Прокурорский надзор в РФ

КУРС ЛЕКЦИЙ

Тема 1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ КУРСА «ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В РФ»

Легальное определение прокуратуры дано в ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ»: прокуратура Российской Федерации - есть единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Помимо этого прокуратура выполняет и другие функции, установленные законодательством.

Что касается места прокуратуры среди других государственных органов, то существует ряд точек зрения по этому вопросу. Некоторые ученые считают, что прокуратура не является самостоятельным властным органом, а действует по уполномочию и под контролем законодательной власти, представляя собой естественное продолжение осуществления ее функции обеспечения верховенства закона См., например: Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. М., 1991. С. 44.. Поэтому, по их мнению, прокуратуру следует отнести к системе законодательной власти. Другие утверждают, что прокуратуру как орган надзора необходимо включить в организационные структуры Министерства юстиции РФ либо в судебную систему как орган по возбуждению уголовного преследования и поддержанию государственного обвинения См., например: Точиловский В.М. О концепции прокурорской власти // Сов. государство и право. 1990. N 9. С. 46.. Такой разброс мнений, на наш взгляд, вызван, помимо прочего, и тем, что прокуратура в дореволюционной России из органа по надзору за исполнением законов ("ока государева") трансформировалась в придаток судов и занималась возбуждением уголовного преследования и поддержанием обвинения См.: Казанцев С.М. Изменения в системе прокурорского надзора после судебной реформы 1864 г. // Вестн. Ленингр. ун-та. 1986. N 1. С. 81 - 89..

На наш взгляд, несмотря на то, что прокурорский надзор признается способом осуществления государственной власти, он не является продолжением законодательной власти, что закреплено и в Конституции РФ, и в Федеральном законе от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 15.07.2005; далее - Закон о прокуратуре). Это обусловлено также тем, что порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ по представлению Президента РФ Советом Федерации и обязанность Генпрокурора ежегодно представлять палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране ни в коей мере не свидетельствуют о подчиненности либо вхождении прокуратуры в законодательную или исполнительную ветвь власти. Более того, Генпрокурор РФ осуществляет надзор за исполнением законов законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, руководители которых входят в состав Совета Федерации и назначают его на должность, а также освобождают от нее. Очевидно, что "вопрос о правовом статусе органов прокуратуры, месте ее в системе государственных органов должен был получить более четкую и полную регламентацию в Конституции РФ и Законе о прокуратуре" Николаева Л.А. Надзор прокуратуры: Проблемы теории и практики // Прокурорская и следственная практика. 1997. N 2. С. 84.. Говоря о надзорной функции прокуратуры и ее взаимоотношениях с исполнительной властью, следует отметить, что органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на территории России законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Этот большой блок в надзорной работе органов прокуратуры является элементом сдерживания исполнительной власти.

Закрепленная в Конституции РФ система разделения властей в целом не сбалансирована: президентская власть "перевешивает" власть других органов государства, явно прослеживается слабость остальных ветвей власти. В соответствии с зафиксированными в основном законе принципами разделения властей президентская власть (вся совокупность конституционных полномочий Президента РФ) является именно исполнительной. Однако одновременно она как бы выносится за рамки классической триады разделения властей и в виде отдельной основной власти ставится над ней. Конституция РФ содержит положение о том, что государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды. Здесь уже фигурируют четыре власти. Это подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80), а исполнительную власть в России осуществляет Правительство РФ (ч. 1 ст. 110). Кроме того, согласно Конституции РФ (статьи 83, 111, 112, 116, 117) Президент РФ обладает широкими полномочиями как в сфере исполнительной власти в целом, так и в сфере формирования и отставки Правительства РФ. Конституционная регламентация полномочий Президента и Правительства позволяет сделать вывод о том, что президентская власть, помимо исключительных прав президента, включает в себя по существу и весь комплекс решающих правомочий исполнительной власти. Подобные противоречия наталкивают на мысль, что "исполнительной властью мы именуем президентскую рать по инерции, под гипнозом идеи разделения властей. На самом деле это пока еще административная власть, явно подавляющая иные ветви власти, провозглашенные в Конституции РФ 1993 года как "самостоятельные" Бойков А.Д. Третья власть в России. Курск, 1999. С. 106..

Именно поэтому подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти приведет к разрушению складывающейся в государстве системы "сдержек и противовесов", усилит опасность нарушения законов. И исполнительные органы, и судебные применяют законы, нарушение которых чревато тяжкими последствиями. Без независимого прокурорского надзора практически не будет механизма реагирования на нарушение законов судами. А если подчинить прокуратуру исполнительной власти, то получится, что она будет осуществлять надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной степени судебной властью.

