Конституційно-правове становище центральних та місцевих органів виконавчої влади в Україні

42

«Конституційно-правове становище центральних та місцевих органів виконавчої влади в Україні»

План

Вступ

1. Сутність органів виконавчої влади держави в контексті теорії розподілу влад.

2. Характеристика Кабінету Міністрів України, як вищого органу в системі органів виконавчої влади України.

3. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

4. Місцеві органи державної виконавчої влади.

Висновки

Список використаних джерел

Вступ

Починаючи від набуття Україною незалежності, в нашій державі тривають пошуки ефективної моделі системи та структури органів державного управління - від трансформації тієї системи, що дісталася державі у спадок від радянських часів, до створення нової, побудованої у відповідності до потреб нового демократичного суспільства. Однак, навіть майже через два десятки років цих процесів, система органів державного управління в Україні залишається відірваною від народу, неефективною і такою, що не відповідає у достатній мірі його інтересам. При цьому, в ході політичних перетворень, що об'єктивно обумовлюють проблеми розподілу владних повноважень, постійно виникають питання щодо віднесення тих, чи інших органів державного управління до сфери відповідного підпорядкування, зокрема щодо тієї, чи іншої «гілки» державної влади. У той же час, виходячи з обраного курсу на побудову в нашій країні правової держави, що закріплено положеннями Конституції України, першочерговою залишається проблема удосконалення чинного законодавства щодо діяльності владних органів в Україні і в першу чергу це стосується органів державної виконавчої влади.

Актуальність дослідження полягає у необхідності визначення підходів до оцінки конституційно-правових засад діяльності органів державної влади в сучасних умовах державотворення в Україні.

Інститут засад виконавчої влади в Україні є конституційним інститутом найвищого рівня системності. Його нормативне наповнення насамперед забезпечується змістом двох розділів Основного Закону - «Президент України» і «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади». Наголосимо, що по-суті загальною рисою світової конституційної практики є наявність в основних законах розділів (глав), присвячених виконавчій владі.

За будь-яких умов, аналіз змісту конституційного інституту засад виконавчої влади в Україні має бути однією з преференцій вітчизняної юридичної науки. При цьому такий аналіз не слід зосереджувати виключно на положеннях чинної Конституції України а важливо простежити ретроспективу відповідного явища.

В нашій країні у 90-і роки минулого століття було видано низку робіт науковців-юристів (здебільшого статей і тез виступів на наукових конференціях), автори яких досліджували окремі аспекти конституційної регламентації сфери виконавчої влади. Вивченню питань теоретичного і практичного характеру щодо організації і функціонування системи виконавчої влади присвячена праця вчених, здебільшого зосереджених в Інституті держави і права НАН України і в Українській Академії державного управління при Президентові України. Вказані установи виконують важливу роль інтеграторів відповідних досліджень.

Проте з об'єктивних причин більшість розробок працівників цих установ мають адміністративно-правову спрямованість, і явище виконавчої влади досліджується ними насамперед в контексті теорії державного управління. Тому можна говорити про існування потреби в узагальненнях щодо проблем конституційної теорії і практики, пов'язаних із загальним явищем виконавчої влади, зокрема з функціонуванням системи виконавчої влади в Україні.

1. Сутність органів виконавчої влади держави в контексті теорії розподілу влад

Формування виконавчої влади як реального явища є одним з ключових чинників національного державотворення. Зміст відповідних процесів відображає сприйняття ідеї “розподілу влад” (поділу влади), яка стала визначальною для теорії і практики конституційного розвитку України. Реалізація цієї ідеї за певних умов сприятиме демократичному наповненню державотворення, адже сучасна держава існує в координатах, зумовлених саме “розподілом влад” Єрмолін В.П. Конституційні засади виконавчої влади в Україні (проблеми теорії і практики). - Рукопис. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право. Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Київ, 2002..

Реформування українського суспільства, виникнення і розповсюдження нових суб'єктів правових і суспільних відносин створюють об'єктивну потребу пошуку принципово нових підходів до розуміння правових явищ, підходів, які б відповідали сучасній концепції правового регулювання.

Останніми роками спостерігається відмова від надмірної ідеологізації проблеми функціонування державної і, зокрема, виконавчої влади і перехід від абсолютизації принципу розподілу влади і практики його реалізації до більш виважених, логічно, історично та емпірично обґрунтованих позицій. Що ж являє собою розподіл влади: теоретичну концепцію, спосіб організації державного апарату чи об'єктивну властивість його функціонування? У новітніх дослідженнях спростовується теза про обумовленість системи розподілу влади природою людини і про формулювання основних постулатів теорії поділу державних органів на законодавчі, виконавчі та судові ще у давньогрецькій філософії Цвєтков В.В., Кресіна І.О., Коваленко А.А. Суспільна трансформація і державне управління в Україні: політико-правові детермінанти. - К.: „Ін Юре”, 2003. С.287.

