Конституционные основы правовых ограничений свободы массовой информации

Конституционные основы правовых ограничений свободы массовой информации



Понятие «правовые ограничения свободы массовой информации»

Слово «ограничение», как толкуется в словарях, означает грань, предел, рубеж; удержание в известных рамках, границах; правило, ограничивающее какие-либо права, действия; стеснение определенными условиями; лимитирование сферы деятельности, сужение возможностей и т.п.

Ограничения используются в области социального управления одновременно с возникновением самого управления в сообществах людей. Историки и антропологи доказали, что уже во времена первобытнообщинного строя существовала система нормативного регулирования поведения людей в виде обычаев, ориентированная, прежде всего на ограничения, и направленная на обеспечение жизни сообщества и его членов.

Как пишет С.С. Алексеев, «назначение права заключается не в том, чтобы «предписывать» поведение людей (как это происходит при запретительно-предписывающем регулировании), а главным образом в том, чтобы устанавливать и обеспечивать границы поведения, которое строится на началах свободы и самостоятельности субъектов общественных отношений».

Согласно А.В. Малько, правовое ограничение - это правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите некоторых ценностей; это установленные в праве границы, в пределах которых субъекты должны действовать; это исключение определенных возможностей в деятельности лиц.

Правовые ограничения, наряду с правовыми стимулами, являются основными средствами правового регулирования, применяемыми во всех отраслях законодательства.

Согласно мнениям ученых юридические обязанности выступают одной из форм правовых ограничений.

Ограничение, - пишет С.С. Алексеев, - это вопрос не о способах, а об объеме регулирования, о границах имеющихся у лиц прав, которые характеризуют результат юридического регулирования. Достигается же такой результат <...> путем сужения дозволений, новых запрещений, дополнительных позитивных обязываний.

Согласно А.А. Подмареву, ограничения прав (свобод) - это установленные законодательством пределы (границы) реализации (осуществления) человеком (гражданином) прав (свобод), выражающиеся в запретах, вторжениях, обязанностях, ответственности, существование которых детерминировано (предопределено) необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и назначением которых является обеспечение необходимого баланса между интересами личности, общества и государства.

Правовые ограничения в конституционном законодательстве выступают специфическим индикатором, позволяющим определить степень свободы и защищенности личности, соблюдения баланса интересов личности, общества и государства.

Учитывая вышесказанное, под правовыми ограничениями каких-либо прав и свобод (субъекта), на наш взгляд, обоснованно понимать правовые нормы, непосредственным результатом которых является уменьшение правовых возможностей (объема прав) самостоятельного свободного (по своему усмотрению) совершения субъектом действий (или воздержания от них) по осуществлению соответствующих прав и свобод.

Подчеркнем, что понятия «правовое ограничение» и «ограничение права» здесь рассматриваются как тождественные со значением «ограничение права правовыми средствами». В законодательстве РФ понятие «правовые ограничения» используется в основном как обобщающее языковое средство, как родовое понятие, охватывающее своим смыслом различные правовые сдерживающие (действия субъектов) инструменты: обязанности, запреты и т.д.

Таким образом, ограничения, выраженные в правовых нормах, в зависимости от своего содержания, могут быть представлены как в виде запрещающих норм, так и в виде обязывающих норм.

Из приведенных определений следует, что установленные законами правовые ограничения могут оказаться и не соответствующими Конституции РФ, т.е. противоречащими ее нормам, вследствие чего, они будут считаться юридически недействительными. Это подтверждает и практика Конституционного Суда Российской Федерации, который уже признал неконституционными некоторые ограничения прав и свобод граждан, установленные федеральными законами. Также, теоретически возможна ситуация, когда ограничение субъективного права конкретного лица, примененное на основании закона, впоследствии будет признано Европейским Судом по правам человека не соответствующим Конвенции о защите прав человека и основных свобод, что будет означать неправомерность такого действия соответствующего государственного органа и, возможно, - неправомерность соответствующего установленного законом ограничения.

Однако, принимая во внимание принцип презумпции конституционности нормы закона, правовое ограничение, установленное федеральным законом, следует считать соответствующим Конституции Российской Федерации до тех пор, пока это ограничение не будет признано Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции Российской Федерации.

Исходя из того, что в правовой системе Российской Федерации ее Конституция имеет высшую юридическую силу, для соответствия конкретного ограничения требованиям правовой системы Российской Федерации необходимо, чтобы это ограничение соответствовало прежде всего Конституции Российской Федерации.

На основе проведенного анализа сформулируем искомое определение.

Правовые ограничения свободы массовой информации - это установленные законодательством, соответствующие Конституции Российской Федерации, пределы (границы) осуществления лицом прав свободно искать, получать, передавать, производить и распространять массовую информацию, выраженные в запретах, обязанностях, мерах ответственности, существование которых предопределено необходимостью защиты конституционно признанных ценностей и обеспечения баланса между интересами личности, общества и государства.

Главной целью правовых ограничений является обеспечение упорядочения реализации интересов субъектов правоотношений, защита определенных общественных отношений путем сдерживания реализации отдельных интересов других лиц.

