2.1 Институт убежища в мировой практике

2.2 Сравнительный анализ современных подходов Европейского союза и России к решению проблем иммиграции

Как отмечалось в историческом обзоре, страны Западной Европы с самого начала активно участвовали в создании международно-правового механизма защиты беженцев. Их позиция принципиально отличалась от линии СССР и большинства стран Восточной Европы, не присоединившихся к Конвенции 1951 года о статусе беженцев и отрицавших «западное» покровительство выходцам из стран Восточного блока, не пожелавшим возвращаться в них после войны.

Римские договоры о ЕЭС 1957 года говорят о свободе передвижения людей в пределах европейского сообщества, имея в виду только трудовую миграцию. Что касается вынужденной миграции, то здесь регулирование остается в рамках универсальной Конвенции 1951 года и национального иммиграционного законодательства. Маастрихтский договор 1992 года о Европейском союзе (ЕС) установил единое гражданство ЕС и определил следующие сферы сотрудничества в области правосудия и внутренних дел: политика предоставления убежища, правила пересечения границ и иммиграционная политика. Затем последовали так называемые Шенгенские договоренности. Они состоят из Соглашения 1985 года о постепенной отмене контроля на общих границах, Конвенции 1990 года о применении Соглашения (вступила в силу 25 марта 1995 года) и протоколов о присоединении. К настоящему моменту Соглашение подписали 13 государств ЕС: Франция, ФРГ, Голландия, Бельгия, Люксембург, Испания, Португалия, Италия, Дания, Швеция, Норвегия, Исландия, Финляндия. Совет внутренних дел и юстиции ЕС ведет переговоры по поводу участия Швейцарии в Шенгенских договоренностях. Договоренности оформлены отдельным протоколом к Амстердамскому договору 1997 года, который содержит раздел «Свободное передвижение лиц, право убежища и иммиграция». Принципиальным является положение договора о признании государством-кандидатом всех пунктов договоренностей в качестве обязательного условия для рассмотрения вопроса о его присоединении к ЕС. Возникает вопрос о том, что же является определяющим в иммиграционной политике ЕС. Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве. - М.: Академия, 2006. - с. 117.

С одной стороны, приоритет отдается максимальному упрощению перемещения своих граждан в пределах общих границ ЕС. С другой-- предусмотрено внедрение единых стандартов обращения с гражданами иных стран, въезжающих на территорию ЕС, создание жестких иммиграционных правил по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежище, формирование общей процедуры признания их статуса. Третий аспект политики состоит в принятии общеевропейских мер по борьбе с незаконной миграцией и ее предотвращению.

Говоря о практике применения регионального регулирования миграции в рамках ЕС, нужно отметить, что Европа становится все более закрытой территорией для «чужих». Наднациональный принцип этого регулирования вступает в противоречие с нормами Конвенции 1951 года о статусе беженцев. Вот несколько последних примеров ограничений по приему лиц, ищущих убежище в Европе.

Июнь 2003 года. Комиссия ЕС определила увеличение бюджета для приема иммигрантов и осуществления пограничного контроля на 2004-2006 годы на сумму в 140 миллионов евро. Средства должны быть израсходованы на поддержку проектов по приграничному сотрудничеству, депортацию нелегальных иммигрантов и создание визовой информационной системы (VIS). Одновременно Комиссия поддержала предложение Великобритании по рассмотрению заявлений претендентов на убежище и статус беженца в непосредственной близости от зон конфликтов и организации такой процедуры с помощью региональных групп под эгидой ЕС и УВКБ ООН. Помимо этого, Великобритания выдвинула идею перенести процедуру предоставления убежища за границы ЕС в специальные транзитные центры, которая Комиссией поддержана не была. Ястребова А.Ю. Россия и Европейский союз: правовые подходы к регулированию приема и легализации беженцев. - М.: Проспект, 2006.- с. 95.

Октябрь 2003 года. На встрече министров внутренних дел в рамках единой европейской политики предоставления убежища было согласовано создание списка так называемых «безопасных стран», граждане которых не могут претендовать на убежище в странах ЕС. Министрами достигнуто также политическое согласие по поводу организации Европейской сети представителей иммиграционных служб в третьих странах.

