Внебюджетные фонды: социальные и экономические

2

Содержание

Введение

1. Общая характеристика внебюджетных фондов

1.1 Понятие и назначение внебюджетных фондов

1.2 Появление внебюджетных фондов

1.3 Социально-экономическая сущность внебюджетных фондов

1.4 Содержание категории "внебюджетный фонд" в бюджетном законодательстве российской федерации

2. Внебюджетные фонды

2.1 Внебюджетные фонды социального назначения

2.2 Внебюджетные фонды экономического назначения

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Создание внебюджетных социальных и экономических фондов явилось первым реальным организационным шагом в реформировании системы социального обеспечения в Российской Федерации. Однако процесс изменений, как показывает практика, проходит болезненно, без должного концептуального, законодательного, финансового и организационного обоснования и обеспечения.

Внебюджетные фонды, выступая одним из звеньев общегосударственных финансов, помогают решать стоящие перед экономикой задачи обеспечения подъема производства, преодоления временной стагнации и неустойчивости, преодоления кризисных явлений.

Высокие темпы инфляции, увеличивающийся дефицит бюджетов, стремительно падающий жизненный уровень народа, особенно социально незащищенных слоев, и опасности урезания расходов на социальные цели обуславливают целесообразность использования внебюджетной формы организации финансовых ресурсов. В этом убеждает и зарубежный опыт.

Внебюджетные фонды экономического и социального назначения в странах с рыночной экономикой стали возникать в годы мирового кризиса 1929-1933 годов.

Несмотря на это, в России до настоящего времени практически отсутствуют научно обоснованные экономические, финансовые, правовые и организационные критерии самоуправления и саморазвития фондов как формы эффективного управления финансовыми ресурсами. Не сформулирована концепция перспективного развития системы социального страхования. В то же время правильно выбранные социальные меры существенно способствуют смягчению негативных явлений переходного периода.

В этой связи знание системы социального страхования, источников финансирования, механизма сбора и перераспределения страховых средств и повышение эффективности управления на основе международного опыта имеют большое практическое значение.

Тема настоящей курсовой работы "Внебюджетные фонды: социальные и экономические". Эта тема выбрана мною не случайно, т.к. предприятия, организации и учреждения независимо от своего финансового состояния обязаны уплачивать налоги в бюджетную систему и страховые взносы в государственные внебюджетные социальные фонды. Страховые взносы, поступающие в фонды, имеют налоговую природу - как и налоги, страховые взносы устанавливаются государством, являются обязательными, и к тому же относятся на себестоимость работ и услуг плательщика и поэтому самым непосредственным образом связаны с налогом на прибыль. На сегодняшний день данная тема является актуальной. В отличие от бюджетной системы государственные внебюджетные фонды социального назначения профицитны, то есть доходы превышают расходы. Доходная часть внебюджетных фондов формируется за счёт целевых отчислений. Источниками отчислений являются - ВВП, тарифы, страховые взносы, зависящие от оплаты труда. В этом и заключается актуальность данного исследования.

Так как данная курсовая работа посвящена внебюджетным фондам РФ, прежде всего, постараемся четко установить все понятия, которые необходимы для понимания внебюджетных фондов в целом, разграничить и определить внебюджетные фонды экономического и социального назначения, и провести небольшой анализ сравнения.

Целью настоящей работы является, полное и всестороннее изучение внебюджетных фондов различного назначения. И для того, чтобы достичь поставленной цели представляется необходимым в рамках данной работы решение следующих задач:

1. Определить понятие и назначение внебюджетных фондов;

2. Рассмотреть появление внебюджетных фондов;

3. Определить социально-экономическую сущность внебюджетных фондов;

4. Рассмотреть содержание категории "внебюджетный фонд" в бюджетном законодательстве Российской Федерации;

5. Полно и всесторонне изучить и понять характеристику внебюджетных фондов социального и экономического назначения.

Объектом исследования данной курсовой работы является внебюджетные фонды Российской Федерации.

Предметом исследования настоящей курсовой являются изучение и понимание внебюджетных фондов разного назначения (экономические и социальные).

При написании курсовой были применены такие методы исследования как исторический, т.е. описана небольшая предыстория изучения этой тематики; сравнительно-правовой, т.е. на протяжении всей курсовой ведется сравнение работ ученых, которые посвятили свои труды этой тематике. В курсовой так же приведена наиболее распространенная судебная практика, что еще раз доказывает актуальность данной темы и работы. А так же статистический метод, т.е. все высказывания, подкреплены Бюджетным кодексом и иными нормативными актами Российской Федерации.

При написании курсовой были использованы труды великих ученых, таких как: Батанов Г., Вялков А. И., Капитоненко Н. А., Дьяченко В. Г., Тропникова В. Е, Гришин В. В., Вялков А. И., Зекий О. В., Капитоненко Н. А., Евстигнеев Е.Н., Карандаев Г.Н., Лисицина Ю. Т., Родионова В. М., Павлюченко В.Г., А. А. Спирина, Трофимов А., Федотов Д.Ю., Федюркина Н и многие другие.

1. Общая характеристика внебюджетных фондов

1.1 Понятие и назначение внебюджетных фондов

Внебюджетные фонды -- это форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования некоторых общественных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности. Они выступают одним из звеньев общегосударственных финансов. В нашей стране к таковым относятся: Фонд государственного социального страхования, Пенсионный фонд, Государственный фонд занятости населения.