Как подчеркивает В.С. Нерсесянц, «права и обязанности сторон отношения (по своему регулятивному значению, объему и т.д.) должны быть согласованы между собой таким образом, чтобы правам и обязанностям одной стороны точно соответствовали (корреспондировали) обязанности и права другой стороны. Такая взаимная корреспонденция прав и обязанностей является непременным требованием правовой регуляции общественных отношений». Эта общая правовая закономерность проявляется и в том, что конституционные права граждан в сфере массовой информации должны корреспондироваться с соответствующими обязанностями средств массовой информации и другими правовыми ограничениями свободы массовой информации. Так пунктом 2 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод установлено, что осуществление права распространять информацию налагает на этого же субъекта обязанности и ответственность, то есть, согласно Конвенции, ограничения этого права свободно распространять информацию являются необходимыми, а не только возможными.

Рассмотрим существенные признаки правовых ограничений свободы массовой информации, заложенные в формулировках правовых оснований таких ограничений.

В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Конституционный Суд РФ рассматривает это предписание в качестве принципа «соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод».

В соответствии со статьей 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод ограничения свободы массовой информации должны удовлетворять требованию их необходимости в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения общественных беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

Требование, чтобы ограничения свободы информации не противоречили демократическому характеру государства, следует также из части 1 статьи 15 и части 2 статьи 16 Конституции Российской Федерации, согласно которым основам конституционного строя (т.е. положениям статей 1-16, в числе которых норма о том, что Россия - демократическое государство с республиканской формой правления) не могут противоречить никакие другие положения Конституции РФ и иных правовых актов. Следовательно, ограничения свободы массовой информации, устанавливаемые федеральными законами, не должны противоречить демократическим принципам Российского государства. Демократические принципы формирования и деятельности Российского государства, объективированные в нормах законодательства и правовых институтах, составляют правовую основу Российской Федерации как демократического государства. При этом важно подчеркнуть, что как и правовая система России в целом, система демократических принципов, лежащих в ее основе, развивается в течении времени, что находит свое отражение, прежде всего, в российском законодательстве.

Учитывая вышесказанное, полагаем, что, правовые ограничения свободы массовой информации должны удовлетворять следующим требованиям - условиям правомерности:

1) должны быть приняты в определенной Конституцией правовой форме, а именно, - установлены федеральным законом:

2) должны являться конституционно обоснованными, т.е. установленными только в целях, указанных в ч.3 ст.55 Конституции Российской Федерации, в числе которых необходимость защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

3) являться соразмерными конституционно значимым целям и соответствующим угрозам, которым подвергаются защищаемые законом права и интересы;

4) соответствовать демократическим принципам Российского государства и политической системы в целом;

5) сформулированы с достаточной степенью определенности (ясности и точности), позволяющей: (1) однозначно установить и понять их смысл, пользуясь при необходимости разъяснениями специалистов; (2) спрогнозировать с достаточной степенью ясности неблагоприятные юридические последствия, которые может повлечь за собой нарушение (несоблюдение, неисполнение) ограничения; и (3) сообразовывать с ограничением свои действия;

6) не противоречить международным договорам Российской Федерации.

Требование соразмерности какого-либо конкретного ограничения свободы массовой информации угрозе (возможного вреда) конституционно защищаемым объектам, которую может вызвать осуществление неограниченной свободы и на «нейтрализацию» которой ограничение направлено, означает, что правомерное ограничение: 1) не должно умалять основное содержание, сущность данной свободы; 2) не должно вести к ограничению других прав и защищаемых законом интересов, на которые оно не было направленно и которые не связаны с запрещаемой (ограничиваемой) деятельностью; 3) не должно ставиться в зависимость от произвольного решения правоприменителя, допуская тем самым неправомерную деятельность уполномоченных государственных органов.

Как отмечает И.А. Ледях, требование соразмерности или запрета чрезмерных ограничений прав и свобод означает необходимость выяснения, действительно ли опасность для конституционного строя и правопорядка настолько велика и реальна, что законодатель обязан установить правовые нормы, ограничивающие права и свободы человека, и соразмерны ли ограничения возникшей угрозе.

Например, ограничивая в период избирательной кампании круг лиц, имеющих право вести предвыборную агитацию через СМИ, нельзя лишать журналистов права информировать общество через СМИ о кандидатах, политических партиях, внутриполитических событиях в стране, имеющих особую общественную значимость, в которых кандидаты и избирательные объединения были участниками. Но при этом такие материалы должны быть сбалансированными, не выражать предпочтение кому-либо из кандидатов или избирательных объединений, т.е. не должны обладать признаками предвыборной агитации и являться такой агитацией.

Требование соразмерности ограничений свободы массовой информации влечет обязательность установления в законах четких обоснованных пределов соответствующих ограничений. Об этом, например, сказано, применительно к ограничениям прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения, в ч.1 ст.56 Конституции Российской Федерации: «в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя <...> могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока действия».

Иными словами, при установлении правовых ограничений свободы массовой информации возникает задача законодательно обеспечить недопущение злоупотреблений самими правовыми ограничениями свободой массовой информации.