Январь 2004 года. На встрече министров внутренних дел и юстиции стран ЕС в Дублине Комиссия ЕС заявила, что готова затратить 30 миллионов евро на репатриацию нелегальных иммигрантов, а также финансировать пилотные проекты по приему и обустройству депортированных лиц в их государствах. Комиссия также выразила намерение до конца 2004 года заключить соглашения о реадмиссии с Марокко, Турцией, Россией и Украиной. На указанной встрече верховный комиссар ООН по делам беженцев г-н Р. Лабберс обратил внимание министров на то, что число претендентов на убежище возрастает, и их заявления придется рассматривать новым участникам ЕС, которые пока не готовы выдержать эту нагрузку самостоятельно. К предложенным мерам и, в частности, распределению финансового бремени по приему иммигрантов министры отнеслись скептически. Ястребова А.Ю. Россия и Европейский союз: правовые подходы к регулированию приема и легализации беженцев. - М.: Проспект, 2006.- с. 102.

Таким образом, приведенные факты свидетельствуют о наметившейся в современной иммиграционной практике тенденции к игнорированию базовых норм Конвенции 1951 года о статусе беженцев. Ограничение контингента потенциальных беженцев, отказ от оценки реальных обстоятельств исхода (концепция «безопасной страны»), стремление к соглашениям о реадмиссии лиц, ищущих убежище на территории транзитных для них стран, -- все это свидетельствует о примате региональных механизмов и узкоевропейских интересов по отношению к универсальным международно-правовым стандартам прав человека.

Правовое регулирование проблемы беженцев государствами - участниками СНГ, осуществляется в двух направлениях: путем формирования международно-правовой основы решения вопроса и созданием собственного национального законодательства, регулирующего статус беженцев. Этот процесс носит взаимообусловленный характер, поскольку присоединение к существующим международно-правовым документам, принятие соответствующих документов регионального характера непосредственным образом влияет на характер внутригосударственного регулирования проблемы.

Российская практика и проблема незаконной миграции отражает в настоящее время тенденции правового регулирования вынужденной миграции в РФ в следующих направлениях:

-- Федеральный Закон о правовом положении иностранных граждан, устанавливает определенные различия между гражданами ближнего и дальнего зарубежья. Режим пребывания граждан указанных государств на территории РФ значительно ужесточился. Законом введены такие институты, как временное и постоянное пребывание, квотирование трудовой миграции и вид на жительство;

-- общая концепция российского гражданства, выраженная в Федеральном законе о гражданстве РФ 2002 года, базируется на том, что наши бывшие соотечественники по СССР уже должны были определиться за прошедшее десятилетие с вопросом своего гражданства. Основную проблему для большинства людей, обращающихся за получением гражданства РФ, представляет условие непрерывного проживания на территории России в течение пяти лет со дня приобретения вида на жительство (ч. 1 ст. 13). Несмотря на то что Закон (в редакции 2007 года) снимает это условие в отношении бывших граждан СССР, заменяя его требованием иметь регистрацию по месту жительства в РФ, это не облегчает решения проблемы. Многие мигранты на сегодняшний день этой регистрации не имеют, так как в основной массе были зарегистрированы в лучшем случае по месту своего пребывания;

--Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ предусматривает ряд строгих требований к работодателю, использующему труд иностранного работника. Среди них -- наличие обязательного разрешения на работу (оно выдается после рассмотрения обоснованного ходатайства со стороны предпринимателя), предоставление документов для регистрации, содействие выезду по истечению срока трудового договора. Вместе с тем указанный закон, как и Трудовой кодекс РФ, не содержит ни одной специальной нормы об условиях найма и социальных гарантиях труда иностранных работников в России. Беженцы и вынужденные переселенцы на территории Российской Федерации / Под ред. А.Д. Даниэль, Л.С. Ереминой, Т.И.Касаткина.- М., Право.- 2007.- с. 175.

Отдельной проблемой иммиграционной практики России выступает незаконная миграция. Действующее российское миграционное законодательство обходит стороной определение незаконной миграции. Посвященное борьбе с ней соглашение о сотрудничестве стран -- участниц СНГ 1998 года относит к категории незаконных мигрантов граждан третьих стран и лиц без гражданства, которые нарушили правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории сторон соглашения. Одновременно Закон о правовом положении иностранных граждан в ст. 2 требует от иностранных граждан для подтверждения законности их пребывания либо действительный вид на жительство, либо разрешение на временное пребывание, либо визу.