Государственные внебюджетные фонды создаются на основе соответствующих актов высших органов власти, в которых регламентируется их деятельность, указываются источники формирования, определяются порядок и направления использования денежных фондов.

В зависимости от целевого назначения внебюджетные фонды делятся на экономические и социальные; в соответствии с уровнем управления -- на общегосударственные и региональные.

С помощью внебюджетных фондов возможно:

· влиять на процесс производства путем финансирования, субсидирования, кредитования отечественных предприятий;

· обеспечить природоохранные мероприятия, финансируя их за счет специально определенных источников и штрафов за загрязнение окружающей среды;

· оказывать социальные услуги населению путем выплаты пособий, пенсий, субсидирования и финансирования социальной инфраструктуры в целом;

· предоставлять займы, в том числе зарубежным партнерам, включая иностранные государства.

Организация функционирования внебюджетных фондов находится в ведении государственных органов власти -- центральных, республиканских и местных.

Направление расходования средств, поступающих во внебюджетные фонды, обусловливается назначением фондов, конкретными экономическими условиями и содержанием разработанных и реализуемых программ. Часть средств направляется на учредительскую деятельность, а также вкладывается в ценные бумаги. Внебюджетные фонды могут выступать инвесторами и участниками финансового рынка в связи с тем, что, во-первых, нередко использование денежных средств не совпадает со временем их образования; и во-вторых, доходы от инвестиций являются дополнительными источниками финансирования затрат соответствующего фонда.

1.2 Появление внебюджетных фондов

Первоначально внебюджетные фонды появились в виде специальных фондов или особых счетов задолго до возникновения единого центрального денежного фонда государства -- бюджета. Государственная власть с расширением своей деятельности нуждалась во все новых расходах, требовавших средств для своего покрытия. Эти средства концентрировались в особых фондах, предназначенных для специальных целей. Такие фонды носили временный характер. С выполнением государством намеченных мероприятий они заканчивали свое существование. В связи с этим количество фондов постоянно менялось: одни возникали, другие аннулировались.

Внебюджетные фонды создаются двумя путями.

Первый путь -- это выделение из бюджета определенных расходов, имеющих особо важное значение, а второй -- формирование внебюджетного фонда с собственными источниками доходов для определенных целей. К последним, в частности, относятся созданные во многих странах фонды социального страхования, которые предназначены для социальной поддержки определенных групп населения.

Создание других фондов обусловлено возникновением новых, ранее неизвестных расходов, которые заслуживают особого внимания со стороны общества.

Специальные внебюджетные фонды предназначены для целевого использования. Обычно в названии фонда указана цель расходования средств.

Материальным источником внебюджетных фондов является национальный доход. Преобладающая часть фондов создается в процессе перераспределения национального дохода. Основные методы мобилизации национального дохода в процессе его перераспределения при формировании фондов -- специальные налоги и сборы, средства из бюджета и займы.

Внебюджетные фонды выступают одним из звеньев общегосударственных финансов. Они помогают решать стоящие перед экономикой проблемы обеспечения подъема производства, преодоления временной стагнации и неустойчивости, кризисных явлений.

В западных странах число таких фондов колеблется от 30 до 80.

Одним из государств, начавшим создавать внебюджетные фонды, были США, основавшие фонд реконструктивной финансовой корпорации. Внебюджетные фонды экономического развития в странах с рыночной экономикой стали возникать в годы мирового экономического кризиса 1929-1933 годов. Главная цель их создания состояла в поддержании и укреплении экономических позиций предприятий и предпринимателей в условиях нестабильной экономической ситуации и временных финансовых трудностях.

Состав внебюджетных фондов подвижен и зависит от динамичности процессов, происходящих в обществе и в народном хозяйстве. Одни фонды, возникнув, быстро прекращают свое функционирование, другие, напротив, действуют много лет. К примеру, западногерманский фонд выравнивания бремени войны, появившийся после ее окончания, сейчас продолжает использоваться для финансирования тяжелой промышленности, главным образом -- модернизации производства.

Общественное значение фонда может постепенно сужаться, могут конкретизироваться направления расходования средств отдельных фондов вплоть до выделения в составе некоторых из них самостоятельных внебюджетных фондов.

Таким образом, ограниченность финансовых ресурсов в любой момент вызывает необходимость их перераспределения. Потребность перераспределения резко возрастает при сложном финансовом состоянии экономики. Между тем, использование бюджетных средств регламентируется законодательными органами власти, тогда как средства внебюджетных фондов -- исполнительными органами. А это является той реальной возможностью расходования средств внебюджетных фондов в более оперативном режиме.

Важным фактором, обусловливающим целесообразность образования внебюджетных фондов, выступает дефицит бюджета, требующий не только изыскания дополнительных финансовых ресурсов для своего покрытия, но и перегруппировки средств, поступающих от предприятий, организаций, учреждений и населения на покрытие определенных видов расходов.

В зависимости от целевого назначения, внебюджетные фонды делятся на государственные и региональные.