Из содержания Конституции РФ видно, что прокуратура не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст. 118), а федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти (ст. 77). Прокуратура не является контрольным органом законодательной власти, а представляет собой самостоятельный централизованный федеральный орган. Взаимодействие Президента РФ и прокуратуры нуждается в законодательном закреплении. Правовой основой тому служит ст. 80 Конституции РФ, согласно которой Президент является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу ст. 1 Закона о прокуратуре на прокуратуру в целях обеспечения верховенства законов, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства возложен надзор за исполнением законов субъектами прокурорско-надзорных правоотношений. Таким образом, цели и задачи, возложенные на Президента РФ и предписанные прокуратуре, законодательно совпадают, однако реализуются в различных правовых формах. В частности, для обеспечения строгого соблюдения законов в государстве, борьбы с организованной преступностью, коррупцией, терроризмом и т.д. необходима политическая воля Президента РФ, реализуемая затем в форме законов, принимаемых Госдумой и одобряемых Советом Федерации. Прокуратура и другие правоохранительные органы обязаны обеспечивать выполнение предписанных требований закона предусмотренными правовыми средствами. Так будет законодательно урегулировано одно из направлений обеспечения Президентом РФ взаимодействия властей.

Итак, прокуратура, выступая органом государственной власти, призвана быть важным инструментом в системе "сдержек и противовесов" других ветвей власти. Кроме того, она должна способствовать согласованности и скоординированности действий властей, уравновешивать их, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другими и подавлять их. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства не должно нарушать единство власти. Прокуратура с ее задачами, функциями и полномочиями, осуществляя надзор, как раз и призвана обеспечивать это единство. Противоречия же между властями будут носить разрушительный характер.

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность прокуратуры, как уже было сказано, является ФЗ «О прокуратуре РФ». В этом законе определяются задачи и функции органов прокуратуры, принципы их организации и деятельности, порядок формирования, основы службы в органах и учреждениях прокуратуры, работы с кадрами и другие вопросы. Ряд вопросов, связанных со службой в органах прокуратуры и ее деятельностью регламентирован в следующих нормативных правовых актах:

Основным нормативным актом, регулирующим деятельность прокуратуры, как уже было сказано, является ФЗ «О прокуратуре». В этом законе определяются задачи и функции органов прокуратуры, принципы их организации и деятельности, порядок формирования, основы службы в органах и учреждениях прокуратуры, работы с кадрами и другие вопросы. Ряд вопросов, связанных со службой в органах прокуратуры и ее деятельностью регламентирован в следующих нормативных правовых актах:

- Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации;

- Постановление Правительства РФ «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий работникам органов и учреждений прокуратуры РФ и их семьям»;

- Постановление Правительства РФ «Об оружии, предназначенном для личной защиты прокуроров и следователей».

Многие вопросы урегулированы ведомственными нормативными актами, в частности, приказами Генеральной прокуратуры РФ:

- Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»

- Приказ Генерального прокурора РФ от 31.03.2008 г. № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности»

- Приказ Генерального прокурора РФ от 22.11.2007 г. № 185 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства»

- Приказ Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 г. № 137 «Об организации

Теперь перейдем к вопросу о целях деятельности прокуратуры. Определение целей прокурорского надзора дает Ю.Е. Винокуров: «Цели прокурорского надзора - результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и, в частности, ее важнейшая функция - прокурорский надзор» Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. - М., 2003. - С. 15..

Цели деятельности прокуратуры как государственного органа определяются:

во-первых, статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве;

во-вторых, Конституцией РФ, Федеральным законом (далее - ФЗ) «О прокуратуре РФ», другими законодательными актами, регламентирующими деятельность прокурорских органов.

Наиболее четко цели определены в ст. 1 ФЗ «О прокуратуре», где сказано, что целями деятельности прокуратуры являются:

обеспечение верховенства закона;

обеспечение единства и укрепления законности;

обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;

4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Так как употребляемые в п. 2 ст. 1 Закона термины «обеспечение» и «укрупнение» одновременно означают вид деятельности органов прокуратуры, то представляется более правильным в качестве целей прокуратуры определить: «верховенство закона», «единство и высокий уровень законности», «защищенность прав и свобод человека и гражданина», «защищенность охраняемых законом интересов общества и государства».

Очевидно, что на достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры. Конкретные виды этой деятельности перечислены в том же п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Ими являются:

прокурорский надзор (5 основных направлений, или отраслей);

уголовное преследование;

координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Из сказанного видно, что основным средством достижения определенных Законом о прокуратуре целей является прокурорский надзор. Это естественно, так как именно в прокурорском надзоре состоит основная функция прокуратуры.

Задачи прокуратуры- это категория по сравнению с целями более частная, более конкретная, ограниченная. Задачи более многочисленны по сравнению с целями, они существенно различаются между собой по содержанию, по средствам их решения, по кругу субъектов - органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. По мнению профессора Б.В. Коробейникова, задачи прокурорского надзора могут быть условно разделены на три вида, или уровня, а именно: общие, специальные и частные Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. Ю.Е. Винокурова. - М., 2003. - С. 16 -18..

Названные уровни задач находятся в иерархической зависимости и подчиненности. Решение частных задач подчинено и обусловливает решение специальных задач надзора. Успешное разрешение специальных задач в свою очередь подчинено решению общих задач прокурорского надзора.

Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, а также рядом других нормативных актов, например УПК, ГПК. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:

а) закрепленного в Конституции РФ, в конституциях и уставах субъектов РФ общественного и государственного строя;

б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан РФ, гарантированных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ;

в) прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций, независимо от форм собственности.

