Юридична сила референдумів

13

Курсова робота

з дисципліни Правознавство

Юридична сила референдумів

Вступ

У своїй курсовій роботі я хочу розповісти про юридичну силу референдумів - однієї з форм народного волевиявлення, інструмент реалізації права народного суверенітету і легітимізації владних рішень; розповісти про проблеми демократизації, зарубіжний та національний досвід проведення референдумів, їх конституційні основи.

Я не випадково обрала цю тему. Справа в тому, що зараз за умов розвитку України як демократичної держави особливе значення набуває питання реалізації установчої влади українського народу. А реальною можливістю реалізації цієї влади є закріплене у статті 69 Конституції України право громадян брати безпосередню участь у вирішенні найважливіших питань загальнодержавного та місцевого значення за допомогою за допомогою виборів, референдумів та інших форм прямого народовладдя. З огляду на ефективність здійснення народом своїх владних функцій пріоритетне місце серед інших форм безпосередньої демократії посідає інститут референдуму. Порівняно з іншими формами прямого народовладдя референдум надає народу можливість прямо впливати на вирішення певних питань державного чи суспільного значення, при чому воля народу в цьому випадку має вирішальне значення.

За роки незалежності нашої держави було проведено лише два референдуми. 1 грудня 1991 року Український народ переконливо проголосував за підтвердження і підтримку Акта проголошення незалежності України, урочисто прийнятого Верховною Радою Української РСР 24 серпня 1991 року. Втім, позитивний досвід розв'язання найбільш суспільно значущих проблем у такий загальновизнаний демократичний спосіб не знайшов, на жаль, свого подальшого логічного продовження: способи ініціювання всеукраїнського референдуму, що мали місце в наступні роки, виявилися невдалими. Тільки через більш як дев'ять років Український народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні знову отримав можливість проголосувати з найважливіших питань загальнодержавного значення. Звичайно, два референдуми за 15 років це досить-таки мало, але безумовно свідчить про позитивну тенденцію розвитку нашої країни на шляху створення правової демократичної держави.

Я поставила перед собою таке завдання: не просто написати про поняття референдуму та навести дати, коли вони були проведені в Україні, а провести аналіз, висвітлити проблеми, що існують у зв'язку з недосконалим законодавством, а їх насправді дуже багато. Адже Конституція України не дає прямих вказівок щодо можливості проведення консультативних референдумів як на загальнонаціональному, так і на місцевому рівнях. Навіть навпаки, закріплюючи правовий статус народу України, як носія суверенітету, тим самим унеможливлює проведення подібних референдумів. В цій частині, на мою думку, Закон України “Про всеукраїнський і місцевий референдуми” виступає в протиріччя з нормами Основного Закону.

Також з метою уникнення ситуацій, яка склалася з легітимізацією результатів референдуму за народною ініціативою, який відбувся 16 квітня 2000 року (про це буде написано далі), доцільно було б прямо закріпити в законодавстві норму стосовно того, що предметом всеукраїнського референдуму можуть бути лише законопроекти з будь-яких питань, крім тих, які прямо заборонені для винесення на референдум Конституцією України. Отже, існує багато проблем, і вони обов'язково будуть висвітлені у даній курсовій роботі.

Працюючи над її створенням, мені довелося переглянути і перечитати велику кількість літератури. І можу сказати, що дана тема є дуже цікавою для мене. В деяких джерелах робився акцент на правове визначення референдуму як форми народовладдя, в деяких - на світовий досвід проведення цієї форми безпосередньої демократії, а в інших йшлося про реалізацію народного волевиявлення в Україні, вираженого в рішеннях всеукраїнських референдумів, окремі проблеми.

З впевненістю можна сказати, що “Юридична сила референдумів” - тема, що висвітлена непогано в сучасній літературі. Суттєвим кроком на шляху наукового дослідження референдуму стала праця В. Погорілка та В. Федоренка. Глибокий аналіз теоретичних основ референдуму значною мірою розширив уявлення про зміст цього інституту і та став основою для подальших наукових досліджень. Відзначаючи внесок авторів у розвиток національної юридичної науки, слід однак зазначити: наголошуючи в праці на тому, що однією з формально юридичних ознак референдуму є імперативний характер його результатів, автори не включають цю ознаку до власного визначення референдуму. Це чи не єдина книга, навіть наукова праця, написана повністю про референдуми, тому вона є вагомим внеском в українську літературу.

