Особенности правонарушений, посягающие на избирательные права граждан РФ

Для данного исследования интерес представляет, прежде всего, административная ответственность как особый вид юридической ответственности, Под ред. Сухарева А.Я., Зорькина В.Д., Крутских В.Е. Большой юридических словарь. - М.: ИНФРА-М, 1998. С.9. которой присущи все признаки последней (она наступает на основе норм права, за нарушение правовых норм, конкретизируется юрисдикционными актами компетентных органов, связана с государственным принуждением).

Административная ответственность обладает рядом черт, отличающих ее от других видов ответственности. Но основной особенностью административной ответственности состоит в том, что ее основанием является административное правонарушение, а мерами - административное взыскание. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М.: ИНД «Зерцало М». 2001. С. 236.

Административное взыскание - это мера административной ответственности за административное правонарушение, которая применяется в целях: 1) воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения законов и уважения к правопорядку; 2) предупреждения совершения им новых правонарушений; 3) предупреждения совершения правонарушений другими лицами. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М.: Издательство НОРИА (Издательсткая группа НОРМА-ИНФРА-М), 2002.С. 505-508.

Поскольку административные правонарушения менее вредны, чем преступления, административные взыскания менее суровы, чем уголовные наказания; к административной ответственности привлекают органы, которым такое право предоставлено законом. Все они являются субъектами функциональной власти, реализуя которую, они налагают административные взыскания. В настоящее время субъектами административной юрисдикции Под административной юрисдикцией понимается установленная законодательными актами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению административных дел и применению соответствующих юридических санкций в административном порядке (без обращения в суд)., в части правонарушений в сфере избирательных правоотношений являются мировые судьи. Существует особый порядок привлечения к административной ответственности. Он отличается сравнительной простатой, что создает условия для его оперативности и экономичности, но в то же время содержит необходимые гарантии законности, осуществления права на защиту; она урегулирована нормами административного права, которые содержат исчерпывающие перечни административных нарушений, административных взысканий и органов, уполномоченных их применять, детально регулируют этот вид производства и в своей совокупности составляют нормативную основу административной ответственности.

Фактическим основанием для наступления административной ответственности является нарушение правовых норм, закрепленных в КоАП РФ, охраняемых административными санкциями. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М), 2002. С. 485-487.

При анализе признаков административной ответственности можно выделить три ее основания: 1) нормативное, то есть систему норм, регулирующую административную ответственность; 2) фактическое, то есть деяние конкретного субъекта, нарушающие правовые предписания, охраняемые административными санкциями (административное правонарушение); 3) процессуальное, то есть акт компетентного субъекта о наложении конкретного взыскания за конкретное административное правонарушение.

Для наступления реальной ответственности требуется наличие всех трех оснований и именно в такой последовательности. Прежде всего, необходима норма, устанавливающая обязанность и санкцию за ее неисполнение. Затем может возникнуть фактическое основание - противоправное деяние. При наличии нормы и деяния, ее нарушающего, уполномоченный субъект в установленном законом порядке вправе наложить взыскание за правонарушение.

Многие годы роль административной ответственности в борьбе с правонарушениями постепенно повышалась, а со второй половины 80-х годов эта тенденция стала проявляться еще более активно. Возросло фактическое использование многих составов административных правонарушений. Она стала наиболее суровой, увеличились санкции за многие правонарушения. Резко расширен перечень действий, за совершение которых виновные могут быть подвергнуты административным санкциям. Прежде всего, это происходит путем установления административной ответственности за действия, которые ранее вообще не считались административными проступками (нарушение избирательных прав, неуважение к суду, неисполнение требований прокурора, многих других должностных лиц и др.).

Чем же обусловлено повышение роли административной ответственности в обеспечении правопорядка? Во-первых, отрицательными последствиями научно-технического развития. Широкое применение новых технологий и сложной техники требует, чтобы общество позаботилось о своей информационной и иной безопасности. Во-вторых, принятие норм, устанавливающих ответственность за неисполнение законных актов государственных и муниципальных органов, представителей власти, за неуважение к суду, призвано создать условия для нормальной деятельности публичной власти в условиях ослабления дисциплины в обществе. В-третьих, административными санкциями, прежде всего, охраняется обновленное законодательство (избирательное, налоговое), а также отношения, возникающие в ходе осуществления прав и свобод человека.

Рассмотрим правовые особенности административной ответственности за нарушения законодательства о выборах и референдумах. Данный вид наказания регламентирован в КоАП РФ. Установление административной ответственности за нарушения законодательства о выборах и референдумах относится к ведению федерального законодателя.

Конкретные составы административных правонарушений, посягающих на избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, сформулированы в главе 5 особенной части КоАП РФ.

Административные правонарушения в сфере избирательных правоотношений влекут штрафные санкции, а также конфискацию предметов правонарушения, например, денежные средства, незаконно используемые кандидатом в ходе избирательной кампании.

Административный штраф выражается в разовом взыскании твердо установленной денежной суммы в доход государства. Он исчисляется в величине, кратной минимальному размеру оплаты труда (без учета районных коэффициентов), установленному законодательством РФ на момент окончания или пресечения правонарушения. Под ред. Сухарева А.Я., Зорькина В.Д., Крутских В.Е. Большой юридических словарь. - М.: ИНФРА-М, 1998. С.768.