Правовые ограничения свободы массовой информации могут реализовываться самими редакциями средств массовой информации, уполномоченными государственными органами, а также органами саморегулирования СМИ.

В законодательстве Российской Федерации не содержится определение понятия «злоупотребление свободой массовой информацией». В Законе о СМИ определение этого понятия не закреплено, но в ст.4 установлен запрет злоупотребления свободой массовой информации с перечислением отдельных форм таких злоупотреблений. При этом из ч.3 ст.4 следует, что приведенный в ней перечень отдельных форм злоупотребления свободой массовой информации не является исчерпывающим, так как этот перечень сведений, запрещенных к распространению в СМИ, заканчивается формулировкой «а также распространение иной информации, распространение которой запрещено федеральными законами».

Из статьи 4 следует также, что злоупотреблениями свободой массовой информацией будут считаться только те формы реализации этой свободы, которые запрещены федеральными законами. Если же распространением какой-либо массовой информации причинен вред не противоречащим законам, но не охраняемым ими, интересам граждан, то такое деяние не будет юридически считаться злоупотреблением свободой массовой информации. Такие ситуации происходят, когда имеют место пробелы в законах либо законодатели считают, что установление правовой защиты определенных не противоречащих законам интересов не является необходимой, или же когда внимание законодателей не занимают проблемы правовой защиты некоторых законных интересов граждан.

Как следует из определения правовых ограничений свободы массовой информации, рассмотренного выше, ограничения являются императивными нормами права, т.е. такими, применение которых обязательно для сторон, и субъекты права не вправе воздерживаться от их выполнения, соблюдения. Правовые ограничения могут быть выражены в соответствующих формах, отражающих модальность их регулятивной силы, а именно - в виде запрещающих норм и в виде обязывающих норм.

Правовые ограничения свободы массовой информации установлены в законах, относящихся к различным отраслям права, и, следовательно, могут быть разделены на нормы конституционного, административного, гражданского, уголовного и других отраслей права. Особое значение в системе правовых ограничений свободы массовой информации имеют нормы законов, устанавливающие меры административной и уголовной ответственности за злоупотребления свободой массовой информации. Без этих норм-санкций практически невозможно обеспечить соблюдение большинства обязывающих и запрещающих правомерных ограничений свободы массовой информации. Правовые ограничения свободы массовой информации могут быть установлены в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах, международных договорах Российской Федерации, федеральных законах.

Для содержательного анализа правовых ограничений целесообразно использовать понятие «объем правового ограничения».

Под объемом конкретного ограничения следует, на наш взгляд, понимать объем действий, которые обязывает выполнить или запрещает выполнять либо от выполнения которых требует воздержаться соответствующая ограничивающая норма, а также объем условий, которые данная норма требует соблюдать. Понятие «объем ограничений» позволяет сравнить два или более ограничения, касающиеся сходных общественных отношений, либо сравнить моделируемые в процессе законотворчества различные варианты предлагаемых проектами ограничений свободы массовой информации. Так можно говорить о больших или меньших, пересекающихся и т.д. объемах ограничения права, заложенных в двух сравниваемых нормах.

Европейский Суд по правам человека при рассмотрении ряда дел выработал следующее требование к форме допустимых ограничений. Правовые ограничения свободы массовой информации должны быть сформулированы с достаточной степенью точности, позволяющей любому лицу, - пользуясь при необходимости разъяснениями специалистов, - предвидеть, в разумной применительно к обстоятельствам степени, последствия, которые может повлечь за собой данное действие, и сообразовывать с ограничением свое поведение. Несоблюдение этого требования может привести к неправовым, произвольным, волюнтаристским решениям при применении недостаточно точно сформулированных ограничений, и, в итоге, - к ущемлению права на свободное распространение массовой информации.

Закрепленные в Конституции РФ основания правовых ограничений свободы массовой информации можно условно подразделить по степени конкретности выражения правовой нормы на две группы:

1) основания ограничений свободы массовой информации, выраженные в общей форме в статье 55 (часть 3), в которой закреплены конституционно значимые цели, для защиты которых могут быть установлены ограничения прав и свобод;

2) основания ограничений, выраженные в конкретных формулировках, устанавливающих запрет или ограничения на распространение информации конкретной направленности (или содержания) (часть 1 статьи 23, часть 2 статьи 29). Это нормы, гарантирующие личную и семейную тайну, запрещающие пропаганду или агитацию, возбуждающую социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть или вражду.

Понятно, что конституционные нормы, выраженные в более конкретной форме более эффективны, нежели закрепленные в предельно общей форме, с точки зрения результативности их применения - достижения социальных целей правового регулирования. Но при этом надо учесть, что особая юридическая природа Конституции, не позволяет устанавливать в ней нормы, детально регулирующие все наиболее важные общественные отношения.

Лексические формы, в которых ограничения выражаются в нормативных правовых актах, могут быть прямо указывающими на императивно-ограничительное действие нормы - используются слова «запрещено», «не допускается», «не вправе», «обязан», «наказывается» и т.п., а также могут быть выражены в виде оговорок: «после», «за исключением», «только», «кроме», «но», «при условии» и т.п.

