Прокурорский надзор в РФ

Согласно ч. 4 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом. В связи с Конституцией РФ 1993 г. Государственная Дума 8 октября 1995 г. приняла Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации».

В 1993-1994 гг. в Научно-исследовательском институте проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ была разработана Концепция развития прокуратуры на переходный период, преследовавшая цель сохранения и развития российской прокуратуры как многофункционального органа надзора за исполнением законов Прокуратура Российской Федерации. Концепция развития на пере-ходный период / Отв. ред. проф. Ю.И. Скуратов, М., 1994. С.42. Эта концепция в основном реализована в новой редакции Закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. Вместе с тем в настоящее время сохраняется необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре на четко выработанной концептуальной основе. Актуальность такого подхода обусловлена трудностями переходного периода в России, характеризующегося ослаблением контрольных механизмов государства, что повлекло серьезные негативные последствия в обеспечении законности и правопорядка, рост преступности и социальной напряженности. Специалистами в области прокурорского надзора подтверждается необходимость дальнейшего расширения возможностей прокуратуры по воздействию на состояние законности, повышения ее правового статуса как органа, входящего в систему государственной власти. В основу реформирования российской прокуратуры на современном этапе положены следующие концептуальные идеи:

Во-первых, реформирование прокуратуры должно происходить в соответствии с задачами и параметрами строительства в России правового демократического государства Бойков А.Д. Проблемы развития российской прокура-туры (в условиях переходного периода) // Законность. 1998. № 7.. Проблемы дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре -- конституционного и отраслевого, естественно, должны быть увязаны с указанными задачами. Усиление влияния прокуратуры на состояние законности, правопорядка, защиты прав личности, интересов общества и государства, безусловно, находится в рамках обеспечения этих задач. Идеалом при этом служит такой тип правового государства, в котором право, добившись своего верховенства и неукоснительного авторитета, берет под жесткую защиту ценности социальной справедливости. Осуществляемая прокуратурой функция надзора за исполнением законов имеет первостепенное значение для упорядочения правовыми средствами сложных и динамичных отношений, складывающихся в ходе реформ в базисной сфере жизни общества -- социально-экономической. Задачей огромной политической важности является также реальная защита органами прокуратуры прав и свобод человека и гражданина. Эту правозащитную функцию, осуществляемую прокуратурой, нельзя в то же время противопоставлять функции защиты интересов общества и государства. Охраняя права и свободы граждан, прокуратура одновременно защищает общественные и государственные интересы. И, наоборот, без обеспечения государственных и общественных интересов невозможно обеспечить права и свободы граждан. Такова диалектика жизни в демократическом обществе. Все это обусловливает необходимость дальнейшего развития демократических принципов в деятельности органов российской прокуратуры, в частности расширения и совершенствования коллегиальных начал в организации прокурорского надзора. Правовое государство немыслимо без сильной многофункциональной прокуратуры.

Во-вторых, необходимо обеспечение реальной независимости прокуроров от местной власти. Одной из актуальных российских политических проблем является борьба с местничеством и сепаратизмом регионов. В настоящее время -- это проблема единства федерального государства, пытающегося устоять под разрушительным действием центробежных сил. Позитивное решение названной проблемы возможно только при условии обеспечения единства законности на всей территории страны. Одним из важнейших институтов, цементирующих Российское государство, является прокуратура. Именно она выступает как гарант обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России. Прокуратура осуществляет надзор за единообразным исполнением законов и максимально приспособлена к этой функции как единая централизованная система. Однако обеспечить реальную независимость прокуроров субъектов Федерации от местной власти не так просто. В частности, принципу централизации в организации и деятельности органов прокуратуры не соответствует положение закона о том, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с органами государственной власти этих субъектов (ст. 13 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). При данной позиции законодателя трудно обеспечить реальную независимость прокуроров субъектов Федерации от местной власти. Необходимы законодательные гарантии по укреплению такой независимости. Этому могло бы также способствовать закрепление в законе принципа несменяемости прокуроров, как это уже сделано в отношении судей (ст. 121 Конституции РФ). По изложенным причинам выдвинутая в последнее время идея о создании в субъектах Федерации автономных прокуратур с существенным ослаблением влияния центра не может быть одобрена.