Конфискация, предусмотренная статьями 5.19 и 5.20 КоАП РФ, состоит в принудительном безвозмездном изъятии средств незаконного финансирования и иной, запрещенной законом, материальной поддержки кандидата в собственность государства. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М), 2002. С. 501-502.

Еще одной особенностью административной ответственности является ее субъектный состав. За совершение административно наказуемых нарушений законодательства о выборах и референдумах к административной ответственности может быть привлечено лицо, достигшее шестнадцатилетнего возраста.

За отдельные виды административных правонарушений в этой сфере к административной ответственности привлекаются лица, наделенные статусом специального субъекта и выполняющие предусмотренные законом специальные обязанности в избирательном процессе: должностные лица (ст. 5.10, 5.11, 5.15 КоАП РФ); члены избирательной комиссии (ст. 5.6 КоАП РФ); главный редактор, иное ответственное лицо средства массовой информации, журналист (ст. 5.8 КоАП РФ); работодатель (ст. 5.7 КоАП РФ).

В качестве общего субъекта к административной ответственности привлекаются граждане независимо от того, где они работают (не работают) или учатся. Так, к административной ответственности граждане независимо от их служебного статуса за совершение административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена, например, статьями 5.6, 5.9, 5.12 КоАП РФ.

В последнее время все более актуальным становится вопрос о самостоятельном существовании ответственности по избирательному праву. См.: Игнатенко В.В. Юридическая ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах//Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов. - М.: Норма, 1999.С. 553-554. Необходимо отметить работы таких авторов как, Ю.Н. Еременко, Ф.М. Рудинский, С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Б.М. Лазарев и М.П. Пискотин. Более подробно данная тема рассматривается в трудах Т.Д. Зражевской и Н.А. Бобровой. Целесообразно в дальнейшем более тщательно и детально изучить круг распространения административной ответственности, механизм привлечения к ней виновных лиц и другие особенности ее применения в сфере избирательной системы РФ.

В настоящее время ответственность за правонарушения, посягающие на избирательные права граждан предусмотрены главой 5 КоАП РФ. Однако рациональнее было бы предусмотреть ответственность за данные правонарушения в отдельной главе Федерального Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие референдуме в Российской Федерации». В качестве альтернативы можно предложить принятие специального закона, регулирующего только вопросы правонарушений в сфере избирательной системы РФ.

Помимо этого необходимо совершенствование уже имеющихся нормативных актов субъектов РФ, конкретизирующих общие положения федерального законодательства по вопросам ответственности с учетом региональных особенностей, а также принятие подобных нормативных актов в субъектах Федерации, где они отсутствуют.

Глава 2. Деликтологические аспекты правонарушений, посягающих на избирательные права граждан Российской Федерации

2.1 Причины совершения правонарушений, посягающие на избирательные права граждан Российской Федерации

В исследуемой области пока больше вопросов, чем ответов. Проведенный анализ федерального и регионального законодательства позволяет утверждать, что ключевая проблема правонарушимости в избирательной системе РФ и механизмы ее предупреждения не нашли пока сколько-нибудь значимого решения в федеральных нормативных актах и нормативных актах субъектов РФ, что является результатом недостаточной разработанности данной проблемы Калинина Ю.В. Понятие, сущность и юридический состав правонарушений в сфере избирательной системы Российской Федерации//Новая редакция Избирательного кодекса (Закона) Тюменской области: Материалы депутатских слушаний. - Тюмень: Тюменская областная Дума. 2002. С. 93..

Трудно охватить вниманием все проблемы нарушений избирательного законодательства. Это обусловлено необходимостью глубокого теоретического анализа как самих правонарушений, так и причин их совершения.

К числу наиболее распространенных типичных причин возникновения избирательных правонарушений относятся:

противоречивость и незавершенность правового регулирования избирательных отношений, наличие в нем многочисленных коллизий и пробелов;

недостаточный уровень политической и правовой культуры организаторов выборов и иных участников избирательного процесса, отсутствие у них необходимых юридических знаний и навыков применения законодательства;

политические и связанные с ними эгоистические интересы участников избирательного процесса; в том числе стремление использовать электоральные конфликты в качестве средства привлечения повышенного внимания общественности к конкретным субъектам избирательной кампании;

амбициозность и бюрократизм избирательных комиссий, обусловленные чрезмерно ограниченной детализацией предусмотренные Федеральными законами и законами субъектов РФ процедур осуществления избирательных прав граждан.

Одной из форм профилактики правонарушений являются административно-предупредительные меры как самостоятельный вид мер административного принуждения, назначение которых, в предупреждение правонарушений и обеспечение общественного порядка и безопасности.

Административно-предупредительные меры устанавливаются и применяются уполномоченными на то органами государственного управления в тех случаях, когда требуется предотвратить нарушение законности, обеспечить защиту прав государства и граждан. К подобным мерам можно отнести надзор, проверка документов.

В целях профилактики нарушений избирательных прав активно проводится работа среди организаторов выборов, представителей средств массовой информации и других участников выборов по разъяснению конкретных избирательных действий, законодательных норм, касающихся информационного и агитационного обеспечения выборов. Например, проводятся семинары для представителей средств массовой информации.