С помощью внебюджетных фондов можно:

· влиять на процесс производства путем финансирования и кредитования предприятий;

· обеспечивать природоохранные мероприятия, финансируя их за счет специально определенных источников и штрафов за загрязнение окружающей среды;

· оказывать социальные услуги населению путем выплаты пособий, пенсий, субсидирования и финансирования социальной инфраструктуры в целом;

· предоставлять займы, в том числе и зарубежным партнерам, включая иностранные государства.

Источники формирования внебюджетных фондов имеют как относительно постоянный, так и временный характер. На разнообразие источников и их величину оказывает влияние экономическое развитие и финансовое положение страны на том или ином ее этапе.

Направление расходования средств, поступающих во внебюджетные фонды, определяется назначением фондов, конкретными экономическими условиями и содержанием разработанных и реализуемых программ.

Правом образовывать внебюджетные фонды обладают как федеральные власти, так и республиканские и местные органы. Это достигается путем отделения доли налогов, поступающих в республиканский, областной и местные внебюджетные фонды. По такому типу строится Пенсионный фонд, Фонд государственного социального страхования, Государственный фонд занятости и другие. На региональном уровне формируют свои внебюджетные фонды за счет местных источников. Среди них можно выделить фонды развития территорий, фонды природоохранительных мероприятий, фонды социальной поддержки малоимущих слоев населения.

Таким образом, внебюджетные фонды -- это форма перераспределения и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования некоторых общественных потребностей и расходуемых комплексно, на основе оперативной самостоятельности.

Наибольшее распространение внебюджетные фонды получили в системе социального страхования.

Социальное страхование основывается на тщательном статистическом учете и анализе различных социальных рисков заработка рабочих, распространяется, прежде всего, на активное, работающее население и финансируется главным образом за счет доходов трудящихся и работодателей. Основные социальные риски имеют сложную структуру, простираются от утраты заработка в случае временной нетрудоспособности, профессиональных заболеваний, несчастных случаев на производстве, приведших к инвалидности, смерти или безработице и до утраты заработка в случаях достижения нетрудоспособного, пенсионного возраста. Существенной особенностью страхования является "самопомощь" его участников, и, как правило, их участие в управлении фондом.

Государственные внебюджетные фонды в Российской Федерации создавались в период 1991-1993 годов. В настоящее время указанные фонды осуществляют страхование по следующим видам социальных рисков:

· по случаю старости;

· по случаю болезни или инвалидности;

· по случаю беременности и материнства;

· по случаю безработицы.

1.3 Социально-экономическая сущность внебюджетных фондов

Внебюджетные фонды государства представляют собой совокупность финансовых средств, находящихся в распоряжении центральных или местных органов власти и имеющих целевое назначение. Они являются важным звеном финансовой системы. Порядок их образования и использования регламентируется финансовым правом.

Внебюджетный фонд - один из методов перераспределения национального дохода государством в пользу определенных социальных групп населения. Государство мобилизует части доходов населения для финансирования своих мероприятий. Средства, обобществленные внебюджетными фондами, используются для процесса воспроизводства.

Внебюджетные фонды появились задолго до возникновения единого центрального денежного фонда государства - бюджета - в виде специальных фондов и особых счетов. Государство с расширением деятельности нуждалось во все новых расходах. Средства для их покрытия централизовались в особых фондах и были предназначены для специальных целей. Такие фонды носили, как правило, временный характер. С выполнением государством намеченных мероприятий и прекращением их финансирования они заканчивали свое существование. В связи с этим количество специальных фондов постоянно менялось: одни возникали, другие аннулировались. В целом наблюдалась тенденция к увеличению количества и объема фондов.

Множественность специальных фондов создавала определенные финансовые неудобства ( в одних фондах наблюдалась нехватка средств, а в других - избыток) и требовала дополнительных расходов на управление ими. С укреплением централизованного государства начинается период унификации фондов. На базе объединения различных фондов был создан государственный бюджет, который после рассмотрения и утверждения его парламентом стал законом, обязательным к исполнению.

В современных условиях наряду с бюджетом вновь повышается значение внебюджетных фондов. Количество и объем этих фондов объясняется рядом причин. Во-первых, у органов государственной власти появляются дополнительные средства для вмешательства в хозяйственную жизнь и финансовой поддержки предпринимательства, особенно в условиях нестабильной экономики.

Во-вторых, эти фонды, будучи автономными, от бюджета, предназначены для решения новых важных задач, которые требуют особого внимания со стороны государства. Именно появление внебюджетных фондов со строго целевым использованием средств обеспечивает более эффективный государственный контроль.

В-третьих, внебюджетные фонды могут при определенных условиях, то есть при наличии активного сальдо, использоваться для покрытия бюджетного дефицита.

Внебюджетные фонды создаются двумя путями. Один путь - это выделение из бюджета определенных расходов, имеющих особо важное значение, и второй - формирование внебюджетных фондов с собственными источниками доходов. Так, во многих странах был создан фонд социального страхования, предназначенный для социальной поддержки определенных групп населения. Другие фонды появляются в связи с возникновением новых ранее неизвестных расходов, которые заслуживают особого внимания со стороны общества. В этом случае по предложению правительства законодательный орган принимает специальное решение об образовании данного внебюджетного фонда. Так возникли в ряде государств экономические внебюджетные фонды.

