Разделение властей как принцип конституционного строя России

31

Оглавление

Введение

1. Содержание принципа разделения властей. Историческое развитие теории разделения властей (зарубежный и отечественный опыт)

2. Основные направления реализации принципа разделения властей в Конституции Российской Федерации 1993г

3. Проблемы реализации принципа разделения властей по «горизонтали» и по «вертикали»

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Государственная власть в правовом государстве не является абсолютной. Это обусловлено не только господством права, связанностью государственной власти правом, но и тем, как организована государственная власть, в каких формах и какими органами она осуществляется. Здесь необходимо обратиться к теории разделения властей. Согласно этой теории смешение, соединение властей (законодательной, исполнительной, судебной) в одном органе, в руках одного лица чревато опасностью установления деспотического режима, где невозможна свобода личности. Поэтому для того, чтобы предотвратить возникновение авторитарной абсолютной власти, не связанной правом эти ветви власти должны быть разграничены, разделены, обособлены.

С помощью разделения властей правовое государство организуется и функционирует правовым способом: государственные органы действуют в рамках своей компетенции, не подменяя друг друга; устанавливается взаимный контроль, сбалансированность, равновесие во взаимоотношениях государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власть.

Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную означает, что каждая из властей действует самостоятельно и не вмешивается в полномочия другой. При его последовательном проведении в жизнь исключается всякая возможность присвоения той или иной властью полномочий другой. Принцип разделения властей становится жизнеспособным, если он еще и обставляется системой "сдержек и противовесов" властей. Подобная система "сдержек и противовесов" устраняет всякую почву для узурпации полномочий одной власти другой и обеспечивает нормальное функционирование органов государства.

Изучение проблемы разделения властей занимались Н.А.Гаганова, Р.В. Енгибарян, В.Е. Чиркин и др.

Цель курсовой работы состоит в изучении сущности разделения властей как принципа конституционного строя России. Поставленная цель предполагает решение ряда задач:

ь Раскрыть содержание принципа разделения властей. Историческое развитие теории разделения властей (зарубежный и отечественный опыт);

ь Определить основные направления реализации принципа разделения властей в Конституции Российской Федерации 1993г.;

ь Выявить проблемы реализации принципа разделения властей по «горизонтали» и по «вертикали».

Структура курсовой работы состоит из введения, двух глав основной части, заключения и списка использованной литературы.

1. Содержание принципа разделения властей. Историческое развитие теории разделения властей (зарубежный и отечественный опыт)

По меткому выражению В.Е. Чиркина проблеме разделения властей посвящена «огромная, поистине необозримая литература» Чиркин В.Е. О понятии «ветвь государственной власти» // Право и политика. 2003. № 4.. Однако точки зрения на эту теорию часто противоречивы. Отчасти это объясняется тем, что авторы исходят из разных методологических и философских позиций.

Представляется, что данная теория со времени своего создания претерпела значительные изменения и в настоящее время можно ставить вопрос о ее пересмотре с учетом новых подходов Чиркин В.Е. Контрольная власть. М., 2008;. С.28

Станских С.Н. Избирательная власть как ветвь государственной власти к постановке проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 1.. Однако это не означает, что классическая теория разделения властей становится ложной. Напротив, любая теория истинна только относительно вполне определенных идеализаций. Меняются идеализации, которые приняты для решения тех или иных задач, меняется и теория. Обе теории могут быть истинными, но истинными при различных идеализациях. Такой методологический подход весьма продуктивен. Например, чтобы доказать истинность современной теории разделения властей не нужно ниспровергать истинность классической теории, а необходимо показать отличие принятых идеализаций от идеализаций, принимаемых предшественником Петров Ю.А., Захаров А.А. Методологические принципы теорий. Озерск, 2000. С.115.. Более того, стоит согласиться с Е.А. Воротилиным, что «исторически адекватное освещение политико-правовых концепций прошлого требует учитывать обстановку, в которой они зародились, и не допускает их модернизации» Воротилин Е.А. Политико-правовые учения в государствах Древнего Востока // История политических и правовых учений: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. / под редакцией д.ю.н., проф. О.Э. Лейста. М., 2004. С. 30.161 Конституционный вестник № 1(19) / 2008.

Принцип разделения властей можно рассматривать с точки зрения места в системе науки конституционного права и с точки зрения его практической реализации Арутюнян А. Теория разделения властей и ее проявление в Республике Армения // www.co№court.am/.

В первом случае принцип разделения властей является началом теории разделения властей, а теория выполняет задачу раскрытия содержания, объяснения и обоснования этого принципа, который «в своей доказанности поднимается на более высокий уровень теоретического обобщения и соединяется с действительностью» Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 167..

Более того, стоит согласиться с А.В. Рябовым, считающим, что «концепцию разделения властей можно рассматривать лишь как идеальную конструкцию, играющую роль методологической модели». Философия власти. М., 1993. С. 177

Во втором случае принцип разделения властей является не просто неким идеалом конституционно-правового решения, к достижению которого следует стремиться с помощью правовых средств, он получает конкретное воплощение в правовом источнике.