Основаниями для установления в федеральных законах правовых ограничений свободы массовой информации могут являться также соответствующие нормы международных договоров Российской Федерации. При этом должно быть соблюдено требование соответствия ограничений принципам и нормам Конституции Российской Федерации.

Исходя из установленных в нормативных правовых актах оснований ограничения прав и свобод человека и гражданина (ч.3 ст.55 Конституции РФ); международно-правовых оснований ограничения права свободно выражать свое мнение (ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах); перечня видов злоупотреблений свободой массовой информации, запрещенных Законом РФ «О средствах массовой информации» (ст. 4); ограничений свободы массовой информации, установленных другими федеральными законами, и, учитывая структуру Уголовного кодекса Российской Федерации (отраженную в ней классификацию уголовно-правовых ограничений), а также положения

Доктрины информационной безопасности Российской Федерации, ограничения свободы массовой информации могут быть классифицированы по следующим основаниям.

1. По субъектам, права и интересы которых защищаются, ограничения подразделяются на:

- ограничения в целях защиты интересов личности;

- ограничения в целях защиты интересов общества;

- ограничения в целях защиты интересов государства.

2. По объектам защиты ограничения подразделяются на:

- ограничения в целях защиты основ конституционного строя и обеспечения обороны страны и безопасности государства;

- ограничения в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц;

- ограничения в целях защиты здоровья граждан и общественной нравственности.

К ограничениям в целях защиты основ конституционного строя и обеспечения обороны страны и безопасности государства относятся:

- запрет публичных призывов к осуществлению экстремистской деятельности (ст. 280 УК РФ, ст. 4 Закона о СМИ);

- запрет распространения через СМИ информации, направленной на возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, унижение национального достоинства, пропаганды исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной, или расовой принадлежности (ст. 282 УК РФ, ст.ст. 8, 11, 13 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»);

- запрет пропаганды или оправдания терроризма и экстремизма, а также распространения информации, затрудняющей проведение антитеррористической операции (ст. 15 Федерального закона «О борьбе с терроризмом»);

- запрет разглашения государственной тайны (ст.283 УК РФ),

- запрет публичных призывов к развязыванию агрессивной войны (ст. 354 УК РФ);

- ограничения, направленные на предотвращение злоупотреблений правом политических партий на формирование общественного мнения;

- ограничения в сфере предвыборной агитации и деятельности СМИ в период избирательных кампаний в целях обеспечения необходимых условий для свободных демократических выборов органов государственной власти и предотвращения «манипулирования общественным мнением» (ст.ст. 44-56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

- ограничения, направленные на обеспечение права граждан на получение достоверной информации о деятельности органов государственной власти и общественных объединений, а также на обеспечение политического плюрализма в сфере СМИ;

- ограничения в целях обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия, например, запрет клеветы в отношении судьи, присяжного заседателя, прокурора, следователя, лица, производящего дознание, судебного пристава, судебного исполнителя (ст. 298 УК РФ);

- ограничения свободы средств массовой информации в условиях чрезвычайного положения путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, пределов и срока их действия (ст.56 Конституции РФ, ст. 12 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении») и др.

К ограничениям в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц относятся:

- запрет распространения заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство другого лица или подрывающих его репутацию (ст. 129 УК РФ - «Клевета»); унижения чести и достоинства, выраженное в неприличной форме (ст. 130 УК РФ - «Оскорбление»);

- запрет распространения сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну, без его согласия информация о частной жизни лица (ст. 137 УК РФ - «Нарушение неприкосновенности частной жизни»);

- запрет распространения ненадлежащей рекламы (ст. 182 УК РФ - «Заведомо ложная реклама»);

ограничения на распространение конфиденциальной информации, т.е. документированной информации доступ к которой ограничен в соответствии с законом;

- запрет на незаконное использование объектов авторского или смежных прав (ст. 146 УК РФ).

К ограничениям в целях защиты здоровья граждан и общественной нравственности относятся:

- запрет распространения информации, способствующей вовлечению в немедицинское употребление наркотиков, запрет рекламы алкогольной продукции табачных изделий в электронных СМИ;

- запрет воздействия на подсознание и воздействия на здоровье людей путем распространения в СМИ скрытых вставок (ст. 4 Закона о СМИ);

- запрет распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости (ст. 4 Закона о СМИ);

- запрет незаконного распространения порнографических материалов или предметов (ст.242 УК РФ);

- ограничения в целях защиты детей от информации, пропаганды и агитации, наносящей вред их здоровью, нравственному и духовному развитию, в том числе от продукции, пропагандирующей насилие и жестокость, порнографию, наркоманию, токсикоманию, антиобщественное поведение (ст. 14 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»);

Правовые ограничения можно также разделить в зависимости от того, органы какой ветви власти уполномочены применять данное ограничение свободы массовой информации, на:

1) административно-применительные ограничения - к ним относятся правомерные ограничения свободы массовой информации, которые применяются государственными органами исполнительной власти (Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, Министерство РФ по антимонопольной политике);

2) судебно-применительные ограничения - к ним относятся правомерные ограничения свободы массовой информации, которые применяются судами;

3) корпоративно-применительные - применяются органами саморегулирования средств массовой информации, образованными самими СМИ. В настоящее время в России такие органы фактически не действуют, все попытки создания органов саморегулирования телевещательного и журналистского сообществ оказались неэффективными.