Крім вищенаведеної книги, існує величезна кількість наукових статей. Серед них особливо мені сподобались статті К. Книгіна, Л. Кривенко, О. Крупчана. Вони написані доступно, легко сприймаються читачем і в той же час глибоко аналізують обрану тему. Я сподіваюсь, що в подальшому з'явиться більша кількість видань з цієї теми.

Зарубіжний досвід проведення референдумів

Для вітчизняної правової науки та практики важливим є аналіз історичних витоків такої форми безпосередньої демократії як референдум, практики його застосування у світі.

Термін “референдум” вперше був застосований у XIV столітті у Швейцарії і в дослівному перекладі означав “те, що має бути повідомленим”. Постанови “ad' referendum” видавалися Швейцарським Сеймом у разі, коли представники кантонів не мали відповідних повноважень для вирішення конкретного питання і рекомендації Сейму доводилися до урядів кантонів їх представниками. Такі рекомендації не мали обов'язкового характеру для кантонів. Перший референдум у сучасному значенні цього терміна відбувся в Швейцарському кантоні Берн у 1439 році щодо затвердження додаткового щотижневого податку в 1 ангетер для погашення військової заборгованості кантону. Позитивний досвід першого референдуму був сприйнятий на місцевому рівні більшістю швейцарських кантонів, а в 1802 році у Швейцарії відбувся перший загальнодержавний референдум з конституційного питання [13, 54].

Історія референдумів знає багато негативних прикладів, коли, здавалося б, найяскравіший з інструментів безпосередньої демократії -- референдум -- вбачався найнебезпечнішим для самої демократії.

Тоталітарні режими завжди використовували фальшиві референдуми для виправдання свого існування. Проте цей факт не зупинив стабільного поширення привабливості дійсних референдумів, які проводилися у чесних і справедливих демократичних умовах. Референдуми були важливими політичними подіями в останній період існування Радянського Союзу, з точки зору панування демократії у колишніх союзних республіках. За допомогою їх пройшли демократичні трансформації у Іспанії, Греції, Південній Африці, Бразилії та Чилі тощо.

Більшість цивілізованих країн активно використовує загальнонародні референдуми для внесення змін у свої конституції, тобто для вирішення найбільш важливих питань загальнонаціонального характеру. Серед 17 країн Західної Європи лише три -- Бельгія, Нідерланди і Норвегія -- взагалі не мають нагадування про референдуми у своїх конституціях, а шість відомих своїми демократичними традиціями країн -- Нідерланди, Сполучені Штати Америки, Японія, Індія, Ізраїль, ФРН -- ніколи не проводили загальнонародних референдумів [7, 30].

В Італії та Новій Зеландії в останні роки використовувались референдуми для посилення радикальних змін у виборчій системі, інших політичних інституціях. Референдуми також широко використовувалися у Австралії, в тому числі для вирішення питання про припинення формального зв'язку цієї країни з Великою Британією. У Швейцарії та декількох штатах Сполучених Штатів Америки (які нами розглядаються як окремі держави) референдуми стали особливістю їх політичних систем, створюючи конкуренцію для законодавчих органів.

Поза Швейцарією і Сполученими Штатами Америки референдуми ініціюються урядами лише, якщо останні впевнені у перемозі, що полягає у підтвердженні політики, яку вони проводять, чи заходу, що вони планують будь-що застосувати. Прикладом можуть служити референдуми, проведені нещодавно у деяких країнах Північної і Східної Європи щодо членства у Європейському товаристві.

Але громадяни не завжди поводяться так, як передбачають уряди, і на референдумах голосують проти їх пропозицій. За даними журналу “The Economist” (14 серпня 1999 р.), свого часу Шарль Де Голль творчо використав референдуми для встановлення законності П'ятої Республіки і посилення президентської влади, але згодом був змушений подати у відставку, коли несподівано у 1969 р. отримав поразку на референдумі [11, 114].