Часто цитована прибічниками „вічності” і „природності” сучасних конституційно-правових конструкцій фраза Платона про необхідність „не тільки поділу влади між правителями, але й її змішування” Медушевский А.Н. Становление и развитие доктрины разделения властей//Вестник Российской Академии наук. - 1994. - Т. 64. - № 1. - С. 75-92; - № 2. - С. 89-107. є лише вираженням ідеї спеціалізації державних органів і координації управлінської діяльності. Така спеціалізація здійснювалася за найрізноманітнішими ознаками: владні органи античності поділялися на військові та цивільні, релігійні та світські, центральні та місцеві і ін. Спроби відшукати сліди новітніх політико-правових доктрин у об'єктивно обумовленій різноманітності організаційних форм державного впливу на архаїчне та середньовічне суспільство уявляються безперспективними. Реальним історичним генезисом концепції розподілу влади і первісних теоретичних уявлень про сутність і призначення виконавчої влади став соціальний конфлікт між абсолютистськими режимами європейських держав ХVII-XVIII ст.ст. і політичними прагненнями народженої Реформацією і колонізацією Нового Світу торговельно-промислової буржуазії.

Першою науковою працею, у якій говорилось про розподіл влади, слід вважати працю Дж. Локка „Про державу”. Головна загроза свободі, вважав Дж. Локк, полягає в зосередженні влади в руках абсолютного монарха, який сам встановлює закони та примушує їх виконання. З метою запобігання узурпації влади Дж. Локк пропонував розподілити її між законодавчими, виконавчими і федеративними органами. Відзначалася також необхідність створення судових органів, хоча як окрема гілка влади суди Локком не розглядалися Безродний Є.Ф., Ковальчук Г.К., Масний О.С. Світова класична думка про державу і право. - К.: Юрінком-Інтер, 1999. С.95..

З моменту виникнення наукових уявлень про систему розподілу влади, всі автори (як прихильники, так і опоненти даної концепції) загострювали увагу на неповній визначеності компетенції виконавчої влади і наявності в неї реальних важелів впливу на інші гілки влади: економічних, силових та організаційних (для прикладу: Кабінет Міністрів України, який є вищим органом виконавчої влади України, визначає умови оплати праці суддів, що є представниками судової влади).

Теорія розподілу влади, запропонована Ш.-Л. Монтеск'є у класичному творі „Про дух законів”, передбачала виділення законодавчих, виконавчих зовнішніх, виконавчих внутрішніх і судових органів Монтескье Ш.-Л. Избр. соч. - Т. 2. - М.: Наука, 1951.. При цьому Монтеск'є також зазначав, що „судова влада у певному розумінні не є владою” і наголошував на тому, що розподіл влади є способом організації державних органів, притаманним демократичним республікам майбутнього. Реальністю ж абсолютистської Франції Монтеск'є вважав узурпацію владних повноважень монархом і створюваними ним виконавчими органами.

Практична реалізація доктринальних положень Локка та Монтеск'є вперше була здійснена у США, після проголошення незалежності. Сполучені Штати і нині залишаються державою, де принцип розподілу влади реалізовано найбільш послідовно. Разом з тим і у США неодноразово здійснювалися як теоретичні спроби переглянути засади побудови державного апарату, так і відхилення від реалізації принципу розподілу влади на практиці.

Спроби перенести заокеанський досвід на європейський ґрунт за часів Французької революції виявилися значно менш вдалими. Перешкодою знов стала діяльність виконавчих органів, зокрема Комітету громадського порятунку, якому вдалося тероризувати Конвент. Як іронічно і, водночас, із співчуттям, зазначає Т. Карлейль, „перший з дворічних парламентів, за яким прийшли б інші, якби паперова конституція була чогось варта, трагічно загинув ще до закінчення першого року повноважень” Карлейль Т. Французская революция. История. - М.: Мысль, 1991. с. 303.

.

Конституційна практика європейських держав ХІХ-ХХ ст.ст. пішла шляхом часткової реалізації теорії розподілу влади, з урахуванням культурних, економічних та соціальних особливостей кожної з національних європейських держав. Об'єктивні перешкоди на шляху втілення концепції поділу законодавчих, виконавчих і судових повноважень стимулювали прагнення до наукової ревізії її вихідних постулатів.

З розгорнутою критикою теорії розподілу влади виступив Л. Дюгі, який стверджував, що вона суперечить більш загальному принципу - національного та державного суверенітету. За словами Дюгі, „суверенітет є, по суті, персоніфікованою волею нації; як і всяка інша особистість і втілена у неї воля, вона неподільна. Концепція суверенітету, єдиного у трьох владах, є метафізичною концепцією, аналогічною християнській таємниці Трійці, яка надихала інколи химери Конституційної асамблеї 1789 р., але яка є неприйнятною для створення реального права.

