детей от сексуальной эксплуатации и растления", проведенных в Государственной Думе 4 февраля 2002 года, отмечено, что "современное состояние социально-правовой защиты половой неприкосновенности, нормального нравственного развития детей не соответствует сложившейся и прогнозируемой социальной и криминальной ситуации в этой сфере, требованиям международного права и российского законодательства, направленным на охрану несовершеннолетних", "требуется незамедлительное принятие комплекса законодательных, социальных <... > мер, направленных на защиту духовной и информационной безопасности детей".

Очевидно, что законодательство в сфере защиты детей от информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию обладает следующими недостатками:

1. В федеральных законах отсутствуют определения понятий: "порнографические материалы", "насилие", "жестокость", в результате чего все существующие в законах ограничения, включая запреты, на распространение такой информации остаются пустыми декларациями;

2. Статья 4 Закона о СМИ запрещает использование СМИ для "распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости", из чего следует, что допускается распространение печатных изданий, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости. На наш взгляд, это явная ошибка законодателя.

3. Из статьи 37 Закона о СМИ "Эротические издания" следует, что периодическое издание или программа, содержание которых не в целом, а, например на 90% объема занимают материалы, эксплуатирующие интерес к сексу, не будет считаться эротическим. Кроме того, значение понятия "систематически", использованного в определении эротических изданий, нигде в законе не определено, и, поэтому, любое ограничение распространения издания с такими материалами, основанное на подзаконных актах, легко может быть оспорено и отменено в суде, так как ограничения свободы массовой информации могут быть установлены только в федеральном законе.

4. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрены меры ответственности за продажу эротических изданий несовершеннолетним, а также за торговлю эротическими изданиями не в запечатанных прозрачных упаковках и вне специально предназначенных для этого помещениях.

5. Юридически неприменимой (дефектной) является статья 242 Уголовного кодекса РФ, которой установлена уголовная ответственность за "незаконные изготовление в целях распространения или рекламирования, распространение, рекламирование порнографических материалов или предметов, а равно незаконная торговля печатными изданиями или иными предметами порнографического характера". Очевидно, что если законом не установлен порядок законного, т.е. разрешенного, изготовления, распространения и т.д. порнографических материалов или предметов, или не сказано, какая деятельность с указанными материалами является незаконной, то не может быть и ответственности за незаконное осуществление указанной деятельности. Отметим, что санкция статьи 242 УК РФ (штраф до восьмисот минимальных размеров оплаты труда либо лишение свободы на срок до двух лет), если ее сопоставить с социальной опасностью такого деяния как изготовление детской порнографии, представляется необоснованно низкой.

Союзом Советских Социалистических Республик и Российской Федерацией заключен ряд международных договоров, которые влекут обязательства российского государства по принятию мер, направленных на защиту прав граждан в сфере массовой информации. Это следующие договоры:

1) Международная конвенция о пресечении обращения порнографических изданий и торговли ими (от 12 сентября 1923 года), к которой 8 июля 1935 года присоединился СССР, правоприемницей которого является Российская Федерация;

2) Конвенция о правах ребенка от 20 ноября 1989 года и специальный Стокгольмский (1996 г) протокол к ней.

Положениями этих Конвенций установлены основания ограничений в сфере распространения информации, а также обязательства Российской Федерации по осуществлению законодательных мер защиты несовершеннолетних от информации порнографического характера и пропагандирующей насилие.

В случае присоединения России к Европейской конвенции о трансграничном телевидении (от 5 мая 1989 года), совокупность ограничений свободы массовой информации, основанных на международных договорах Российской Федерации, расширится за счет ограничений в отношении содержания и порядка распространения рекламы в СМИ и других требований в сфере телевещания.

Ограничения свободы распространения массовой информации, содержащей чрезмерное изображение насилия и жестокости закреплены также в статье 14 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", которой установлено, что "органы государственной власти Российской Федерации принимают меры по защите ребенка от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред его здоровью, нравственному и духовному развитию, в том числе от <... > распространения печатной продукции, аудио - и видеопродукции, пропагандирующей насилие и жестокость. порнографию, наркоманию, токсикоманию, антиобщественное поведение".

Однако законодательство Российской Федерации не содержит определений понятий "насилие" и "жестокость", а также перечня действий, признаваемых "антиобщественным поведением".

Закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" закрепляет за субъектами Российской Федерации полномочие по установлению "нормативов распространения печатной продукции, аудио - и видеопродукции, иной продукции, не рекомендуемой ребенку для пользования вышеназванного содержания до достижения им возраста 16 лет" (п.2 ст.14). На наш взгляд, данная норма является ошибочным решением законодателя. Этот вывод основывается на том, что, во-первых, указанное полномочие относится к регулированию прав и свобод человека и гражданина (а не только к защите этих прав и свобод) и, поэтому, в соответствии с пунктом "а" статьи 71 Конституции находится в ведении Российской Федерации, из чего следует, что именно федеральный парламент вправе и обязан принимать по данному предмету федеральные законы, а ни как не законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации; во-вторых, как показало время, за период со вступления в силу рассматриваемого Закона (август 1998 г) по 2001 год законодательные органы власти субъектов Российской Федерации не приняли соответствующих законов, а принятые оказались недостаточно эффективными, во многом пробельными, так как не могли закрепить ограничения прав и свобод, необходимые для защиты детей, ибо это противоречило бы части 3 статьи 55 Конституции РФ (о правовой форме закрепления ограничений прав и свобод граждан).

Решению проблемы отсутствия эффективных ограничений распространению в СМИ информации, наносящей вред здоровью, нравственному и духовному развитию детей (информации сексуального характера, а также изображающей чрезмерное насилие и жестокость) способствует проект федерального закона № 108017-3 "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации" (об усилении уголовной ответственности за нравственное растление, сексуальное совращение и эксплуатацию несовершеннолетних), принятый Государственной Думой в первом чтении в июне 2002 года, внесенный депутатами С.П. Горячевой, Н.Ф. Герасименко и др. Этот законопроект, в частности, предусматривает установление ограничений свободы распространения массовой информации, содержащей материалы порнографического характера с изображением несовершеннолетних.

В этой связи следует обратить внимание на Рекомендацию № R (97) 19 Комитета министров Совета Европы "О демонстрации насилия в электронных средствах массовой информации", принятую 30 октября 1997 года. В ней содержатся предложения, касающиеся немотивированного изображения насилия в электронных СМИ, а также международно-правовое обоснование необходимости ограничения свободы слова и свободы массовой информации. Определено, что свобода слова включает в себя право на распространение и получение информации и идей, которые включают й демонстрацию насилия, но при этом, некоторые формы немотивированного представления насилия могут быть ограничены законом. Под немотивированным представлением насилия в Рекомендации понимается "распространение выражений, слов и образов, содержащих насилие, причем представлению насилия придается значение, которое не оправдывается общим содержанием". Там же приводятся рекомендации по ответственности и мерам воздействия, применяемым государством к лицам, ответственным за содержание СМИ: (1) включить в число условий получения лицензии на вещание обязательства, налагаемые на вещателей, касающиеся демонстрации насилия, сопровождающиеся мерами административного характера, такими, как невозобновление лицензии, когда эти обязательства не выполняются; (2) предоставить возможность потребителям продукции электронных СМИ, как отечественным, так и зарубежным, критикующим насилие в содержании конкретных вещателей или продукции, подавать жалобу в орган регулирования или иной компетентный государственный орган; (3) государства должны эффективно применять соответствующие гражданские, уголовные и административные санкции к лицам, ответственным за содержание СМИ, распространяющим материалы с немотивированной демонстрацией насилия, которая грубо оскорбляет человеческое достоинство или нравственное развитие публики, в особенности молодежи.

Таким образом, следует признать, что законодательство Российской Федерации не содержит норм, обеспечивающих защиту ребенка от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред его здоровью, нравственному и духовному развитию, а лишь провозглашает "о принятии мер", что, разумеется, никак не защищает детей.

Запрет распространения информации, угрожающей общественному порядку, в т. ч. запрет пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, а также пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч.1 ст.29 Конституции РФ), установлен в статье 11 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 114 "О противодействии экстремистской деятельности", статьях 280 "Публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности" и 282 "Возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды" Уголовного кодекса РФ.