Рішення Франсуа Міттерана скликати референдум щодо схвалення Маастріхтської Угоди у 1992 р. майже призвело Європейський Союз до розпаду. Тоді лише 51% виборців Франції підтримали цю угоду. Виборці Данії відмовили названій Угоді, незважаючи на те, що чотири з п'яти членів Датського парламенту її підтримали. Датський уряд зміг підписати Маастріхтську Угоду тільки після обговорення умов і ледь набрав необхідну більшість на другому референдумі з цього питання.

Референдуми можуть проходити у різних формах. Дорадчі референдуми перевіряють громадську думку щодо певного важливого питання. Уряди або законодавці потім можуть враховувати результати таких референдумів у нових законах, розробляти у відповідності з ними державну політику. І хоча дорадчі референдуми можуть мати велику вагу за відповідних політичних обставин, політики інколи ігнорують їх результати. У загальношведському референдумі 1955 р. 85% виборців висловилися за лівосторонній автодорожній рух. Лише через 12 років Уряд Швеції вирішив змінити напрям дорожнього руху на правосторонній без проведення нового референдуму.

Світова практика проведення референдумів свідчить, що референдуми, результати яких є загальнообов'язковими і не потребу складовою законодавчого процесу або, широко відомі, як одна з процедур внесення змін і доповнень до основних законів.

Як дорадчі, так і загальнообов'язкові референдуми можуть ініціюватися лише офіційними органами (особами) -- іноді главою держави, інколи парламентами, частіше за все урядами. Але у деяких країнах проведення референдумів може ініціюватися виборцями, за петиціями яких можуть проводитись референдуми. Вони відомі як ініціативи. Останні можуть лише скасовувати вже існуючий закон -- так звані “анулюючі” ініціативи (наприклад, у Італії). Будь-де за ініціативою можуть пропонуватися і прийматися нові закони, як у Швейцарії та деяких Сполучених Штатах Америки. У цій формі вони можуть бути дійовими і непередбачуваними за наслідками застосування політичними знаряддями.

Велике значення має оцінка результатів референдуму, тобто, за якими правилами визначається його позитивний результат. Бар'єр, необхідний для позитивного результату, може стати критичним. Проста більшість голосів виборців -- це звичайне правило. Але низькі результати (низький процент участі, кількість поданих голосів) можуть давати підстави ставити під сумнів дану перемогу. Таким чином, правила проведення референдумів у деяких країнах встановлюють необхідний процент голосів для отримання позитивного результату референдуму.

Такі бар'єри, між іншим, не сприяють досягненню позитивного результату референдуму. В 1978 р. уряд Великої Британії був змушений відійти від планів із створення Шотландського парламенту, з огляду на результат референдуму щодо цього питання, який проводився у Шотландії, оскільки позитивний його результат не досяг 40% бар'єру голосів.

Для гарантування широкого географічного консенсусу при проведенні референдумів у Швейцарії і Австралії вимагається «подвійна більшість» голосів виборців кантонів чи штатів, для вирішення, наприклад, на референдумі питання про внесення змін до конституції.

Використання референдумів відображає історію і традиції окремих країн. Тому коректні узагальнення щодо цього робити важко.

Хоча референдуми (крім Швейцарії і США) в основному використовувалися для узаконення конституційних доповнень або нових кордонів, часто питання, які виносилися на референдуми, стосувалися морального чи життєвого вибору (наприклад, заборона алкоголю, розлучення та аборти). Результати таких емоційних тем складно передбачувати. На референдумах щодо розлучення та абортів італійці, наприклад, виявилися ліберальнішими, а ірландці -- більш консервативними, ніж очікувалося.

Багато країн використовували референдуми для вирішення специфічного питання, або, навіть, висували на референдум низку таких питань. Загальним негативним враженням від будь-якого референдуму є те, що питання про проведення референдумів вирішуються політиками, які завжди вносять до змісту референдумів політичні, партійні, групові, а не загальнонародні інтереси. Там, де виборці також можуть ініціювати референдуми (наприклад, як в Швейцарії чи США), населення звикло до них і використання їх значно зросло протягом останніх років.