Специальные внебюджетные фонды предназначены для целевого использования. Обычно в названии фонда указана цель расходования средств. Материальным источником внебюджетных фондов, как и других звеньев финансовой системы, является национальный доход. Преобладающая часть фондов создается в процессе перераспределения национального дохода.

Главными методами мобилизации национального дохода в процессе перераспределения при формировании фондов, выступают специальные налоги и сборы, средства из бюджета и займы. Основной метод - это специальные налоги и сборы, установленные законодательной властью. Значительное количество фондов формируется за счет средств центрального и местных бюджетов.

Средства бюджетов поступают в форме безвозмездных субсидий или определенных отчислений от налоговых доходов. Доходами внебюджетных фондов могут выступать и заемные средства. В тех случаях . когда внебюджетные фонды имеют положительное сальдо, оно может быть использовано для приобретения ценных бумаг и получения прибыли в форме дивидендов или процентов.

Разнообразие внебюджетных фондов обуславливает сложные многоступенчатые связи. Они возникают между внебюджетным фондом и другими звеньями финансовой системы. Различают односторонние, двусторонние и многосторонние финансовые связи.

При односторонних связях денежные средства идут в одном направлении: от финансовых звеньев внебюджетному фонду. Такая связь возникает при формировании фондов или при использовании ими средств. К примеру, валютные фонды многих стран образуются за счет средств центрального бюджета в форме безвозмездных субсидий. Односторонняя связь появляется в том случае, когда внебюджетный фонд перечисляет часть своих ресурсов другим финансовым звеньям. Так, дорожный фонд США, создаваемый за счет специальных налогов при наличии излишков, предоставляет займы федеральному бюджету.

При двусторонних связях денежный поток движется между внебюджетными фондами и другими звеньями финансовой системы в двух направлениях. Так, фонды социального страхования образуются не только за счет страховых взносов, но и средств центрального бюджета. Одновременно они при наличии активного сальдо приобретают государственные ценные бумаги и становятся кредитором бюджета.

При многосторонних связях один внебюджетный фонд одновременно соединяется с разнообразными финансовыми звеньями, то есть деньги движутся в разных направлениях между ними.

Государственные внебюджетные фонды Российской Федерации.

В финансовой системе Российской Федерации государственные внебюджетные фонды возникли в соответствии с законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" ( от 10 октября 1991г.) Главная причина возникновения внебюджетных фондов - необходимость выделения чрезвычайно важных для общества расходов в специальную группу и обеспечение их самостоятельными источниками доходов.

Решение об образовании внебюджетных фондов принимает Федеральное собрание Российской Федерации, а также государственные представительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления.

Перед внебюджетными фондами стоят важные задачи. Во- первых, обеспечить дополнительными ресурсами приоритетные сферы экономики (фонды НИОКР). Во-вторых, расширить социальные услуги населению с помощью различно создаваемых специальных фондов.

Внебюджетные фонды находятся в собственности государства, но являются автономными. Они имеют, как правило, строго целевое назначение. Обычно наименование фонда отражает направление использования средств.

К доходам внебюджетных фондов относятся:

· специальные целевые налоги и сборы, установленные для соответствующего фонда;

· отчисления от прибыли предприятий, учреждений, организаций;

· средства бюджета;

· прибыль от коммерческой деятельности, осуществляемой фондом как юридическим лицом;

· займы, полученные фондом в Центральном банке или коммерческих банках.

С 1992г. в России начали действовать социальные и экономические внебюджетные фонды. К социальным относятся: Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Государственный фонд занятости населения, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социальной поддержки населения и др. К экономическим фондам: дорожные фонды, фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации, фонды финансового регулирования и др.

По Указу Президента Российской Федерации (от 22 декабря 1993г.) все внебюджетные фонды (за небольшим исключением), доходы которых формировались за счет обязательных платежей предприятий, учреждений, организаций, объединяются с республиканским бюджетом Российской Федерации. Однако сохраняется целевая направленность консолидируемых фондов. Рекомендовано и органам государственной власти субъектов Федерации включить аналогичные внебюджетные фонды в бюджеты административно-государственных и национально-территориальных образований. Необходимость объединения внебюджетных фондов с бюджетами вызвана недостаточным финансовым контролем за использованием их ресурсов, поскольку налоговые органы по существу за поступление этих средств ответственности не несут.

1.4 Содержание категории " внебюджетный фонд" в бюджетном законодательстве Российской Федерации

В 1994г. в стране в общей сложности насчитывалось порядка 30 внебюджетных фондов. Наибольшее распространение получили территориальные фонды социальной поддержки населения и фонды развития жилищного строительства.

К настоящему времени, однако, многие внебюджетные фонды экономического и иного характера уже прекратили свое существование, тем более что Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ), введенный в действие в 2000 году и содержащий в себе правовое основы деятельности внебюджетных фондов в РФ, предусматривал создание в России лишь четырех государственных внебюджетных фондов - Пенсионного фонда Российской Федерации; Фонда социального страхования Российской Федерации; Федерального фонда обязательного медицинского страхования; Государственного фонда занятости населения Российской Федерации.