Як одну з різновидностей концепції Дюгі можна розглядати критику доктрини розподілу влади В. Вільсоном, який, також схиляючись до суто функціональної інтерпретації проблеми, дійшов висновку про неефективність диференціації влади у зв'язку зі зростанням завдань виконавчої влади та необхідністю більш оперативно приймати рішення у сучасній державі Вильсон В. Государство: Прошлое и настоящее институциональных учреждений. - М.: Саблин, 1905 - 152 с..

Дж. Бурдо оголошує теорію розподілу влади міфом та вважає можливим інтерпретувати її як розподіл праці, функцій чи, врешті-решт, сфер діяльності держави.

Опонуючи зазначеним авторам, А. Есмен вказував на динамічний характер балансу рівноваги між вищими органами влади, який підтримується завдяки постійним зусиллям законодавця, спрямованим на обмеження зловживань з боку інших, насамперед виконавчих, органів.

Своєрідним синтезом розглянутих думок може бути названа концепція розподілу влади у конституційній державі М. Оріу. Зміст конституційного порядку він бачить в утворенні системи дієздатних інститутів, а завдання права - в чіткому визначенні їх взаємовідношення, організацій та функцій. Розглядаючи проблему з погляду адміністративного права, він підкреслив, що на практиці співвідношення двох влад є далеким від ідеального, що об'єктивно існує стійка тенденція до пригнічення законодавчої влади виконавчою, парламенту - стійким бюрократичним апаратом сучасної держави.

У праці К. Левенштейна можна знайти принципову відмову від доктрини розподілу влади. Основний аргумент - статичність концепції, її невідповідність динамізму епохи радикальних соціально-політичних перетворень. Принцип розподілу влад, згідно з цією думкою, завжди був „більш політичною ідеологією, ніж моделлю дійсної політичної організації”. Здавалося б, практика цілком підтверджувала висновки процитованого автора. За словами його сучасника Легі, одного з провідних діячів адміністрації Ф.Д. Рузвельта, „якби знайшовся хто-небудь, крім Рузвельта, хто знав би, чого бажає Америка, це було б для мене дивним відкриттям” Уткин А.И. Дипломатия Франклина Рузвельта. - Свердловск: Изд-во Уральского университета, 1990. С.345..

Але цей аналіз змушує Левенштейна, як і інших критиків, прийти до парадоксальної дилеми: чим пояснити той факт, що нереалістична доктрина стала основою сучасного конституціоналізму? Пояснення цього феномену можливе лише завдяки соціологічному дослідженню тих принципових соціальних змін, які призвели до відмови від буквального тлумачення принципу розподілу влад і його перетворення на інструмент взаємодії держави та громадянського суспільства. У цьому аспекті праця Левенштейна досягла результатів, визнаних сучасною наукою. Формулюючи висновки коментованого автора в термінах сучасної соціологічної теорії, можна відзначити факт трансформації механізму влади традиційного парламентаризму в умовах модернізації, яка після Першої світової війни охопила не тільки сферу економіки і суспільних відносин, але і політичну владу. Для усвідомлення суті і спрямованості цієї трансформації необхідно подолати ортодоксальний погляд на співвідношення держави і громадянського суспільства, згідно з яким останнє має з часом поглинути державу. Навпаки, саме розвинене громадянське суспільство визначає становлення правової, демократичної держави з ефективною системою управління Перегуда Є. Державне управління має бути поставлене на науковий грунт // Право України. - 2004. - № 7. - С. 148..

Оновлена теорія розподілу влади періоду кінця ХХ - початку ХХІ століття розглядає конституцію і систему вищих державних органів не як продукт функціонування і розвитку держави, а як акт громадянського суспільства і за цієї умови зростання повноважень і обсягів діяльності органів виконавчої влади не становлять загрози для демократичної системи, оскільки у такому суспільстві діє механізм створення компенсуючих переваг Ролз Дж. Теория справедливости. - Новосибирск, 1995. - с. 28.

Як зазначає В. Речицький, прийняття реальної конституції є актом політичної ініціації народу і означає, що громадськість не тільки усвідомила своє принципове верховенство щодо державної влади, але й почала ототожнювати себе з головним чинником прогресу Речицький В. Конституційний процес в Україні як феномен демократії // Вісник Академії правових наук України. - 1995. - № 4. - С. 127..

У зв'язку з цим акцент при розгляді взаємного статусу законодавчих, виконавчих і судових органів переноситься із балансу повноважень на баланс відповідальності. При обговоренні Концепції політичної реформи, в ході якої нещодавно було внесено зміни до Конституції України, спеціально зазначалося, що існує об'єктивна необхідність визначення вектора політичних сил, що домінують у вищому представницькому органі держави і зобов'язані взяти на себе відповідальність не тільки за напрями законотворення, але й за дії виконавчої влади.