Світова практика використання референдумів доводить, що вони не є засобами здійснення радикальних змін у суспільно-політичному житті, як вважається. Хоча вони були використані таким чином у Італії і Новій Зеландії, проте референдуми частіше використовувалися для досягнення статус-кво або підтвердження змін, які вже були погоджені партіями. Відомо, більшість референдумів, навіть якщо вони ініційовані виборцями, не досягають успіху. В Австралії 34 з 42 пропозицій про внесення доповнень до Конституції не підтримані виборцями [7, 32].

Аргументи за і проти референдумів так чи інакше зачіпають основні поняття демократії. Прихильники референдумів доводять, що прямий зв'язок з громадянами -- єдиний дійсно демократичний шлях визначення політики. Якщо народний суверенітет, як конституційний принцип, щось означає, народ має право встановлювати правила, обговорювати питання і потім самостійно приймати остаточні рішення. Делегування цих завдань обраним політикам, які часто мають і захищають або групові, або свої власні інтереси, неминуче призводить до звуження демократії, хибного ставлення до природних прав народу, особистості.

Референдуми, як вважають їх прихильники, можуть ставити у відповідні рамки представників, так званої, опосередкованої демократії, піднімати до найвищого юридичного рівня загальне волевиявлення народу з усіх найважливіших політичних питань. Референдуми також заохочують участь широких мас громадян у безпосередньому управлінні справами суспільства, реалізації здатності народу бути основним джерелом державної влади.

Противники референдумів погоджуються, що народний суверенітет, природні права народу, особистості -- це основоположні підвалини демократії, але сліпо вірять у те, що представницька демократія досягає своїх цілей набагато краще, ніж референдуми. Вони вважають, що дійсна пряма демократія має сенс лише для політичних груп, обмежених за величиною суспільств, у яких всі громадяни можуть зустрічатися віч-на-віч. На їх погляд, у великих сучасних суспільствах повна участь усіх громадян у прямому владарюванні неможлива.

Опоненти референдумів стверджують, що представники народу в органах державної влади і місцевого самоврядування можуть кваліфікованіше, ретельно і об'єктивно вирішувати конфліктні питання, знаходити компроміси, приймати більш виважені рішення, ніж це можна зробити народним загалом на референдумі. Громадянам, що голосують на референдумах з одного питання, як правило, важко прийняти виважене рішення. Крім того, на думку опонентів, за своєю природою референдуми не в змозі забезпечити рішення у інтересах меншості. Нарешті, часте використання референдумів фактично може працювати проти демократії, заохочувати законодавців відступати від вирішення доленосних питань, таким чином підриваючи престиж і владу представницьких інституцій, які мають ефективно працювати, навіть в умовах частого використання референдумів.

Виборці в обох країнах, мабуть, вірять, що референдуми надають законності їх важливим рішенням. Швейцарці нині не схильні приймати значні рішення, які стосуються національних інтересів, поза референдумом. Швейцарські виборці свого часу відмовилися від членства в ООН і зв'язку з ЄС шляхом референдумів, не зважаючи на поради і заклики своїх політичних лідерів. Водночас більшість громадян відповідних штатів США традиційно схильна до застосування референдумів як інструментів безпосередньої демократії і сподівається, що вони зможуть формувати політику, яка всіх задовольнятиме. Загалом у США активно формується підтримка питання щодо введення референдумів на загальнонаціональному рівні.

Багато застережень опонентів референдуми не виправдалися у жодній країні, ініціативи більшості щодо проведення референдумів не використовувалися для прироблення і не стосувалися меншин. Пропорція щодо обмеження кількості іноземців, яким дозволено було б жити у Швейцарії, за результатами відповідного референдуму в 1988 р. не сприйнята двома третинами виборців. У 1992 р. виборці штату Колорадо (США) підтримали ініціативу скасувати місцеві постанови щодо захисту гомосексуалістів від дискримінації, але більш крайні анти-гомосексуальні ініціативи у штатах Колорадо і Каліфорнії не були реалізовані в рамках референдуму. Починаючи з 1990 р. виборці постійно піднімали ініціативи щодо права на аборти. На права меншин та іммігрантів були націлені ініціативи у деяких штатах, але виборці в основному відхиляли крайні заходи і результатом референдуму доводили, що вони не більше неліберальні, ніж законодавці. Тут багато ініціатив, до речі, стосуються податків та економічних питань, а не громадянських прав і свобод, соціальних питань, у той час як останні привертають більшу увагу законодавців [7, 33].