Непосредственно в Бюджетном кодексе РФ дается легальное определение понятия "государственный внебюджетный фонд". Однако сразу же следует обратить внимание, что БК РФ содержит фактически две, не совпадающие по содержанию, формулировки понятия "государственный внебюджетный фонд". Так, согласно ст. 6 БК РФ государственный внебюджетный фонд представляет собой форму образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Статья 13 БК РФ дополняет данную формулировку фразой "...и предназначенную для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь".

Заметим, что в соответствии с трактовкой целей создания внебюджетных фондов, содержащейся в ст. 143 БК РФ, они предназначены для "реализации конституционных прав граждан на: социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении; социальное обеспечение в случае безработицы; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи".

Следовательно, действующие в настоящее время нормы Бюджетного кодекса РФ не предусматривают создания государственных внебюджетных фондов экономического или любого иного характера. Бюджетный кодекс инициирует существование только социальных внебюджетных фондов и даже более определенно - фондов обязательного социального страхования. Однако, несмотря на это, в Российской Федерации до сих пор действуют ведомственные внебюджетные фонды экономического и научно-исследовательского характера.

Так, например, на основании Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" в Российской Федерации был создан внебюджетный фонд развития исполнительного производства, правовой статус которого определяется Положением о внебюджетном фонде развития исполнительного производства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 июня 1998г. № 659 . Однако, если не принимать во внимание сферу деятельности названного фонда, его принципиальное отличие от внебюджетных фондов денежных средств, упомянутых в БК РФ, состоит в том, что он не является самостоятельным финансово-кредитным учреждением и не имеет прав юридического лица, а действует в рамках Министерства юстиции РФ.

Следовательно, можно заключить, что Бюджетный кодекс РФ фактически регулирует правовое положение не всех внебюджетных фондов, а только внебюджетных фондов обязательного социального страхования, общие принципы организации и деятельности которых (порядок образования, организация управления, составление, утверждение и исполнение бюджетов фондов и т.д.) в целом совпадают. Однако утверждать на этом основании, что все прочие внебюджетные фонды созданы с нарушением норм действующего бюджетного законодательства, тоже нельзя, т.к. прямого запрета на создание внебюджетных фондов закон не содержит.

В литературе, правда, относительно возможности создания внебюджетных фондов, не предусмотренных в БК РФ, встречаются и другие точки зрения.

По мнению специалистов, органы власти не вправе создавать внебюджетные фонды, кроме тех, что прямо упомянуты в БК РФ.

Следовательно, первый вывод, который можно сделать на основе уже названных норм российского бюджетного законодательства состоит в том, что всю совокупность государственных внебюджетных фондов можно разделить на две группы: государственные внебюджетные фонды социального назначения и все прочие внебюджетные фонды (экономические, научные, политические и т.п.). Подобное деление и составит первый этап классификации целевых внебюджетных фондов.

Стоит обратить внимание, однако, что перечисленные в ст. 143 БК РФ цели создания внебюджетных фондов не содержат таких понятий, как "пенсионное обеспечение по старости" или "социальное страхование", которые присутствуют в ст. 13 БК РФ. Данный факт заставляет нас затронуть проблему весьма вольного обращения законодателей с отдельными правовыми категориями - в частности, с такими, как "социальное обеспечение", "государственное социальное обеспечение", "пенсионное обеспечение", "пенсионное страхование". Между тем, в юридической лексике подобные вольности могут стать причиной смысловой неточности и в конечном итоге привести к ошибкам, как в законодательной, так и в правоприменительной деятельности.

Так, в частности, понятие "пенсионное обеспечение" в трактовке современных исследователей охватывает собой как назначение, так и выплату всех существующих видов пенсий. Однако, разделение этого понятие на два (пенсионное страхование и пенсионное обеспечение) по источнику выплат пенсий (из страховых платежей из бюджетных средств) превращает однозначное словосочетание в многозначное, что влечет за собой путаницу в трактовке его официального юридического содержания, тем более - в условиях введения в России трехуровневой пенсионной системы. В частности, нормативно-правовые акты, действующие сегодня в сфере пенсионного обеспечения, позволяют выделить в рамках этой системы следующие составляющие: обязательное пенсионное страхование, государственное пенсионное обеспечение, дополнительное пенсионное страхование, накопительное пенсионное страхование.

Для единства понятийного аппарата, применяемого в законодательстве по социальным и финансовым вопросам, необходимо: во-первых, не отходить от устоявшихся в правовой литературе понятий "социальное обеспечение", "государственное социальное страхование"; во-вторых, при разработке новых нормативно-правовых актов помнить, что государственное социальное страхование, пенсионное страхование - в том числе, является составной частью социального обеспечения; в-третьих, разработать правовую дефиницию "социальная защита"; и, наконец, установить четкое соотношение названных понятий между собой.

Кроме того, стоит отметить, что в современной литературе по финансовому праву под общим наименованием "государственные целевые внебюджетные фонды" зачастую фигурируют исключительно социальные фонды, перечисленные в БК РФ. Что же касается всех прочих внебюджетных фондов, то относительно их принадлежности к категории "государственные внебюджетные фонды" среди правоведов нет единого мнения. В одних случаях внебюджетные фонды иного назначения - в частности, фонд развития исполнительного производства, - отнесены к общему понятию внебюджетных фондов, а в других случаях они фигурируют под общим наименованием "целевые фонды Правительства РФ" либо "государственные отраслевые (ведомственные) денежные фонды".