Важная роль при таком правовом оформлении принадлежит органам конституционного контроля, в практике которых в процессе рассмотрения почти каждого дела возникает необходимость обращения к проблеме разделения властей Арутюнян Г.Г. Актуальные проблемы разрешения споров о компетенции // Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии «Конституционное правосудие». 1999. Выпуск 3 (5). С. 7..

Поскольку принцип разделения властей в большинстве государств мира является конституционным, постольку его отличает от отраслевых правовых принципов более высокая ступень логического обобщения и направленности Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004. С. 44.. В силу такого обобщения бывает сложно точно определить содержание этого принципа. Например, Л. Мамут также отмечает приблизительность, аморфность смыслов, заключенных в словосочетании «разделение властей» Мамут Л.С. Публичная власть, государство и разделение властей // Конституционный Суд как гарант разделения властей. Сборник докладов. М., 2004. С. 262.. Поэтому высшие судебные органы (особенно органы конституционного контроля) выполняют функцию толкования, раскрывая содержание данного принципа.

Разделение власти - неизбежное условие и основной механизм функционирования всех видов власти (политической, неполитической). Разделение любой власти возникает из "свойства власти быть отношениями между субъектом (первым, или активным), от которого исходит волевой импульс, пробуждение к действию, и субъектом (вторым, или пассивным), который воспринимает этот импульс и осуществляет побуждение, становится носителем власти, ее исполнителем" Политология: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и составит. Ю.И. Аверьянов. М., 1993. С. 329.. Разумеется, эта простейшая структура усложняется в институализированном политическом процессе.

Очевидно, что первое наиболее крупное разделение власти развело политическую и религиозную (духовную) власти, т.е. власть государства и церкви. Это разделение не закончилось и в новейший период, так как если западная модель государственной власти однозначно решила данный спор в пользу светской власти, то восточная (мусульманская) - в пользу религиозных структур и институтов.

Параллельно с процессом разграничения светской и духовной властей шел процесс разделения профессиональных функций власти - между властью центральной и местной. Таким образом, к новому времени разделение власти стало одной из организационных основ государств, где функционирует система разграниченных, но взаимосвязанных между собой государственных органов и учреждений.

Еще Платон выступал за такой вид государственного строя, в котором сочетались бы элементы двух основных форм государства (монархии и демократии) и обеспечивалось их равновесие. Позднее эти платоновские идеи были использованы Дж. Локком и Ш.Л. Монтескье при обновлении концепции разделения властей и, в частности, необходимости равновесия между ними Барнашов А.М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск, 1988. С. 11 - 14..

Аристотель, так же как и Платон, различал "три элемента" всякого политического устройства: законодательство, управление и правосудие. Он считал, что от их организации зависит благосостояние общества, да и само различие отдельных форм государственного строя.

Политическое устройство есть тот порядок, который лежит в основании разделения государственных властей, считал Аристотель Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: НОРМА, 2008. // СПС «Консультант плюс».

В европейской историко-правовой науке процесс разделения власти и формирования соответствующей концепции условно разделяют на три периода.

Так, в Европе в ХIII-ХIV вв. и в последующих феодальная организация власти с объединением в лице сюзерена законодательных, исполнительных и судебных функций включала функциональное и территориальное разделение власти между центром и провинциями, местным самоуправлением. Соответственно в этот период создается мировоззренческий фон, способствующий формированию концепции разделения государственной власти (первый период).

Основной этап (второй период) разделения государственной власти, пришедшийся в Западной Европе на ХIV-ХVII вв., т.е. на начальный этап нового времени, характеризовался заменой децентрализованного феодального государства абсолютистской монархией. Государственная власть централизованных стран обзавелась развитым, эффективным аппаратом управления и обороны, неизбежно специализированным и разделенным функционально. Оформление стройной концепции принципа разделения государственной власти шло параллельно этому процессу.

Разделение государственной власти шло неравномерно. Классической и наиболее ранней формой разделения стало образование в конце ХVII в. парламента в Англии. Решающую роль сыграло образование разделенной государственной власти в США. Данный, третий период заключает в себя окончательное формирование теоретической модели разделения власти. Условно считается, что этот период продолжался до середины XIX в. Дальнейшее совершенствование теории и практики разделения государственной власти продолжается по сей день.

Становление концепции разделения государственной власти справедливо связывают с именами великих мыслителей эпохи Возрождения Д. Локка и Ш.Л. Монтескье. Феодализм, уступая место в череде общественно-экономических формаций буржуазному строю больше не мог организационно-политически соответствовать новым реалиям общественных отношений - требовалась реформа государственного механизма, в котором главенствующую роль должны были играть представители нового господствующего класса, т.е. буржуазии Азаркин М.Н. Учение Монтескье о разделении властей // Правоведение, 1982, №1..