В-третьих, по возможности необходимо учитывать правовые традиции России, ее исторический опыт. Этот учет должен быть положен в основу реформирования органов прокуратуры. Феномен прокуратуры любого государства следует оценивать в контексте социально-политических условий его функционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры народа и т.п. К такому выводу, в частности, пришли участники многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ (8--9 января 1997 г.) Прокуратура в правовом государстве / Колл. авт. М., 1997. С.46.. В то же время полемика по указанному вопросу продолжается. Так, авторы Концепции судебной реформы в Российской Федерации (1991), ориентируясь на западные институты, объявили антинародными задачи и деятельность дореформенной отечественной прокуратуры Концепция судебной реформы в Российской Федерации / Колл. авт. М., 1992. С.50-53.. Российская прокуратура рассматривалась ими как орган прокоммунистический, не подлежащий реформированию. При этом особенно ожесточенным нападкам подвергалась главная функция прокуратуры - функция надзора за законностью. С точки зрения указанных авторов, прокуратура должна выполнять только функцию уголовного преследования и поддержания обвинения в суде. Функцию же надзора за законностью деятельности органов управления следует передать административным судам, функцию защиты прав человека - Уполномоченному по правам человека. Эти позиций нашли активную поддержку и со стороны некоторых экспертов Совета Европы Бойков А.Д. Проблемы развития российской прокура-туры (в условиях переходного периода) // Законность. 1998. № 7.. Известно, что реформы в России проводятся под патронажем западных экспертов. При этом утвердилась некая презумпция неполноценности отечественной правовой культуры и ее носителей. Получается, что западные интеллектуалы лучше россиян знают, что нужно России. Разумеется, такой подход ничего, кроме вреда, принести не может. Любая прокурорская система, чтобы быть эффективной, должна быть совместима с культурой и историей страны, должна восприниматься обществом.

В связи с этим уместно привести слова А.И. Солженицына по поводу поспешного перенимания западных форм жизни в современной России: «...Уклад чужой жизни невозможно скопировать, не перерождаясь болезненно: он должен органически вытекать из традиций страны» Солженицын А. Россия в обвале. М., 1998..

В-четвертых, совершенствование деятельности органов прокуратуры РФ в современных условиях объективно предполагает изучение зарубежного опыта правоохранительной деятельности с позиций возможного его использования в нашей стране. Заимствование элементов зарубежной практики не должно носить характера механического перенесения, принудительного «вживления» инородных правовых образований в государственно- правовую материю российского общества. При этом следует учитывать уже сложившиеся и не подлежащие безоговорочной ломке отечественные правовые институты и традиции. Нужно иметь в виду, что каждый отдельный институт в зарубежных правовых системах представляет собой элемент отлаженного, сбалансированного правоохранительного механизма, который может и не «сработать» в наших условиях. Вот почему вызывает возражения ориентация некоторых идеологов судебной реформы на гипотетическое всесилие и благодетельную роль судебной власти, пока еще существующей в России скорее номинально, нежели фактически. Тем не менее, использование положительного опыта правоохранительной деятельности отдельных зарубежных государств могло бы быть полезным, в частности, опыта по разработке национальных и региональных программ борьбы с преступностью, координации правоохранительной деятельности, сотрудничества с общественными организациями, проведения правовой экспертизы нормативных актов.

В-пятых, необходима ориентация на эволюционное, постепенное преобразование прокурорской системы. Ситуация переходного периода, кризис законности и правопорядка в стране предопределяет именно такой подход к реформированию прокуратуры. Можно выделить по меньшей мере два этапа реформирования института прокуратуры в России -- этап переходного периода и этап политической и правовой стабилизации Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переход-ный период). М„ 1994. С.78.. Каждому из них присущ свой тип прокуратуры, отражающий объективные потребности обеспечения законности, поддержания правопорядка и борьбы с преступностью. Сохранение основных традиционных функций прокуратуры на этапе переходного периода совершенно необходимо, что, однако, не исключает их известную трансформацию и появление новых функций. В частности, требуются изменения характера взаимоотношений прокуратуры с некоторыми государственными институтами, а также структурные подвижки в ее организационном построении. Все эти направления реформирования должны найти закрепление в законодательстве о прокуратуре.