В данном случае следует упомянуть еще и тот факт, что в тексте Налогового кодекса РФ встречается три обозначения государственного внебюджетного фонда: "внебюджетный фонд", "государственный внебюджетный фонд" и "государственный социальный внебюджетный фонд". При этом в легальном определении внебюджетного фонда, приведенном в п. 2 ст. 11 первой части Налогового кодекса РФ, для целей самого Кодекса фактически ставится знак равенства между понятиями "внебюджетный фонд" и "государственный внебюджетный фонд". Следовательно, с точки зрения составителей Налогового кодекса РФ, внебюджетные фонды могут быть образованы только органами власти федерального уровня в соответствии с федеральным законодательством.

Неоднозначная юридическая трактовка содержания категории "государственный внебюджетный фонд" вносит большую путаницу как в понятийный аппарат бюджетного и финансового права, так и в правовое регулирование отношений, связанных с деятельностью внебюджетных фондов. В частности, отсутствие четких критериев отнесения тех или иных фондов денежных средств к категории "государственных внебюджетных фондов", с одной стороны, не позволяет создать единую правовую базу регулирования деятельности таких фондов, а с другой стороны - порождает опасность (на фоне перманентного осуществления планов по консолидации внебюджетных фондов в федеральный бюджет) огульного очернения всей совокупности внебюджетных фондов как источника коррупции и неконтролируемого использования государственных финансов.

Сказанное обусловливает необходимость выработки в рамках финансового права единой правовой категории "государственные внебюджетные фонды" и определения четкого соотношения данной категории с дефиницией "государственные внебюджетные социальные фонды". Очевидно, например, что первое понятие по своему юридическому и экономическому содержанию шире второго, что внебюджетные социальные фонды - это лишь одна из разновидностей государственных внебюджетных фондов денежных средств.

В связи с этим, на мой взгляд, необходимо:

1) внести изменения в ст. 6 БК РФ в части определения категории "государственный внебюджетный фонд". В частности, в ст. 6 БК РФ слова "форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации" необходимо дополнить фразой "действующих в качестве самостоятельных финансово-кредитных учреждений и предназначенных для финансирования важнейших государственных расходов, не включенных в государственный бюджет";

2) ввести в Бюджетный кодекс РФ (ст. 13) понятие "категории внебюджетных фондов", установленные в зависимости от сферы деятельности и целевого предназначения финансов фонда; в частности, ст. 13 БК необходимо дополнить пунктом 2 следующего содержания: "В зависимости от сферы деятельности и целевого назначения расходования денежных средств могут быть образованы: государственные социальные внебюджетные фонды, государственные экономические внебюджетные фонды, государственные научно-исследовательские внебюджетные фонды".

3) Статью 143 БК РФ назвать "Общие принципы и правовой статус государственных социальных внебюджетных фондов"

4) В статье 144 БК РФ слова "Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации" заменить словами "Государственными социальными внебюджетными фондами Российской Федерации".

2. Внебюджетные фонды

2.1 Внебюджетные фонды социального назначения

Крупнейшим из социальных внебюджетных фондов России является Пенсионный фонд РФ. Его бюджет -- второй по величине после федерального бюджета РФ и составляет около 50% федерального бюджета.

Пенсионный фонд РФ был образован постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990г. в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Он является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, выполняющим отдельные банковские операции. Денежные средства и иное имущество Фонда являются государственной собственностью Российской Федерации. Денежные средства Пенсионного фонда не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат. Бюджет Фонда и отчет о его исполнении утверждаются федеральным законом.

Главными задачами Пенсионного фонда РФ являются:

* выплаты в соответствии с действующим на территории Российской Федерации законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий в виде трудовых, военных и социальных пособий, а также пенсий по инвалидности, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федерации;

* пособий по уходу за ребенком в возрасте от 1,5 до 6 лет, за выслугу лет, пособий по случаю потери кормильца, компенсационных выплат;

* организация и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1996г. №27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования", а также организацию и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Государственная пенсионная система в России функционирует на принципе непрерывной финансовой солидарности поколений работающего и нетрудоспособного населения. Сложившаяся в России демографическая ситуация увеличивает пенсионную нагрузку на работающее население. В этих условиях государство стремится поднять уровень государственных пенсий до минимального прожиточного уровня, что ведет к выравниванию государственных пенсий и ослаблению стимулов к их "зарабатыванию".

Общее руководство Пенсионного фонда осуществляется правлением, оперативное управление -- исполнительной дирекцией. В субъектах Российской Федерации органами оперативного управления являются отделения Пенсионного фонда, а в городах и районах-- уполномоченные отделения.

Правление Пенсионного фонда и его исполнительная дирекция осуществляют перераспределение средств Фонда между регионами для обеспечения сбалансированности доходов и расходов в отделениях и уполномоченных отделениях Пенсионного фонда. Финансовое, положение Пенсионного фонда к 2001г. значительно укрепилось. В 2000--2001 гг. неоднократно производилось увеличение пенсий.

Программа пенсионной реформы РФ, утвержденная в мае 1998г., в перспективе предусматривает переход от действующей распределительной системы пенсионного обеспечения к смешанной, а также введение персонифицированного учета в системе государственного пенсионного страхования.