Как отмечает М.А. Федотов, один из авторов Закона "О средствах массовой информации" основные проблемы в реализации ст.282 УК РФ заключаются в сложности судебного доказывания намерения (цели) подсудимого лица возбудить соответствующую вражду или унизить национальное достоинство определенных лиц, та как уголовно-наказуемое деяние предполагает его умышленное совершение.

Однако ответственность физического лица - автора материалов, распространение которых подпадает под действие ст.282 УК может не наступить, если вина его не доказана. Но это не означает, что редакция СМИ - юридическое лицо не понесет ответственности за злоупотребление свободной массовой информации в соответствии с Законом о СМИ. Согласно статьям 4, 32, 59 этого закона указанное деяние может привести к административно-правовой санкции в виде аннулирования лицензии у соответствующего вещателя при условии, что ранее в его адрес были вынесены письменные предупреждения в связи с допущенными им нарушениями лицензионных условий.

Весьма существенными для правового регулирования деятельности СМИ, на наш взгляд, явились Федеральные законы от 25 июля 2002 года "О противодействии экстремистской деятельности" и "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности". Статьей 11 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" установлен запрет распространения через СМИ экстремистских материалов и осуществление средствами массовой информации экстремистской деятельности. В статье 1 этого Закона установлено понятие экстремистских материалов, которое включает предназначенные для обнародования документы либо информация на иных носителях, призывающие к осуществлению экстремистской деятельности либо обосновывающие или оправдывающие необходимость осуществления такой деятельности, в том числе публикации, обосновывающие или оправдывающие национальное и (или) расовое превосходство. Понятие "экстремистская деятельность", как следует из ст.1, включает в себя деятельность СМИ по совершению действий (в т. ч. - распространению информации), направленных на возбуждение расовой, национальной или религиозной розни, а также социальной розни, связанной с насилием или призывами к насилию, направленной на унижение национального достоинства, пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности. Как легко заметить, в указанных определениях использовано множество оценочных понятий, значение которых не раскрыто в законах и, следовательно, подлежит выяснению в ходе судебного казуального толкования при рассмотрении конкретных дел. Все бремя выяснения критериев установления признаков экстремистских материалов (деятельности) возложено этим Законом на судей, которые, по большей части, не имеют опыта рассмотрения таких дел. Разъяснений Верховного Суда по применению законодательства при рассмотрении таких дел тоже нет. Например, возникнут такие типичные затруднения как вопрос, считать ли экстремистскими материалы с анализом причин террористической деятельности, имеющих неоднозначные оценки, при этом прокуратура будет настаивать, что такие материалы оправдывают терроризм.

Применение Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" потребует правоприменительного толкования норм этого Закона и, тем самым, будет способствовать непредсказуемому развитию судебного толкования как источника права. Тем не менее, достоинством данного Закона мы считаем именно закрепление в нем судебного порядка установления фактов экстремистской деятельности и распространения экстремистских материалов.

Следует обратить внимание также на то, что в законодательстве Российской Федерации ограничения свободы массовой информации для вещательных средств массовой информации и для печатной прессы в части требований к допустимому содержанию их материалов и сообщений, не имеют значительных различий, за следующими исключениями:

1) согласно абзацу 1 статьи 4 Закона о СМИ, установившему запрет на использование СМИ для "распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости", вполне правомерным является распространение периодических печатных изданий, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости;

2) лицензирование как административно-правовой метод регулирования действует в отношении вещательных СМИ - организаций, осуществляющих телевещание и радиовещание, и не применяется к печатным СМИ. С 11 февраля 2002 года - даты вступления в силу Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", соответствующий лицензируемый вид деятельности называется "использование орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного вещания и радиовещания" (п.2. ст.1), но данным Законом лицензирование этого вида деятельности не регулируется. В настоящее время лицензирование теле - и радиовещания осуществляется на основании подзаконных актов (постановлений Правительства), что, по нашему мнению и мнению ряда специалистов, не соответствует Конституции Российской Федерации и ст.10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Указанные различия не соответствуют необходимости установления более дифференцированного регулирования, что обусловлено существенными различиями характера воздействия (силы влияния) на аудиторию информации, распространяемой этими двумя видами СМИ, а также разной численностью зрителей телепередач и слушателей радиопередач и другими существенными факторами.