Предотвращение незаконной миграции, в частности ее трудовой составляющей, является в настоящее время одним из приоритетных направлений в деятельности Федеральной миграционной службы МВД России. Однако необходимо представлять себе, что среди общего потока незаконных трудовых мигрантов из Казахстана, Молдовы или же Китая вполне могут оказаться потенциальные беженцы. В силу разных обстоятельств многие из них въехали в РФ без виз и надлежащих проездных документов или пребывают без обязательной регистрации. Международные обязательства России, вытекающие из ратифицированной ею Конвенции 1951 года, заключаются в освобождении беженцев от взысканий за незаконный въезд и пребывание, при условии добровольного и незамедлительного предоставления властям соответствующих удовлетворительных объяснений. Это очень важный момент правовой защиты недокументированных вынужденных мигрантов, который еще надлежит доработать в российском иммиграционном законодательстве. В любом случае процедура признания беженцем должна носить сугубо индивидуальный характер. Правовой статус иностранных граждан и юридических лиц в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьян, А.И. Гуров и др. - М.: Российский юридический Издательский Дом, 2005. - с. 89.

Таким образом, подключение Российской Федерации к международным механизмам поддержки беженцев за прошедшее десятилетие стимулировало формирование собственных подходов, соответствующего иммиграционного законодательства и практики его применения.

Для того чтобы существующая проблема беженцев была решена окончательно, требуются коллективные действия государств, причем часто в тех областях, которые не считаются компетенцией УВКБ ООН и его партнеров: в области защиты прав человека, поддержания мира и безопасности внутри государств и в отношениях между ними, контроля над массовыми миграционными движениями. Проблема беженцев выходит за пределы национальных границ, и она не может быть решена путем разобщенных действий стран. Поэтому в последние годы часто применяется подход, сочетающий усилия стран исхода и принимающих стран, а также других государств и международных организаций. Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве. - М.: Академия, 2006. - с. 185.

Принцип гибкого, оперативного и гуманного определения режима беженцев не регламентирован в Конвенции 1951 г. Тем не менее Исполком УВКБ в заключении № 8 (ХХVIII) рекомендовал государствам сделать так, чтобы процедуры определения режима беженцев отвечали следующим основным требованиям:

а) Компетентное должностное лицо, к которому заявитель обращается на границе или на территории Договаривающегося государства, должно иметь четкие инструкции о ведении дел, которые могут входить в его компетенцию согласно актам внутреннего и международного права. От него требуется, чтобы он действовал в соответствии с принципом отказа от высылки и передавал эти дела на рассмотрение вышестоящего органа.

б) Заявитель должен получать необходимые рекомендации относительно того, какой процедуре ему необходимо следовать.

в) Должен существовать четко определенный орган, несущий ответственность за рассмотрение заявлений о предоставлении режима беженца и за принятие решения в первой инстанции.

г) Заявителю должно быть оказано необходимое содействие в передаче его дела на рассмотрение соответствующих властей. Заявителям должна также предоставляться возможность связываться с представителем УВКБ.

д) В случае признания заявителя беженцем он должен быть информирован об этом и получить документ, удостоверяющий его правовое положение беженца.

ж) В случае непризнания заявителя беженцем ему должен быть предоставлен разумный период времени для подачи апелляции с просьбой официально пересмотреть решение либо в том же, либо в другом органе административным или судебным порядком.

з) Заявителю должно быть разрешено оставаться в стране до принятия решения по его первоначальному заявлению компетентным органом власти, если этим органом не будет установлено, что его заявление носит явно оскорбительный характер. Ему также должно быть разрешено оставаться в стране, пока рассматривается апелляция в вышестоящий административный орган или судебные инстанции. Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (14 декабря 1950 г.) // Сборник международных документов. 1991. - №4. - С.34.

Еще одним недостатком Конвенции является отсутствие «права на убежище». Конвенция запрещает высылку или принудительное возвращение лиц, имеющих статус беженцев. Статья 33 Конвенции гласит, что «договаривающиеся государства не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений». Конвенция о статусе беженцев (Заключена г. Женеве 28.07.1951) // Бюллетень международных договоров. - №9. - 2004. - С. 21.

Тем не менее следует отметить, что обязанности невысылки, возложенные на государства Конвенцией, не ограничивают государства в праве самостоятельно принимать решение о допуске беженцев на свою территорию. Это свидетельствует о том, что государства, разрабатывавшие Конвенцию, не были готовы закрепить в ней безусловное право на убежище. Таким образом, данное право в Конвенции 1951 г. не рассматривается.

