Конституционные основы правовых ограничений свободы массовой информации

Как пишет Ю.И. Лейбо, непременным условием демократической формы правления является свобода всех принимать участие в обсуждении государственных и общественных вопросов. При этом только информированный гражданин в состоянии составить собственное мнение и участвовать в демократически организованной общественной жизни.

Как отмечает В.Е. Чиркин, главное в деятельности государства - служение народу. Государственная власть должна укреплять и развивать постоянные связи с народом, участие граждан на различных ступенях его организации, учитывать мнение общественности (в.т.ч. выраженное через СМИ). Государственная власть должна действовать открыто.

В этой связи необходимо сказать, что мы разделяем мнение В.Т. Кабышева о том, что парадигма современного развития российского общества состоит в необходимости создания конституционного механизма преодоления отчуждения личности от государственной власти, но в то же время и преодолении тенденции дальнейшего отчуждения самой власти от общества.

Так как демократические принципы Российского государства являются одними из основных гарантий обеспечения и защиты высшей ценности общества - человека, его прав и свобод, то государство обязано обеспечить необходимые условия демократичного порядка формирования и деятельности государства в интересах общества, в том числе условия свободного осуществления народом его власти. При этом для обеспечения конституционного права народа свободно осуществлять свою власть, в том числе путем участия в выборах в органы государственной власти, необходимы гарантии свободного формирования мнения избирателей, которые невозможно обеспечить без соответствующих правовых ограничений свободы массовой информации, направленных на недопущение злоупотреблений названной свободой. Ведь, если идти от противного, т.е., если мнение избирателей формируется не свободно, а под чрезмерным воздействием так называемых «грязных технологий» или «черного пиара» в СМИ (направленных на создание искаженных представлений о событиях или конкретных лицах), то воля значительной части избирателей становится не свободной, так как в их сознании формируется существенно искаженная картина политических событий, образов кандидатов и их позиций.

Реальная и существенная угроза такого неправомерного информационного влияния на формирование общественного мнения в России описана Г.В. Мальцевым: «появилась возможность через СМИ осуществлять грандиозные мистификации, внушать людям любые идеи, легко и быстро достигать того, чего раньше можно было добиться только путем прямых массовых действий индоктринированных (идеологически воспитанных) крупных социальных групп. Эффективность мощнейших, хорошо срежиссированных пропагандистских кампаний в средствах массовой информации, как гром прокатывающихся время от времени над обществом, не оставляет в этом сомнения. Это ведет к тому, что введенные в заблуждение граждане при голосовании совершают, по сути, юридически недействительный акт (но признать через суд недействительность результатов выборов, сопровождавшихся таким манипулированием общественным мнением, чрезвычайно трудно). Как показал Г.В.Винокуров, методы манипулирования общественным мнением могут быть настолько тонкими, что доказательство их использования и влияния потребует специальных методов анализа и экспертных исследований.

Таким образом, для обеспечения условий свободного осуществления народом его власти на свободных выборах, необходимы законодательные гарантии свободного формирования мнений избирателей от факторов, которые ущемляют свободу этого процесса, делая его зависимым от воли отдельных лиц, политических, финансовых и иных структур. Такого рода факторы проявляются в основном в виде целенаправленных информационных воздействий на избирателей через СМИ и, в случаях, когда они противоречат требованиям законов, представляют собой злоупотребление правом на свободное распространение информации.

На наш взгляд, именно в период избирательных кампаний влияние СМИ (независимо от того, кто их использует) сказывается на жизнедеятельности общества, граждан и государства наиболее сильно, причем негативные последствия такого влияния на конституционные права и свободы граждан могут быть весьма долговременными и необратимыми по своим результатам.

Недостаточность установленных в законах гарантий обеспечения конституционно обоснованного свободного формирования мнений избирателей, как условия реализации конституционного права народа на свободное осуществление своей власти, подтверждается систематическими злоупотреблениями правом на ведение предвыборной агитации и злоупотреблениями свободой массовой информации, во время избирательных кампаний.