Отримав у новітніх дослідженнях своє визнання (і, головне, наукове обґрунтування) також той факт, що діяльність виконавчої влади не може бути зведена до виконання законів і здійснення поточного управління. До сфери діяльності виконавчих органів повинно бути віднесено також застосування до громадян заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративних стягнень; здійснення позасудового захисту прав громадян у порядку адміністративного оскарження; розгляд і вирішення індивідуальних адміністративних справ, включаючи надання адміністративних послуг; прийняття зобов'язуючих рішень у процесі вирішення „публічних потреб” (наприклад, відведення земель, будівництво громадських споруд); відомча нормотворчість тощо Авер'янов В. Ще раз про зміст і співвідношення понять „державне управління” і „виконавча влада”: полемічні нотатки // Право України. - 2004. - № 5. - С. 115..

Становлення явища виконавчої влади в Україні є предметом аналізу представників різних наук. Проте, об'єктивно найважливішими є конституційно-правові за сутністю дослідження цього явища. Основний Закон встановлює, конституює виконавчу владу, а інші джерела галузі конституційного права покликані визначити основи системи виконавчої влади, встановити статус її окремих елементів, регламентувати деякі інші питання.

Достатньо перспективний підхід до визначення сутності і суспільного призначення виконавчої влади виражено у Рішенні Конституційного Суду України по справі № 1-1/99 від 8.04.1999 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді). Одне з питань, яке виносилося на розгляд органу конституційної юрисдикції, полягало у необхідності тлумачення поняття „орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах”. Конституційний Суд у п. 5 мотивувальної частини Рішення зазначив: „поняття „орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов'язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом, відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України, може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади”. У п. 2 мотивувальної частини того ж Рішення зазначається, що в основі державних інтересів завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

Отже, з погляду Конституційного Суду, на органи виконавчої влади покладається обов'язок щодо безпосередньої реалізації функцій держави із забезпечення загальнонаціонального розвитку та громадської безпеки в усіх сферах життєдіяльності суспільства, що зазнають державно-владного впливу. Запропоноване розуміння виконавчої влади як такої, що „виконує” функції держави, відповідає сучасному стану досліджень у сфері розподілу влади. Необхідно відмовитися від спрощених, ідеологічно упереджених міркувань про “рівність” гілок влади. Дійсно, вплив держави на суспільство виявляється, насамперед, у конкретних управлінських рішеннях, прийняття та здійснення яких завжди передбачає певний простір дискреційності, власного розсуду органу чи посадової особи виконавчої влади. Внаслідок викладеного, повноваження парламенту, уряду та органів правосуддя не можуть бути політично рівноцінними. Власне, у наведеному висновку немає нічого нового навіть у порівнянні з поглядами Дж. Локка. Нова методологія дослідження виконавчої влади характеризується лише прагненням відмовитися від безумовно негативної оцінки такої нерівності, з урахуванням того, що баланс між гілками влади в реальних умовах функціонування політичної системи досягається, перш за все, за допомогою контрольних повноважень законодавчої влади, інститутів конституційної відповідальності та судового оскарження неправомірних актів, дій та бездіяльності органів виконавчої влади. Істотним уявляється і вплив такої переоцінки сутності виконавчої влади на критерії ефективності державного управління, яка не може і не повинна розглядатися у сучасних умовах лише як повне виконання нормативних вимог. Відношення до виконавчого органу як до виразника державних інтересів у певній сфері життя суспільства дозволить подолати позитивізм у ставленні до проблем управлінської діяльності, оскільки саме визначення мети, її обґрунтованість та відповідність потребам суспільства і, власне, досягнення цієї мети стає першою ланкою оцінки ефективності управління.

2. Характеристика Кабінету Міністрів України, як вищого органу в системі органів виконавчої влади України

Вищим органом у системі органів виконавчої влади в Україні є Кабінет Міністрів України, який очолює систему органів виконавчої влади, є Урядом України, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Він відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України Конституція України // Відомості Верховної Ради України вiд 23.07.1996 - 1996 р., № 30, стаття 141..

Отже, Кабінет Міністрів України -- це вищий орган у системі органів виконавчої влади, відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України, що керується у своїй діяльності Конституцією, законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України.

В умовах конституційно-правових змін в Україні Кабінет Міністрів України набуває якісно нового конституційного статусу і перетворюється в один із найбільш впливових вищих органів державної влади, поряд з Верховною Радою України та Президентом України. По суті, Кабінет Міністрів України набуває значної політичної ваги і трансформується в центральний орган виконавчої влади, що формується, а відтак -- і репрезентує функції коаліції депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Тобто Кабінет Міністрів України перетворюється з технологічного органу державної влади в політичний Погорілко В.Ф., Федоренко В.Л. Конституційне право України: Підручник / За заг. ред. В. Ф. Погорілка. -- К.: Наукова думка; Прецедент, 2006..

До складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри, міністри.

Прем'єр-міністр України призначається Верховною Радою України за поданням Президента України.

Кандидатуру для призначення на посаду Прем'єр-міністра України вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Міністр оборони України, Міністр закордонних справ України призначаються Верховною Радою України за поданням Президента України, інші члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України за поданням Прем'єр-міністра України.

Прем'єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України. (Конституція України // Відомості Верховної Ради України вiд 23.07.1996 - 1996 р., № 30, стаття 141).