Не следует полностью отрицать неразделенную государственную власть, т.е. абсолютную монархию. История развития государственности указывает на то, что у власти, организационно осуществляемой единым органом/лицом, существует ряд неоспоримых достоинств. Она, например, обеспечивает оперативность решения любых возникающих проблем; персонализирует ответственность ("неограниченный" монарх отвечает порой самой своей жизнью) и исключает возможность перелагать вину за свои ошибки на других; делает бессмысленной "перетягивание каната" компетенции и полномочий между различными субъектами и уровнями властвования. Еще Гегель указывал, что "государственная власть должна быть сосредоточена в одном центре, который принимает необходимые решения и в качестве правительства следит за проведением их в жизнь" Гегель Г. - В. Политические произведения. М., 1978. С.82..

И все же, несмотря на определенные достоинства объединения всей полноты власти в одних руках, ясно, что существуют не менее весомые недостатки данной модели властвования. Основной порок сосредоточения власти в одних руках (например, как идеал "просвещенного монарха") - тенденция к диктатуре. Поэтому идея разделения государственной власти как противовес, превентивная мера появлению диктатуры неизбежно возникла в умах государствоведов. Борьба с феодальной монархией, где государственная власть отождествлялась с личностью монарха (сюзерена), окруженного феодальной знатью, не могла быть эффективна без идеологической поддержки. Новое сильное третье сословие - буржуазия, которое претендовало на власть, создало и идейную основу своей борьбы. Так, в трудах Дж. Локка (1682-1704) сформулированы три основных прирожденных права личности, которые должны гарантироваться государством: право на жизнь, право на свободу и право на собственность.

Дж. Локк выделял законодательную власть, признавая ее не только верховной властью в государстве, но и неизменной в руках тех, кому общество ее доверило. Рассматривая ее полномочия и принципы функционирования, он ограничивал пределы этой власти в установлении таких законов, которые не должны изменяться в угоду чьих-либо интересов. Законодательный орган, по утверждению Локка, не имел права эту власть передавать кому-либо. Существование исполнительной власти он объяснял необходимостью исполнения законов, актуальностью надзора за их исполнением и считал обязательным отделение исполнительной власти от законодательной.

Опасаясь усиления исполнительной ветви, философ предлагал уравновесить ее не только законодательной, но и судебной ветвью, которая была эффективна в борьбе с борьбой за власть Стюартов. Поэтому взаимное уравновешивание всех ветвей власти стал неотъемлемым принципом выдвинутой Дж. Локком концепции разделения государственной власти. Еще ярче желание видеть ведущей среди властей законодательную ветвь власти прослеживается в его высказывании: "Ведь то, что может создавать законы для других, необходимо должно быть выше их" Локк Дж. Сочинения: в 3т. М., 1988. С.350..

Идейное наследие Дж. Локка, связанное с социальным разделением субъектов власти и их уравновешиванием в форме правления, нашло свое закрепление в государственном устройстве Англии и было заимствовано во многих странах при переходе к буржуазным общественным отношениям.

Многие исследователи полагают, что наиболее последовательно теория разделения государственной власти развита в работах французского философа Ш.Л. Монтескье (1689-1753). Что, безусловно, было связано с новой фазой идеологии Возрождения - французским Просвещением.

Монтескье Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. - С.290, 298, 299. различает три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. "В каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского". Эти ветви распределены между различными органами; будучи взаимно несоподчиненными, они должны сдерживать друг друга. Он считал, что законодательная власть создает законы, исправляет или отменяет существующие, исполнительная - обеспечивает исполнение законов и безопасность страны, судебная власть осуществляет правосудие. В работе "О духе законов" Монтескье предложил проект свободного государства, основанного на разделении власти. Сущность разделения власти в его интерпретации - обеспечить безопасность граждан от произвола и злоупотребления власти, защитить их политическую свободу и сделать право настоящим регулятором отношений между гражданами и правительством.

Соединение в одном лице или учреждении законодательной и исполнительной ветвей власти грозит, по мнению Монтескье, не только появлением тиранических законов, но и возможностью их тиранического применения. Свободы, при которой ни один гражданин не боится другого, не будет, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. Соединение судебной ветви власти с исполнительной грозит превращением судьи в угнетателя.

Несмотря на то, что государственное устройство должно быть основано на четком разделении власти, законодательная власть не вправе ограничивать действие исполнительной, которая "ограничена по самой своей природе", а потому "нет надобности еще как-то ограничивать ее". Монтескье обосновывал необходимость осуществления законодательной ветвью власти контрольных функций, определял область этого контроля - финансы, взимание налогов, утверждение бюджета. "Если исполнительная власть, - писал он, - станет участвовать в постановлениях о налогах не одним только изъявлением своего согласия, то свободы уже не будет, потому что исполнительная власть превратится в законодательную в одном из самых важных пунктов законодательства. Если по тому же вопросу законодательная власть будет выносить свои постановления не на годичный срок, а навсегда, то она рискует утратить свою свободу, так как исполнительная власть уже не будет зависеть от нее; а если такое право приобретено навсегда, вопрос о том, кому мы обязаны этим приобретением - самим себе или кому-то другому, - уже становится безразличным. То же самое произойдет, если законодательная власть станет выносить такие же бессрочные постановления о сухопутных и морских силах, которые она должна поручать ведению исполнительной власти". Ш.Л.Монтескье, который обобщил и комплексно развил концепцию разделения власти, заслуженно считается наиболее авторитетным идеологом данной доктрины, воплотившейся в практику государственного строительства Франции и многих других стран.