В период кампании по выборам губернатора Тюменской области Избирательной комиссией области проведено четыре, а в период кампании по выборам областной Думы третьего созыва - шесть семинаров - совещаний, «круглых столов» с организаторами и участниками выборов. Участникам этих мероприятий были розданы образцы протоколов об административных правонарушениях, необходимые нормативные правовые акты. Также членами Избирательной комиссии области были подготовлены методические материалы по вопросам рассмотрения избирательных споров и административной ответственности за нарушение избирательных прав.

В ряде регионов были созданы и действовали межведомственные либо ведомственные службы, координирующие работу органов административной юрисдикции, связанной с выборами. Например, в Тульской области функционирование штаба, образованного из представителей правоохранительных органов, для оперативного и согласованного решения вопросов правового характера, возникающих в ходе избирательной кампании.

Центральная избирательная комиссия России совместно с избирательными комиссиями субъектов РФ в преддверии федеральных избирательных кампаний проводят активизированную работу по профессиональной подготовке кадров избирательных комиссий, освоению новых технологий.

Таким образом, избирательные комиссии, государственные органы, органы местного самоуправления создают необходимые правовые, организационные, финансовые и материально-технические условия для проведения демократических выборов, обеспечения прав избирательных прав участников выборов и др. Такой комплексный подход позволит избежать многих ошибок и издержек, в целом успешно в рамках закона, провести выборы в органы государственной власти.

Необходимо отметить, что борьба с правонарушениями избирательного законодательства носит порой неэффективный характер. Нередко сама возможность восстановления действия норм в сфере избирательной системы РФ сопряжена с неизбежным нарушениям законности, что способствует серьезным упущениям в деятельности правоохранительных органов. Например, возложенная Федеральным Законом от 12.06.2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на правоохранительные органы и органы исполнительной власти обязанность по пресечению нарушений избирательного законодательства (п.5 ст. 20) не подкреплена внесением соответствующих изменений в КоАП РФ. Это приводит к тому, что правоохранительные органы лишены реальной возможности воздействовать на лиц, которые используют не предусмотренные законом формы и методы предвыборной агитации, нарушают правила ее проведения. Такое положение, с одной стороны, наносит ущерб правам и интересам законопослушных граждан, смирившихся с нарушениями избирательного закона их конкурентами, а с другой стороны, относит руководителей правоохранительных органов к лицам, подлежащим к привлечению к уголовной, административной либо иной ответственности, установленной федеральными законами (абзац 6 пункта 2 статьи 79 указанного федерального закона), в случаях, когда в их адрес, в соответствии с Федеральным законом №67-ФЗ, обращается избирательная комиссия с представлением о пресечении нарушений избирательного законодательства. Калинина Ю.В. Понятие, сущность и юридический состав правонарушений в сфере избирательной системы Российской Федерации//Новая редакция Избирательного кодекса (Закона) Тюменской области: Материалы депутатских слушаний. - Тюмень: Тюменская областная Дума. 2002. С. 96.

Помимо этого, можно констатировать факт «игнорирования» гражданами конституционного права избирать и быть избранным. Так в некоторых регионах России наблюдается «спад» явки избирателей на выборы, поэтому в большинстве субъектах РФ порог явки снижается для признания выборов в законодательные органы состоявшимися, так, например, в Республике Алтай - 50%, в Рязанской области - 20%, в Томской области - 10%, а в таких областях как Тюменская и Ленинградская такого ограничения нет вообще. См.: Особенности выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 2001. Электоральная статистика. - М.: Издательство «Весь Мир», 2002. С.9

Можно сделать вывод, что избирательная активность граждан практически отсутствует или как отмечают организаторы выборов наличие высокого показателя голосования против всех кандидатов - это неизбежность. Неучастие в голосовании избирателей - это единственная форма голосования против зарегистрированных кандидатов, так считает большинство граждан. Почему же активность избирателя отсутствует?

Рассматривая такой аспект как эффективность и целесообразность деятельности выборного лица, то, несомненно, становится понятно, почему так поступает избиратель, он просто не доверяет тем лицам, за которых ему предложено отдать свой голос. В значительной степени это еще и результат слабой информированности граждан о работе выборных лиц. Можно отметить и такие факторы, как предсказуемость результатов деятельности и отсутствие положительных результатов в решении социальных вопросов выборного лица. Здесь, несомненно, свою роль сыграла и определенная «усталость» избирателя от непрерывного ряда избирательных кампаний.

Практика показала, что ни одна избирательная кампания не обходится без нарушений законодательства о выборах и референдумах, поскольку в ходе подготовки и проведения данных мероприятий сталкиваются различные политические интересы. И, как следствие, совершение правонарушений посягающих на избирательные права граждан РФ и нарушение требований законов о выборах, например, кандидатами, избирательными объединениями, органами власти, избирательными комиссиями, средствами массовой информации, доверенными лицами кандидатов, наблюдателями. Основной причиной нарушений является недостаточно высокий уровень правового сознания и правовой культуры участников избирательного процесса. Там же. С. 10.

Необходимо помнить о финансовой стороне проведения выборов и референдумов так как это очень дорогостоящий процесс. Чем меньше будет выделено денежных средств из соответствующего бюджета на проведение избирательной кампании, тем лучше, так как это позволит задействовать бюджетные средства в сфере социального обеспечения граждан, экономического развития территории и др. Основная часть выборов федерального уровня традиционно совмещают с другими региональными и местными избирательными кампаниями, что позволяет экономить бюджетные средства и уйти от череды многочисленных выборов в одном и том же регионе на протяжении года.