Прокурорский надзор осуществляется в ряде направлений (отраслей). Вследствие этого общие задачи, стоящие перед прокурорским надзором в целом, являются одновременно задачами и каждого из этих направлений. Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятельности в целом. Каждое направление (отрасль) единого прокурорского надзора вносит свой «вклад» в решение общих задач.

Объем и содержание этого вклада определяется специальными задачами, стоящими только перед данным направлением (отраслью) прокурорского надзора. Их суть вытекает из общих задач и определяется компетенцией прокурора в каждом из направлений прокурорского надзора. Подробно специальные задачи каждого направления прокурорского надзора будут рассмотрены ниже.

В качестве примера специальных задач Б.В. Коробейников называет такие, как: 1) обеспечение законности актов, издаваемых перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре субъектами; 2) обеспечение точного исполнения законов теми же субъектами Там же. С. 32.. Деятельность указанных в ст. 21 Закона о прокуратуре федеральных министерств и ведомств, представительных и исполнительных органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля и их должностных лиц регулируется федеральными и иными законами. Издаваемые ими правовые акты (приказы, распоряжения, инструкции и другие) должны соответствовать этим законам. Специальной задачей прокурорского надзора здесь является обеспечение законности издаваемых актов. Вторая специальная задача этого направления надзора - обеспечение соблюдения Конституции РФ и точного исполнения законов указанными органами. Следовательно, он смешивает понятия специальных задач прокурорского надзора.

Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется в процессе надзорной деятельности прокурора путем применения правовых средств прокурорского надзора. В ходе применения этих средств прокурор ставит определенные конкретные задачи и решает их. Такие задачи называются частными задачами прокурорского надзора. Они значительно более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные.

Частные задачи различаются в зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора и от вида применяемого правового средства.

Частные задачи прокуроров, осуществляющих общий надзор, состоят в следующем:

- в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;

- наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений;

- активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях;

- более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все равны;

- доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах по устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемости в регионах;

- выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественный отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;

- повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий.

Основное требование, предъявляемое в современный период к прокурорскому надзору за исполнением законов - это повышение его эффективности, выражающейся в его влиянии на конечный результат - состояние законности и правопорядка.

Перечислить все частные задачи прокурорского надзора весьма сложно, поскольку они не являются постоянными, могут возникать в одних конкретных условиях работы и отсутствовать в других условиях. В числе частных задач в качестве примера могут быть названы такие, как получение полной информации о нарушениях конкретного закона, истребование правовых актов для проверки их соответствия закону или получение незаконного акта в кратчайшие сроки после его издания. При внесении представления об устранении правонарушения и обстоятельств, способствовавших его совершению, может быть поставлена задача своевременного выполнения всех изложенных в представлении предложений прокурора и т.д.

Таким образом, задачи прокурорского надзора значительно более многочисленны, чем цели этого надзора и конкретизируют названные цели, указывая конкретные направления деятельности для достижения необходимого результата.

Итак, прокуратура является государственным органом, занимающим определенное место в системе государственных органов. Позиции теоретиков по этому поводу не однозначны. Ряд ученых относит прокуратуру к органам исполнительной власти, говоря о том, что она обеспечивает механизм исполнения законов. Другие включают прокуратуру в аппарат Президента, обосновывая это тем, что прокуратура осуществляет надзор от имени РФ (т.е Президента РФ), Президент РФ подбирает кандидатуру Генерального прокурора. Однако в принципе любой государственный орган действует от имени РФ, а, следовательно, служит механизмом реализации президентской власти. Еще ряд ученых полагают, что прокуратура относится к судебной власти, ибо в Конституции РФ она включена в раздел «Судебная власть». Эта позиция также представляется спорной, так как прокуратура не осуществляет правосудие. Наконец, большинство разделяет мнение, что прокуратура занимает специфическое место контрольно-надзорного органа, не относится ни к одной из ветвей власти. Прокуратура, выступая органом государственной власти, призвана быть важным инструментом в системе "сдержек и противовесов" других ветвей власти. Кроме того, она должна способствовать согласованности и скоординированности действий властей, уравновешивать их, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другими и подавлять их. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства не должно нарушать единство власти. Прокуратура с ее задачами, функциями и полномочиями, осуществляя надзор, как раз и призвана обеспечивать это единство. Противоречия же между властями будут носить разрушительный характер.

Обратимся к принципам деятельности прокуратуры.

Классический принцип законности - возложенные на должностных лиц прокуратуры полномочия проистекают из закона, реализуя их они должны соблюдать Конституцию, законы и иные правовые акты. Прокуроры должны действовать строго в рамках своих полномочий;

Принцип централизации органов прокуратуры выражается в законодательном закреплении вертикальных связей, на основе которых строится вся система органов прокуратуры. Суть принципа в том, что все нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим. Нижестоящие должностные лица назначаются и освобождаются от должности вышестоящими, указания, требования, распоряжения последних для нижестоящих обязательны. Вышестоящий прокурор может взять на себя выполнение полномочий нижестоящего, а также поручить выполнение некоторых своих обязанностей. Каждый вышестоящий прокурор обязан осуществлять руководство и контроль за работой подчиненных ему прокуроров. Вместе с тем каждый прокурор сохраняет самостоятельность в принятии решений и несет за принятое решение персональную ответственность.