Различия правовых ограничений свободы деятельности государственных СМИ и негосударственных СМИ обуславливаются объективными различиями статуса их учредителей, порядка создания и целей их деятельности, установленных соответствующими правовыми актами (в том числе уставами).

Для негосударственных организаций, осуществляющих телевещание и радиовещание и редакций периодических печатных изданий, созданных в форме коммерческих организаций, главной целью деятельности, соответствующей законодательству, является извлечение прибыли. Государство не вправе устанавливать для негосударственных СМИ ограничения свободы распространять массовую информацию, которые бы вели к несоразмерному целям таких ограничений ущемлению их коммерческих интересов, за исключением тех случаев, когда такие ограничения необходимы для защиты детей от информации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному (интеллектуальному и психическому) развитию, а также в других конституционно признанных целях ограничений.

Государственные СМИ, учрежденные органами власти, представляющими интересы народа, по своему происхождению обязаны в своей деятельности ставить главной целью обеспечение общественных интересов в содержании материалов, а не интересов одной из ветвей власти или "гаранта Конституции" и его окружения.

Государство, как следует из Закона о СМИ, как учредитель государственных организаций, осуществляющих телевещание и радиовещание и редакций печатных СМИ, имеет правовую возможность через устав и договор с редакцией установить требования к содержанию продукции этих СМИ, в том числе ограничения на распространение определенных категорий информации (но не допускается требование предварительного согласования материалов - цензура). Такое осуществление полномочий учредителя не является установлением ограничений свободы массовой информации и поэтому не противоречит общему требованию, согласно которому, ограничения свободы массовой информации могут быть установлены только законом.

В законодательстве Российской Федерации различающиеся по объему правовые ограничения свободы деятельности в отношении государственных СМИ и негосударственных СМИ - неравные по объему обязанности - установлены, в частности, в следующих Федеральных законах:

1) "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" - установлены обязанности государственных СМИ по освещению отдельных мероприятий и событий, связанных с деятельностью органов государственной власти.

2) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" - установлен порядок предоставления государственными СМИ бесплатного эфирного времени и печатной площади для проведения предвыборной агитации кандидатами и избирательными объединениями на выборах в органы власти, и иные условия проведения агитации через СМИ.

Подытожим проведенный анализ.

1. Установленные законодательством Российской Федерации ограничения свободы массовой информации в целях обеспечения демократического порядка формирования органов власти, в том числе ограничения в деятельности СМИ в период избирательных кампаний и правила предвыборной агитации обладают существенными недостатками, не позволяющими эффективно предотвращать злоупотребления правом на предвыборную агитацию и злоупотребления свободой массовой информацией. Основная правовая проблема заключается в установлении четкого разграничения понятия предвыборная агитация и понятия информирование избирателей (о ходе подготовки и проведении выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий).

2. В настоящее время законодательством Российской Федерации не обеспечены в должной мере гарантии свободного формирования общественного мнения, в том числе, направленные на обеспечение осуществления права граждан на получение достоверной, объективной информации о деятельности органов государственной власти и политических партий, а также не установлены гарантии политического плюрализма в деятельности электронных СМИ, включая равные условия доступа политических партий к СМИ;

Установленное в Законе РФ "О средствах массовой информации" право граждан на оперативное получение через СМИ достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений и должностных лиц не обеспечено в законах соответствующими корреспондирующими обязанностями (средств массовой информации) и правовыми механизмами их реализации и, вследствие этого, остается юридически и фактически не обеспеченным.

Законодательное регулирование права политических партий формировать общественное мнение абсолютно отсутствует (за исключением действующих в периоды избирательных кампаний), вследствие чего реализация политическими партиями этого права может быть сопряжена со злоупотреблениями этим правом.

Принцип политического плюрализма в деятельности государственных СМИ нашел лишь частичное и декларативное закрепление в Федеральном законе "О политических партиях", согласно которому федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают политическим партиям равные условия и гарантии доступа к государственным СМИ. Механизм реализации этой нормы до сих пор отсутствует.

3. Федеральный закон "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" от 13 января 1995 года не обеспечивает реализацию в должной мере конституционного принципа открытости заседаний палат парламента (включающего и информационную открытость), деятельность которого остается, в большей и наиболее важной ее части, информационно закрытой для общественности.