Обоснование правовых ограничений свободы массовой информации

Начнем рассмотрение с общетеоретического правового обоснования ограничений свободы массовой информации.

Общеизвестно, что правовое регулирование общественных отношений включает установление необходимых правовых ограничений действий субъектов. Как отмечает Т.Н. Радько, правовое регулирование - это осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правовых отношений и др.) упорядочение общественных отношений. Поскольку право представляет собой систему общеобязательных правил поведения, постольку его действие невозможно без обязывания, а любое правовое обязывание - есть ограничение свободы произвольного поведения субъекта.

Ограничения свободы действия субъекта правоотношения предопределены также внутренними, онтологически имманентными ограничениями, присущими праву как императивно-властному явлению. Как пишет Г.В. Мальцев, «право, опираясь в необходимых случаях на поддержку государственной власти как силы внешнего обеспечения, тем не менее, строится и функционирует на базе внутренней, имманентной ему власти, которую по традиции называем юридической». «Власть не есть нечто искусственно созданное и навязанное людям извне, это онтологическая структура, встроенная в человеческое бытие: там, где люди взаимодействуют между собой, там существует власть в простой или сложной форме».

Полагаем, что какая бы то ни было власть любого субъекта, действующего в обществе, не может быть неограниченной, не только из-за конечности ресурсов власти, но из-за вовлеченности действий любого субъекта социальных отношений во взаимодействие с другими субъектами. Эти ограничения власти имелись и в тех случаях, когда субъект являлся единственным привилегированным, формально не связанным правовыми ограничениями, властителем, будь то вождь племени (система табу) или монарх в системе абсолютной монархии.

Это могут быть ограничения на проявление своей власти в полном объеме ее арсенала к субъектам, связанным с обладателем власти особыми отношениями (родственными и т.п.), ограничения, следующие из особенностей структуры общества (иерархичность и т.п.), и др. Эти закономерности свойственны любым формам организации человеческого сообщества, включая догосударственные формы и внегосударственные формы объединения людей.

В правовых системах современных демократических государств осуществление субъектами правоотношений их юридической власти, присущей любому субъективному праву, по необходимости ограничено системой правовых норм-ограничений, направленных, как декларируется, на защиту прав и свобод человека.

Как пишет В.С. Нерсесянц, право, как особый социальный регулятор общественных отношений, включает в себя нормы права, которые в зависимости от форм выражения их регулятивного воздействия (модальности их регулятивной силы) делятся на управомочивающие, запрещающие, обязывающие и поощрительные правовые нормы.

Без правовых ограничений невозможно привести потенциально неограниченные свободные действия субъектов, часто угрожающие правам и законным интересам других лиц, в упорядоченные отношения в соответствии с целями регулирования.

Как пишет В.К. Бабаев, «осуществление лицом прав и свобод часто в той или иной мере затрагивает интересы других людей или общества в целом, которые не должны этим нарушаться. Субъективное право гражданина определено границами. Это сделано для того, чтобы гражданин знал рамки дозволенного поведения и не вторгался в пределы законных интересов других лиц, общества, государства. Только при этом условии все люди могут беспрепятственно осуществлять свои права и свободы. Одним из средств поддержания такого порядка в обществе являются ограничения прав и свобод». Нельзя не согласиться с мнением Ю.И. Лейбо, о том, что свобода человека не может быть безграничной, так как неограниченная свобода приводит к неограниченной деспотии сильнейших и бессовестнейших. «Свобода не может быть абсолютной, она требует ограничений, чтобы предупредить злоупотребления ею», - утверждает М.В. Баглай. Поэтому правомерное ограничение прав и свобод, не может считаться нарушающим и ущемляющим права и свободы граждан.

По сути дела, правовые ограничения отдельных прав и свобод человека и гражданина служат гарантиями защиты тех социальных ценностей, в отношении которых в Конституции предусмотрена обязанность государства по их соблюдению и защите.

Отсутствие правовых ограничений, превышающее некоторую критическую меру, приводит к разрушению общественных отношений и ценностей, имеющих личную и общественную значимость, и, далее, - к распаду социальной системы как целого.

Поэтому требование сторонников неограниченной свободы СМИ не вводить или не совершенствовать необходимые правовые ограничения свободы массовой информации - означает, в итоге, оправдание, легитимацию многих форм злоупотребления свободой массовой информации - противоправных, в том числе преступных, действий, грубо нарушающих законные интересы граждан и общества в целом.

Перейдем к конституционно-правовому обоснованию ограничений свободы массовой информации.

Поскольку деятельность СМИ в Российской Федерации основывается на конституционном принципе свободы массовой информации и ряде других положений Конституции РФ, и данная свобода относится к числу основных прав и свобод человека и гражданина, постольку регулирование этой деятельности, включая установление в законах необходимых правовых ограничений свободы массовой информации, имеет соответствующие конституционные основы и конституционно-правовое обоснование.