Принцип единства выражается в единстве целей и общих задач осуществления надзора, единства полномочий по выявлению правонарушений и реагированию на них. Так цели прокурорской деятельности, перечисленные в ст.1 Закона едины для всех звеньев прокуратуры.

Принцип независимости заключается в том, что в своей деятельности прокуроры независимы от других государственных органов и органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений. Воздействие в какой-либо форме на прокурора с целью повлиять на принятие им решения или воспрепятствовать его деятельности влечет уголовную или административную ответственность (ст.ст. 285, 286, 294 УК РФ). Среди гарантий независимости можно назвать: финансирование и материально-техническое обеспечение за счет средств федерального бюджета, неприкосновенность прокуроров, в частности, особый порядок возбуждения уголовных дел, тайну следствия, невозможность заниматься иной деятельностью, кроме преподавательской, творческой и научной.

Принцип внепартийности состоит в том, что должностное лицо органа прокуратуры не может быть членом политического сообщества. В органах и учреждениях прокуратуры запрещено создание объединений, преследующих политические цели.

Принцип гласности гласит, что прокуроры действуют гласно, в той мере, в какой это не противоречит законодательству. Элементами механизма обеспечения гласности выступают: сообщение в печати о назначении и освобождении прокурора от должности; информирование органов власти о состоянии законности; ежегодное представление Генерального прокурора палатам Федерального Собрания РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в стране; создание пресс-служб в прокуратурах.

В основе построения системы органов и учреждений прокуратуры лежат следующие принципы:

1) территориальный (прокуратуры образуются исходя из административно-территориального и национально-государственного устройства);

2) отраслевой (прокуратуры создаются с учетом отраслевой принадлежности к определенной сфере деятельности);

3) дислокационный (прокуратуры образуются по месту постоянной дислокации воинских частей и подразделений).

Территориальные прокуратуры образовываются в федеральных округах, субъектах РФ, районах субъектов (в т.ч на территории нескольких районов т.н. межрайонные прокуратуры), в городах, в районах (округах) городов. К примеру, на территории Красноярского края действует 59 территориальных прокуратур. Приказом Генерального прокурора РФ №54 от 09.09.02г. «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и иных прокуратур» разграничена компетенция между прокурорами субъектов РФ, военными прокурорами, прокурорами ЗАТО г.Межгорье и комплекса «Байконур», Волжским межрегиональным природоохранным прокурором. Так, на прокуроров субъектов РФ возложены следующие полномочия:

надзор за исполнением законов (о соответствии закону издаваемых правовых актов) представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций;

надзор за исполнением законов должностными лицами территориальных органов и служб МВД РФ, Минюста, ФСБ;

надзор за исполнением законов судебными приставами, администрациями мест содержания задержанных, мест исполнения наказания, оперативно-розыскными органами;

уголовное преследование по уголовным делам, предусмотренным УПК РФ;

организуют деятельность подчиненных прокуроров специализированных прокуратур: на особорежимных объектах, транспортных, в таможенных органах.

Система военных прокуратур организована в соответствии отраслевым и дислокационным принципом. По месту постоянной дислокации воинских частей и подразделений, а также видов вооруженных сил РФ. Систему органов военной прокуратуры составляют Главная военная прокуратура, прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск, федеральной пограничной службы. В настоящее время должность Главного военного прокурора занимает Савенков А.Н. Ряд военных прокуратур приравнены к прокуратурам субъектов, ряд - к прокуратурам городов и районов.

Литература к теме

1. Березовская СТ. Нормы прокурорского надзора и их место в системе советского права // Вопросы прокурорского надзора - М., 1972.

2. Березовская СТ., Ремнев В.И. Прокурорский надзор в СССР. - М., 1965.

3. Викторов И. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий // Законность.-2000.-№12.

4. Даев ВТ., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора -Л., 1990.

5. Дмитриев Ю.А., Черемных Г.Г. Разделение властей и правовая природа органов прокуратуры // Юристъ. - 1997. - № 6. - С. 26-31.

6. Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в РФ. Общая часть: Учебное пособие. - Екатеринбург, 1994.

7. Костенко Н.И. Место прокуратуры в государственном механизме // Государство и право. - 1995.-№ 11.-С. 12-21.

8. Концепция развития прокуратуры РФ на переходный период. - М., 1994;

9. Королев Г.Н. Прокуратура РФ в период правовой реформы: Лекции. -Ижевск, 1998.

10. Мелкумов ВТ. Советская прокуратура и проблемы общего надзора -Душанбе, 1970.

11. Мельников Н.В. Конституционные основы организации и деятельности прокуратуры России. - М., 2000.

12. Мыцыков А. Прокуратура: проблемы развития // Законность.-2000.-№1.

13. Рохлин В. Проблемы развития прокуратуры: взгляд науки // Законность.-2000.-№6.

14. Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора - М., 1975. -С. 27.

15. Смирнов А.Ф. Место и роль прокуратуры в системе государственной власти: Лекция. - М., 1995.

16. Якимович Ю.К. Прокуратура и прокурорский надзор в Российской Федерации: проблемы и перспективы развития / Избранные статьи (1985-1996 гг.).-Томск, 1997.