А. Вешняков председатель Центральной Избирательной Комиссии России сообщил, что федеральный бюджет предусматривает «выплату» 4,9 миллиардов рублей на проведение очередных выборов Президента России. А 3,5 миллиарда рублей будут выделены на конкурс народных избранников, пытающихся получить место «под думским солнцем». Идет череда выборов в РФ, что сопровождается большой затратой денежных средств, не исключение, что потребуется дополнительные денежные средства для этих избирательных кампаний.

Анализ исследуемой области общественных правоотношений показал, что при реализации избирательных прав граждан - выборы имеют важное значение для обеспечения народного представительства в органах государственной власти. Однако, для достижения «чистоты» избирательного процесса требуется свести количество избирательных правонарушений до минимума. Для этого необходимо совершенствовать федеральное и региональное избирательное законодательство, прибегая к накопленному правоприменительному опыту избирательных комиссий.

2.2 Правовые особенности отдельных видов нарушений, посягающие на избирательные права граждан в РФ

Избирательные правонарушения неизбежны, хотя и нежелательные спутники любой избирательной кампании, поскольку выборы являются единственным легитимным Легитимность (от лат. Legitimus - законный, правомерный, надлежащий) - это юридический термин, применяемый для характеристики социального порядка, обладающего престижем, в силу которого он диктует обязательные требования и устанавливает образцы поведения. способом приобретения публично-властных полномочий представительного характера.

Обращая внимание на характер прошедших избирательных кампаний, то не обошлось без перегибов и применения сомнительных приемов. Хотя нельзя не видеть, что у избирателей вырабатывается определенный иммунитет на грязные приемы. Изобретатели таких методов зачастую терпят фиаско. Выигрывает, в конечном счете, все-таки тот кандидат, кто корректен по отношению к противнику, уважительно относится к чувствам людей, чьи аргументы понятны, а слова подкреплены делами.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» отводит вопрос о нарушении избирательных прав в специальную главу, регулирующую ответственность за нарушение законодательства о выборах. Содержащиеся в ней нормы не только направлены на создание механизма юридической защиты избирательных прав российских граждан, но и в значительной степени снимает остроту проблемы, касающейся разрешения избирательных правонарушений.

При исследовании избирательного законодательства важно подробнее остановить внимание на правовых нормах, закрепленных в КоАП РФ, для этого необходимо провести сравнительный анализ статей главы 5 КоАП РФ. Характерно то, что именно данные правонарушения, посягающие на права граждан открывают Особенную часть КоАП РФ.

Рассматривая административные правонарушения, посягающие на избирательные права граждан РФ можно сделать вывод, что законодатель изменил основания привлечения к административной ответственности путем увеличения составов правонарушения (для сравнения было - 13 составов на данный момент примерно - 30). При этом ст.5.17 КоАП РФ состоит их двух, а ст.5.25 КоАП РФ - из пяти пунктов. Среди них принципиально новой является лишь одна статья это статья 5.24 КоАП РФ, устанавливающая административную ответственность председателя или члена избирательной комиссии, комиссии референдума за нарушение установленного законом порядка подсчета голосов. Остальные статьи воспроизводят действующие составов административных правонарушений с некоторыми редакционными поправками гипотезы и диспозиции, а также санкции соответствующих статей КоАП РСФСР 1984 года с последующими изменениями и дополнениями.

Нормы Федерального закона «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» включены в соответствующие статьи КоАП РФ, которые в определенных случаях предусматривают административную ответственность как физических, так и юридических лиц за нарушение законодательства о выборах и референдумах (ст.5.3, 5.5, 5.8, 5.9, 5.11, 5.12, 5.13, 5.16, 5.20, 5.23 КоАП РФ).

Кроме того, в отличие от правовых норм, закрепленных КоАП РСФСР новый КоАП РФ предусмотрел возможность привлечения к административной ответственности юридических лиц и по статье 5.10 (проведение предвыборной агитации, агитации при проведении референдума в период запрещения ее проведения и в местах, где она запрещена законом).

Согласно нормам КоАП РФ лица, на которых распространяется действие уставов или специальных положений о дисциплине, за нарушение законодательства о выборах и референдуме несут административную ответственность на общих основаниях (ст.2.5).

Одной из важных новелл КоАП РФ является дифференциация полномочий должностных лиц на составление протоколов об административных правонарушениях (вынесение постановления, когда эти действия осуществляет прокурор), связанных с выборами и референдумами. Так, например, членам избирательных комиссий, комиссий референдума с правом решающего голоса, уполномоченным соответствующими комиссиями такое право предоставляется по девяти составам административных правонарушений (ст.5.2 - 5.4, 5.6, 5.9, 5.12, 5.16, 5.19, 5.20), прокурорам - по семи составам (ст.5.1, 5.5, 5.7, 5.8, 5.22 - 5.24), инспекторам Счетной палаты Российской Федерации - по одному составу (п.2 ст.5.17), должностными лицами органов, уполномоченных в области печати, телевидения и радиовещания - по пяти составам (п.1-5 ст.5.25).