В-шестых, необходимо видеть тенденцию роста правозащитной функции прокуратуры. За последнее время правозащитный потенциал Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (1995) усилен: выделена специальная функция надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. С каждым годом правозащитная функция прокуратуры получает дальнейшее развитие и реализацию. Однако и здесь существует немало нерешенных проблем. В частности, необходимо приложить дополнительные усилия для эффективной реализации прокуратурой правозащитной функции путем повышения ее роли в судопроизводстве, наделения правом приостановления действия опротестованных правовых актов, правом предостережения, усиления ответственности адресатов прокурорских актов за невыполнение их предписаний; расширения предмета и возможностей надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности; совершенствования защиты средствами прокурорского надзора жертв преступных посягательств и др. Задача прокуратуры -- дополнить судебную форму защиты прав граждан; компенсировать издержки становления института парламентского Уполномоченного по правам человека; обеспечить функционирование многовариантной, альтернативной системы охраны и защиты прав граждан. Оперативность реагирования прокурора, доступность его помощи обеспечивают популярность прокурорских средств защиты прав граждан в тех случаях, когда судебное решение конфликта не является единственно возможным. Результативность надзора за соблюдением прав и интересов граждан должна стать определяющим критерием оценки деятельности всей прокурорской системы.

В-седьмых, необходимо расширение правовых и организационных возможностей воздействия прокуратуры на законность в сфере экономических отношений и обеспечения экономической безопасности страны. В настоящее время прокурорский надзор из сферы экономических отношений фактически устранен. Сделано это под предлогом способствования развитию рыночных отношений и свободе предпринимательства. Соответственно ограничены права прокурора в арбитражном, гражданском и конституционном судопроизводстве. Между тем надзор за исполнением законов в сфере экономических отношений и расширение возможностей прокурора на данном участке деятельности относятся к числу наиболее важных направлений работы органов прокуратуры. Задача состоит в том, чтобы существенно повысить эффективность прокурорского надзора за исполнением законов в экономике. Поле деятельности здесь фактически необозримое. Это прежде всего обеспечение законности в сфере финансов и налогов, пресечение нарушений законов в базовых секторах экономики, включая охрану государственной собственности, природных ресурсов, в землепользовании, внешнеэкономической деятельности, в добывающих отраслях. Необходимо преодолевать попытки определенных заинтересованных кругов ослабить влияние прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики. Следует также дать четкое законодательное определение предмета такого надзора, а также наиболее приемлемых и действенных форм прокурорского вмешательства по проверке и выявлению экономических правонарушений.

В-восьмых, остро стоит проблема реформирования «общенадзорной» деятельности прокуратуры. Нужно более четко установить границы, рамки, предмет этой деятельности за счет сосредоточения правоохранительного потенциала на обеспечении прав граждан и коллективов определенных групп, которые сами не всегда могут защитить свои интересы (инвалидов, недееспособных, несовершеннолетних, престарелых), и предъявление исков в их защиту. Кроме того, предметом общего надзора должна быть деятельность тех структур власти, от которых главным образом зависит нормальное функционирование государства (институтов исполнительной власти, контролирующих органов). Особенно следует усилить прокурорский надзор за законностью административной деятельности. Одно из важнейших направлений совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов в современных условиях развития ведомственного и местного нормотворчества - активизация надзора за соответствием многочисленных правовых актов законам Российской Федерации. Поскольку в предмет такого надзора законодатель не включил коммерческие и некоммерческие организации, представляется необходимым внести поправку в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», указав, что в предмет прокурорского надзора входят государственные, муниципальные, коммерческие и некоммерческие предприятия и организации всех организационно-правовых форм. Необходимо путем внесения соответствующих дополнений в указанный закон восстановить право прокурора возбуждать дисциплинарное преследование правонарушителей и выносить официальное предостережение прокурора должностным лицам, допустившим правонарушения. Эти и другие подобные меры, как показала практика, -- весьма эффективные средства борьбы с нарушениями закона.

Нормативно-правовые акты и литература к теме

1. Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

2.Бойков А.Д. Проблемы развития российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Законность. 1998. № 7.

3.Данилюк А.И. О новом Законе «О прокуратуре РФ» // Актуальные проблемы государства и права в современный период: Сб. статей / Под ред. В.Ф. Воловича - Томск: Изд-во Том. ун-та, 1996. -С 193-196.

4.Звирбуль В.К. Перспективы развития прокурорского надзора в правовом государстве // Советское государство и право. -- 1990. -- № 9. -С 16-18.

5. Звягинцев А.Г., Орлов ЮТ. Российские прокуроры. -М.: ЖЗЛ, 1999.

6. История законодательства СССР и РСФСР по уголовному процессу, организации суда и прокуратуры, 1917-1954 / Под ред. С.А. Голунского. - М., 1955.

7.Постовой Д.А. Развитие советского законодательства об отраслях прокурорского надзора. - Харьков, 1979.

8.Проект закона о прокуратуре, внесенный в Государственную Думу ФС РФ депутатом Похмелкиным / Информационно-правовая система «Консультант-плюс».