Правовые ограничения свободы массовой информации основываются одновременно на конституционных принципах (конституционных основах), положенных в основу конституционных оснований ограничения прав и свобод человека и гражданина и на собственно конституционных основаниях ограничений свободы массовой информации. Эти две правовые категории логически соотносятся друг с другом как конституционные принципы и нормы конституции.

Согласно А.А. Подмареву, конституционные основы ограничения прав и свобод человека и гражданина - это закрепленные Основным Законом Российской Федерации принципы (императивные нормы общего действия), выражающие в концентрированном юридическом виде концепцию пределов свободы личности в государстве, содержащие общие условия ограничений, предопределяющие содержание конкретных отраслевых ограничений и служащие критерием их конституционности, и обеспечивающие соблюдение необходимого баланса между свободой отдельной личности и интересами общества и государства.

К конституционным основам ограничения прав и свобод человека А.А. Подмарев относит следующие основополагающие начала, заложенные в Конституции Российской Федерации:

а) признание человека, его прав и свобод высшей ценностью и уважение достоинства личности (ст.2 и ч.1 ст.21); б) соответствие ограничений конституционно закрепленным целям (ч.3 ст. 55 и ч.1 ст. 56); в) соразмерность ограничений конституционным целям (ч.3 ст. 55); г) равенство ограничений прав и свобод (ч.2 ст. 19); д) запрет на ограничение прав и свобод по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (ч.2 ст. 19); е) требование определенной правовой формы закрепления ограничений - исключительно федеральным законом (ч.3 ст.55); ж) соответствие ограничений прав и свобод международным стандартам (ч.4ст.15 и ч.1 ст. 17).

Полагаем, что приведенный перечень конституционных основ ограничения прав и свобод человека должен быть дополнен принципом соответствия ограничений (их смысла, содержания и применения) демократическим принципам Российского государства.

Этот принцип основывается на конституционной характеристике Российского государства как демократического (ст.1) и во взаимосвязи с положением о том, что народ Российской Федерации является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, которую он осуществляет свободно (принцип суверенитета народа - ст. 3), а также другими принципами Конституции Российской Федерации, определяет основы конституционного строя государства и правовые основы системы общественных отношений. В самом деле, именно эффективные гарантии демократического характера государства, в смысле обеспечения как можно более полной реализации народовластия (в отличие от формально демократических государств и правовых режимов), защищают и обеспечивают равные права всех членов общества и справедливый учет интересов всех слоев общества, насколько это возможно в конкретных социальных (экономических, политических и др.) условиях, в деятельности государственных органов. При этом мы не идеализируем демократию как наилучшую форму правления, она обладает и своими определенными существенными недостатками.

Как пишет В.О. Лучин, нормативность конституционных принципов обусловлена тем, что они аккумулируют, обобщают наиболее важные, социально-значимые явления и процессы материальной и духовной жизни общества, дают им оценку и вводят их в рамки принятых в государстве норм. Они самым тесным образом связаны с регулированием общественных отношений, оказывают направляющее воздействие на правовую систему и действуют именно в качестве правовых принципов, которыми обязаны руководствоваться все правотворческие и правоприменительные органы, все граждане, должностные лица и общественные объединения.

Нормативное действие вышеуказанных правовых принципов - конституционных основ ограничения прав и свобод человека и гражданина - распространяется и на выработку содержания (и формы) и установление в законах конкретных ограничений свободы массовой информации.

Помимо конституционных основ (конституционных принципов) ограничения прав и свобод человека и гражданина, Конституция РФ закрепляет также конституционные основания ограничений прав и свобод граждан, в том числе - конституционные основания ограничения свободы массовой информации, а также - конкретные ограничения некоторых прав и свобод, в том числе, - свободы массовой информации.

Рассмотрим конституционные основания ограничения прав и свобод граждан, включающих свободу распространения информации (закрепленные в нормах Конституции):

1) необходимость предотвращения нарушений прав и свобод человека и гражданина одних лиц при реализации другими лицами прав и свобод человека и гражданина (ч. 3. ст. 17);

2) необходимость защиты права на неприкосновенность частной жизни, личной, семейной тайны, и права на защиту чести и достоинства личности, доброго имени (статьи 21, 23 и 24);

3) необходимость предотвращения пропаганды или агитации, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, а также пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 2 ст.29);

4) необходимость защиты государственной тайны (ч. 4 ст.29);

5) необходимость обеспечения права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст.42);

6) необходимость обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в условиях чрезвычайного положения (ч. 1 ст. 56);

7) необходимость защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).

Легко увидеть, что установленный в части 3 статьи 55 перечень оснований-целей ограничения прав и свобод граждан, является обобщающим и охватывает все, закрепленные в других нормах Конституции, основания-цели возможных ограничений прав и свобод.

Конституционные основы и конституционные основания ограничения свободы массовой информации, определяя границы права средств массовой информации свободно распространять массовую информацию, входят в систему конституционных основ правового статуса СМИ, которая включает нормы, установленные в статьях 8, 13 (часть 3), 17 (часть 3), 18, 23, 24, 28, 29, 34, 35, 42, 55 (части 1 и 3), 100 (часть 2), 123 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Более детально права и обязанности СМИ установлены в Законе РФ «О средствах массовой информации» и других федеральных законах.