Д. Локк и Ш.Л. Монтескье, формулируя концепцию разделения государственной власти, несомненно, стремились ограничить власть монарха по отношению к подданным, пытались поставить заслон чрезмерной концентрации власти в руках одного человека, ограничить возможности злоупотребления властью, установить взаимный контроль и взаимное ограничение разных ветвей власти. Тем не менее, сам принцип разделения власти и механизм его реализации эти авторы трактовали различно.

Труды Д. Локка и Ш.Л. Монтескье не ограничивались проблемами наиболее разумного государственного устройства, сердцевиной их воззрений были их представления о правах и свободах, демократии. Их последователи творчески развили учения своих предшественников. Так, Жан Жак Руссо (1712-1778) в трактате "Об общественном договоре" обосновал идею народного суверенитета, в соответствии с которой источником и носителем власти в государстве признавался народ Руссо Ж.Ж. Трактаты. М., 1969. С.260.. Таким образом, принцип разделения государственной власти был соединен с осознанием сущности власти как исходящей от народа воли, где народ является единственным источником власти.

Теория разделения государственной власти оказала существенное воздействие на становление и развитие государственности в США посредством своего закрепления и реализации в Конституции 1787 г. Но еще ранее этот принцип был конституционно и организационно сформулирован в Декларации независимости (1776 г.), а дальнейшее развитие получил в Билле о правах (1791 г.). Отцы Конституции США, влиятельные политики того времени, такие как А. Гамильтон, Дж. Мэдисон и Дж. Джей, утверждали, что "сосредоточение всей власти, законодательной, исполнительной и судебной, в одних и тех же руках, или одного, или немногих, или у всех по любому основанию действительно приводит к появлению тирании". А единственным средством против тирании, считал 4-й президент США (1809-1817) Дж. Мэдисон, может быть только разделение властей. "Чтобы правильно понять идеи по этому важному вопросу, - писал он, - необходимо правильно понять идеи, в которых сохранение свободы рассматривается в связи с тем, что три самых главных рода власти должны быть разделены и отделены друг от друга".

Дж.Мэдисон утверждал, что "три ветви власти - разве только они связаны и слиты, с тем чтобы каждая осуществляла конституционный контроль над двумя другими, - на практике могут сохранить ту степень раздельности, которая согласно аксиоме Монтескье необходима свободному правлению" Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М., 1993. С. 324 и далее.. Таким образом создавалась система, способная к саморегулированию. В ней главный вопрос - проблема иерархичности, ибо только иерархически структурированная система способна к саморегулированию. "Чтобы заложить прочный фундамент под институт раздельных и автономных ветвей власти, что в определенной степени повсеместно полагают важнейшим условием для сохранения свободы, очевидно, требуется, чтобы каждая власть обладала собственной волей и, следовательно, строилась на такой основе, когда представляющие ее должностные лица имеют как можно меньше касательства к назначению должностных лиц на службе другой. При строгом соблюдении данного принципа необходимо, чтобы все назначения на высшие должности в исполнительных, законодательных и судебных органах исходили из первоисточников власти - от народа - и шли не по сообщающимся друг с другом каналам".

Названные политические деятели предвидели возможность усиления законодательной ветви власти и, будучи сторонниками сильной исполнительной власти, предложили двухпалатную структуру законодательного органа. "С этой точки зрения сенат как вторая ветвь этой законодательной ассамблеи, отличная от первой, но разделяющая с ней власть, вероятно, будет спасительным контролем над правительством. С ее наличием безопасность народа становится вдвое надежнее, ибо любые замыслы узурпации или измены потребуют договоренности между двумя автономными палатами, тогда как в иных обстоятельствах было бы достаточно славолюбия и продажности одной". Но они не ограничились "горизонтальным" разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а предусмотрели и ее "вертикальное" разделение на государственную власть федерации, государственную власть штатов, местное самоуправление. В современных США "федеральная система включает множество правительств - общенациональное правительство, пятьдесят правительств штатов, минимум восемьдесят тысяч местных правительств, а также огромное число корпораций, союзов, клубов, семей и кланов, а также и других форм добровольных ассоциаций, управляемых на основе их собственных уставов, правил и взаимопонимания. "Правительства" правят в узком смысле этого слова. А при такой конфигурации взаимоотношений сами люди играют решающую роль в управлении своими делами" Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993. С.33.. Созданная конструкция основывается не только на необходимости разделения государственной власти, но и на способах ее формирования, т.е. на базе избирательной системы, которая соответствует принципам разделения власти, а в конечном счете - принципам демократии.

Важное место А. Гамильтон, Дж. Мэдисон и Дж. Джей отводили вопросам осуществления правосудия судами США, в том числе Верховным судом. Полагая, что судебная власть является наиболее уязвимым звеном в системе государственной власти и находится в опасности подчинения и влияния со стороны прочих ветвей власти, они считали, что она нуждается в механизме, укрепляющем ее положение. В качестве такого укрепляющего средства был предложен принцип независимости и несменяемости судей.