Несмотря на эти замечания, Конвенция 1951 г. и Протокол 1967 г. являются основными международными документами, получившими широкое признание на международном уровне. Генеральная Ассамблея неоднократно рекомендовала государствам стать их участниками. Присоединиться к этим актам также рекомендовали различные региональные организации, например Совет Европы, Организация африканского единства и Организация американских государств. К маю 2001 г. Конвенцию ратифицировали 135 государств, в том числе и Россия.

Ратификация Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. непосредственно влияет на национальное право. Некоторые страны применяют практику рецепции, т. е. они воспринимают вышеназванные международные акты без изменения путем принятия закона о введении этих актов. Например, парламент Бельгии 26 июня 1953 г. принял закон об одобрении Конвенции. Те же процедуры были произведены в ФРГ (Федеральный закон от 1 сентября 1953 г.), Австрии, Франции, Швейцарии. Но чаще страны используют способ трансформации, т. е. издают специальный закон, который регулирует статус беженца. В Австрии, ФРГ, Франции в скором времени после ратификации Конвенции были приняты специальные законы, закрепившие все практические аспекты определения правомочности лиц на получение статуса беженца. Кроме того, страны могут вводить соответствующие административные процедуры, какие, например, были в Великобритании до принятия в 1993 г. специального закона о беженцах. Анисимов П.В. Организационно- правовые проблемы реализации прав беженцев и вынужденных переселенцев //Законность. - 2002.-№2.- С. 14.

При ратификации, присоединении к Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г. некоторые государства сделали оговорки: например, подчеркнули, что упоминание о режиме наибольшего благоприятствования нельзя трактовать как предоставление беженцам преимуществ, предусмотренных особыми или региональными обычаями, экономическими или политическими соглашениями. Другие государства прямо отвергли норму о режиме наибольшего благоприятствования, обязавшись обеспечить лишь стандарт, применимый к иностранцам вообще, а иные видят в статье 17 просто рекомендацию или соглашаются применять ее в той мере, в какой это допускает закон. Ряд государств сделали оговорки о неприменении национального режима к беженцам по самому широкому спектру вопросов: исповеданию религии и религиозного образования, авторских прав и права промышленной собственности, права на обращение в суд, бесплатную юридическую помощь и освобождение от обеспечения уплаты судебных расходов (залога), пользование системой льгот и др. Надо отметить, что обоснованность некоторых оговорок «сомнительна».

Вообще, во многих странах проблема неконтролируемой миграции приобрела угрожающий характер, поскольку обостряется криминогенная обстановка, наносится ущерб их безопасности.

Среди прав человека, которым государства должны придавать первостепенное значение при решении миграционных проблем, указываются следующие: право покидать любую страну, в том числе собственную, и возвращаться в нее, свобода передвижения и выбора места проживания, право человека на гражданство, право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться им, обязанность государства не высылать и не возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность. В отношении внутренне перемещенных лиц устанавливается, что они в соответствии с внутренним законодательством и международным правом могут осуществлять те же права и свободы, что и остальные граждане.

Государства, на территориях которых происходят недобровольные внутренние перемещения, несут главную ответственность за решение вопросов, касающихся тяжелого положения лиц, перемещенных внутри страны, и не должны допускать отступления от соблюдения прав человека в отношении таких лиц. К ним должны применяться положения международного права по правам человека и международного гуманитарного права. Пристальное внимание уделяется необходимости дополнительных мер защиты основных прав и свобод в условиях чрезвычайного положения. В государственной политике должен быть отражен запрет на насильственное переселение или возвращение таких лиц в небезопасные районы в соответствии с принципами и нормами международного гуманитарного права. При оказании чрезвычайной помощи внутренне перемещенным лицам, недобровольно переселяющимся лицам и некоторым из экологических мигрантов предлагается гарантировать безопасный доступ к основным средствам и предметам, необходимым для выживания, им должны быть выданы документы для пользования своими законными правами, гарантирована защита от массовых произвольных перемещений. Международным и неправительственным организациям должен быть обеспечен доступ к таким группам. При возвращении лиц, перемещенных внутри страны, государство должно уважать индивидуальное право и желание заинтересованного лица, должна быть обеспечена полная безопасность при оставлении района нового поселения и возвращении к месту прежнего проживания.