В правовом статусе СМИ конституционно-правовые элементы (их статуса) имеют, на основании высшей юридической силы Конституции РФ, определяющее, приоритетное значение по отношению к иным элементам их правового статуса, установленным законами. Они определяют границы реализации всех иных прав и обязанностей СМИ, включая общие требования к содержанию, форме и условиям распространения продукции СМИ.

Следовательно, обязанности СМИ в виде установленных законом требований к содержанию их продукции, вытекающие из положений Конституции РФ (части 2 и 4 статьи 29 и др.), а также имеющиеся конституционные основания для других правомерных ограничений свободы массовой информации (часть 3 статьи 55), устанавливаемых федеральными законами, свидетельствуют о том, что правовой статус СМИ существенным образом отличается от правового статуса коммерческих организаций, действующих в иных сферах бизнеса. То есть, конституционно предопределено, что права и обязанности средств массовой информации (организаций телерадиовещания и редакций печатных периодических изданий) не являются такими же по объему и содержанию, как права и обязанности субъектов предпринимательской деятельности не связанной с распространением массовой информации. Правовой статус СМИ имеет свою конституционно-правовую специфику, которая на наш взгляд, крайне недостаточно и односторонне отражена в Законе «О средствах массовой информации».

Конституционно обоснованные требования к содержанию и форме продукции средств массовой информации, деятельности средств массовой информации следуют из таких конституционных основ ограничений свободы массовой информации, как принцип высшей конституционной ценности человека, его прав, свобод и достоинства, которые государство обязано признавать, соблюдать и защищать (ст.2 и 21) и принципа демократического характера Российского государства (ст.1), которому не должна, как следует из ч.2 ст. 16 Конституции Российской Федерации, противоречить реализация свободы массовой информации.

Как было показано выше, Конституция Российской Федерации допускает установление ограничений свободы массовой информации в порядке, указанном в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Следовательно, проблема конституционно-правового обоснования ограничений свободы массовой информации заключается в выяснении допустимости, конституционности устанавливаемых или установленных законом конкретных правовых ограничений конкретных прав и свобод распространять каким-либо способом информацию какого-либо содержания (направленности), в том числе выяснении конституционности установления в законе какого-либо конкретной обязанности средств массовой информации. Суть этой конституционно-правовой задачи - выяснение границы, переходя которую правомерное ограничение свободы массовой информации становится конституционно запрещенным умалением этой свободы. Для этого необходимо, на наш взгляд, рассмотреть иерархию прав и свобод человека и гражданина и соответствующих им возможных ограничений.

Конституционные основания правовых ограничений свободы массовой информации, так же, как и закрепленные в Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина, в своей взаимосвязи представляют собой систему, имеющую присущие ей закономерности и логику.

Одними из ориентиров для выявления взаимной упорядоченности и уяснения приоритетов в системе конституционных оснований правовых ограничений свободы массовой информации могут служить следующие структурные особенности Конституции Российской Федерации, отражающие иерархию ее норм.

В соответствии с частью 2 статьи 16 Конституции Российской Федерации основам конституционного строя Российской Федерации, т.е. положениям статей 1-16 Конституции, не могут противоречить никакие другие положения Конституции Российской Федерации. Следовательно, смысл, содержание и осуществление свободы массовой информации, а также ее правовые ограничения, не должны противоречить основам конституционного строя.

Из статьи 2 Конституции РФ, закрепившей, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства, следует, что высшей ценностью и, значит приоритетом (большей юридической защитой) обладают права и свободы человека - т.е. часть из всей совокупности конституционных прав и свобод человека и гражданина (перечисленных в статьях 17-64 Конституции).

Ведь в статье 2 не сказано, что высшей ценностью являются права и свободы «человека и гражданина». Важно также отметить, что, согласно части 2 статьи 17 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. При этом в группе прав и свобод человека выделяют личные права и свободы, которые имеют абсолютный характер и не могут быть ограничены ни по каким основаниям: достоинство личности, свобода совести, свобода мысли. Этими выявленными различиями, на наш взгляд, обосновывается приоритет прав и свобод человека по отношению к правам и свободам гражданина, следовательно - и по отношению к политическим правам, включающим свободу массовой информации.

Системообразующим элементом всей системы прав и свобод человека и гражданина является право на жизнь, оно имеет приоритет перед другими элементами системы и в случае юридической коллизии либо судебного спора получает большую защиту, нежели иные права и свободы (например, конституционные права на проведение собраний, на пользование учреждениями культуры - статьи 31, 44 Конституции РФ). Ибо без должной обеспеченности и защищенности права человека на жизнь большая часть других прав и свобод человека и гражданина может потерять для человека свою ценность. Так, М.В. Баглай определяет принцип высшей ценности человека, его прав и свобод (ст.2) как суперпринцип всего конституционного строя Российской Федерации, которому подчинены все остальные нормы Конституции.