9.Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М„ 1994.

10.Розанов А. Люди российской прокуратуры // Законность. - 1997. -№ 2. - С. 2-5.

11.Советская прокуратура: Сборник документов. М.: Юрид. лит., 1981.

Тема 3. СИСТЕМА ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ ПРОКУРАТУРЫ И ЕЕ ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 129) и Законом «О прокуратуре РФ» (ст. 11) прокуратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В соответствии со ст. 11 Закона о прокуратуре систему ее органов составляют:

· Генеральная прокуратура РФ;

· прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры;

· прокуратуры городов, районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры;

· научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами.

Генеральная прокуратура -- высшее звено системы территориальных органов прокуратуры.

Генеральную прокуратуру возглавляет Генеральный прокурор, который назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Срок полномочий -- 5 лет. Генеральный прокурор РФ в соответствии с законом издает обязательные для всех работников прокуратуры приказы, распоряжения, указания, инструкции, положения; устанавливает штатную численность и структуру подчиненных прокуратур. Генеральный прокурор имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации по представлению Генерального прокурора.

Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений).

В настоящее время в Генеральной прокуратуре РФ создано два, совершенно новых управления:

· Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства;

· Главное управление международно-правового сотрудничества.

В составе Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства созданы новые подразделения, которые будут контролировать соблюдение законодательства о правах и свободах граждан, а также надзирать за соблюдением законодательства о государственной и муниципальной службе:

· Управление по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики;

· Управление по надзору за соблюдением прав и свобод граждан;

· Управление по надзору за исполнением законов на транспорте, в таможенной и экологической сферах (деятельность этих управлений сосредоточена на противодействии коррупции).

В современных условиях, когда организованная преступность приобретает международный характер, расследование преступлений все более выходит за рамки границ государства. Генеральная прокуратура Российской Федерации, являясь важным органом государства, на который возложен надзор за соблюдением законов и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, призвана укреплять сотрудничество как с государствами - членами СНГ, так и с другими государствами.

На основании ст. 2 Закона «О прокуратуре РФ» Генеральная прокуратура РФ в пределах своих полномочий осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и с организациями, заключает соглашения о правовой помощи, в том числе по вопросам борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации. Важнейшей задачей Главного управления международно-правового сотрудничества станет решение вопроса об экстрадиции. В структуре этого Управления созданы следующие подразделения:

· Управление экстрадицией;

· Управление правовой помощи;

· Управление международного права.

В Генеральной прокуратуре РФ на правах структурного подразделения образована Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора -- Главным военным прокурором.

Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87 ФЗ внесены изменения в УПК РФ и ФЗ «О прокуратуре». Они связаны с созданием нового правоохранительного органа -- Следственного комитета при прокуратуре РФ. Органы предварительного следствия прокуратуры входят в систему прокуратуры РФ в виде Следственного комитета, который возглавляет первый заместитель Генерального прокурора РФ, он же председатель Следственного комитета, который назначается и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.

Систему Следственного комитета (ст. 20.1 ФЗ «О прокуратуре» составляют:

· Главное следственное управление Следственного комитета (федеральный уровень);

· следственные управления Следственного комитета в субъектах РФ (региональный уровень);

· следственные отдела Следственного комитета в районах и городах (муниципальный уровень).

В Генеральной прокуратуре действует научно-консультативный совет. В него входят известные ученые, занимающиеся вопросами организации прокурорского надзора из Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ. Совет рассматривает наиболее сложные и актуальные вопросы организации надзорной деятельности, которые потом претворяются в практической деятельности органов прокуратуры. Также в систему Генеральной прокуратуры входит редакция журнала «Законность»

При Генеральной прокуратуре действует Институт усовершенствования следственных работников в Санкт-Петербурге, где обучаются следователи и прокуроры. В Москве действует Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры (ст.ст. 12, 14 Закона).

Среднее звено образуют прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, которые возглавляют соответствующие прокуроры, имеющие первых заместителей и заместителей (ст. 15 Закона).

Основное звено органов прокуратуры -- прокуратуры городов и районов и приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, которые возглавляют соответствующие прокуроры, имеющие первого заместителя и заместителей.

В систему органов прокуратуры входят также военные прокуратуры, прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях, транспортные и природоохранительные, которые могут образовываться Генеральным прокурором РФ и приравниваться к прокуратурам областей или районов.

Образование организация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Создание и деятельность территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратур Российской Федерации, не допускается. Генеральный прокурор РФ назначается и освобождается должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлен Президента РФ, заместители Генерального прокурора - Советом Федерации Федерального Собрания представлению Генерального прокурора РФ.