Тема 2. ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПРОКУРАТУРЫ В РОССИИ

В своем развитии российская прокуратура прошла несколько этапов, определить которые можно на основе особенностей регулирования ее организации и деятельности на определенном историческом отрезке времени, роли и места прокуратуры среди других государственных органов. Основной функцией прокуроров на начальном этапе становления прокурорской системы являлся надзор за деятельностью тех учреждений, при которых они состояли.

Образование прокуратуры в эпоху Петра I явилось продолжением его реформ государственного управления, в которых ведущую роль играло создание Правительствующего Сената и коллегий (будущих министерств). Новые органы власти, создаваемые волею монарха, и осуществлявшие ее должностные лица во многом впитали в себя худшие черты своих предшественников, в частности, нерадение и беспорядок в делах; волокиту в решении важных вопросов; мздоимство чиновников, в том числе высокопоставленных; казнокрадство и стяжательство в любых формах; ставшее чуть ли не нормой предпочтение личных интересов государственным. Петр I считал необходимым принятие решительных мер по борьбе с этим злом, ставшим существенным тормозом в его реформаторской деятельности. В связи с этим он ужесточает ответственность за злоупотребления чиновников, своими указами стремится регламентировать должностные обязанности и права служилых людей. И приходит к выводу о необходимости создания аппарата, который бы следил за исполнением законов и выявлял их злостных нарушителей. На первом плане стояла борьба с казнокрадством, поборами, взяточничеством. Эту функцию начал осуществлять институт фискалата, возникший в 1711 г. В литературе (как дореволюционной, так и современной) фискалы нередко рассматриваются как предшественники прокуроров, а фискалат -- как прообраз прокуратуры Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево. М., 1993. С.67.. Вряд ли эта точка зрения может быть признана правильной. Создание фискальной службы, действительно, на десяток лет опередило образование прокуратуры и в какой-то мере имеет с нею общие исторические предпосылки возникновения, но фискалат создавался как самостоятельная система, возглавляемая вначале обер-фискалом, а затем генерал-фискалом. Задачи фискальной службы состояли в уголовном преследовании расхитителей казны, взяточников, чиновников-вымогателей. Деятельность фискалов по выявлению преступлений и преступников была в основном тайной, нелегальной. Фискалат при Петре I и его преемниках какое-то время существовал наряду с прокуратурой, а не исчез, уступив ей место как только она была образована. Причем изначально прокуратура предназначалась, говоря современным языком, для осуществления общего надзора, а не уголовного преследования. Есть достаточно веские исторические свидетельства тому, что к мысли о необходимости создания прокуратуры в России Петр I пришел под влиянием аналогичного института, существовавшего во Франции, главными задачами которого были охрана интересов королевской власти и участие в судебной деятельности. Однако российская прокуратура не стала слепком французской. Функция российской прокуратуры -- осуществление общего надзора и основной принцип организации, состоявший в строгой централизации с подчинением всех прокуроров генерал-прокурору, свидетельствовали о том, что она возникла как самобытный орган государства, занимающий особое место среди других в силу исторической необходимости. Первым шагом по созданию института прокуратуры в России стал Указ Петра I о реформе Сената от 12 января 1722 г., один из пунктов которого предусматривал: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, который должен рапортовать генерал-прокурору» Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Под сенью русского орла. Генерал-прокуро-ры России. М., 1996. С.79.. Первым генерал-прокурором становится один из ближайших сподвижников царя -- П.И. Ягужинский. Одновременно с его назначением учреждаются должности прокуроров в надворных судах. Вскоре началась разработка нормативных актов, определявших статус нового государственного института. В указе Петра I от 27 апреля 1722 г. «Должность Генерал-прокурора» функция этого должностного лица определяется как надзор за Сенатом непосредственно и за другими должностными лицами и учреждениями через подчиненных прокуроров; формулируются задачи и принципы организации. Так, генерал-прокурор надзирал за Сенатом, обер-прокурор Синода (учреждения, управлявшего делами духовенства) надзирал за его деятельностью. За коллегиями надзирали прокуроры этих ведомств. Правовые средства надзора были довольно скромными и сводились к протестованию, напоминанию о необходимости выполнения должностными лицами законов и своих служебных обязанностей, а также к донесениям о бездеятельности и беззаконии. Тем не менее, прокурорский надзор стал играть заметную роль в соответствии с предначертанием Петра I в последние годы его царствования.

После смерти Петра I значение надзора и престиж прокуроров заметно падают. Верховный тайный совет, вершивший государственные дела при императрице Екатерине I и императоре Петре II, упразднил должность генерал-прокурора и прокуроров надворных судов. В большинстве коллегий были упразднены должности прокуроров. Некоторые обязанности генерал-прокурора стали выполнять обер-прокуроры, однако его правами они не обладали, а занимались больше вопросами делопроизводства, В своей деятельности обер-прокуроры полностью подчинялись распоряжениям Верховного тайного совета. От надзора за Сенатом они были устранены.