По некоторым правонарушениям составлять протоколы могут разные должностные лица. Так, по четырем составам (5.10, 5.11, 514, 5.15) такими полномочиями наделены должностные лица органов внутренних дел (милиции) и члены избирательных комиссий, комиссий референдума; по одному составу (ст.5.14) - члены избирательных комиссий, комиссий референдума и должностные лица органов печати, телевидения и радиовещания; по двум составам (п.1 ст.5.17, ст.5.18) - члены избирательных комиссий, комиссий референдума и инспектора счетной палаты российской Федерации; по одному составу (ст.5.21) - инспектора Счетной палаты и должностные лица органов внутренних дел (милиции).

При этом следует иметь в виду, что прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законами субъектов РФ (ст.28.4).

Необходимо отметь то, что до принятия КоАП РФ дела об административных правонарушениях были подведомственны районным судам (мировым судьям), в настоящее время дела данной категории рассматривают мировые судьи, а в случае, если эти правонарушения совершены военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, - судьями гарнизонных военных судов.

Обращая внимание на сроки производства по административным правонарушениям, можно сделать следующий вывод. Протокол об административном правонарушении составляется надлежащим лицом немедленно после выявления административного правонарушения (ч.1 ст.28.5). В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, протокол составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения (п.2 ст.28.5).

Протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении в течение суток с момента его составления (протоколы составляют специально уполномоченные на это членом избирательной комиссии с правом решающего голоса) направляется судье, уполномоченному рассматривать дело (ст.28.8).

Дело о правонарушении подлежит рассмотрению в пятнадцатидневный срок со дня получения судьей протокола (постановления прокурора) об административном правонарушении. Указанный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц (ст.29.6).

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении выносится постановление (ст.29.9).

Если необходимо подать жалобу на постановление судьи по делу об административном правонарушении, то она может быть подана в суд в течение десяти суток со дня вручения копии постановления. Возможно восстановление пропущенного срока (ст.30.3). Законом установлен десятидневный срок рассмотрения таких жалоб.

Вступившие в законную силу постановления по делам об административных правонарушениях могут быть опротестованы в порядке надзора. Такие протесты, принесенные надлежащими должностными лицами, рассматривают председатели судов общей юрисдикции субъектов РФ, их заместители, а также Председатель Верховного Суда РФ и его заместители.

Следует обратить внимание, что возбуждение дела об административном правонарушении, по указанным выше девяти составам правонарушений, зависит, прежде всего, от позиции избирательной комиссии, комиссии референдума, ее подготовленности к решению этих вопросов. Процедуры возбуждения (например, нередки случаи несоответствующего оформления протоколов и других ошибок, совершенных уполномоченными на то лицами) и судебного рассмотрения дел указанной категории достаточно сложны и предполагают наличие у участников административного процесса глубоких юридических знаний и практических навыков.

Подробнее изучить правовые особенности правонарушения, посягающего на избирательные права граждан РФ можно с помощью рассмотрения составов правонарушений перечисленных с ст. 5.1. - 5.25. КоАП РФ.

Правонарушитель посягает своими деяниями на пассивные и активные избирательные права граждан, а также права членов избирательных комиссий, наблюдателей, международных наблюдателей, представителей средств массовой информации, представителей избирательных объединений, блоков и партий.

Деяние виновного лица может выражаться в форме действия (активного, например, подкуп избирателей ст.5.16 КоАП РФ), а также в форме бездействия (например, неисполнение решений избирательной комиссии ст.5.3). Составы правонарушений, в большинстве случаев, являются формальными, т.е. для квалификации правонарушений необходимо доказать лишь факт совершения деяния, при этом не требуется выявления наступивших вредных последствий и ущерба. В определенных законом случаях, обязательно установление факультативных признаков объективной стороны, которые необходимо фиксировать в официальных документах. Например, ст.5.10. Проведение предвыборной агитации при проведении референдума в период запрещения ее проведения и в местах, где она запрещена законом, - важно установить и зафиксировать в протоколе место, время совершения правонарушения.

Субъектом правонарушений, посягающих на избирательные права граждан, в большинстве случаев являются должностные лица - государственные и муниципальные служащие (ст.5.2, 5.5, 5.21, 5.23, 5.25 КоАП РФ), а также работодатель (ст.5.7 Отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах, референдуме). В других составах встречаются такие субъекты, как физические и юридические лица (ст.5.3, 5.5, 5.6, 5.8, 5.12, 5.14 КоАП РФ).

Разделяя общий и специальный субъект административного правонарушения, ко второму (указанные законом) относится - лица, замещающие должности в государственных органах и органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений; лица, на которых возложено исполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума; уполномоченные должностные лица органов местного самоуправления (главы местных администраций, мэров городов и районов); командиры воинских частей; должностные лица государственных и муниципальных СМИ (главные редакторы СМИ, их заместители, ответственные секретари и др.); руководители организаций и учреждений любых форм собственности, которые обладают правами найма (назначения на должность) и увольнение работников, а также предоставление им соответствующих отпусков; лица, которым федеральное законодательство прямо запрещает участие в проведении агитации; кандидаты, зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, доверенные лица и уполномоченные представители указанных участников избирательного процесса; иные лица, прямо или косвенно участвующие в предварительной агитации, агитации в ходе референдума; и др.

Что характерно для административного правонарушения, посягающие на избирательные права граждан, это совершение деяния такими формами вины как, умышленно (например, подкуп избирателя), так и по неосторожности (например, ошибки в учете бюллетеней).