Введение индивидуально-персонифицированного учета в системе государственного пенсионного страхования обусловлено следующими факторами:

1) созданием условий для назначения пенсий в соответствии с результатами труда каждого застрахованного лица;

2) обеспечением достоверности сведений о стаже и заработке, определяющих размер пенсии при ее назначении;

3) созданием информационной базы для реализации и совершенствования пенсионного законодательства, для назначения пенсий на основе страхового стажа застрахованных лиц и их страховых взносов;

4) развитием заинтересованности застрахованных лиц в уплате страховых взносов в Пенсионный фонд РФ;

5) созданием условий для контроля за уплатой страховых взносов застрахованными лицами;

6) упрощением порядка и ускорением процедуры назначения государственных трудовых пенсий застрахованным лицам.

Индивидуальный учет в системе государственного пенсионного страхования строится на следующих принципах:

* единство государственного пенсионного страхования в РФ;

* всеобщность и обязательность уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд РФ и учета сведений о застрахованных лицах;

* доступность для каждого застрахованного лица сведений о нем;

* использование сведений о застрахованных лицах для целей пенсионного обеспечения;

* соответствие сведений о суммах страховых взносов, представляемых каждым плательщиком для индивидуального учета, сведениям о фактически перечисленных этим плательщиком суммах страховых взносов;

* осуществление индивидуального учета в процессе всей трудовой деятельности застрахованного лица.

На каждое застрахованное лицо Пенсионный фонд РФ открывает индивидуальный лицевой счет с постоянным страховым номером. Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы выдают каждому застрахованному лицу страховое свидетельство государственного пенсионного страхования, содержащее страховой номер и анкетные данные.

Лицо, впервые поступившее на работу по трудовому договору, получает страховое свидетельство по месту работы. Несовершеннолетние, не достигшие 14 лет, не являются субъектами государственного пенсионного страхования, кроме несовершеннолетних, получающих пенсию по случаю потери кормильца.

Страховые свидетельства государственного пенсионного страхования хранятся у застрахованных лиц. Изменение сведений о застрахованном лице влечет за собой необходимость внесения соответствующих изменений в его индивидуальном лицевом счете.

Сведения о застрахованных лицах представляются плательщиками страховых взносов в Пенсионный фонд РФ. Работодатели представляют сведения обо всех лицах, работающих у них по трудовому договору, за которых они уплачивают страховые взносы. Сведения передаются в те органы Фонда, в которых эти работодатели зарегистрированы в качестве плательщиков страховых взносов. Граждане, самостоятельно уплачивающие страховые взносы в Фонд, сами представляют сведения о себе в органы Фонда по месту своей регистрации в качестве плательщиков страховых взносов государственного пенсионного страхования.

Фонд социального страхования создан в Российской Федерации в соответствии с Указом Президента РФ от 7 августа 1992г. № 822 "О Фонде социального страхования Российской Федерации" и действует в соответствии с Положением от 12 февраля 1994г. № 101 "О Фонде социального страхования Российской Федерации".

Фонд предназначен для управления средствами государственного страхования. Он выступает в качестве специализированного финансово-кредитного учреждения при Правительстве РФ.

Денежные средства и иное имущество, находящиеся в оперативном управлении Фонда, а также имущество, закрепленное за подведомственными Фонду санаторно-курортными учреждениями, являются федеральной собственностью. Денежные средства Фонда не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат.

Бюджет Фонда и отчет о его исполнении утверждаются федеральным законом, а бюджеты региональных и центральных отраслевых отделений Фонда и отчеты об их исполнении после рассмотрения правлением Фонда утверждаются председателем Фонда.

В Фонд социального страхования РФ входят следующие исполнительные органы:

1) региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территории субъектов Российской Федерации;

2) центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отдельных отраслях хозяйства;

3) филиалы отделений, создаваемые региональными и центральными отраслевыми отделениями Фонда по согласованию с председателем Фонда.

Фонд, его региональные и центральные отраслевые отделения являются юридическими лицами, имеют текущие валютные и иные счета в банках.

Главными задачами Фонда являются:

* обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг, санаторно-курортное обслуживание работников и их детей;

* участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования.

Фонды обязательного медицинского страхования (далее -- ОМС) созданы для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования в соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991г. № 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", полностью введенным в действие с 18 января 1993г. (Положения, касающиеся добровольного страхования и деятельности страховых медицинских организаций, вступили в силу с 1 октября 1991г.)

Цель медицинского страхования состоит в предоставлении гарантий гражданам при возникновении страхового случая на получение медицинской помощи за счет накопленных средств, а также в финансировании профилактических мероприятий. Медицинское страхование осуществляется в Российской Федерации в двух видах: обязательном и добровольном.

Обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.

Введение обязательного медицинского страхования означало для государственного здравоохранения переход к смешанной системе финансирования -- бюджетно-страховой. Бюджетные средства обеспечивают финансирование в части неработающего населения (пенсионеры, домохозяйки, учащиеся и т. п.), а внебюджетные средства -- работающих граждан. Страхователями соответственно выступают исполнительные органы субъектов РФ, местного самоуправления (они уплачивают взносы на неработающее население) и хозяйствующие субъекты (организации), а также граждане-предприниматели, не имеющие статуса юридического лица.