4. Законодательство Российской Федерации не обеспечивает необходимой правовой базы для эффективной защиты чести и достоинства граждан. В частности, нормы федеральных законов, направленные на обеспечение защиты чести и достоинства граждан содержат ряд недостаточно определенных понятий ("порочащая форма" и др.), в законе не установлены ориентиры (критерии), которые бы обеспечивали назначение судами адекватных размеров компенсаций морального вреда, причиненного материалами в СМИ, не соответствующими действительности и ущемляющими честь и достоинство граждан.

5. Законодательство Российской Федерации не обеспечивает защиту детей от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред их здоровью, нравственному и духовному развитию.

6. Установленные законодательством Российской Федерации правовые меры ответственности за злоупотребления свободой массовой информации являются фрагментарными и недостаточно эффективными, а механизмы реализации мер ответственности являются крайне несовершенными, что способствует совершению злоупотреблений свободой массовой информации.

Условия эффективности правовых ограничений свободы массовой информации

Эффективность правовой нормы, согласно мнению многих правоведов, определяется тем, насколько ее реализация способствует достижению целей, поставленных перед правовым регулированием, т.е. степенью достижения соответствующих целей этой нормы в данной сфере правовой регуляции. Согласно А.А. Залепукину, эффективность правовой нормы - это способность нормы в соответствии с целями правового регулирования оказывать благоприятное воздействие на общественные отношения.

Правовые ограничения свободы массовой информации могут считаться эффективными только, если они направлены на цель, обладающую социальной ценностью (например, - защиту прав и законных интересов граждан), и если они способны обеспечить ее достижение.

Показатель эффективности правовых норм можно представить как соотношение между результатами (последствиями) их действия и правовыми целями этих норм. Однако такой показатель не позволяет получить количественные оценки эффективности действия правовых норм.

Показателем эффективности определенного правового ограничения свободы массовой информации обоснованно считать, на наш взгляд, качественную (в отличие от количественной) экспертную оценку результата действия этого ограничения, учитывая меру вреда, нанесенного (или который мог бы быть нанесенным) определенными злоупотреблениями свободой массовой информации соответствующей конституционно признанной и защищаемой ценности (основам конституционного строя, нравственности, здоровью, правам и законным интересам конкретных лиц, обеспечению обороны и безопасности государства) по отношению к состоянию защищенности указанных социальных ценностей. При этом также необходимо учесть возможные побочные негативные результаты действия данного ограничения. Если совершенных или пресеченных злоупотреблений, на устранение которых направлено ограничение, не обнаружено (либо вред от них незначительный), и само ограничение не влечет несоразмерного сдерживания, ущемления каких-либо прав и законных интересов, то следует считать данное правомерное ограничение эффективным.

Важное конституционно-правовое значение для эффективной защиты прав и законных интересов граждан и недопущения при этом ущемления прав и свобод человека и гражданина, имеет проблема определения границы между разрешенными формами реализации права на свободное распространение массовой информации и ограничиваемыми (запрещаемыми) формами реализации этого права.

То есть при разработке вариантов возможных ограничений необходимо определить:

а) - в случае если устанавливается запрет либо обязательные условия распространения некоторой информации (продукции СМИ) - распространение какой именно продукции СМИ (какого содержания, направленности, с какими признаками) должно быть запрещено или ограничено по способу, другим условиям распространения, включая время распространения, а также, если распространение продукции ограниченно допускается, то следует определить - при каких условиях;

б) - в случае если устанавливается обязанность распространять некоторую информацию (сведения и т.п.) либо соблюдать определенные требования при распространении некоторой информации (сведений и т.п.) - требуется определить объем этих обязанностей, содержание действий, указать признаки, определяющие должное исполнение действий (время, субъекты правоотношений, требования к содержанию или условиям распространения информации и другие существенные элементы обязанности).

Ошибочное определение границы между разрешенными и запрещаемыми формами осуществления свободы массовой информации (или неверное определение объема обязанностей СМИ) и установление в законе соответствующего ей ограничения свободы массовой информации может привести к умалению свободы массовой информации и нарушению прав граждан на получение информации, что, согласно ч.2 ст.55 Конституции Российской Федерации, не допустимо. С другой стороны - несоразмерная малость объема ограничения ведет к его недейственности, бесполезности (фиктивности). Т.е. результатом ошибочного определения границы (предела) ограничения свободы массовой информации является недостижение положительных правовых и социальных целей, на которые, как предполагалось, было направлено ограничение.