В трудах А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея нашел свое практическое применение принцип разделения государственной власти, разработанный Дж. Локком и Ш.Л. Монтескье. Кроме того, был предложен механизм сдержек и противовесов различных ветвей единой государственной власти и был найден практический механизм обеспечения народовластия.

В конце XVIII столетия в США была создана система государственной власти, основанная на практике разделения государственной власти. Эта система предполагает целостность власти, принадлежащей народу, гарантирует права и свободы человека и гражданина и предусматривает эффективное осуществление функций государственных институтов Левакин И.В., Болдырев И.А. Философско-правовые и исторические основы разделения государственной власти // Законодательство и экономика, № 1, январь 2005..

Нельзя безусловно утверждать, что у теории разделения государственной власти не существует оппонентов, они есть. Некоторые авторы полагают, что в реальной жизни теория разделения властей является лишь "формальной теорией" Проблемы теории государства и права. / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2004. С. 214-228.. Многие авторы пишут о неэффективности принципа разделения государственной власти в условиях бюрократизации управления, необходимости оперативных решений в экстремальной обстановке. Был сформулировал принципиальный отказ от доктрины разделения государственной власти, который аргументируется статичностью концепции разделения власти. Многие указывают на то, что теория разделения государственной власти не подтверждается опытом функционирования государственного механизма. Кроме того, подчеркивается, что формальный подход к разделению государственной власти является вредным, так как практически не реализуем и в каждом государстве имеет свою специфику.

Тем не менее в практике государственного строительства США, несмотря на все испытания, принцип разделения государственной власти остается незыблемым. В истории США были ситуации, когда Конгресс выражал недовольство президентом или, наоборот, когда того или иного президента не устраивал Конгресс, не раз выдвигались идеи о пересмотре Конституции. Но большинство признавало незыблемость Конституции и поддерживало ее.

В зависимости от наличия различных факторов практического функционирования государственного механизма того или иного государства баланс соотношения разделенных государственных властей может изменяться. Очевидно, что в ХIХ столетии в системе государственной власти США преобладало влияние Конгресса (законодательной ветви власти), а в последующем и до настоящего времени - Президента и Правительства США (исполнительной власти). Господствующая в США конституционно-правовая доктрина основана на следующих принципах: разделение власти; федерализм; конституционный судебный надзор. Именно эти принципы составляют основополагающие начала Конституции США, построения и функционирования государственного механизма. О принципе разделения власти прямо не упоминается в тексте Конституции США 1787 г., но механизм государственной власти создан на основе положений Декларации независимости Североамериканских Соединенных Штатов от 4 июля 1776 г., которая содержит непосредственное воплощение принципа разделения государственной власти.

Подводя итоги краткого исследования философско-правовых и исторических основ принципа разделения государственной власти, можно сделать некоторые выводы.

Разделение власти - неизбежное условие и основной механизм функционирования всех видов власти.

Разделение государственной власти (распределение полномочий по осуществлению государственной власти между независимыми друг от друга органами) вытекает из принципа правового государства.

Идея, заключенная в принципе разделения государственной власти, используется как основа государственного строительства в высокоразвитых странах современного мирового сообщества со своей спецификой и различиями, характерными для национальных правовых систем.

Разделение государственной власти как формула не является догмой, а возможна к творческому применению в любой современной демократии.

Взаимное влияние права и государства (правовое государство) являются необходимым условием, позволяющим реализовать принцип разделения власти и обеспечить успешное функционирование государственного механизма, основанного на его основе.

В Российской Федерации принцип разделения властей впервые появился в Декларации о государственном суверенитете РСФСР Справочник «Социально-экономические проблемы России» / Отв. Ред. П.С. Филиппов, Т.М. Бойко. СПБ., Норма, 2001.. В 1991 г. в России сложилась система органов власти, которую в центре возглавили Президент и Верховный Совет, а в субъектах Федерации - Советы и главы администраций. Последние имели двойное подчинение: Президенту и соответствующему Совету. Эта система, развиваясь по своим законам, к середине 1992 г. обеспечила контроль властей над действиями друг друга. На начальной стадии российского реформирования взаимодействие ветвей государственной власти в России осуществлялось в форме острой, непримиримой борьбы, не допускавшей компромиссов, соглашений. Часто политические моменты превалировали над правовыми. Форма и содержание проблем, находившихся в фокусе взаимодействия властей, часто взаимоотрицали друг друга, в результате чего простые люди не понимали и не принимали реформаторские идеи, положения, программы.

Некоторые областные Советы стали полноценными представительными органами власти. Однако, получив возможность реально использовать всевластие, Советы своим вмешательством нередко блокировали деятельность исполнительных органов. В конце концов, такое двоевластие перешло в противостояние, закончившееся осенью 1993 г. вооруженным противостоянием и прекращением деятельности Советов. Это побудило власть к принятию новой Конституции.

Конституция Российской Федерации 1993г. фиксирует принцип разделения властей как одну из основ конституционного строя. Основным законом определены следующие ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная. Государственную власть на уровне Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, правительство, суды - Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный.