Фонды обязательного медицинского страхования являются самостоятельными государственными некоммерческими финансово-кредитными учреждениями. Они предназначены для аккумулирования финансовых средств на обязательное медицинское страхование, обеспечение финансовой стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования и выравнивания финансовых ресурсов на его проведение.

Финансовые средства фондов обязательного медицинского страхования находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования создан в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993г. №4543-1 "О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 го"" и действует на основании Положения, утвержденного данным постановлением.

На Федеральный фонд ОМС возложены следующие основные функции:

* выравнивание условий деятельности территориальных фондов ОМС по обеспечению финансирования программ обязательного медицинского страхования;

* финансирование целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования;

* разработка нормативно-методических документов, обеспечивающих реализацию Закона РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации";

* организация подготовки специалистов для системы ОМС;

* участие в создании территориальных фондов ОМС и в разработке базовой программы ОМС.

Территориальные фонды ОМС создаются местными органами власти и действуют на основании Положения о территориальном фонде ОМС, утвержденного Постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993г. №4543 1, для реализации государственной политики в области ОМС как составной части государственного социального страхования. В городах и районах могут создаваться филиалы, действующие в соответствии с Положением, утвержденным исполнительным директором территориального фонда ОМС.

На территориальный фонд ОМС возложены следующие основные функции:

* финансирование ОМС, проводимого страховыми медицинскими организациями, имеющими соответствующие лицензии (страховщиками);

* выравнивание финансовых ресурсов городов и районов, направленное на проведение ОМС;

* предоставление кредитов, в том числе на льготных условиях, страховщикам при обоснованной нехватке у них финансовых средств;

* создание финансовых резервов для обеспечения устойчивости системы ОМС;

* организация банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в территориальный фонд.

Для финансирования мероприятий по реализации государственной политики занятости населения с 1992 до 2001г. существовал Государственный фонд занятости населения РФ. Он был образован в соответствии с Законом РФ от 19 апреля 1991г. № 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации". Фонд занятости не имел статуса юридического лица, а средства Фонда находились в оперативном управлении и распоряжении Федеральной службы занятости населения и подведомственных ему территориальных органов. Фонд представлял собой трехуровневую систему, включающую фонды занятости в городах и районах, на базе которых создавались региональные фонды занятости, формировавшие федеральную часть фонда.

Основными функциями Фонда занятости являлись:

* профессиональная подготовка и переподготовка граждан, включая содержание (аренду) учебных заведений и выплату стипендий обучающимся по направлению органов службы занятости;

* выплаты пособий по безработице, а также оказание материальной и иной помощи членам семьи безработного, находящимся на его иждивении; оплата временной нетрудоспособности безработным гражданам;

* создание и содержание информационных систем рынка рабочей силы;

* организация общественных работ.

Финансовое положение Фонда занятости с 1996г. характеризовалось как неудовлетворительное ввиду значительных долгов по социальным выплатам населению. Так, например, к началу 1998г - задолженность государственного фонда занятости по выплате пособий по безработице, досрочных пенсий, стипендий и т. п. составила более половины всех фактически профинансированных расходов по этой статье.

С 2001г, финансирование расходов, связанных с выполнением основных функций Государственного фонда занятости, осуществляется через бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ.

2.2 Внебюджетные фонды экономического назначения

К экономическим внебюджетным фондам в Российской Федерации относятся ведомственные (отраслевые, межотраслевые) фонды и фонды территориального (регионального) развития. Они создаются на федеральном уровне по решению органов Федерального Собрания России, указами Президента, постановлениями Правительства, а на местном уровне -- по решению законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ местного самоуправления.

Порядок формирования внебюджетных фондов и контроль за использованием средств этих фондов до введения в действие Бюджетного кодекса РФ определялись Законом РФ от 15 апреля 1993г. №4807-1 "Об основах бюджетных прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе. Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления".

Ведомственные внебюджетные фонды создаются на федеральном уровне для финансирования конкретных программ развития отдельных отраслей, проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, социального и материально-технического обеспечения отдельных ведомств. Сроки существования их в Российской Федерации, к сожалению, крайне незначительны, что во многом предопределяется непоследовательностью и противоречивостью социально-экономической политики государства.

Ряд фондов, такие как дорожный, экологический, создавались путем выделения отдельных расходов бюджета с приданием им статуса внебюджетных. Так, например, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 апреля 1994г. №315 "О порядке образования и использования отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ" во многих федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти были созданы соответствующие внебюджетные фонды. В частности, 7 августа 1997г. Рослесхозом утверждено Положение об отраслевом внебюджетном фонде научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) Рослесхоза.

Подобные внебюджетные фонды НИОКР формировались за счет добровольных отчислений предприятий и организаций независимо от форм собственности в размере до 1,5% себестоимости реализуемой продукции (работ, услуг) с отнесением этих расходов на себестоимость продукции (работ, услуг) и создавались по согласованию с Министерством науки и технической политики Российской Федерации, на которое и возложен контроль за целевым использованием средств вышеуказанных фондов. Самым крупным по объему аккумулируемых финансовых средств среди внебюджетных фондов НИОКР является Российский фонд технологического развития.