Возрождение прокуратуры происходит при императрице Анне Иоановне Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С.145.. Ее указом в октябре 1730 г. восстанавливаются должности генерал-прокурора, прокуроров коллегий и надворных судов. Причины этого решения объяснены в Указе: «,..В государственных делах слабое чинится управление, и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают» Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Под сенью русского орла. Генерал-прокуро-ры России. М., 1996. С.123.. Прокурорам вменялась обязанность следить за тем, «чтобы челобитчики правым и нелицемерным судом удовольствованы, а в государственных делах рассмотрение и решение чинимы были со всякой ревностью и добрым порядком». По-видимому, здесь сыграло роль и стремление Анны Иоановны при вступлении на трон показать себя преемницей Петра I в его делах. Об этом свидетельствуют следующие слова в Указе: «Каким же Указом оный чин (речь идет о должности генерал-прокурора) по кончине дяди нашего государя, оставлен, и кем отрешен, о том нам не известно». К исполнению обязанностей генерал-прокурора вновь был призван П.И. Ягужинский. Прокурорская власть заметно усилилась. В 1733 г. был принят законодательный акт «Должности губернского прокурора». Губернские прокуроры получили право приносить протесты на незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением генерал-прокурора. Протесты вносились губернаторам. Если протест поддерживался генерал-прокурором, то исполнение решений по делам приостанавливалось. Однако период активизации прокурорского надзора был недолог. Сказался личностный фактор -- П.И. Ягужинский впал в немилость и фактически был отстранен от исполнения обязанностей генерал-прокурора. Лишившись его поддержки, починенные прокуроры постепенно утратили свое влияние. К тому же появившаяся в тот же период всесильная Тайная канцелярия не нуждалась в прокурорском надзоре. До воцарения Елизаветы Петровны прокуроры хотя и занимали свои должности, включая генерал-прокурора, но фактически бездействовали. Указом дочери Петра I прокуратура была восстановлена в прежних прерогативах. Вместе с тем какого-либо развития прокурорская система в этот период не получила. Только реформа Сената при Екатерине II (1764 г.) привела к существенным изменениям в правовом регулировании организации и деятельности прокуратуры. Сенат был разделен на шесть департаментов. Соответственно увеличилось и количество обер-прокуроров, каждый из которых состоял при одном департаменте. За первым департаментом, выполнявшим функции правительства, надзирал непосредственно генерал-прокурор. В остальные департаменты, ставшие вскоре судебными органами, были назначены обер-прокуроры. Им предоставлялось право приносить протесты на решения, принимавшиеся по делам в департаментах. Эти протесты рассматривались по представлению генерал-прокурора общим собранием Сената. На данном этапе истории прокуратуры усиливается местный прокурорский надзор. Были учреждены должности провинциальных прокуроров, наделенных такими же полномочиями, как и губернские прокуроры. Важным этапом в развитии прокурорской системы явилась губернская реформа 1775 г. В связи с изменениями административно-территориального устройства были упразднены должности провинциальных прокуроров. Их функции выполняли помощники губернских и уездных прокуроров. Задачи и полномочия местных прокуроров получили нормативное закрепление в законе 1775 г. «Учреждения в губерниях». Этим же законом было предусмотрено создание прокурорских должностей при судах. Прокурорская система, сформировавшаяся при Екатерине II, практически в неизменном виде функционировала до середины XIX в. Новый этап в развитии прокурорской системы наступил во второй половине XIX в. Он тесно связан с реформами уголовного судоустройства и судопроизводства. Однако его начало хронологически опережало принятие судебных уставов. 29 сентября 1862 г. император Александр II утвердил Основные положения преобразования судебной части в России, представленные ему Государственным советом. Несмотря на название, в этом нормативном акте речь шла в основном о реорганизации прокурорских органов. «Основные положения» предусматривали учреждение при каждом суде прокурора и при необходимости -- его товарищей. Статья 48 «Основных положений» предусматривала, что прокуроры окружных судов и их товарищи утверждаются министром юстиции (генерал-прокурором) по представлению прокурора судебной палаты; обер-прокуроры Сената, прокуроры судебных палат и их товарищи назначаются высочайшей властью по представлению министра юстиции. Прокуратура должна наблюдать за единообразным и точным соблюдением закона; обнаруживать и преследовать всякие нарушения законного порядка и