Такое разделение властей направлено на то, чтобы не допустить узурпации всей власти одним человеком или органом; и способствует повышению эффективности управления государством, предотвращает ошибочные решения. Система сдержек и противовесов заключается в том, что права и полномочия органов одной ветви власти определяются и контролируются другими ветвями. Разделение властей не исключает, а предполагает их кооперацию в решении важнейших задач, стоящих перед государством и обществом. Обострение отношений между законодательной и исполнительной властями способно ослабить и даже парализовать управление страной.

Российская Федерация, исходя из исторического опыта других государств, своего опыта, теоретических изысканий, развивает собственную модель разделения государственной власти, отвечающую современным требованиям и вызовам.

2. Основные направления реализации принципа разделения властей в Конституции Российской Федерации 1993г.

Правовой характер Российского государства вызвал к жизни демократические и социально-политические механизмы распределения основных государственно-властных функций. Государство, моделируя свою деятельность правовыми способами, руководствуется принципами удержания и рассредоточения своих властных полномочий на различные органы государственной власти, обеспечивающие проведение единой общегосударственной политики. В частности, принцип "разделенных" властей, учреждающий распределение государственных задач и отнесенный ст. 10 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Парламентская газета, № 4, 23-29.01.2009. к основам конституционного строя России, предусматривает осуществление государственной власти в России на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Под основами конституционного строя Российской Федерации понимаются устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить России характер конституционного государства. Е.И.Козлова, О.Е. Кутафин . Конституционное право России. М.: Проспект, 2007 Как в организационном, так и функционально-правовом смысле принцип разделения ее властей констатирует не только и не столько организационное обособление указанных ветвей власти, сколько разделение единых общегосударственных задач государства на функционально-обособленные блоки. Принцип разделения власти связан с такими основами конституционного строя как, федерализм, идеологический и политический плюрализм, народовластие и т.д. Опосредуя осуществление государственной власти правовыми формами деятельности, в правовом государстве реализация основных общегосударственных задач распределена по трем основным направлениям: законотворчество, правоприменение и правовая охрана. Такое распределение во многом является принципиальным, но не абсолютным Максимов И.В. Административные наказания. М.: Норма, 2009. // СПС «Консультант плюс».

Согласно части 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации "единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ". Часть 2 статьи 3 предусматривает три формы осуществления власти народа - непосредственную демократию, государственную власть и местное самоуправление: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления" Здесь и далее если упоминаются статьи, но не указывается источник, имеется в виду Конституция Российской Федерации. Никто больше не может ни обладать политической властью, ни осуществлять её, согласно части 3 статьи 4 "Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону".

Дальнейшая конкретизация этих общих положений о разделении властей в соответствующих главах Конституции, определяющих статус и полномочия Президента Российской Федерации (гл. 4), Федерального Собрания (гл. 5), Правительства Российской Федерации (гл. 6), судебной власти (гл. 7), свидетельствует о конституционном закреплении своеобразной российской модели президентской республики.

«Существо этого своеобразия, - справедливо отмечает В.С. Нерсесянц, - состоит в том, что система разделения и взаимодействия властей носит в целом асимметричный и несбалансированный характер - с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью». Нерсесянц В.С. Философия права: Учеб. для вузов. М., 1997. С. 380 - 381.

Согласно части 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации "Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации ".

Проанализируем эти нормы во взаимосвязи с другими конституционными нормами.

Во-первых, в статье 10 идёт речь о государственной власти в единственном числе, говорится о разделении государственной власти, а не властей. Это принципиально важно, особенно учитывая то, что согласно части 3 статьи 5 единство системы государственной власти является одним из конституционных принципов федерализма.

Во-вторых - "на основе" а не на абсолютном принципе, принцип разделения властей рассматривается как основополагающий, направляющий, но не как абсолютный, а значит, могут быть и исключения (а именно они и составляют смысл работы).

В-третьих, глава государства - Президент Российской Федерации - не вписывается в триаду "ветвей власти" и не входит непосредственно ни в одну из трёх основных "ветвей власти", это следует из анализа статей 10, 11, глав 4, 6, который полностью будет приведён ниже.

Следует сказать, что Президент взаимодействует с губернаторами областей, например, губернатор Воронежской области Алексей Гордеев в Москве встретился с руководителем Администрации Президента России Сергеем Нарышкиным. В ходе беседы был затронут ряд тем, связанных с исполнением поручений Президента РФ Дмитрия Медведева.

В-четвёртых, перечень федеральных органов государственной власти, установленный частью 1 статьи 11, ни в коем случае нельзя считать исчерпывающим. Федеральные органы исполнительной власти, которые упоминаются во многих статьях глав 3 и 6, а также об их территориальных органах, о которых говорится в части 1 статьи 78, в этот перечень не входят.

Не вписываются ни в этот перечень, ни в традиционную триаду "ветвей власти" такие федеральные государственные органы (а они обладают всеми признаками государственных органов и в соответствующих федеральных законах, как правило, прямо названы государственными органами), которые либо прямо названы органами государственной власти, либо по свойствам исполняемых функций и по характеру государственно-властных полномочий фактически являются таковыми: Центральный банк Российской Федерации (часть 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации прямо называет его органом государственной власти), Счётная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, органы прокуратуры во главе с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и некоторые другие государственные органы.