Приведем, фактические аргументы необходимости вышеназванных ограничений свободы массовой информации.

Во время избирательных кампаний 1996-2000 годов неправомерные воздействия через СМИ на свободное формирование мнений избирателей имели значительную силу и масштабы, что повлекло существенное искажение свободного волеизъявления избирателей.

Особенно ярко нарушения в сфере предвыборной агитации проявились во время последних выборов в Государственную Думу в 1999 году. Так, Председатель Центризбиркома РФ А.А. Вешняков заявил: «В части агитации я признал рост нарушений, связанных с выбросом компромата, причем взятые на вооружение приемы были довольно эффективны при манипулировании общественным мнением». В этой связи показательно сделанное летом 1999 года заявление Генерального директора ОАО «ОРТ» И.Шабдурасулова: «ОРТ имеет свои политические предпочтения и, исходя из них, будет принимать решения по поддержке того или иного кандидата в выборных кампаниях 1999-2000 годов». Осенью того же года Генеральный директор телекомпании «НТВ» О.Добродеев (ныне - Председатель ВГТРК) охарактеризовал роль СМИ следующим образом: «Есть очень жесткая и без правил борьба за власть, в которой используются все возможные средства. Газеты и, разумеется, телевидение в первую очередь».

Социологическими исследованиями была выявлена четко выраженная связь между направленностью представления некоторых политиков в СМИ и их рейтингом предпочтения у избирателей. Так, было установлено, что в связи с воздействием СМИ в рамках избирательной кампании 1999 года в Государственную Думу более 15% голосов избирателей (от числа участвовавших в выборах) приобрело движение «Единство», и примерно столько же потеряло движение «Отечество - вся Россия».

Многие международные организации, наблюдавшие за проведением выборов в России, отметили значительные масштабы нарушений в сфере предвыборной агитации в СМИ. Так, в отчете Международного фонда избирательных систем (действующего при поддержке Агентства международного развития США - USAID) о парламентских выборах в России в 1999 году говорится: «Кампания очернительства и недозволенные методы, применявшиеся в ходе парламентских выборов 1999 года, внесли новую составляющую в предвыборную агитацию, беспрецедентную для выборов постсоветского периода».

В заключительных отчетах Европейского института средств массовой информации о мониторинге освещения в СМИ парламентских выборов 1999 года и президентских выборов 2000 года в России (подготовленных при поддержке Европейского Союза), содержатся следующие выводы: «Освещение парламентских выборов в наиболее важных секторах СМИ было тенденциозным. ОРТ и РТР, государственные телеканалы с наибольшей в стране аудиторией, на которых лежит особая ответственность за предоставление честной и беспристрастной информации о политическом выборе, стоящем перед избирателями, не справились с этой задачей. Тенденциозность была заметна в новостных программах и в нападках на политических оппонентов в аналитических программах. Освещение выборов, сильно перекошенное в пользу проправительственного блока «Единство» и против блока «Отечество - Вся Россия» не соответствовало стандартам, установленным российским законодательством и международными соглашениями. Компании очернительства в последний год стали отличительной чертой деятельности российских СМИ; «Владимир Путин занимал доминирующее положение в освещении президентской кампании в СМИ. Несмотря на то, что он отказался от бесплатного эфирного времени, равно как и от участия в предвыборных дебатах, на его долю приходилась треть всего времени освещения кандидатов на всех телевизионных каналах - столько же, сколько на Зюганова, Явлинского и Жириновского вместе взятых. Освещение выборов на контролируемых государством телеканалах ОРТ и РТР было тенденциозно пропрезидентским».

Учитывая сказанное, считаем, что вышеописанная деятельность СМИ и использующих их лиц, а также способствующее этому состояние законодательства, в настоящее время представляет серьезную угрозу демократическому порядку формирования органов государственной власти в России и демократическому развитию российского общества в целом.