Необходимо отметить то, что за совершение данных административных правонарушений законодатель установил ответственность, в виде административного штрафа и конфискации предмета административного правонарушения.

Штраф Штраф (нем. Strafe) - денежное взыскание, мера материального воздействия, применяемый в случаях и порядке, установленных законодательством РФ. является один из видов административного взыскания. Будучи наказанием имущественного характера, он является достаточно эффективной и наиболее распространенной мерой принудительного воздействия на правонарушителя. Юридическое содержание штрафа выражается в обязанности виновного лица уплатить в доход государства конкретную денежную сумму. Нарушение установленного законодательством правила поведения влечет ответственность в виде наложения административного штрафа в размере от 5 до 500 минимальных размеров оплаты труда в зависимости от субъекта совершения административного правонарушения.

Среди избирательных правонарушений закрепленных в главе 5 КоАП РФ есть два состава административных правонарушений, где помимо административного штрафа предусмотрено дополнительное наказание - это конфискация предмета административного правонарушения. Например, статья 5.19 Использование незаконной поддержки кандидатом, зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума. Законодатель прямо указал на обязательную конфискацию предмета, которым может являться любые материальные ценности, пригодные для использования при проведении выборов и референдумов (компьютерная техника, оргтехника, канцелярские товары, бумага и бензин и другие горюче-смазочные материалы, и др.).

Подобная санкция также предусмотрена статьей 5.20. Финансирование избирательной кампании, проведения референдума помимо избирательных фондов, фондов для участия в референдуме и оказание иной запрещенной законом материальной поддержки. В данном случае предметом административного правонарушения являются денежные средства (в отечественно и (или) иностранной валюте), а также любые материальные ценности, пригодные для использования в решении тех или иных задач избирательной кампании (референдума). Предмет административного правонарушения подлежит обязательной конфискации в качестве дополнительного административного взыскания.

Вопрос о подведомственности таких административных дел в ряде случаев законодатель устанавливает так, что - это уполномоченные на то органы (члены избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные на то данными комиссиями). Что касается о возбуждении дела об административном правонарушении, то эта обязанность возложена на прокурора РФ, согласно ст. 28.4 КоАП РФ.

Согласно ст.23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, посягающие на избирательные права граждан рассматривают судьи РФ.

2.3 Наиболее распространенные составы административных правонарушений, посягающие на избирательные права граждан Российской Федерации

Несмотря на проводимую разъяснительную работу и контрольно-надзорную работу избирательных комиссий, других государственных органов, кандидаты, их представители, средства массовой информации, иные участники избирательного процесса довольно часто совершают правонарушения, посягающие на избирательные права граждан РФ.

Например, они применяли правонарушающие технологии на протяжении всей избирательной кампании, Под избирательной кампанией (фр. Campagne - поход) следует понимать систему агитационных мероприятий, проводимых политическими партиями, и другими участниками избирательного процесса, а также независимыми кандидатами с целью обеспечить себе максимальную поддержку на предстоящих выборах. Основными формами и способами агитации в ходе данных мероприятий: проведение предвыборных собраний, митингов, печатание статей, памфлетов в газетах, расклейка предвыборных афиш и плакатов, выступление по радио и телевидению. а особенно в период предвыборной агитации. Искусственно (умышленно) увеличивали тираж газет с агитационными материалами кандидатов. От имени кандидата-соперника рассылали лжеписьма с требованием оказать финансовую помощь, а затем это обстоятельство освещали в средствах массовой информации как реальные действия кандидата; распространяли агитационные материалы в поддержку кандидата-соперника от имени асоциальных, одиозных личностей, анонимные агитационные материалы с неточными и неполными выходными данными. Некоторые кандидаты распространяли материалы, содержащие ложную, порочащую честь, достоинство и деловую репутацию их конкурентов информацию. Некоторые средства массовой информации «... освящая выборы, забывают о журналисткой этике, а то и игнорируют ее». Вешняков А.А. Традиции и новеллы избирательного процесса в России (1999-2002гг.)//Журнал о выборах.2002. №4.С.5. Были случаи блокирования эфира негосударственных средств массовой информации во время трансляции агитационных выступлений, монополизации мест размещения наружной рекламы, обнародования заведомо недостоверных результатов социологических опросов, участия местных и федеральных средств массовой информации в агитационной деятельности от собственного имени, распространения агитационных материалов без согласия кандидатов либо без представления копий в избирательную комиссию, использования кандидатами средств массовой информации, размещенных вне зоны юрисдикции избирательных комиссий и не подвластны избирательному законодательству РФ.

Приведенный перечень правонарушающих агитационных технологий свидетельствует о том, насколько широкое распространение они получили, каким разнообразием и изощренностью отличаются. Разумеется, с такого рода нарушениями и лицами, их совершающими, нужно вести активную борьбу и, прежде всего, совершенствовать законодательство, регулирующее избирательный процесс и устанавливающее административную ответственность в этой сфере. В первую очередь нуждаются в более четком регулировании вопросов социологического сопровождения выборов, участия негосударственных средств массовой информации в предвыборной агитации (порядок предоставления на платной основе эфирного времени и печатной площади). Вне правового регулирования остается пока еще размещение наружной рекламы и политической рекламы в электронных и печатных средствах массовой информации и некоторые другие вопросы.