Практическая реализация принципа разделения властей особенно важна для создания наряду с законодательной и исполнительной властью сильной, самостоятельной и независимой судебной власти. Тем самым принцип разделения властей служит целям упрочнения демократии и законности, защиты прав и свобод граждан.

3. Проблемы реализации принципа разделения властей по «горизонтали» и по «вертикали»

Проблемы реализации принципа разделения властей выражаются в первую очередь в том, что в России нет четкого правового закрепления полномочий каждой из ветвей государственной власти, что размывает принцип разделения властей в вопросах организации структур и механизмов функционирования государства в целом. Отсутствует взаимодействие ветвей из-за того, что каждая из ветвей государственной власти пытается достичь поставленных целей только на базе собственной автономии, самостоятельности, исключительности, абсолютной независимости от других ветвей власти. Взаимодействие ветвей российской государственной власти, как правило, ограничивается взаимовлиянием законодательной и исполнительной федеральных властей, а также взаимодействием федеральных органов государственной власти с региональными органами государственной власти субъектов Федерации. Механизмы этого взаимодействия, не отрегулированы, правовое обеспечение не отлажено. Отсюда - низкая эффективность властей.

Полномочия двух палат разделены по конституционным основаниям, но очевидна некоторая искусственность их разделения, нарушающая целостность единого представительного органа. Некоторые важнейшие вопросы решает Совет Федерации, по численности народных представителей уступающий Государственной Думе.

В президентской республике России при “жестком” разделении власти полномочия отдельных ее ветвей, их институтов не сбалансированы, что влияет на процесс взаимоотношений между ними, ведет к конфронтации.

Конституция (ч. 3, ст. 90) устанавливает иерархию правовых актов издаваемых органами государственной власти. Указы и распоряжения Президента не могут противоречить Конституции и федеральным законам, а постановления и распоряжения Правительства должны соответствовать Конституции, федеральным законам и указам Президента. В ст. 90 Конституции Российской Федерации не говорится о следовании всех указов главы Российского государства федеральным законам. Отсутствует и перечень вопросов, подлежащих регулированию исключительно законом. Первый Президент России неоднократно издавал указы по вопросам, отнесенным к ведению правительства. Подобная практика, способствует возникновению правовых коллизий, а также частому несоответствию одних нормативных актов другим. Такое положение дел отнюдь не благоприятствует эффективности разделения властей.

Полномочия Президента России по Конституции Российской Федерации достаточно велики по сравнению с полномочиями других ветвей власти. Они включают такие положения, которые допускают возможность для Президента выходить далеко за рамки Конституции, так как он является ее "гарантом". Для Президента существует возможность монополизировать право на кардинальные стратегические судьбоносные для страны решения, так как его прерогатива - "определение основных направлений внутренней и внешней политики". Также существует возможность "подминать" под себя и законодательную, и исполнительную власть, используя в отношении последней свои права решать кадровые вопросы. Провозглашаемая Конституцией самостоятельность органов законодательной и особенно исполнительной власти становится очень проблематичной.

Существует ряд органов, формируемых Президентом, и недостаточно регулируемых или вовсе не регулируемых текущим законодательством. В России президентская администрация, Совет Безопасности не являются конституционно закрепленными органами федеральной государственной власти. Но они занимают важное место в нынешней системе государственных органов, оказывают заметное влияние на ветви государственной власти, что может порождать появление корпоративных структур, вносящих неразбериху в механизмы взаимодействия властей, лимитируют самостоятельность исполнительной власти.

В современной России законодательная власть в лице Государственной Думы время от времени конфликтует с исполнительной властью - Правительством и главой государства Президентом. Противостояние выражается во взаимных обвинениях и попытках одной ветви власти реализовать свои цели за счет ослабления другой.

Следует отметить, что российские законодатели зачастую не столько выражают интересы избирателей, сколько в качестве действующей оппозиции преследуют цель доступа к исполнительной власти, включая и борьбу за пост Президента. В таких условиях конфликт между законодательной и исполнительной ветвями власти в России может время от времени приобретать острый характер.

Депутаты Государственной Думы, зачастую пренебрегают предписаниями принципа разделения властей, пытаясь присвоить прерогативы президентской или исполнительной власти. Во многом это объясняется тем, что вопреки конституционной практике, существующей во многих демократических государствах, Государственная Дума в России лишена контроля над исполнением законов и не участвует в формировании федерального правительства, за исключением назначения его главы.

Важной с политической точки зрения является дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства. Однако реализация данного полномочия Государственной Думой связана с некоторыми условиями. В частности, решение Государственной Думой должно быть принято не позднее недельного срока со дня внесения Президентом предложения о кандидатуре Председателя Правительства. Помимо этого устанавливается, что после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. В связи с этим напрашивается вывод о достаточно вольном праве на роспуск Парламента при весьма сомнительных, а может быть даже спровоцированных обстоятельствах, поскольку может быть выдвинута заведомо не подходящая кандидатура на пост Председателя Правительства. В этом случае Парламент превращается в

безвластный орган, над которым нависает угроза его досрочного роспуска. Это влияет на поведение и даже правосознание депутатов.