Обоснованно утверждать, что если государство не принимает должных законодательных мер, способствующих объективному, сбалансированному, достоверному информированию граждан средствами массовой информации, то становится возможным манипулирование общественным мнением через СМИ, что, при значительных масштабах этого явления неизбежно ведет к дезинформации и дезориентации значительной части граждан по важным вопросам общественно-политической жизни, фактическому отчуждению - отстранению их от управления делами государства и бесконтрольности органов власти со стороны гражданского общества, т.е. - к фиктивной демократии. Как пишет член Центральной избирательной комиссии РФ С.В.Большаков, необходимо преломить тенденцию превращения избирательного процесса из формальной процедуры передачи властных полномочий в рынок политических услуг, а СМИ - из института формирования политической культуры и гражданской позиции в фабрику политической демагогии и манипулирования общественным мнением, которая обусловлена коммерциализацией СМИ вообще и в избирательном процессе в частности.

Следовательно, для демократического развития общества необходимо эффективное правовое регулирование деятельности СМИ, сочетающее действенные гарантии свободы массовой информации и эффективные правовые ограничения свободы массовой информации в целях обеспечения свободного формирования общественного мнения и для предотвращения злоупотреблений свободой массовой информации.

Учитывая вышесказанное, полагаем конституционно обоснованным установление федеральными законами правовых ограничений свободы массовой информации, направленных на предотвращение и пресечение злоупотреблений свободой массовой информации, в том числе в целях защиты основ конституционного строя, свободного осуществления народом своей власти.

Конституционно обоснованными также следует считать правовые ограничения свободы массовой информации, направленные на предотвращение криминогенного влияния определенных видов массовой информации и стимулирования такими материалами антиобщественного поведения. Так, практически общественно признанной является необходимость установления в федеральных законах правовых норм, направленных, в частности, на ограничение демонстрации чрезмерного насилия в СМИ, что нашло отражение в ст. 4 Закона о СМИ (запрет пропаганды в СМИ «культа насилия и жестокости»).

Исследования криминологов показали, что в 1995-2000 годах в России резко возросло влияние злоупотреблений свободой массовой информации, выраженных, в частности в изображении чрезмерного насилия, приукрашивания преступного образа жизни и образов преступников и т.д., на формирование и развитие у населения криминогенной мотивации, которая, в свою очередь, представляет собой основную детерминанту преступности. Это влияние проявляется при распространении фильмов, видеопрограмм, теле- и радиопередач, публикаций, демонстрирующих или описывающих жестокость, насилие, сексуальные сцены. Эти злоупотребления не только формируют криминогенную мотивацию, но и создают благоприятные условия для ее реализации. В криминологической литературе такая информация однозначно оценивается как криминогенная. Исследования воздействия демонстрируемого теле- и видео- насилия на поведение детей убедительно доказали стимулирующее влияние просмотра «теленасилия» на агрессивность зрителей, в особенности детей.

Здесь следует, на наш взгляд, также рассмотреть правовые нормы международных договоров Российской Федерации, обосновывающие возможность установления ограничений свободы распространения информации в законах государств-участников этих договоров.

Наибольшее влияние из международных договоров Российской Федерации на развитие ее правовой системы в направлении обеспечения защиты прав и свобод человека, имеет в настоящее время, на наш взгляд, Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (далее - Европейская конвенция), ратифицированная Россией 30 марта 1998 года, так как, в соответствии с этим договором, был создан Европейский Суд по правам человека, юрисдикцию которого Россия признала обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов.

Важность учета российскими законодателями позиции Европейского Суда по правам человека (далее - Европейский Суд) о допустимых ограничениях свободы массовой информации, устанавливаемых в законодательствах стран-участниц Конвенции, обусловлена также следующими обстоятельствами:

1. Европейская конвенция, как международный договор Российской Федерации, является составной частью правовой системы России и имеет большую юридическую силу по сравнению с федеральными законами (но меньшую, чем Конституция РФ).

2. Конституционный Суд Российской Федерации в своей правоприменительной практике активно использует положения Конвенции и правовые критерии, выработанные Европейским Судом, применяемые им при выработке решений. Эти критерии имеют большое значение для совершенствования российского законодательства, регулирующего деятельность СМИ.