Содержательный анализ основ конституционного строя Российской Федерации (статей 1-16) позволяет выявить следующую иерархию элементов основ конституционного строя, изложенную в последовательности, отражающей субординацию между ними:

1. Человек, его права и свободы - высшая ценность, которая обеспечивается:

2. обязанностью государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, для чего:

3. государство учреждено и развивается как демократическое социальное федеративное правовое государство с республиканской формой правления, что включает признание народа носителем и единственным источником власти в Российской Федерации, признание и законодательное обеспечение права народа свободно и независимо осуществлять свою власть, участие народа в управлении делами государства, и обеспечивается:

- гарантиями свободных выборов и референдума, запретом присвоения кем-либо властных полномочий;

- суверенитетом государства;

- реализацией принципов правового государства, включая признание высшей юридической силы Конституции Российской Федерации, а также признанием общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации составной частью ее правовой системы, признанием большей юридической силы таких договоров по сравнению с федеральными законами;

- реализацией принципов федеративного устройства государства, признанием свободы экономической деятельности, частной и иных форм собственности, идеологического и политического многообразия (плюрализма), многопартийности, светского характера государства, признанием и гарантированием местного самоуправления.

Из этой иерархии основ конституционного строя, на наш взгляд, следует, что:

1) право человека на жизнь (ч. 1. ст.20.) обладает приоритетом перед другими правами человека и должно иметь приоритетную законодательную защиту, включающую соответствующие правомерные ограничения прав и свобод, в том числе свободы массовой информации;

2) охраняемое государством достоинство личности (ч. 1 ст.21), право на свободу и личную неприкосновенность (ч.1 ст. 22), право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени (ст. 23), подлежат особой законодательной защите, так как они являются непосредственно связанными с правом на жизнь. Это означает, что в целях защиты этих прав человека правомерно ограничивать (в соответствии с Конституцией РФ) иные права и свободы человека и гражданина, в том числе свободу массовой информации.

3) защита права на жизнь, достоинства личности, неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны, защита чести и доброго имени, имеет конституционный приоритет (так как это - личные права человека) перед экономическими правами, т.е. признается необходимость их большей защиты в случае коллизии этих прав с экономическими правами, включающими право частной собственности, право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом (ст. 35).

Таким образом, показана конституционная возможность и необходимость правовых ограничений свободы массовой информации, соответствующих Конституции Российской Федерации.

Важно отметить, что свобода массовой информации не может быть причислена к кругу личных прав и свобод человека, так как эта свобода - приобретенная, не принадлежащая человеку от рождения и в значительной степени зависящая от уровня научно-технического развития общества (средств массовой информации). Свобода массовой информации относится многими учеными к группе политических прав и свобод гражданина, она имеет служебную, обеспечительную функцию для реализации права свободно получать и распространять информацию, которое относится к группе личных прав и свобод человека.

Если же говорить про свободу средств массовой информации, то очевидно, что она не относится к правам и свободам человека, а является правом организаций - юридических лиц, выпускающих средства массовой информации как форму периодического распространения массовой информации, т.е. у этой свободы - специфический субъект - редакция средств массовой информации, которой руководит главный редактор, несущий ответственность за выполнение требований, предъявляемых к деятельности средства массовой информации законом (ч. 5, 6 статьи 19 Закона о СМИ).

Теперь, исходя из вышеназванных конституционных основ и конституционных оснований ограничения свободы массовой информации обоснуем конституционно-правовую возможность и необходимость ограничений свободы массовой в целях обеспечения условий свободного формирования общественного мнения, объективного сбалансированного и достоверного информирования граждан через СМИ, что, в свою очередь, является необходимым для обеспечения свободного осуществления народом его власти.

Под свободным формированием общественного мнения понимается такой процесс формирования взглядов, мнений граждан, определяющих их политически значимые действия (в т.ч. голосование на выборах, референдумах, участие в общественных объединениях и т.д.), которое происходит на основе доступности достоверной информации, отражающей основные события жизни общества (в т.ч. деятельность государственных органов, политических партий) при условии достаточной защищенности этого процесса от информационных воздействий, направленных на создание у граждан представлений о событиях, определенных лицах, организациях, не соответствующих действительности (либо определенного отношения, в т.ч. неосознаваемого, к указанным объектам) в интересах каких-либо лиц.

Свободное формирование общественного мнения предполагает установление правовых норм, направленных на предотвращение неправомерных влияний на процесс свободного формирования общественного мнения. Закрепление в Федеральном законе от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» (п.4 ст.3) деятельности по «формированию общественного мнения» в качестве одной из основных целей политических партий вызвало необходимость конституционно-правового анализа понятия этого понятия.

Свободное формирование общественного мнения требует соответствующих правовых гарантий, в т.ч. эффективных гарантий права граждан на получение через СМИ достоверной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, гарантий политического плюрализма в сфере деятельности СМИ (представления в СМИ точек зрения разных политических партий, объединений граждан) и предотвращения при этом манипулирования общественным мнением через СМИ в частных интересах каких-либо лиц или организаций. Манипулирование информацией (дезинформация, сокрытие или искажение информации) является одной из основных угроз конституционным правам и свободам человека и гражданина в области духовной жизни и информационной деятельности, индивидуальному, групповому и общественному сознанию, - констатируется в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации.