Конституційно-правове становище центральних та місцевих органів виконавчої влади в Україні

У той же час, саме механізми здійснення керівництва органами, які виконують виконавчі функції, на сьогодні у вітчизняному законодавстві є недосконалими і недостатніми. В першу чергу, це стосується актів законодавства, що регулюють діяльність органів виконавчої влади, а саме - Закону України „Про Кабінет Міністрів України”.

На жаль, навіть за усієї довготривалої підготовки цього закону, в ньому не були чітко і однозначно прописані механізми керівництва такими органами, як зокрема, Антимонопольний комітет України, а також ряд інших. Зокрема, цим законом встановлено, що Кабінет Міністрів України сприяє розвитку підприємництва на засадах рівності перед законом усіх форм власності та соціальній спрямованості національної економіки, здійснює заходи щодо демонополізації та антимонопольного регулювання економіки, розвитку конкуренції та ринкової інфраструктури Закон України від 16.05.2008 № 279-VI «Про Кабінет Міністрів України» // Відомості Верховної Ради України. - 2008. - № 25 (20.06.2008). - Ст. 241.. Однак, яким чином Уряд зможе реалізовувати цю функцію, якими важелями впливати на дії цього органу, якщо згідно із законодавством, Антимонопольний комітет України, який ще у 2003 році було фактично виведено з системи центральних органів виконавчої влади, є підконтрольним Президенту України та підзвітним Верховній Раді України Закон України від 20.11.2003 № 1294-IV «Про внесення змін до деяких законів України з питань захисту економічної конкуренції» // Відомості Верховної Ради України. -2004. - № 13 (26.03.2004). - Ст. 181., не встановлено.

Також, до сьогодні не визначено систему і структуру інших центральних органів виконавчої влади, питання їх взаємодії та підпорядкування, як це було зроблено Указом Президентом України у 1999 році (даний Указ висвітлювався вище), ще до внесення змін до Конституції України, коли виконавча «гілка» державної влади перебувала в його віданні і підпорядкуванні.

Все це не сприяє ефективній роботі органів виконавчої влади, їх узгодженості в діях, оскільки обумовлює певною мірою безвідповідальність за результати своєї роботи. Водночас, саме правова норма відповідальності розглядається у теорії права як один з наріжних каменів упорядкування адміністративної діяльності.

Відповідальність пов'язана з принципом еквівалентності у взаємодії між суб'єктами управління в тому випадку, якщо діяльність одного з них завдає збитків інтересам іншого (наприклад, недосконалі управлінські рішення, неякісне виконання роботи). Забезпечуючи дію механізму виконання прав та обов'язків, відповідальність є основою існування всієї структури управлінських відносин Бандурка О.М. Теорія і практика управління органами Внутрішніх Справ. - Х.: Вид-во Національного Університету Внутрішніх Справ, 2004. С. 41.. Отже, відсутність правової норми відповідальності на певній стадії та у певному секторі здійснення виконавчої влади призводить до неможливості ефективного функціонування усієї її системи.

Виходячи з наведеного, можна зробити висновок про те, що неефективність до цього часу системи виконавчої влади в Україні значною мірою обумовлюється саме недоліками правових норм щодо визначення як самої системи органів виконавчої влади, так і їх підпорядкування, відповідальності, а також механізмів координації діяльності.

Для усунення цих недоліків необхідне чітке законодавче визначення системи органів виконавчої влади, їх структури, статусу та підпорядкованості. Вирішення цієї проблеми шляхом розробки і прийняття відповідного закону спроможне надати лише часткові результати, оскільки необхідним є внесення комплексних змін у цілу низку законів щодо діяльності відповідних центральних органів виконавчої влади. Тому, остаточне її врегулювання вбачається можливим шляхом проведення в Україні адміністративної реформи, про необхідність якої наголошується впродовж усіх років незалежності нашої держави.

4. Місцеві органи державної виконавчої влади

До місцевих органів виконавчої влади належать, насамперед, місцеві державні адміністрації, а також територіальні органи міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади.

Місцеві державні адміністрації, в їх сьогоднішньому форматі, утворені згідно із Указом Президента України «Про обласні, Київську та Севастопольську міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації» від 24 липня 1995 року N 640/95, пунктом 3 якого встановлено, що державні адміністрації є правонаступниками виконавчих комітетів відповідних Рад щодо їх зобов'язань, прав та обов'язків.

Так, виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації Конституція України // ВВР, 1996, N 30, ст. 141; ВВР, 2005, N 2, ст.44..

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою Закон України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року N 586-XIV// ВВР, 1999, N 20-21, ст.190..

Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують:

1) виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;

2) законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;

3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку;

4) підготовку та виконання відповідних бюджетів;

5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Місцеві державні адміністрації діють на засадах: відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; верховенства права; законності; пріоритетності прав людини; гласності; поєднання державних і місцевих інтересів.

Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій.

У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій.

Рекомендаційні переліки управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, а також типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Дані рекомендаційні переліки затверджені постановами Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2007 р. N 996 «Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій» та від 3 вересня 2008 р. N 791 «Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів, інших структурних підрозділів Київської міської та районної у м. Києві державних адміністрацій».

Наприклад, Рекомендаційний перелік управлінь, відділів та інших структурних підрозділів облдержадміністрації виглядає так:

1. Відділи та інші структурні підрозділи апарату:

відділ адміністрування Державного реєстру виборців

відділ забезпечення діяльності керівництва

відділ взаємодії з правоохоронними органами та оборонної роботи

відділ (сектор) господарського забезпечення

загальний відділ

відділ (сектор) інформаційно-комп'ютерного забезпечення

відділ кадрової роботи

відділ (сектор) контролю

відділ (сектор) мобілізаційної роботи

організаційний відділ

відділ (сектор) режимно-секретної роботи

відділ роботи із зверненнями громадян

відділ фінансового забезпечення

юридичний відділ

2. Управління, відділи та інші структурні підрозділи:

Головне управління агропромислового розвитку

Головне управління економіки

Головне управління праці та соціального захисту населення

Головне управління промисловості та розвитку інфраструктури

Головне фінансове управління

Державний архів області

інспекція державного технічного нагляду

інспекція якості та формування ресурсів сільськогосподарської продукції

служба у справах дітей

управління житлово-комунального господарства

управління з питань внутрішньої політики та зв'язків з громадськістю

управління з питань майна комунальної власності (за умови делегування радами повноважень з управління майном)

управління з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи

управління культури і туризму

управління освіти і науки

управління охорони здоров'я

управління регіонального розвитку, містобудування та архітектури

управління у справах преси та інформації

управління у справах сім'ї, молоді та спорту

управління (відділ) у справах національностей та релігій

управління (відділ) з питань підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу (Дніпропетровська, Донецька, Львівська, Одеська, Харківська облдержадміністрації) постанова Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2007 р. N 996 «Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій» // Офіційний вісник України від 17.08.2007 р., № 58, стор. 26.

Організаційно-процедурні питання внутрішньої діяльності місцевих державних адміністрацій регулюються їх регламентами, що затверджуються головами відповідних місцевих державних адміністрацій. Типові регламенти місцевих державних адміністрацій затверджуються Кабінетом Міністрів України. Типовий регламент місцевої державної адміністрації затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1999 р. N 2263 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 31 жовтня 2007 р. N 1270).

Місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України Закон України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року N 586-XIV// ВВР, 1999, N 20-21, ст.190.

Місцевими органами державної виконавчої влади є також і територіальні органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Дані органи фактично реалізують функції міністерств, інших центральних органів виконавчої влади на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці або кількох адміністративно-територіальних одиницях.

Відповідні територіальні органи центральних органів виконавчої влади діють на основі положень, що затверджуються, зазвичай, органами, які їх утворюють.

Наприклад, наказ Державного комітету України із земельних ресурсів від 17.06.2008 № 123, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 10 липня 2008 р. за N 623/15314 «Про затвердження положень про територіальні органи земельних ресурсів»; наказ Міністерства транспорту та зв'язку України від 14.12.2005 N 888, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 28 грудня 2005 р. за N 1573/11853, «Про затвердження Положення про територіальні органи Головної державної інспекції на автомобільному транспорті»; Положення про Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, мм. Києві та Севастополі, затверджене наказом Міністерства юстиції України від 14.02.2007 N 47/5, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 14 лютого 2007 р. за N 124/13391 тощо.

Висновки

Сучасні реалії розвитку державної влади переконливо свідчать про те, що в процесі функціонування виконавчої влади важливу роль відіграють не лише суто організаційні аспекти. Тобто діяльність виконавчої влади має бути орієнтованою на певні цінності, які, з одного боку, роблять її легітимною, а з іншого - дають їй змогу виконувати покладені на неї функції.

Аналіз взаємовідносин виконавчої влади з іншими «гілками» державної влади в Україні свідчить про наявність низки суперечностей та неузгодженостей у реалізації конституційної норми про поділ державної влади. У цьому сенсі важливою проблемою для України залишається питання взаємодії виконавчої та законодавчої влади, а також дуалізм самої виконавчої влади, який особливо гостро проявляється останніми роками через протистояння Президента та Уряду України і призводить до дестабілізації політичної ситуації в державі.

У контексті подальшого вдосконалення законодавчого забезпечення діяльності виконавчої влади слід відзначити, що дуже часто ця виконавча влада стає заручником своєї неспроможності реалізовувати конституційні функції. Подібна ситуація надзвичайно небезпечна не лише для органів виконавчої влади, а й для всього суспільного організму. Так, поряд із тим, що Кабінет Міністрів України відповідальний практично за всі сфери економічного життя України, однак, в окремих моментах він позбавлений можливості напряму впливати на відповідні процеси, через виведення окремих органів виконавчої влади із спеціальним статусом із сфери впливу Уряду.

Організаційні проблеми виконавчої влади мають бути вирішені як на центральному, так і на місцевому рівні. При цьому важливою складовою реформи центральних органів виконавчої влади є чітке законодавче закріплення таких базових повноважень Уряду як вищого органу виконавчої влади в Україні: формування державного апарату та керівництво його діяльністю, участь у законотворчій роботі, виконання законів, нормотворча діяльність, складання та забезпечення виконання бюджету та здійснення економічної політики. Щодо діяльності місцевих органів виконавчої влади, то це насамперед чітке визначення повноважень місцевих органів виконавчої влади, а також запровадження ефективних механізмів їх реалізації.

Однією з найбільш складних проблем, що постають перед Українською державою в процесі здійснення реформи виконавчої влади, є розробка моделі взаємодії політичного та адміністративного аспектів функціонування цієї «гілки» державної влади. В цьому сенсі складність реалізації цієї настанови щодо виконавчої діяльності полягає в тому, що на відміну від законодавчої влади, яка є політичною за визначенням, та судової влади, яка, здійснюючи функції правосуддя, є принципово не політичною, структура виконавчої влади передбачає синтез адміністративної та політичної діяльності. Інакше кажучи, виконавча влада не може бути цілком зануреною в політику, як це відбувається із законодавчим органом влади, але не може й бути абсолютно політично нейтральною, що характерно для судової влади.

Список використаних джерел

І. Нормативна база:

1) Конституція України // Відомості Верховної Ради України вiд 23.07.1996 - 1996 р., № 30, стаття 141.

2) Закон України «Про Кабінет Міністрів України» (редакція від 21.12.2006 року // Відомості Верховної Ради України вiд 16.03.2007, № 11, стор. 477, стаття 94.

3) Закон України «Про Кабінет Міністрів України» від 21.05.2008 року // Офіційний вісник Президента України вiд 17.05.2008 - 2008 р., № 17, стор. 3, стаття 557.

4) Закон України «Про Конституційний Суд України» від 16.10.1996 № 422/96-ВР // Відомості Верховної Ради, 1996, N 49, ст.272.

5) Закон України від 20.11.2003 № 1294-IV «Про внесення змін до деяких законів України з питань захисту економічної конкуренції» // Відомості Верховної Ради України. -2004. - № 13 (26.03.2004). - Ст. 181.

6) Закон України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року N 586-XIV// ВВР, 1999, N 20-21, ст.190.

7) Закон України «Про Рахункову палату» вiд 11.07.1996 № 315/96-ВР // Відомості Верховної Ради України вiд 12.06.1998 р., № 24.

8) Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 23.12.1997 № 776/97-ВР // Відомості Верховної Ради України вiд 13.05.1998 р., № 20, стаття 99.

9) Закон України «Про статус народного депутата України» від 17.11.1992 № 2790-XII В редакції Закону N 2328-III від 22.03.2001 // ВВР, 2001, N 42, ст.212.

10) Рішенні Конституційного Суду України по справі № 1-1/99 від 8.04.1999 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) // Вісник Конституційного Суду України. - 1999. - № 14.

11) Указ Президента України від 20 березня 1995 року № 241/95 «Про затвердження Загального положення про галузеве міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України та Загального положення про функціональне міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України»// http://zakon1.rada.gov.ua.

12) Указ Президента України «Про обласні, Київську та Севастопольську міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації» від 24 липня 1995 року N 640/95 // http://zakon1.rada.gov.ua.

13) Указ Президента України від 12 березня 1996 року № 179/96 «Про затвердження Загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України» // Урядовий кур'єр вiд 28.03.1996 року.

14) Указ Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" від 15 грудня 1999 p. № 1572/99 // Офіційний вісник України вiд 31.12.1999 р., № 50, стор. 8.

15) Указ Президента України від 12.06.1995 №446/95 «Про Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку» // Урядовий кур'єр. - 1995. - 06, 20.06.95. - №90.

16) Указ Президента України від 25.07.2000 № 919/2000 «Про Державний комітет інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України» // Урядовий кур'єр. - 2000. - 08, 03.08.2000. - №140.

17) Про Тимчасове положення про Фонд державного майна України: Постанова Верховної Ради України від 07.07.1992 № 2558-XII// Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 39 (29.09.92). - Ст. 581.

18) Постанова Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2007 р. N 996 «Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій» // Офіційний вісник України вiд 17.08.2007 - 2007 р., № 58, стор. 26.

19) Постанова Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2008 р. N 791 «Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів, інших структурних підрозділів Київської міської та районної у м. Києві державних адміністрацій» // Офіційний вісник України вiд 19.09.2008 - 2008 р., № 68, стор. 54.

20) Постанова Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2007 р. N 996 «Про затвердження рекомендаційних переліків управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій» // Офіційний вісник України від 17.08.2007 р., № 58, стор. 26.

21) Типовий регламент місцевої державної адміністрації затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 11 грудня 1999 р. N 2263 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 31 жовтня 2007 р. N 1270) // Офіційний вісник України вiд 31.12.1999 - 1999 р., № 50.

ІІ. Література:

1) Авер'янов В. Ще раз про зміст і співвідношення понять „державне управління” і „виконавча влада”: полемічні нотатки // Право України. - 2004. - № 5. - С. 113-116.

2) Авер'янов В.Б., Андрійко О.Ф. Виконавча влада і державний контроль. - К.: Інститут держави і права АН України, 1999. - 47с.

3) Андрійко О.Ф. Державний контроль у сфері виконавчої влади України. - К.: ІнЮре, 1999. - 45с.

4) Бандурка О.М. Теорія і практика управління органами Внутрішніх Справ. - Х.: Вид-во Національного Університету Внутрішніх Справ, 2004. - 780 с.

5) Безродний Є.Ф., Ковальчук Г.К., Масний О.С. Світова класична думка про державу і право. - К.: Юрінком-Інтер, 1999. - 400 с.

6) Веніславський Ф. Конституційні основи взаємовідносин законодавчої та виконавчої влади в Україні: Автореф. дис. кандидата юрид. наук: 12.00.02 / Нац. юрид. академія. - Харків, 2000. - 22с.

7) Вильсон В. Государство: Прошлое и настоящее институциональных учреждений. - М.: Саблин, 1905 - 152 с.

8) Єрмолін В.П. Конституційні засади виконавчої влади в Україні (проблеми теорії і практики). - Рукопис. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право. Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, Київ, 2002.

9) Общие основания конституционного права. Перевод с 4-го французского издания / Эсмен А.; Под ред.: Бер Н.О.. - 2-е изд. - С.-Пб.: О. Н. Попова, 1909. - 461 c.

10) Карлейль Т. Французская революция. История. - М.: Мысль, 1991. - 575 с.

11) Конституційно-правові проблеми українського державотворення: Матеріали методологічного семінару. - К., 2002. - 76 с.

12) Медушевский А.Н. Становление и развитие доктрины разделения властей//Вестник Российской Академии наук. - 1994. - Т. 64. - № 1. - С. 75-92; - № 2. - С. 89-107.

13) Монтескье Ш.-Л. Избр. соч. - Т. 2. - М.: Наука, 1951. - 388 с.

14) Перегуда Є. Державне управління має бути поставлене на науковий грунт // Право України. - 2004. - № 7. - С. 147-150.

15) Погорілко В.Ф., Федоренко В.Л. Конституційне право України: Підручник / За заг. ред. В. Ф. Погорілка. -- К.: Наукова думка; Прецедент, 2006. -- 344 с.

16) Речицький В. Конституційний процес в Україні як феномен демократії // Вісник Академії правових наук України. - 1995. - № 4. - С. 127-133.

17) Ролз Дж. Теория справедливости. - Новосибирск, 1995. - 320 с.

18) Уткин А.И. Дипломатия Франклина Рузвельта. - Свердловск: Изд-во Уральского университета, 1990. - 544 с.

19) Цвєтков В.В., Кресіна І.О., Коваленко А.А. Суспільна трансформація і державне управління в Україні: політико-правові детермінанти. - К.: „Ін Юре”, 2003. - 496 с.