Нормативно-правовые акты и литература к теме

1. ФЗ РФ от 28 марта 1998 г. № 53- ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» в редакции № 15- ФЗ от 12.02.2001 г. // Информационно-правовая система «Гарант».

2. ФЗ РФ от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» в редакции от 27.12.2000 г. // Информационно-правовая система «Гарант».

3. Уголовно-процессуальный кодекс РФ // Информационно-правовая система «Гарант».

4. Положение о военной прокуратуре. Утв. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1981 г. // Информационно-правовая система «Гарант».

5. Положения о структурных подразделениях Генеральной прокуратуры РФ /Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре РФ» / Под общ. ред. Ю.И. Скуратова. - М.: Норма, 1996. -С. 281-386.

6 Регламент работы Генеральной прокуратуры РФ. Утв. Приказом Генерального прокурора РФ от 11.12.1998 г. № 89 // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. - М.: Норма, 1999.-С. 3-20.

7. Приказ Генерального прокурора РФ от 09.04.1996 г. № 24 «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур» в ред. Приказа ГП РФ от 21.12.2000 г. № 147 // Информационно-правовая система «Гарант».

8. Приказ ГП РФ от 22.01.2001 г. № 2 «Об изменении организации прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах и реорганизации транспортных прокуратур» // Информационно-правовая система «Гарант».

9. Приказ ГП РФ от 05.06.2000 г. № 98 «Об управлениях Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах» // Информационно-правовая система «Гарант».

10. Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации. - Ростов н/Д, 1999. - С. 498-520.

11. Галузо В.И. Система правоохранительных органов России. - М., 2000.-С. 112-135.

12. Новиков СТ. Прокурорская система в СССР. -М, 1977.

13. Правоохранительные органы Российской Федерации / Под ред. М.К. Свиридова. - Томск, 2001. - С. 146-162.

14. Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. В.Б. Ястребова. - М., 2001.-С. 112-139.

15. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Чувилева. - М., 2001. - С. 80-117.

Тема 4. ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ

Средства реагирования прокурора при выявлении нарушений закона реализуются посредством письменных или устных актов прокурорского надзора, которыми в соответствии с Законом о прокуратуре являются: протест, постановление, представление и предостережение (ст. 23-25, 25'). Выбор формы реагирования осуществляется по усмотрению прокурора и зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, последствий, вызванных нарушением законов, степени вины правонарушителей.

Протест прокурора (ст. 23 Закона о прокуратуре) применяется в тех случаях, когда в процессе осуществления надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых объектами надзора, выявляются приказы, распоряжения, постановления и иные акты, полностью или частично не соответствующие Конституции и иным законам.

Протест прокурора -- не только его право, но и обязанность, поскольку во всех случаях выявления противоречащих закону правовых актов прокурор не должен уклоняться от реагирования на них.

Содержание рассматриваемого средства прокурорского реагирования заключается в требовании прокурора полностью или частично отменить противоречащие (несоответствующие) закону акты, приведения акта в соответствие с действующим законодательством, обращенное к должностному лицу или органу, издавшему (принявшему) незаконный акт либо к вышестоящему органу или должностному лицу, компетентному отменить такой акт.

Правом принесения протеста наделены прокурор и его заместитель. Помощники прокурора, прокуроры отделов могут осуществлять подготовку проектов протеста, но вносить их от своего имени они не вправе.

В необходимых случаях прокурор, реализуя данное полномочие, может обратиться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о признании не соответствующих закону актов недействительными. Исключением является ограничение права прокурора на обращение в суд общей юрисдикции с требованием о признании закона субъекта РФ недействительным. Поскольку такое полномочие прокурора, закрепленное в абзац. 3 п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре, признано постановлением Конституционного суда РФ от 11 апреля 2000 г. не соответствующим Конституции РФ.

Протест приносится в письменном виде. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания этого органа необходимо сообщить прокурору.

Протест подлежит рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления -- на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

О результатах рассмотрения протеста в письменной форме незамедлительно сообщается прокурору.

До рассмотрения протеста он может быть отозван прокурором, его принесшим.

Если протест не рассмотрен в установленный законом срок либо, по мнению прокурора, необоснованно отклонен, прокурор обращается в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с заявлением о признании правового акта недействительным.