Для того чтобы установить наиболее распространенные составы административных правонарушений, посягающих на избирательные права граждан РФ на примере Тюменской области, необходимо обратиться к статистическим данным, которые были предоставлены Избирательной комиссией Тюменской области (Приложение 1).

Прилагаемые статистические данные показывают, что во время избирательной кампании по выборам Губернатора Тюменской области (дата выборов - 14 января 2001 года) Избирательной комиссией Тюменской области было составлено 7 протоколов об административных правонарушениях.

Примечательно, что в работе избирательной комиссии выработана практика прохождения вопроса об административном правонарушении. Первоначально факты нарушений обсуждаются на заседаниях рабочих групп по рассмотрению обращений или по контролю за соблюдением порядка проведения предвыборной агитации. Предварительно именно эти группы дают заключение о факте совершения административного правонарушения, обоснованности составления протокола в отношении нарушителя и рекомендуют избирательной комиссии составить протокол. После этого заключения рабочей группы рассматривают на заседаниях избирательной комиссии, в ходе которой выносится решение о составлении протокола об административном правонарушении. Нарушитель извещается о времени и месте составления протокола, протокол составляется в двух экземплярах, один из которых передается нарушителю, затем материалы направляются в суд для привлечения виновного к административной ответственности.

Следует отметить, что избирательная комиссия указывает на некоторые проблемы, связанные с составлением протоколов об административной ответственности. Например, в условиях напряженной избирательной кампании возникают трудности с выполнением требований законодательства о направлении материалов в суд в течение суток.

Существует предложение об установлении жестких сроков рассмотрения судами протоколов об административных правонарушениях в период избирательной кампании, поскольку нередко эти дела рассматриваются после выборов, когда предупредительное воздействие предусмотренной меры потеряло свое значение. Предлагается также увеличить размеры штрафов в отношении средств массовой информации, поскольку действующие штрафные санкции не являются эффективными.

На основании опыта работы по составлению протоколов об административных правонарушений избирательных комиссий РФ в целом оценивают это направление деятельности как неэффективное. Эта работа требует больших затрат времени и сил, поскольку выносится коллегиальное решение, которому предшествует кропотливая проверка.

Для более детального изучения исследования данного вопроса, необходимо сравнить статистические данные по составлению административных протоколов в других регионах РФ в ходе избирательных кампаний субъектов РФ. Так, при проведении выборов Губернатора Челябинской области (дата выборов - 24 декабря 2000 года) избирательной комиссией Челябинской области было составлено 13 протоколов об административных правонарушениях. В ходе выборов депутатов Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области (дата выборов - 14 апреля 2002 года) избирательной комиссией области составлено 8 протоколов об административных правонарушениях. Подробнее см., записку о практике работы Избирательной комиссии Свердловской области, Избирательной комиссии Тюменской области, Избирательной комиссии Челябинской области при разрешении избирательных споров в административном и судебном порядке//Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2002. №9. С.41-42. В Камчатской области в период избирательной кампании по выборам Губернатора и депутатов Совета народных депутатов Камчатской области по 29 протоколам, составленным избирательными комиссиями, судьями с виновных физических и юридических лиц взыскано 144 150 рублей штрафа в бюджет города Петропавловска-Камчатска, и в период выборов президента Республики Саха (Якутия) Биктагиров Р.Т. Работа с обращениями граждан в избирательных комиссиях: организационно-правовые аспекты//Вестник ЦИК. №7. 2002. С.42. по 15 протоколам об административных правонарушениях с виновных лиц взыскано штрафа на общую сумму 160 тысяч рублей. Избирательные споры и их разрешение на выборах в Российской Федерации в 2001 году//Выборы в Российской Федерации. 2001. Электоральная статистика. -М.: Издательство «Весь мир», 2002. С.106.

При анализе данных (Приложение 1) можно сделать вывод, что наиболее совершаемым нарушением в ходе избирательной кампании является изготовление и распространение агитационных анонимных материалов. Это, в очередной раз, доказывает низкий уровень правовой культуры большей части участников избирательного процесса, так как указанные действия относятся к негативным технологиям влияния на общественное мнение, применение которых недопустимо в гражданском обществе. Особенно в данный период развития нашего государства. Данные действия необходимо предупреждать, выявлять и пресекать. К этому и призвана норма ст. 5.12 КоАП РФ. Анонимные агитационные материалы практически всегда несут сведения не соответствующие действительности, что может повлечь за собой дискредитацию кандидатов, оскорбление их чести, достоинства, доброго имени, а также введение в заблуждение избирателей. Последнее, является серьезным нарушением права граждан на получение достоверной информации о претендентах на выборную должность.

При квалификации данного правонарушения, можно выделить следующие аспекты. Родовым объектом данного правонарушения являются общественные отношения, связанные с реализацией гражданами РФ конституционного права избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч.2 ст.32 Конституции РФ).