Згідно із Конституцією України Кабінет Міністрів України:

1) забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України;

2) вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

3) забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

4) розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

5) забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону;

6) розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

7) здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

8) організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

9) спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади;

9-1) утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;

9-2) призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем'єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України;

10) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України Конституція України від 28.06.1996р. Із змінами, внесеними згідно із Законом N 2222-IV від 08.12.2004, // Відомості Верховної Ради України вiд 23.07.1996 - 1996 р., № 30, стаття 141; ВВР, 2005, N 2, ст.44..

Функції, повноваження, організаційно-правові основи діяльності Кабінету Міністрів України визначено Законом України «Про Кабінет Міністрів України».

Закон України «Про Кабінет Міністрів України» у своїй першій редакції був прийнятий Верховною Радою України 21.12.2006 року не зважаючи на численні зауваження до нього з боку Президента України.

Дана редакція закону містила ряд суперечливих положень, а також явних неузгодженостей із нормами самої Конституції України.

Зокрема, досить сумнівною видається норма закону, згідно якої коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді має право вносити подання про призначення на посаду Прем`єр-міністра України в разі невнесення Президентом України такого подання у строк, визначений Конституцією України Закон України «Про Кабінет Міністрів України» (редакція від 21.12.2006 року // Відомості Верховної Ради України вiд 16.03.2007, № 11, стор. 477, стаття 94..

З одного боку, все виглядає цілком логічним. Адже, по-перше, уявимо собі ситуацію, що Президент відмовляється вносити пропоновану йому кандидатуру на посаду Прем'єра. Це може спровокувати затяжну кризу з непередбаченими наслідками. По-друге, Україна все таки парламентсько-президентська республіка, головна роль у формуванні уряду належить саме парламенту, а не президенту. Верховна Рада відповідальна за формування складу Кабміну і за його діяльність.

Разом з цим у Конституції України залишена норма про те, що саме Президент вносить кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра. Отже, очевидним є те, що Президент України має реалізовувати власні повноваження цьому процесі призначення останнього.

Ще одна норма наділяла коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді правом вносити до парламенту подання про призначення Міністра оборони і Міністра закордонних справ „у разі невнесення Президентом України до Верховної Ради України кандидатур на посади Міністра оборони України чи Міністра закордонних справ України у строк, визначений частиною першою цієї статті” Закон України «Про Кабінет Міністрів України» (редакція від 21.12.2006 року // Відомості Верховної Ради України вiд 16.03.2007, № 11, стор. 477, стаття 94.. По-перше, згідно Конституції України, лише Президент має право вносити подання про призначення вищезгаданих високопосадовців, причому, одноосібно, без будь-чиєї пропозиції. Друге випливає з першого - якщо це винятково його квота, то чому він не буде її вносити вчасно? Хіба що через велику зайнятість більш важливими справами забуде про це питання? На мій погляд, така норма виглядала дещо абсурдною, штучною.

В законі абсолютно не було враховано також питання щодо особливостей звільнення міністрів, які призначаються за поданням Президента. А це вже призводило до неоднозначного підходу при вирішенні питання звільнення міністрів парламентом.

Ряд суперечливих положень першої редакції Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 21.12.2006 року обумовило необхідність внесення змін до даного нормативно-правового акту, а тому 16 травня 2008 року Верховною Радою України було прийнято нову редакцію Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон).

У Загальних положеннях Закону визначено роль Кабінету Міністрів України у системі органів виконавчої влади. Зокрема, Законом закріплено термін «Уряд України» (ч. 1 ст. 1 Закону), також визначено, що діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості (ч. 1 ст. 3 Закону) Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 21.05.2008 року // Офіційний вісник Президента України вiд 17.05.2008 - 2008 р., № 17, стор. 3, стаття 557..

У Законі відображено також і закріплений у Конституції України принцип «законності». Так, Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях (ч. 2,3 ст. 3 Закону).

Розділ ІІ Закону „Склад і порядок формування Кабінету Міністрів України” врегульовує питання статусу членів Кабінету Міністрів України; вимог до осіб, які входять до складу Кабінету Міністрів України; процедури внесення, розгляду і затвердження Верховною Радою України кандидатури на посаду Прем'єр-міністра України, призначення членів Кабінету Міністрів України та набуття ними повноважень; механізм розгляду і затвердження Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Порівняно із попередньою редакцією Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Закон узгоджений із положеннями Конституції України у контексті суперечливих положень, які розглядалися вище.

Розділ ІІІ Закону "Припинення повноважень Кабінету Міністрів України" визначає підстави і порядок припинення повноважень Кабінету Міністрів України, окремих його членів.

Розділ ІV Закону "Компетенція Кабінету Міністрів України" регулює загальні питання компетенції Кабінету Міністрів України та основні повноваження Кабінету Міністрів України у різних сферах.