Представление прокурора об устранении нарушений закона (ст. 24 Закона о прокуратуре) означает право и обязанность прокурора или его заместителя требовать устранения выявленных в процессе осуществление надзора фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения требований закона объектами надзора, которые причинили или создали реальную угрозу интересам личности, общества или государства, обращенное к органам, организациям, учреждениям или должностным лицам, обладающим правомочием устранить выявленные нарушения закона.

Представление имеет письменную форму и должно быть юридически обоснованным, достоверным, грамотным, конкретным, исчерпывающим.

Представление подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О принятых мерах в письменной форме сообщается прокурору.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Постановление прокурора. Разновидностью постановлений прокурора, являющихся эффективными средствами устранения нарушений закона, является постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

Решение о возбуждении уголовного дела принимается прокурором при наличии данных, указывающих на признаки преступления, и оформляется мотивированным постановлением. Материалы уголовного дела, возбужденного прокурором, направляются для производства расследования органу дознания или предварительного следствия с соблюдением признака подследственности либо принимаются к производству самим прокурором.

Решение о возбуждении дела об административном правонарушении принимается прокурором при наличии данных, указывающих на признаки административного проступка, и оформляется мотивированным постановлением, которое направляется для исполнения органу, компетентному применять меры административной ответственности.

Предостережение о недопустимости нарушения закона имеет целенаправленный профилактический характер и применяется, когда прокурор в процессе осуществления общего надзора получает сведения о том, что должностные лица объектов надзора готовятся совершить противоправные деяния.

В целях предупреждения совершения противоправных деяний и недопущения их общественно опасных последствий прокурор в тексте предостережения сообщает указанным лицам об имеющейся в его распоряжении информации о готовящихся противоправных деяниях и о том, что при совершении деяний они могут быть привлечены к ответственности в установленном законом порядке.

Применение предостережений -- исключительная компетенция прокурора и его заместителя.

Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.

Предостережение о недопустимости нарушения закона применяется к должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, -- к руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.

Применению предостережения должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений.

Предостережение оформляется в письменной форме и объявляется должностному лицу под расписку непосредственно в прокуратуре

Нормативные акты и литература к теме

1.Акты прокурорского надзора / Под ред. Ю.И. Скуратова - М.: Юристь, 1997.

2.Арипов Д., Мелкумов В. Результативность актов прокурорского реагирования как показатель эффективности прокурорского надзора // Теория и практика борьбы с правонарушениями. Сборник статей. - Душанбе: Изд-во Тадж. ун-та, 1980, Вып. 1. - С. 3-12

3.Викторов И. Предостережение о недопустимости нарушения закона // Законность. - 1999. -№ 8. - С. 14-18.

4.Дьяченко М.С. Понятие и классификация актов прокурорского надзора. -М.: Юрид. лит., 1975.-180 с.

5.Калинин В.Н. Акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона // Следователь.- 2004.- № 4. - С. 55-61

6.Прокурорский надзор / Под ред. Г.П. Химичевой. - М., 2001. - С. 97.

7. Прокурорский надзор / Под ред. А.Ю. Винокурова. - М, 2001. -С. 102-112.

Тема 5. ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ И УПРАВЛЕНИЯ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ

Непременным условием функционирования любой структуры является организация работы. Обязанности работников прокуратуры распределяются так, чтобы не выпускать из поля зрения все участки работы обусловленные задачами и полномочиями, предусмотренными Федеральным законом «О прокуратуре РФ», приказами и указаниями Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ.

При распределении обязанностей используются различные принципы.

Первый из них -- предметный. В соответствии с этим принципом весь объём работы распределяется между прокурором, его заместителем либо, если таковые имеются, заместителями и помощниками по направлениям (отраслям) прокурорского надзора.

Второй принцип -- зональный, или территориальный. Он предполагает условное разграничение территории города (района) определенные участки (зоны) с последующим закреплением их за конкретными работниками. В некоторых субъектах РФ в качестве зоны прокурорского надзора принято понимать территорию органа местного самоуправления (населённые пункты, административные территорий и др.). Этот принцип чаще всего используется в прокуратурах с численностью оперативных работников более десяти человек и, как правило, для осуществления надзора за законностью правовых актов, исполнением законов в деятельности органов внутренних дел.

Практика показывает, что наиболее перспективным является распределение служебных обязанностей по предметно - зональному принципу, который сочетает в себе возможности первого и второго принципов.

Для обеспечения надзора за исполнением законов на конкретных предприятиях и в организациях применяется объективный принцип распределения обязанностей. Он используется для распределения надзорных обязанностей на одном объекте или группе объектов производственной или иной деятельности (например, на машиностроительном заводе и т.д.).