Председатель правительства также вправе поставить перед нижней палатой вопрос о доверии правительству. В случае отказа в доверии появляется еще одна возможность для роспуска Думы. Деятельность Правительства регулируется Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 г. // Собрание законодательства РФ 1997.№51.

Одним из главных недостатков Основного закона является ограниченный набор контрольных полномочий парламента. Специфической формой контроля может считаться возможность отрешения Президента от должности, которая крайне затруднена и практически не возможна для реального осуществления (ст. 93).

Контрольные полномочия парламента в отношении органов исполнительной власти сводятся их к контролю за исполнением федерального бюджета, решению вопроса о доверии правительству и ратификации международных договоров. Дума имеет право выразить правительству недоверие, что может, хотя это и не так просто, привести к его отставке. Однако исполнительная власть не сводится к деятельности только правительства. Исполнительная власть от премьер-министра до рядового государственного служащего, обладает возможностями не исполнять какие-либо постановления и указы в силу собственной не заинтересованности в их исполнении.

Стремления парламентариев усилить свой контроль над исполнительной властью, утверждать кандидатуру премьер-министра, ставя свое согласие в зависимость от возможности влиять на весь состав правительства, оказываются малоэффективными. Так как в этом случае партийные, корпоративные интересы, сталкиваясь внутри правительства, будут мешать его работе. Вместе с тем, для повышения эффективности работы правительства ему требуется большая свобода в сфере исполнения решений.

Проблемой в судебной системе является то, что суды не выполняют или слишком медленно выполняют свои функции по причине нехватки судей, недостаточности их квалификации (деятельность судов регулируется Федеральным конституционным законом от 31.12.1996г. « О судебной системе Российской Федерации».) Федеральный конституционный закон РФ «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996г. \\ Собрание законодательства РФ 1997г №1 ст.1 или Российская газета №3 6.01.1997. Однако нет возможности сменить судейский состав, воспитанный в духе сугубо обвинительного судопроизводства и господства "телефонного права", несменяемость судей порой оборачивается их недобросовестностью. Судебные решения не исполняются, помочь этому теперь должны судебные приставы, но им уготована мизерная зарплата. Уже тем самым человеку, дело которого отныне не может решить только суд, становится не легче, а труднее.

Также необходимо отметить, что нарушения принципов и положений Конституции, норм законов не влекут за собой ответственности, не разработан юридический механизм защиты прав гражданина.

В законодательных актах различного уровня содержатся положения, противоречащие Конституции Российской Федерации. Казалось бы: Конституционный суд Российской Федерации должен оперативно реагировать на это, признавая соответствующие положения или содержащие их законодательные акты в целом неконституционными, и таким образом ставить барьер на пути нарушения законности. Но он не может сделать этого по собственной инициативе. Для этого необходим официальный запрос какого-либо из уполномоченных на это субъектов. А это означает, что Конституционный Суд Российской Федерации оказался в положении борца за законность со связанными руками.

Следует сказать, что существует разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также разделение властей в самих субъектах федерации.

Статьёй 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 года закреплены такие принципы деятельности органов государственной власти, как единство системы государственной власти, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица, самостоятельное осуществление органами государственной власти принадлежащих им полномочий. Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6.10.2005г.\\ Российская газета №206 19.10.1999. В субъектах РФ действуют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, а также должностные лица Администрации Президента РФ, органы прокуратуры, избирательные комиссии и другие государственные органы, которые не относятся ни к одной из основных ветвей власти.

Как справедливо отмечает Р.В. Енгибарян, «наряду с идеей о балансе властей, системой сдержек и противовесов теория разделения властей получила еще одно новое дополнение: тезис о необходимости взаимодействия различных ветвей власти» Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. М., 2007. С. 239.. Стоит добавить, что такое дополнение давно уже вошло и в конституционную практику. Можно говорить о самостоятельном конституционном принципе взаимодействия властей.

Принципы единства, разделения, взаимодействия, «сдержек и противовесов» властей были удачно и последовательно отражены в проекте Конституции России от 12 ноября 1990г., разработанном Рабочей группой Конституционной комиссии, который, в частности, предусматривал, что «в соответствии с принципом разделения властей органы государства в рамках своих правомочий действуют самостоятельно, взаимодействуя между собой и уравновешивая друг друга» Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990-1993 гг.): в 6 т. Т. 1: 1990 год / под общей ред. О.Г. Румянцева. М., 2007. С. 599..

Впоследствии представляя проект Конституции на шестом Съезде народных депутатов Российской Федерации Р.И. Хаcбулатов отмечал, что разделение властей означает не только рассредоточение, распределение, демонополизацию власти, но и действительное, реальное взаимное уравновешивание, при котором ни одна из трех властей не сможет ущемить или подчинить себе другие и вынуждена будет действовать в условиях взаимоконтроля и взаимосотрудничества.