требовать его восстановления; формулировать предложения суду предварительных заключений в случаях, предусмотренных гражданским и уголовным судопроизводством. На прокуроров возлагался также «постоянный надзор за производством следствий», а также они должны были поддерживать обвинения в судах. В этой связи прокуроры наделялись правами участника процесса и особыми полномочиями, включая право принесения протеста на решения судов первой инстанции. За прокурорами сохранялся надзор за местами лишения свободы. От осуществления общего надзора прокуратура была освобождена. Кроме того, «Основные положения» предусматривали возможность возложения на прокуроров и других обязанностей, определяемых законом. Судебные Уставы 1864 г. ограничивали прокурорский надзор судебной областью возложением на прокуроров функции поддержания государственного обвинения по уголовным делам в судах и наделили прокуроров обширными полномочиями при осуществлении надзора за дознанием и предварительным следствием. В связи с изменением функций прокуратуры предусматривалось и изменение системы прокурорских органов. Губернские прокуратуры постепенно должны были заменяться прокуратурами, создаваемыми в судебных округах. Поскольку этот процесс растянулся на несколько десятилетий, во многих губерниях; где еще не были образованы общие суды и, соответственно, состоящие при них прокуратуры, сохранялись и продолжали работать губернские прокуратуры. В 1866 г. было принято новое положение о губернской прокуратуре, имевшее силу закона. Губернские прокуроры наделялись правами и обязанностями, близкими к тем, которые были определены для прокуроров в судебных уставах. Однако функции обвинительной власти губернские прокуратуры не имели. За губернскими прокуратурами сохранялась, хотя и в значительно меньшем объеме, функция общего надзора. Приговоры и решения судов, не претерпевших реорганизацию в соответствии с судебными уставами, подлежали рассмотрению прокурорами губернских прокуратур по правилам законов 1864 г. В 1896 г. губернские прокуроры получили право осуществлять надзор за дознанием и следствием. На них также была возложена обязанность поддержания в судах обвинения по уголовным делам. Несмотря на то, что в течение длительного времени сосуществовали две прокурорские системы -- прокуратуры судов и губернские прокуратуры, принципы их действия были едины, в частности, единство и централизация органов прокуратуры; подотчетность нижестоящих прокуроров вышестоящим; независимость прокуроров от влияния местной администрации при принятии решений. Эти принципы были восприняты и при создании или, точнее, воссоздании прокуратуры в РСФСР после того, как она была ликвидирована после победы Октябрьской революции 1917 г Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. В эпоху потрясений и реформ. Российские прокуроры. 1906--1917. М., 1996. С.98.. На протяжении нескольких лет российское социалистическое государство, как принято его именовать, обходилось без органов прокуратуры. Только в 1922 г. Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет принимает постановление об утверждении Положения о прокурорском надзоре. Это был первый в истории российской прокуратуры нормативный акт, специально посвященный регламентированию организации и деятельности органов прокурорского надзора. В юридической литературе по вопросам прокурорского надзора советского периода принято считать, что принципы организации и деятельности органов прокуратуры были выработаны В.И.Лениным в письме «О «двойном» подчинении и законности» от 20 мая 1922г Советская прокуратура: Сборник документов. М.: Юрид. лит., 1981. С.34. Письмо было направлено Сталину для Политбюро в связи с тем, что большинство комиссии ВЦИК, разрабатывавшей проект «Положения», признало необходимым подчинить местных прокуроров не только центральной прокурорской власти, но и местным губисполкомам. Предлагалось лишить прокуроров права опротестовывать с точки зрения законности любые решения местных властей. Несомненная заслуга В.И. Ленина состояла в том, что идея «двойного» подчинения представителей прокурорского надзора была признана неправильной и не получила отражения в Положении о прокурорском надзоре. Но в целом на подготовку данного нормативного акта оказало большое влияние дореволюционное законодательство о прокурорском надзоре. Государственная прокуратура была учреждена не в качестве самостоятельного органа, а в составе Народного комиссариата юстиции, в качестве его отдела. Народный комиссар юстиции одновременно являлся Прокурором Республики (так же, как и министр юстиции царского правительства -- генерал-прокурором). Губернские прокуроры, их помощники, военные прокуроры назначались и увольнялись Прокурором Республики.