Применительно к организации предварительного расследования перечисленные принципы проявляются в специализации следователей по предметам (видам расследуемых преступлений) или участкам (зонам).

Организация контроля исполнения

Контроль в органах прокуратуры вообще, а в районном (городском) звене, в частности, это деятельность, связанная с получением и использованием информации об исполнении принятых решений, плановых заданий и других мероприятий.

Контроль составляет одну из важнейших обязанностей районного (городского) прокурора. От организации контроля во многом зависят слаженная работа заместителей, помощников прокурора и следователей, последовательное и полное выполнение плановых мероприятий, качество расследования уголовных дел. Важно только, чтобы контроль и проверка исполнения не превратились в свою противоположность -- мелочную опеку и вмешательство в работу подчинённых. Утрата самостоятельности породит пассивность, безответственность и нерешительность.

Предметом контроля являются полнота, качество и своевременность исполнения заданий, пор и других мероприятий. По своему характеру контроль должен быть комплексным, т.е. охватывать все участки работы и всех работников прокуратуры. Контроль может быть:

1. текущим (промежуточным) и итоговым;

2. сплошным и выборочным;

3. постоянным и временным;

4. машинным (ЭВМ) либо ручным.

Прокурор обязан осуществлять контроль, с одной стороны, за надзорной работой; а с другой за исполнением подчинёнными приказов Генерального прокурора РФ и прокурора края, области, республики; за выполнением плана работы; за соблюдением сроков разрешения жалоб и обращений, порядка рассмотрения иных документов и т.п.

Поступающие в прокуратуру района (города) приказы, указания, информационные письма и другие документы Генеральной прокуратуры РФ и прокуратуры субъекта РФ нужно довести до сведения оперативного состава. Заведующие канцелярией расписку ознакомляют работников с документами, затем их размещают в соответствующих нарядах. Положения документов, устанавливающие направления надзора, порядок выполнения тех или иных надзорных действий, включаются в перспективный или текущий план.

Объект контроля -- надзорная деятельность и следствие. Осуществляет контроль прокурор района (города); хотя при наличии заместителя или заместителей им, в соответствии с распределением обязанностей, отводя соответствующие надзорные участки.

Отчёты помощников прокурора о выполнении плановых заданий, проведении проверок или иной работы оформляются в виде справок. К справке должны быть приложены проекты документов: представлений, протестов, исковых заявлений, постановлений о возбуждении уголовных дел, дисциплинарных или административных производств, предостережений, докладных записок прокурору субъекта РФ. По этим документам прокурор может контролировать глубину и качество надзорных акций.

Нормативно-правовые акты и литература к теме

1. Инструкция по статической отчетности о следственной работе по форме 1 -Е. Утв. Пост. Госкомстата РФ от 26 марта 1997 г. № 20. // Информационно-правовая система «Консультант-Плюс».

2. Отчет о работе прокурора по форме П. Утв. Пост. Госкомстата РФ от 16.02.1993 г. № 20 (с изм. и доп.от 16 авг. 1997 № 49) // Информационно-правовая система «Консультант-Плюс».

3. Приказ Генерального прокурора РФ от 28.12.1998 г. № 93. «О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры» // Информационно-правовая система «Консультант-Плюс».

4. Регламент работы Генеральной прокуратуры РФ. Утв. Приказом генерального прокурора РФ от 17.04.2008 г. № 67 // Информационно-правовая система «Консультант-Плюс».

5. Вопросы теории управления в органах прокуратуры / Под ред. В.П. Рябцева. - М., 1997.

6. Данилюк А.И. Организация работы районной прокуратуры // Правовые проблемы укрепления российской государственности. - Томск, 2001.-С. 16-20.

7. Козаков С, Андреев Б. Применение компьютерной техники в органах прокуратуры // Законность. - 1996. - № 4. - С. 27-29.

8. Козлов А.Ф. Компетенция прокуратуры и организация ее работы. - Свердловск, 1985.

9. Организация работы районной (городской) прокуратуры / Под ред. М.Л. Малярова. - М., 1997. - С. 3-109.

10. Организация работы районной (городской) прокуратуры: Методическое пособие / Под ред. СИ. Герасимова. - М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, 2001.

11. Организация управления в органах прокуратуры / Под ред. В.П. Рябцева. - М., 1998.

12. Прокурорский надзор / Под ред. А.Ю. Винокурова. - М., 2001. - С. 67-89.

13. Смирнов А.Ф. Прокуратура и проблемы управления. - М., 1997.