При этом важно отметить, что конституционные основы и конституционные гарантии предотвращения установления неправомерных (в т. ч. несоразмерных) ограничений прав и свобод человека и гражданина закреплены в Конституции Российской Федерации (ч.2, 3 ст.55 и др.).

Таким образом, полагаем, что главной правовой проблемой при установлении в законе конкретных правовых ограничений свободы массовой информации является определение (нахождение), обоснование и юридическое формулирование (облечение в юридическую форму) границы между допустимыми деяниями и деяниями, подлежащими правовым ограничениям, что необходимо для предотвращения несоразмерности проектируемого ограничения свободы массовой информации той угрозе защищаемым объектам, которую требуется предотвратить установлением соответствующих ограничений.

Решение этой проблемы, на наш взгляд, не может быть представлено в виде некоторой детальной методики или исчерпывающей системы детально сформулированных юридически выраженных критериев, которым должны удовлетворять правовые ограничения свободы массовой информации, так как, во-первых, сущность этой проблемы, как правило, выходит за рамки предмета юриспруденции и тесно связана с проблемам реальных общественных отношений, в т. ч. политического, экономического, культурного и духовного развития общества; во-вторых, из-за сложности учета внеправовых, неюридических факторов, существенным образом влияющих на определение такой границы для каждого конкретного случая; и в-третьих, из-за того, что в процессе законотворчества определение и установление указанной границы осуществляется в ходе сложного взаимодействия множества субъектов законотворчества (депутатов, Правительства и т.д.), часто имеющих противоречащие политические и иные интересы, затрудняющие достижение компромисса в определении искомой границы, что придает этому процессу вероятностный характер.

По мнению А.В. Малько, вопрос об эффективности и дефектности правовых ограничений должен решаться индивидуально: в каждом конкретном случае, в связи с определенной ситуацией и условиями, ибо самое хорошее средство при некоторых обстоятельствах будет самым плохим. Важно суметь определить ту необходимую и допустимую грань, переступив которую, мы начинаем движение к дефектности.

Однако сказанное не отрицает возможности и необходимости выработки системы ориентиров-требований, которым должны соответствовать правовые ограничения свободы массовой информации, чтобы быть эффективными.

По мнению А.А. Залепукина, условиями эффективности правовой нормы, относящимися к процессу ее создания выступают:

1) правильный выбор круга общественных отношений, подлежащих правовому регулированию;

2) определение цели правового воздействия и социальной ценности нормы;

3) своевременность разработки правовых норм;

4) установление адекватной формы правового акта;

5) учет принципов системного подхода;

6) оптимальность средств и методов правового регулирования;

7) соблюдение правил законодательной техники и некоторые другие.

Как показывает анализ законодательства Российской Федерации, практики его применения и анализ решений Европейского Суда по правам человека по делам, касающимся вопросов о допустимости ограничений свободы выражения мнений в СМИ, необходимыми условиями эффективного действия правовых ограничений свободы массовой информации обоснованно считать:

1. Соответствие конкретного ограничения следующим требованиям юридического характера:

1 - юридическая определенность - точность и ясность формулировок правовых норм, позволяющая: (1) однозначно установить и понять их смысл, пользуясь при необходимости разъяснениями специалистов; (2) представить с достаточной степенью ясности неблагоприятные юридические последствия, которые может повлечь за собой нарушение (несоблюдение, неисполнение) ограничения; и (3) сообразовывать с ограничением свое поведение. Данное требование предполагает возможность выяснения значения используемых в ограничениях терминов, наличие легальных определений используемых в правовых нормах основных понятий;

2 - соразмерность объема конкретного ограничения соответствующим негативным явлениям, на устранение которых направлено данное ограничение. То есть ограничение свободы массовой информации не должно вести к ущемлению других прав и защищаемых законом интересов, на которые не было направленно данное ограничение и которые не связаны с запрещаемыми (ограничиваемыми) действиями. Это требование направлено на обеспечение неизбыточности ограничения по объему сужения законных возможностей реализации свободы массовой информации;

3 - ограничение (по его правовому содержанию) не должно противоречить демократическим принципам государства и общества, в том числе должно соответствовать основам конституционного строя, выражающим демократический характер государства;