Предметом административных правонарушений по КоАП РФ выступают агитационные печатные и аудиовизуальные материалы Под агитационными печатными материалами в данных составах административных правонарушений понимаются растиражированные типографским способом (печатанием или тиснением) в каком-либо количестве идентичных экземпляров произведения письменности и (или) изобразительного искусства, содержащие признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума и предназначенные для массового распространения и обнародования в ходе избирательной кампании, при проведении референдума. Наиболее распространенными видами печатных агитационных материалов являются листовки, брошюры, буклеты, плакаты, календари. Аудиовизуальные материалы признаются агитационными, если они содержат признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума и предназначены для массового распространения и обнародования в ходе избирательной кампании, при проведении референдума., для сравнения КоАП РСФСР устанавливает запрет только на печатные агитационные материалы. В новом Кодексе об административных правонарушениях перечень объектов расширен, что обусловлено развитием научно-технических достижений, а в частности, способов и технологий производства агитационных материалов. Данный запрет связан с тем, что законодательство о выборах (референдуме) устанавливает недопустимость содержания в агитационных предвыборных материалов призывов к насильственному изменению основ конституционного строя и нарушению целостности РФ, запрещает агитацию или пропаганду социальной, расовой или религиозной вражды и др. Необходимо во всех случаях знать, кто выпускает агитационные материалы, чтобы можно было установить организацию и лиц, ответственных за изготовление и распространение таких материалов.

Что же касается объективной стороны, то можно сделать следующие выводы. Ранее законодатель при квалификации данного административного правонарушения имел в виду, что данные агитационные материалы должны быть по цели и содержанию:

связанные с выборами (референдумом);

выпускаемые в период подготовки и проведения выборов (референдума);

связаны с выборами в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Отсутствие хотя бы одного из этих квалифицирующих признаков не образует состава правонарушения.

Административные правонарушения могут быть совершены в форме, как действия, так и бездействия.

Под изготовлением печатных и аудиовизуальных агитационных материалов понимается создание оригиналов (в том числе электронных) агитационных материалов, а также их тиражирование соответствующим способом.

Распространение печатных и аудиовизуальных агитационных материалов состоит в их выпуске в обращение.

Квалифицирующее значение имеет время совершения административных посягательств - период подготовки и проведения выборов (референдума), который начинается со дня официальной публикации решения о назначении выборов референдума и завершается окончанием дня голосования.

Сейчас же квалифицирующим признаком имеет место время совершения административных посягательств - это период подготовки и проведения выборов (референдума), который начинается со дня официальной публикации решения о назначении выборов референдума и завершается окончанием дня голосования.

Сравнивая субъективную сторону, то приходим к выводу, что никаких изменений не произошло.

Что же касается субъектов данного правонарушения, то следует отметить, что в КоАП РСФСР законодатель выделяет должностных лиц и граждан, несущих административную ответственность. В КоАП РФ законодатель расширяет круг субъектов, внеся в их состав юридических лиц.

Кроме того, необходимо отметь, что вторым по совершаемости правонарушением, является нарушение правил предвыборной агитации со стороны средств массовой информации (ст. 5.8 КоАП РФ), избирательная комиссия Тюменской области 5 раз обращала внимание средств массовой информации на недопустимость нарушения избирательного законодательства.

Агитация - важнейший инструмент демократических выборов. Через нее доносят до избирателей информацию о кандидатах на выборные должности, которая может оказать решающее значение в той или иной избирательной кампании. Только неукоснительное соблюдение требований закона может сделать агитацию безвредной и честной, которого можно добиться лишь установлением жестких санкций за нарушение установленных норм права.

Рассматриваемое правонарушение, как впрочем, и все остальные, необходимо выявлять, пресекать и предупреждать. Надо полагать, что ст. 5.8 нового КоАП РФ, станет достойной заменой ст. 40*8 КоАП РСФСР.

В настоящее время избирательное законодательство не содержит эффективного механизма по пресечению допускаемых средствами массовой информации нарушений правил предвыборной агитации (штрафные санкции неэффективны).

Избирательным законодательством не предоставлено избирательным комиссиям право вынесения предупреждения должностным лицам организаций телерадиовещания, редакциям периодических печатных изданий за нарушение порядка проведения предвыборной агитации. На практике такие меры практически применяются комиссиями под различными формулировками: обратить внимание и т.д. Необходимо предоставить такое право комиссиям и предусмотреть обязанность Министерства по делам печати, телерадиовещания и массовых коммуникаций решать вопрос о приостановлении действий лицензий электронных средств массовой информации по предупреждениям, выносимым комиссиями. Кроме того, такое предупреждение должно рассматриваться министерством в качестве необходимого элемента системы нарушений при принятии решении о приостановлении лицензии средств массовой информации.

Практически получается так, что министерством, в первый раз выносится предупреждение, несмотря на решения избирательной комиссии о лишении лицензии, при этом как правило, такие предупреждения выносятся после окончания предвыборной агитации. Например, несвоевременно министерством было вынесено предупреждение телерадиокомпании «Паралакс», несмотря на решение комиссии о лишении ее лицензии. Необходимо совершенствовать избирательное законодательство в части, участия средств массовой информации в избирательной кампании. Один из вариантов совершенствование законодательства, это использование международной практики, которая предусматривает право избирательным комиссиям право вносить представления в суд о приостановлении деятельности средств массовой информации на период предвыборной агитации, а в отношении журналистов - дисквалификации за нарушения правил предвыборной агитации. Данные меры, поставят серьезный заслон «черному пиару», поскольку на сегодняшний день направление комиссиями материалов в правоохранительные органы и иные органы для пресечения нарушений правил предвыборной агитации является малоэффективным, так как такими полномочиями по приостановлению деятельности средств массовой информации они не обладают.