Розділ V Закону "Повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з органами виконавчої влади" визначає повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, підвідомчими їй органами, з місцевими державними адміністраціями, державними господарськими об'єднаннями, підприємствами, установами та організаціями.

Розділ VІ Закону "Повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з Президентом України" присвячений урегулюванню питань забезпечення Кабінетом Міністрів України виконання актів Президента України, скріплення членами Кабінету Міністрів України актів Президента України у випадках, передбачених Конституцією України, внесення Кабінетом Міністрів України пропозицій Президентові України з питань, що належать до повноважень глави держави, відносин Кабінету Міністрів України з Радою національної безпеки і оборони України, Секретаріатом Президента України.

Розділ VІІ Закону "Повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з Верховною Радою України та її органами" визначає механізм здійснення Кабінетом Міністрів України права законодавчої ініціативи, участі у законотворчому процесі, регулює питання взаємовідносин Уряду з Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, Рахунковою палатою, розгляду звернень і запитів народних депутатів України, звернень комітетів і тимчасових комісій Верховної Ради України, інформування Верховної Ради України про роботу Кабінету Міністрів України.

Розділ VІІІ Закону "Відносини Кабінету Міністрів України з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування та об'єднаннями громадян" присвячено врегулюванню відносин Кабінету Міністрів України з Конституційним Судом України, судами загальної юрисдикції, Службою безпеки України, Антимонопольним комітетом України, Фондом державного майна України, Державним комітетом телебаченням та радіомовлення України, національними органами державного регулювання, іншими державними органами, а також органами місцевого самоврядування та об'єднаннями громадян.

Розділ ІХ Закону "Організація діяльності Кабінету Міністрів України" визначає засади організації здійснення Кабінетом Міністрів України своїх повноважень, повноваження Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра і віце-прем'єр-міністрів України, міністрів України; засади підготовки і проведення засідань Кабінету Міністрів України, урядових комітетів, підготовки проектів, видання актів Кабінету Міністрів України, набрання ними чинності, організаційного, експертно-аналітичного, правового, інформаційного та матеріально-технічного забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України.

Розділом Х Закону "Соціальне та інше забезпечення членів Кабінету Міністрів України" пропонується врегулювати умови оплати праці Прем'єр-міністра України, його транспортного, медичного та іншого забезпечення на час виконання своїх повноважень, умови оплати праці, відпустки та матеріально-побутового забезпечення членів Уряду України.

Нарешті, розділ ХІ Закону "Прикінцеві положення" визначає порядок набрання чинності Законом "Про Кабінет Міністрів України".

Незважаючи на те, що прийняття нового Закону України "Про Кабінет Міністрів України" мало на меті привести норми, що визначають статус Кабінету Міністрів України - вищого органу у системі органів виконавчої влади, у відповідність із Конституцією України, впровадити європейські принципи у діяльність Уряду, чинна редакція Закону має і ряд недоліків.

Так, у Законі без будь-яких змін відтворюються 29 статей попередньої редакції Закону України «Про Кабінет Міністрів України», 2 статті вилучено, ще 30 статей викладаються у новій редакції або зі змінами різного обсягу. Але прийняття цілком нового закону з певного питання, на мій погляд, мало б супроводжуватись переглядом всіх невдалих положень попередньої редакції законодавчого акту. У Законі, на жаль, ця мета досягнута не в повному обсязі і він зберігає значну кількість недоліків попередньої редакції Закону. Зокрема:

1) У Законі чітко не визначається правовий зміст поняття «відставка» та його співвідношення з поняттями «припинення повноважень» та «звільнення», які вживаються стосовно члена Уряду. Зі змісту Закону, наприклад, мало б однозначно випливати, що у разі відставки допускається подальше тимчасове виконання «відставленою» посадовою особою (або і всім складом Уряду) своїх повноважень, а звільнення є негайним усуненням відповідної особи з посади та від виконання повноважень. Бажано також врегулювати питання щодо правових наслідків неприйняття парламентом відставки члена Уряду за поданою ним заявою про відставку.

2) У Законі не передбачено чітких положень стосовно джерел фінансування витрат, пов'язаних з діяльністю безпосередньо Уряду, а також міністерств та інших органів системи виконавчої влади.

3) Ч.3 статті 55 Закону передбачає «включення» актів Кабінету Міністрів України до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України, що не цілком узгоджується з положенням частини 3 статті 117 Конституції України, у якій вимагається реєстрація таких актів у порядку, визначеному законом Конституція України // Відомості Верховної Ради України вiд 23.07.1996 - 1996 р., № 30, стаття 141..

Закон перевантажений положеннями, які уже містяться у Конституції та законах України (зокрема, у статтях 33-35, 38 фактично дублюються положення Законів «Про Рахункову палату», «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про статус народного депутата України», «Про Конституційний Суд України»). Вважаю, що в таких випадках доцільніше застосовувати відсилання до відповідних статей Конституції і законів, а не дублювати закріплені законодавчі положення (тим більш, що такі положення нерідко за змістом відрізняються від «оригіналу»), або повноцінно відображати правовий характер і правила взаємовідносин Уряду із вказаними органами.