4 - обеспечение при установлении ограничения разумного баланса законных интересов субъектов правоотношений, чьи права и интересы затрагиваются этим ограничением (обеспечиваются, защищаются или ограничиваются) при определяющем значении интереса защиты конституционно признанных ценностей (указанных в ч.3 ст.55 Конституции), а также учет общественного мнения;

5 - ограничение во взаимосвязи с другими ограничениями должно образовывать достаточно полную систему ограничений, т.е. не должно быть существенных правовых пробелов;

6 - ограничение не должно порождать правовые коллизии (противоречить другим правовым нормам законов), ведущие к затруднениям в применении ограничения или к юридической недействительности этого ограничения;

7 - установление ограничения должно, по возможности, сопровождаться устранением правовых норм, стимулирующих совершение антиобщественных действий, на сдерживание которых направлено соответствующее правомерное ограничение свободы массовой информации;

2. Соответствие ограничения следующим требованиям неюридического характера:

1 - ограничение должно соответствовать общественным интересам демократического общества (интересам большинства граждан при гарантиях неущемления прав меньшинства, если их реализация не нарушает прав и законных интересов других лиц) и интересам демократического государства. Это означает, что при проектировании ограничения необходимо учитывать, насколько установление данного ограничения одобряется (или признается необходимым) общественным мнением граждан;

2 - ограничение должно быть реалистичным (потенциально эффективным) - т.е. должна быть достаточно большая вероятность достижения желаемой цели путем применения этого ограничения, при чем, с наименьшими возможными негативными издержками. Иными словами, ограничение - как средство - должно быть пригодно для достижения его цели. При этом законодателю следует учитывать, что у правового регулирования, как у любого управленческого процесса, есть свой предел в достижении целей, а также то, что нельзя распространять сферу действия правовых ограничений на такие действия, регулировать которые право не в состоянии.

3. Обеспеченность ограничения внешними по отношению к нему условиями:

1 - при проектировании ограничения необходим учет социальных и иных факторов: уровня развития экономических отношений в сфере СМИ, технических особенностей деятельности СМИ, уровня развития технологий, политических условий, наличие организаций саморегулирования в сфере деятельности СМИ, состояние культуры общества, в т. ч. нравственности населения и др.;

2 - обеспечение правового ограничения свободы массовой информации эффективными механизмами применения, включая наделение соответствующих государственных органов обязанностями по контролю (надзору) за соблюдением ограничения, установление в законе четких процедур реагирования на нарушения - злоупотребления свободой массовой информации. Правовая регламентация деятельности уполномоченных органов (лиц), реализующих меры ответственности за нарушение редакциями СМИ правомерных ограничений свободы массовой информации, должна быть закреплена в федеральных законах, а не в подзаконных актах, и не должна допускать: произвольного, избирательного применения (возложения) мер ответственности по отношению к разным средствам массовой информации;

3 - установление меры ответственности за нарушение (несоблюдение, неисполнение) правового ограничения свободы массовой информации, адекватной (по виду ответственности - гражданско-правовой, административной или уголовной, и размерам санкции) характеру нарушения и масштабу нанесенного им вреда либо угрозе нанесения вреда. Меры ответственности должны обладать сдерживающим превентивным влиянием, иметь явный предотвращающий эффект.

Существенными резервами повышения эффективности применения правовых ограничений свободы массовой информации, на наш взгляд, являются:

1. Разработка (при совершенствовании имеющихся или установлении новых ограничений) правоприменительных механизмов, включающих судебные процедуры инициирования дел о привлечении к ответственности за злоупотребления свободой массовой информации, и определения наличия в предполагаемых нарушениях закона действительных составов злоупотреблений свободой массовой информации, закрепленных в законах. Такие правоприменительные механизмы обладают большей эффективностью по сравнению с действиями органов исполнительной власти, наделенных исключительным правом обращаться в суд о приостановлении или лишении лицензии у вещателей, нарушивших закон. Практика применения законодательства о СМИ органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственную политику в сфере массовой информации (Минпечати РФ), показывает во многих случаях недостаточно объективное, беспристрастное и неукоснительное применение им мер ответственности к нарушителям закона, а чаще - полное бездействие.