На прокуратуру были возложены следующие функции:

* осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

* поддержание обвинения в суде;

* наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей Советская прокуратура. История и современность / Гл. ред. Р.А. Руденко. М.: Юрид. лит., 1977. С.156..

Существенной особенностью функций прокуратуры в соответствии с Положением о прокурорском надзоре являлось включение в них общего надзора в полном его объеме. Положение о судопроизводстве РСФСР от 11 ноября 1922 г. предусмотрело создание должностей народных следователей в отделе прокуратуры НКЮ РСФСР для производства расследования по важнейшим делам. Их деятельность была поставлена под надзор прокуроров. С образованием Союза ССР, наряду с другими общесоюзными государственными органами, были учреждены Верховный Суд СССР и Прокуратура Верховного Суда СССР. Заметной вехой в дальнейшем законодательном регулировании организационного построения и деятельности органов прокуратуры явилось постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры СССР» «в целях укрепления социалистической законности и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений противообщественных элементов...». Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено «Положение о Прокуратуре Союза ССР»; упразднена Прокуратура Верховного Суда Союза ССР. «Положение» конкретизировало функции Прокуратуры СССР, определило взаимоотношения и формы руководства Прокурора СССР деятельностью Прокуратуры РСФСР и прокуратур других союзных республик. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата Юстиции Союза ССР» органы прокуратуры были окончательно выделены из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик и полностью подчинены непосредственно Прокурору Союза ССР. Нужно иметь в виду, что в советский период история развития прокуратуры России (РСФСР) представляет собой составную часть истории советской прокуратуры Советская прокуратура. Очерки истории / Отв. ред. проф. И.И. Карпец. М., 1993. С.55.. Разумеется, вслед за конституциями Союза ССР (1936, 1977) принимались конституции РСФСР, воспроизводившие соответствующие положения общесоюзных законов, которые касались организации и деятельности органов прокуратуры. Вместе с тем другие нормативные акты общесоюзного уровня, регулировавшие прокурорский надзор, были рассчитаны на применение всеми органами прокуратуры, а потому и не дублировались российским законодателем. Речь идет прежде всего о «Положении о прокурорском надзоре в СССР», утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г. Значение этого нормативного акта состоит в том, что в нем получили четкое нормативное определение задачи, принципы прокурорского надзора и его содержание; дан перечень основных направлений (отраслей) полномочий прокуроров в сфере общего надзора, надзора за соблюдением законов органами дознания и предварительного следствия, надзора за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов, надзора за законностью исполнения приговоров, надзора за соблюдением законности содержания в местах лишения свободы. Впервые в истории законодательства о прокуратуре в «Положении» были предусмотрены требования к образовательному и возрастному цензам для прокуроров. Ими могли быть лица, имеющие высшее юридическое образование и не моложе 25 лет. Исключение делалось для лиц, обучающихся в высших учебных заведениях юридического профиля. Они могли быть назначены на прокурорские должности только с согласия Генерального прокурора СССР. Указанные требования преследовали цель обеспечить высококвалифицированный кадровый состав органов прокуратуры. Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. внесли дальнейший и весомый вклад в развитие законодательной основы организации и деятельности прокуратуры. Согласно конституционным нормам органы прокуратуры осуществляют высший надзор за точным и единообразным исполнением законов. Конституция СССР 1936 г. возлагала высший надзор только на Генерального прокурора СССР. Конституция РСФСР 1978 г. устанавливала, что высший надзор осуществляется прокурором республики и подчиненными ему прокурорами в пределах их компетенции. Наименование прокурорского надзора высшим можно объяснить стремлением законодателей подчеркнуть его место в иерархии контрольно-надзорной деятельности, которая осуществлялась тогда несколькими десятками других государственных органов и учреждений. Прокурорский надзор распространялся и на них. В 1979 г. принимается Закон «О прокуратуре СССР», заменивший Положение о прокурорском надзоре 1955 г. Нормы законодательства о прокуратуре необходимо было привести в соответствие с отраслевым общесоюзным и республиканским законодательством, принятым в ходе правовой реформы конца 60-х и начала 70-х гг. Закон «О прокуратуре СССР» расширил сферу действия принципа коллегиальности, предусмотрел создание коллегий в Главной военной прокуратуре, прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов (на правах прокуратур областей). В 1987 г. Закон «О прокуратуре СССР» был дополнен нормами, которые предусматривали право прокуроров использовать предписания и предостережения в качестве средств реагирования на нарушения законов. Последним общесоюзным законодательным актом, относящимся к сфере регулирования организации и деятельности прокуратуры, стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 г. «О структуре прокуратуры Союза ССР» Советская прокуратура. Страницы истории / Колл. авт. М.: Юрид. лит., 1992. С.123-129.. На базе Управления общего надзора было создано несколько самостоятельных управлений и отделов. Кроме того, в структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР появилось Управление по надзору за исполнением законодательства о государственной безопасности и по межнациональным и международно-правовым вопросам. Эти изменения впоследствии (после того, как распался СССР) были восприняты при формировании структуры центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ. С этого момента заканчивается советский этап истории российской прокуратуры и начинается новый. Современный этап знаменуется принятием 17 января 1992 г. Верховным Советом РФ Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», внесшего существенные коррективы в правовое регламентирование содержания надзора, определение его направлений, полномочий прокуроров. Прокурорский надзор был распространен на оперативно-розыскную деятельность. Впервые на уровне закона получили решение вопросы материального и социального обеспечения прокурорских работников, порядок их (а также следователей прокуратуры) привлечения к уголовной и административной ответственности. Закон содержал специальный раздел, предусматривавший нормы об особенностях организации и обеспечения деятельности военной прокуратуры как составной части прокурорской системы. Нормы этого раздела устанавливали структуру военной прокуратуры, полномочия военных прокуроров, требования, которым должны соответствовать кадры органов военной прокуратуры. Однако вскоре после принятия указанного закона сложившаяся система органов прокуратуры оказалась под угрозой кардинального реформирования в связи с разработкой проекта Конституции РФ. В юридической литературе стали активно отстаивать идею (в числе авторов были некоторые члены рабочей группы, готовившие проект Конституции РФ) ограничения функции прокуратуры уголовным преследованием, надзором за дознанием и предварительным следствием, а также поддержанием обвинения в судах. Раздавались голоса даже за ликвидацию прокуратуры как самостоятельной системы надзорных органов и вхождение их в' структуру Министерства юстиции РФ. Эта позиция не нашла поддержки у законодателя. Но ее отголоски сказались на содержании конституционных норм, касавшихся прокуратуры. В Конституции РФ 1993 г. речь идет о прокуратуре лишь в одной статье, причем помещенной в гл. 7 «Судебная власть». Основной закон России провозгласил, что «прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации». Однако принцип независимости прокуроров от местных властей был ограничен, поскольку Конституция установила, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с ее субъектами. К тому же ч. 3 ст. 129 Конституции РФ оставляет открытым вопрос, с какой властью субъекта, с каким органом должна быть согласована кандидатура на должность прокурора или назначение его на следующий конституционный срок после истечения пятилетнего. Неопределенность конституционной нормы привела к тому, что отказывать в даче согласия на назначение предложенной Генеральным прокурором РФ кандидатуры стали президенты республик или главы администрации субъектов Федерации, а не органы представительной власти.