3. Конвенция, по мнению авторитетных юристов, выступает в качестве системы общего права стран, входящих в Совет Европы, в том смысле, что она развивается, благодаря создаваемому Европейским Судом прецедентному праву. Это означает, что решения Европейского Суда могут основываться на произведенных им же (в том числе при рассмотрении других дел) толкованиях норм Конвенции и выработанных при этом правовых критериях.

В статье 10 (часть 2) Конвенции о защите прав человека и основных свобод установлено, что осуществление свободы массовой информации налагает на средства массовой информации обязанности и ответственность и может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или для обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

Европейский Суд подчеркнул, что хотя перечень ограничений, установленный в ч. 2 ст. 10 Конвенции, «может показаться весьма обширным, следует учесть, что для того, чтобы быть признанным допустимым, любое ограничение должно основываться на законе и быть необходимым «в демократическом обществе».

Многочисленные решения органов Совета Европы (Комитета министров Совета Европы, Комиссии по правам человека, Европейского Суда по правам человека) также обосновывают и утверждают особую роль и ответственность средств массовой информации перед гражданами в демократическом обществе.

Очень важно определить какой мерой свободы обладает Российская Федерация, как государство-участник Конвенции, при интерпретации оснований ограничений свободы распространения информации, установленных в ч. 2 ст. 10 Конвенции, которые необходимо соблюдать, как при применении норм Конвенции в судопроизводстве, так и при установлении федеральными законами ограничений, касающихся деятельности СМИ.

Согласно решению Европейского Суда «государства обладают неким полем для маневра в оценке необходимости вмешательства, но его существование сочетается с контролем со стороны органов Конвенции, а размеры этого поля меняются в зависимости от конкретного случая». Суд фактически оставляет за государствами определенную степень свободы в решении вопроса соответствуют ли устанавливаемые им в законе ограничения требованиям Конвенции. Однако Европейский Суд может при рассмотрении дела признать, что ограничения, установленные национальным законодательством, противоречат Конвенции, аргументируя это своим собственным пониманием «необходимости в демократическом обществе», «плюрализма», «толерантности» и т.п.

Согласно позиции Европейского Суда, для обеспечения защиты прав лица от возможных злоупотреблений со стороны государства необходимо придерживаться строгого толкования ограничений, разрешенных в Конвенции, так как они сами по себе являются весьма широкими. Строгое толкование означает, что «в основе толкования могут лежать лишь те критерии, которые упомянуты в исключительной оговорке (т.е. ч.2 ст. 10), а сами эти критерии должны пониматься таким образом, что их формулировка не выходит за рамки своего обычного значения». Следовательно, для применения этого правила необходимо, чтобы судебной практикой было наработано достаточное количество прецедентов, в результате которых сложилось «обычное значение» таких критериев как «общественный интерес», «общественный порядок», «необходимые условия демократического общества» и др.

Как показывают решения Европейского Суда, им выработаны универсальные детально сформулированные критерии толкования оснований ограничений свободы выражения мнений в СМИ, применяемые им при рассмотрении дел, связанных с ограничениями, установленными в национальных законодательствах.

Согласно позиции Европейского Суда, необходимыми условиями демократического общества являются гарантии свободной политической дискуссии, гарантии плюрализма, терпимости и широты взглядов. Здесь важно отметить, что одним из самых неопределенных критериев допустимости ограничений свободы массовой информации при его применении является основание «необходимости в демократическом обществе». При этом оригинальной, на наш взгляд, является трактовка Судом термина «необходимый», который был определен как «не синонимичный выражению «без чего невозможно обойтись»... и не имеющий той гибкости, которая присуща таким терминам, как «допустимый», «обычный», «полезный», «разумный» или «желательный». То есть, юридическое значение термина «необходимый» вырабатывается Судом в процессе формирования им прецедентного права.

Понятно, что в разных странах представления о том, какие ограничения свободы массовой информации являются необходимыми в демократическом обществе могут весьма различаться. И в этом заключается возможность и одна из причин отличий в законодательном регулировании деятельности СМИ в странах участницах Конвенции, имеющих разные культурные, политические, правовые и др. условия и традиции.