14.Шалумов М.С. Планирование работы районной прокуратуры // Законность. - 1996. - № 9. - С. 25-30.

Тема 6. СЛУЖБА В ОРГАНАХ И УЧРЕЖДЕНИЯХ ПРОКУРАТУРЫ

В соответствии с Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 6 августа 2002 года, № 48 «О полномочиях руководителей органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации в дисциплинарной и некоторых других сферах» руководителям органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации предоставлены следующие полномочия по привлечению работников к дисциплинарной ответственности:

1.первому заместителю и заместителям Генерального прокурора Российской Федерации - налагать дисциплинарные взыскания на работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации (кроме прокуроров субъектов Российской Федерации, директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений), за исключением понижения их в классном чине, лишения нагрудных знаков “Почетный работник прокуратуры Российской Федерации”, “За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации, а также увольнения из органов прокуратуры работников, назначенных на должность Генеральным прокурором Российской Федерации и награжденных нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации»;

2. прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним прокурорам, директорам (ректорам) научных и образовательных учреждений - налагать дисциплинарные взыскания на работников, назначенных на должность Генеральным прокурором Российской Федерации (кроме своих заместителей), за исключением понижения их в классном чине, лишения нагрудных знаков “Почетный работник прокуратуры Российской Федерации”, “За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации”, а также увольнения из органов прокуратуры.

Копии приказов о привлечении к дисциплинарной ответственности работников, назначенных на должность Генеральным прокурором Российской Федерации, в пятидневный срок направлять в управление кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Представление о привлечении работника к дисциплинарной ответственности правами Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей вместе с материалами, подтверждающими совершение проступка, нужно вносит в Генеральную прокуратуру Российской Федерации не позднее 10 дней до истечения срока, предусмотренного для наложения дисциплинарного взыскания.

Следует предоставить заместителям Генерального прокурора Российской Федерации в федеральных округах право устанавливать и изменять размер доплаты за сложность, напряженность и высокие достижения в труде работникам управлений и отделов (за исключением начальников управлений и отделов) в пределах выделенных на эти цели средств и прекращать ее вы плату.

Заместителями Генерального прокурора Российской Федерации в федеральных округах производится согласование следующих вопросов в отношении прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним специализированных прокуроров и их заместителей:

- назначение на должность и освобождение от должности (кроме случаев освобождения по инициативе работника);

- поощрение правами Генерального прокурора Российской Федерации;

- представление к награждению государственными наградами;

- представление к присвоению классных чинов государственного советника юстиции 2 и З класса;

- установление или изменение размера доплаты за сложность, напряженность и высокие достижения в труде, а также премии по итогам работы за квартал;

- подготовка проектов аттестации;

- выдвижение в резерв на должности прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним специализированных прокуроров и их заместителей.

Согласованию с заместителями Генерального прокурора Российской Федерации в федеральных округах подлежат вопросы предоставления отпусков прокурорам субъектов Российской Федерации.

Нормативно-правовой материал и литература к теме

1. ФЗ РФ от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы» в ред. от 07.11.2000 г. // Информационно-правовая система I «Консультант-Плюс».

2. ФЗ РФ от 30.12.01 г. № 197-ФЗ. Трудовой кодекс РФ // Информационно-правовая система «Консультант-Плюс».

3. Федеральный закон от 05.06.2007г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями // Информационно- правовая система «Консультант-Плюс».

4. Организация работы районной (городской) прокуратуры: Методическое пособие / Под ред. С.И. Герасимова. - М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, 2001. - С. 58-93.

5. Проблемы кадровой работы и управления в органах прокуратуры / Под ред. В.П. Рябцева. - М., 1996.

6. Правоохранительные органы Российской Федерации / Под ред. М.К. Свиридова. - Томск, 2001. - С. 159-162.

7. Прокурорский надзор / Под ред. А.Ю. Винокурова. - М., 2001. -С. 50-67.

8. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. Д.А. Чувилева. - М., 2001. - С. 99-117.

9. Прокурорский надзор / Под ред. Г.П. Химичевой. - М., 2001. -С. 13-16.

10. Рябцев В.П. и др. Концепция подбора, расстановки, закрепления и воспитания кадров органов прокуратуры (Кадровая политика). - М., 1995.

11. Российский прокурорский надзор: Учебник / Под ред. А.Я. Сухарева. - М., 2001.- С. 96-120.

12. Эминов В.Е. Целевая подготовка кадров для прокуратуры // Законность. - 1997. - № 5. - С. 33-35.