Отже, врегулювання діяльності Кабінету Міністрів України окремим законом безперечно є необхідним кроком українського державотворення. Поряд із цим, цілий ряд норм Закону України «Про Кабінет Міністрів України» потребують вдосконалення та, подекуди, і перегляду. Більше того, основною проблемою діяльності виконавчої влади в цілому є її дуалізм: з одного боку існує Кабінет Міністрів України, як вищий орган виконавчої влади, з іншого - Президент України, як Глава держави, конституційно не належить до вертикалі виконавчої влади, а фактично здійснює на неї безпосередній вплив, зокрема, через призначення голів місцевих державних адміністрацій. Це, в свою чергу, призводить до постійного напруження в державі, що зумовлюється протистоянням між Президентом та Кабінетом Міністрів України, з відповідними соціально-економічними наслідками для країни та її громадян, а тому вирішення даної проблеми знаходиться в площині докорінного перегляду чинної Конституції України в частині повноважень Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів України щодо формування виконавчої влади.

3. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади

Конституцією України чітко не врегульована діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. І це цілком закономірно, оскільки їх діяльність нерозривно пов'язана з роботою Кабінету Міністрів.

Сутність даних органів виконавчої влади розкривається у Законі України «Про Кабінет Міністрів України». Так, згідно із ч. 2 ст. 1 даного закону «Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади… спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів» Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 21.05.2008 року // Офіційний вісник Президента України вiд 17.05.2008 - 2008 р., № 17, стор. 3, стаття 557..

Тобто, принципи діяльності, функції та повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади повинні випливати із принципів діяльності, функцій та повноважень самого Уряду України. Та чи так все відбувається у системи центральних органів виконавчої влади України, чи дійсно Кабінет Міністрів України в повній мірі спрямовує, координує та контролює діяльність всіх центральних органів виконавчої влади України.

Одним із перших нормативно-правових актів незалежної України, що врегульовував діяльність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади був Указ Президента України від 20 березня 1995 року № 241/95 «Про затвердження Загального положення про галузеве міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України та Загального положення про функціональне міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України». Цим Указом центральні органи виконавчої влади розподілялися на галузеві, - що реалізують державну політику у відповідній галузі, сприяють структурній перебудові економіки країни та функціональні, - що реалізують державну політику у відповідній сфері економіки, сприяють її структурній перебудові Указ Президента України від 20 березня 1995 року № 241/95 «Про затвердження Загального положення про галузеве міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України та Загального положення про функціональне міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України» // http://zakon1.rada.gov.ua.

Однак, вже через рік згаданий Указ було визнано таким, що втратив чинність. Так, Указом Президента України від 12 березня 1996 року № 179/96 затверджено Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України (далі - Загальне положення), який є чинним і сьогодні. Міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України, згідно із Загальним положенням, є центральним органом державної виконавчої влади, підпорядкованим Кабінету Міністрів України, що реалізує державну політику у відповідній галузі Указ Президента України від 12 березня 1996 року № 179/96 «Про затвердження Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України» // Урядовий кур'єр вiд 28.03.1996 року.

Пункт 3 Загального положення закріплює основні функції міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади. Так, міністерство, інший орган виконавчої влади:

- бере участь у формуванні та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами, розробляє механізм її реалізації;

- прогнозує розвиток економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, трудовій, демографічній, соціальній, фінансовій та інших сферах;

- бере участь у розробленні проектів Державної програми економічного та соціального розвитку України, Державного бюджету України;

- готує пропозиції та бере участь у формуванні та реалізації політики у сфері виконання робіт і поставок продукції для державних потреб;

- розробляє цільові перспективні програми, опрацьовує комплекс заходів, спрямованих на поглиблення економічної реформи;

- реалізує державну стратегію розвитку відповідної галузі (групи суміжних галузей);

- вносить у встановленому порядку пропозиції про зміну умов оподаткування, одержання пільгових кредитів, визначення особливостей приватизації, демонополізації підприємств в окремих галузях;

- готує пропозиції про вдосконалення механізму регулювання розвитку економіки, її структурної перебудови, забезпечення ринкової збалансованості, соціального захисту населення, екологічної безпеки тощо.

Більш конкретно правовий статус, функції міністерств та інших центральних органів виконавчої влади розкриваються у Положеннях про них, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Кабмін в свою чергу утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади (п. 9-1 статті 116 Конституції України).

З 1996 року в офіційний обіг впроваджено нову назву -- "центральні органи виконавчої влади", яка замінила стару -- "центральні органи державного управління", що тлумачилася нерідко довільно і не відображала змісту державної виконавчої влади.

Нажаль, у зазначених актах Президента України давалося лише родове поняття органу виконавчої влади, тому досить важко було з'ясувати функціональне призначення окремих видів органів цієї влади, а також визначити їх систему.

Ця прогалина була усунута Указом Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" від 15 грудня 1999 p. № 1572/99, згідно з яким до системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Згідно із даним Указом міністерство визначено, як головний (провідний) орган у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання Указ Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" від 15 грудня 1999 p. № 1572/99 // Офіційний вісник України вiд 31.12.1999 р., № 50, стор. 8.

Державний комітет (державна служба) в свою чергу є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет (державна служба) вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання Там же..

В свою чергу, центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом (Адміністрація Державної прикордонної служби України, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України, Державна судова адміністрація України та ін.) має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань.

Разом з цим, в Україні не існує єдиного нормативно-правового акту, який системно регулює діяльності міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади, що зумовлює неоднозначний підхід до правового статусу цих органів.

Так, відповідно до статті 8 Конституції України в нашій державі визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу, при цьому, її норми є нормами прямої дії.

Статтею 19 Основного закону закріплено положення про те, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Уряду щодо здійснення державного управління закріплені статтею 120 Конституції України, яка проголошує, що організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України.

У той же час, в системі органів державної влади в Україні функціонують органи державного управління, питання статусу яких, тобто віднесення їх до певної, визначеної Основним законом «гілки» влади, викликає проблеми і суперечки. В першу чергу, це стосується саме конституційних органів державної влади, тобто тих, функціональні напрями діяльності яких безпосередньо визначаються Конституцією України, і щодо яких саме основним законом держави закріплено порядок призначення керівних осіб. Згідно з Конституцією України до таких органів державного управління віднесено, зокрема, Антимонопольний комітет України, Державний комітет телебачення та радіомовлення України, Фонд державного майна України. Крім того, за відповідні напрями діяльності в Україні несуть відповідальність такі органи державного управління, як Служба безпеки України, Управління державної охорони, Державна комісії з цінних паперів та фондового ринку тощо, статус яких, незважаючи на його визначення актами законодавства, також викликає певні суперечності.

Безумовно, питання тлумачення положень основного закону в частині визначення та конкретизації статусу й приналежності цих органів державного управління до певної «гілки» державної влади є компетенцією Конституційного суду України. У той же час, на мою думку, є доцільним розглянути окремі організаційно-правові аспекти, пов'язані з цією проблемою.

Згідно зі статтею 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. При цьому, основний закон не містить інших визначень державної влади щодо будь-яких державних органів. Також, в Конституції України та чинних законах України термінологічні визначення „законодавча влада”, „виконавча влада” та „судова влада” відсутні.

В той же час, органи законодавчої, виконавчої та судової влади, відповідно до статті 19 Конституції України, здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Таким чином, можна стверджувати, що спеціального законодавчого визначення зміст законодавчої, виконавчої та судової влади не потребує. А віднесення органів державного управління до тої, чи іншої гілки державної влади відбувається за функціональним призначенням відповідно до дефініційного значення цих «гілок» за загальноприйнятим їх розумінням. Тобто, виходячи з визначених відповідними законами головних завдань, обов'язків та повноважень таких органів щодо здійснення функцій державного управління із забезпечення дотримання суб'єктами господарської діяльності актів законодавства, а не функцій прийняття цих актів або виконання повноважень із судочинства, формально можна віднести їх лише до виконавчої «гілки» державної влади.

Слід зазначити при цьому, що не викликає жодних питань приналежність до конкретної «гілки» державної влади такого органу, як Рахункова палата, оскільки конституційне визначення її діяльності щодо здійснення контролю за надходженням коштів до державного бюджету та їх використанням від імені Верховної Ради України є чітким, конкретним і однозначним в частині підпорядкування, підзвітності та підконтрольності.

Функціональні напрями діяльності зазначених вище органів державного управління закріплені у відповідних законах. Винятком можна вважати лише Фонд державного майна України, Тимчасове положення про який затверджене постановою Верховної Ради України Про Тимчасове положення про Фонд державного майна України: Постанова Верховної Ради України від 07.07.1992 № 2558-XII// Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 39 (29.09.92). - Ст. 581., а також Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, положення якої, саме як центрального органу державної виконавчої влади було затверджено ще Президентом України Указ Президента України від 12.06.1995 №446/95 «Про Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку» // Урядовий кур'єр. - 1995. - 06, 20.06.95. - №90., а після набуття чинності з січня 2006 року змін до Конституції України не було переглянуто Урядом. Так само, не було вжито Кабінетом Міністрів України кроків щодо приведення до вимог нової редакції основного закону і затвердженого Президентом України Положення про Державний комітет інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України Указ Президента України від 25.07.2000 № 919/2000 «Про Державний комітет інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України» // Урядовий кур'єр. - 2000. - 08, 03.08.2000. - №140..

Проте, і в цьому випадку, на мою думку, мова може йти не про віднесення його до тої, чи іншої «гілки» державної влади, а виключно про уточнення і конкретизацію питань щодо його підпорядкування та виконання керівних вказівок вищого органу відповідної гілки державної влади.