Обобщенно обязательные условия допустимости ограничений свободы массовой информации, выработанные Европейским Судом и Комиссией, можно выразить в следующем виде:

1. Требование к форме ограничения. Правомерное ограничение должно быть установлено только законом;

2. Требование к социальной направленности ограничения. Ограничение должно являться необходимым в демократическом обществе. При этом сама «необходимость» понимается как «настоятельная общественная потребность»;

3. Требование правомерности цели установления конкретного ограничения. То есть ограничение может быть установлено только для целей, указанных в части 2 статьи 10 Конвенции;

4. Критерий эффективности. Ограничения допустимы, если они могут обеспечить тот результат, на достижение которого они направлены - т.е. позволяют достичь поставленной цели;

5. Критерий пропорциональности (соразмерности). Ограничение (прав и свобод) должно быть «пропорциональным преследуемой законной цели»;

6. Критерий сбалансированности интересов. При установлении ограничения свободы массовой информации необходимо обеспечить справедливый баланс между интересами свободы выражения мнений, общественными интересами, интересами национальной безопасности и другими интересами. То есть, ограничение допустимо, если защищаемый ограничением объект (права или законные интересы, здоровье, нравственность и др., установленные в п.2 ст. 10 Конвенции) обладают большей ценностью, чем право (свобода), которое ограничивается, и при этом не будет несоразмерно больших отрицательных побочных последствий ограничения;

7. Формулировка ограничения должна быть достаточно ясной, недвусмысленной и точной, позволяющей лицу, ответственному за распространение информации через СМИ, - пользуясь при необходимости разъяснениями специалистов, - предвидеть, в разумной применительно к обстоятельствам степени, последствия, которые может повлечь за собой распространение данной информации, и сообразовывать с ограничением свои действия.

Как показывает анализ решений Европейского Суда многие выработанные им правовые критерии и формулировки, исходя из которых он принимает решения, содержат оценочные понятия, значение которых может интерпретироваться по-разному в зависимости от политико-правового контекста, включающего отношения государств-участников Конвенции к механизмам защиты прав человека и необходимым для этого ограничениям свобод человека. Речь идет о таких формулировках, как «необходимое в демократическом обществе», «право журналиста прибегнуть к некоторой степени преувеличения» и др. То есть, многие прецеденты Европейского Суда содержат недостаточно определенные по своему значению толкования норм Конвенции и правовые критерии. Это означает, что существует проблема толкования отдельных, недостаточно определенных по своему юридическому значению, положений решений Европейского Суда. Следовательно, при применении Конституционным Судом РФ положений Конвенции потребуется осуществлять дополнительное казуальное толкование соответствующих недостаточно определенных формулировок решений Европейского Суда.

Исходя из высшей юридической силы Конституции Российской Федерации в правовой системе России (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ) считаем, что положения Конституции РФ и их толкование, даваемое

Конституционным Судом РФ, имеют большую юридическую силу, чем положения Конвенции и соответствующие решения Европейского Суда по правам человека, в т.ч. содержащие толкование норм Конвенции.

Поэтому полагаем, что Конституционный Суд Российской Федерации вправе, исходя из толкования положений Конституции Российской Федерации, с целью уяснения смысла норм Конвенции, осуществлять правоприменительное толкование недостаточно определенных формулировок, выработанных Европейским Судом, исходя из которых он применяет положения Конвенции. При этом Конституционный Суд не вправе давать общеобязательное толкование норм Конвенции и решений Европейского Суда, но вправе устранять при их применении неопределенности значения некоторых формулировок прецедентов Европейского Суда, без чего их юридически обоснованное применение невозможно.

Большинство ученых, рассматривая вопрос о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации, придерживаются мнения, что Конституция Российской Федерации имеет большую юридическую силу, чем международные договоры, которые обладают большей юридической силой, чем федеральные законы. Так, М.В. Баглай с полной однозначностью доказывает, что международный договор сам по себе не может изменить Конституцию или действовать в противоречии с ней. Такое понимание также следует из статьи 125 (часть 2, пункт «г») Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Иное толкование взаимосвязанных норм частей 1 и 4 статьи 15 Конституции, на наш взгляд, противоречило бы также статьям 3 и 4 Конституции Российской Федерации, так как ставило бы норму любого международного договора России, как источника права, выше (по юридической силе) любого правового акта, исходящего от народа России - носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации, а также отрицало бы полностью государственный суверенитет Российской Федерации.

Подытожим сказанное.

1 Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила свободу массовой информации, конституционные принципы (основы) и основания ограничения свободы массовой информации, основываясь на которых государство, как легитимный представитель общества, вправе устанавливать правовые ограничения указанной свободы в мере, необходимой для защиты прав и законных интересов граждан, а также в других конституционно обоснованных целях ограничений.

2. Под правовыми ограничениями свободы массовой информации понимаются установленные законодательством, соответствующие Конституции Российской Федерации, пределы (границы) осуществления лицом прав свободно искать, получать, передавать, производить и распространять массовую информацию, выраженные в запретах, обязанностях, мерах ответственности, существование которых предопределено необходимостью защиты конституционно признанных ценностей и обеспечения баланса между интересами личности, общества и государства.

3. Эффективные правовые ограничения свободы массовой информации являются необходимыми условиями осуществления свободы массовой информации, без которых невозможно обеспечить защиту конституционных ценностей в информационной сфере, включая основные права и законные интересы граждан, а также обеспечить баланс интересов личности, общества и государства в сфере массовой информации, демократическое развитие общества и государства.

4. Демократический характер государства, как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, предопределяет необходимость установления правовых ограничений свободы массовой информации, направленных на обеспечение реализации права граждан на получение объективной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти и общественных объединений, в т.ч. установление обязанностей государственных и негосударственных СМИ по обеспечению достоверности, объективности и сбалансированности материалов информационных (новостных) программ; гарантий равных условий доступа политических партий к государственным СМИ.

Правовые гарантии обеспечения права граждан на получение через СМИ достоверной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений являются необходимым элементом демократического режима Российской Федерации.

Для обеспечения конституционного права народа свободно осуществлять свою власть, в том числе путем участия в выборах в органы государственной власти, необходимо установление гарантий свободного формирования мнения избирателей, которые невозможно обеспечить без соответствующих правовых ограничений свободы массовой информации, направленных на недопущение злоупотреблений этой свободой.

5. Правовые ограничения свободы массовой информации должны удовлетворять следующим требованиям (условиям правомерности):

1) быть установленными федеральными законами;

2) являться конституционно обоснованными, т.е. установленными только в целях, указанных в ч.3 ст.55 Конституции РФ, в числе которых необходимость защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

3) являться соразмерными конституционно значимым целям и соответствующим угрозам, которым подвергаются защищаемые законом права и интересы;

4) соответствовать демократическим принципам Российского государства и политической системы Российской Федерации, что предопределено демократическим характером государства, как одним из элементов основ конституционного строя Российской Федерации;

5) быть сформулированными с достаточной степенью определенности (ясности и точности), позволяющей: (1) однозначно установить и понять их смысл, пользуясь при необходимости разъяснениями специалистов; (2) спрогнозировать с достаточной степенью ясности неблагоприятные юридические последствия, которые может повлечь за собой нарушение (несоблюдение, неисполнение) ограничения; и (3) сообразовывать с ограничением свои действия;

6) не противоречить международным договорам России.

6. Международно-правовые основания ограничений свободы распространения информации закреплены в Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Международном пакте о гражданских и политических правах и позволяют Российской Федерации устанавливать правовые ограничения свободы массовой информации в конституционно закрепленных целях.

7. При совершенствовании законодательства Российской Федерации в части ограничений свободы массовой информации необходимо учитывать решения органов Конвенции о защите прав и основных свобод от 4 ноября 1950 г., в том числе правовые критерии, исходя из которых Европейский Суд по правам человека принимает решения о соответствии ограничений свободы выражения мнений положениям указанной Конвенции.