Практика проведення референдумів не порушила представницької форми опосередкованого народовладдя, як сподівалися деякі опоненти референдумів. Вона змінила його характер, навчила постійно враховувати результати референдумів. Партійна прихильність серед швейцарських виборців досить значний чинник на загальних виборах, але вона зникає, коли це стосується референдумів. Реалізація результатів референдумів стала інтегральною частиною законодавчого процесу у Швейцарії, а також у штаті Орегоні та інших штатах США, де вони практично використовуються. Нині референдуми часто встановлюють статус і розстановку політичних сил в обох країнах. У США їх розглядають як барометри національного настрою. І вони можуть випадково розпалити політичну ворожнечу. Наприклад, ініціатива 1978 р. щодо зниження у Каліфорнії місцевого податку на власність створила податковий протест у всій Америці. Законодавці іноді самі проявляють активність й ініціативи щодо проведення референдумів, які досить часто досягають успіху, що свідчить про певний рівень суспільної довіри до таких законодавців. Регулярне проведення референдумів робить законодавство складнішим, але більш пов'язаним з громадськими проблемами.

Швейцарський і американський досвід доводить, що у майбутньому, напевно, не буде різкого переходу від представницької до прямої демократії, але кількість референдумів може і зростати. Інтернет й інші технологічні відкриття ще не мають значного впливу на організацію і проведення референдумів, але вони можуть значно полегшити їх проведення у майбутньому та забезпечити кваліфіковане інформування виборців про питання, які обговорюються. Інститути представницької демократії будуть існувати і у майбутньому при наявності великої кількості законів й інших нормативно-правових актів та значній кількості державних службовців. Однак у період масових комунікацій та інформації обмеження влади народу до рівня голосування лише на виборах здається поверненням до раннього рівня розвитку демократичних суспільств. У політичній системі, заснованій на народному суверенітеті, важко пояснити неможливість і небажаність встановлення безпосереднього зв'язку держави з виборцями щодо вирішення широкого кола суспільно важливих питань. Реальність народного суверенітету, тобто здатність народу фактично здійснювати верховенство влади у державі й суспільстві, пов'язана з багатьма чинниками, а саме: правовими, політичними, економічними, соціальними, психологічними, демографічними тощо [7, 34].

Отже, такі країни як Швейцарія, США, Австралія, Великобританія та інші вже не один рік проводять в своїх країнах референдуми як форму народного волевиявлення. Я вважаю, що це свідчить про демократичність країн, свідомість їх жителів, а також стимулює активність громадян цих країн у політичному житті, підтверджує те, що воля народу може бути реалізована. Досвід зарубіжних країн треба використовувати і в нашій країні.

Поняття та види референдумів в Україні. Конституційні основи референдумів

Особлива роль у системі народовладдя в Україні належить референдуму як найбільш органічній і природній формі народовладдя. Поняття “референдум” походить від латинського “referendum”, що означає “те, що має бути повідомлено”.

Конституція України не дає чіткого визначення поняття “референдум”, що призводить до неоднозначності тлумачення цього терміна в українських правових, державних та громадських структурах. У вітчизняному правознавстві найбільшої підтримки набуло визначення терміна “референдум”, дане в Законі України “Про Всеукраїнський та місцеві референдуми” 1991 р. Закон визначає термін “референдум” як “спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержавного і місцевого значення, що мають вищу юридичну силу” [4, 104].

Юридична енциклопедія за редакцією Шемшученка дає таке визначення: “Референдум - одна з форм безпосередньої демократії, що застосовується для прийняття або затвердження шляхом голосування конституційних актів, законів та інших найважливіших рішень загальнодержавного чи місцевого значення” [15, 301].

Роль референдумів у регулюванні суспільних відносин визначається з огляду на їх основні соціальні функції:

1) референдум є одним з основних інструментів реалізації права народного суверенітету і легітимізації владних рішень. Легітимізація рішень здійснюється як шляхом прийняття закону або рішення під час референдуму, так і шляхом підтвердження рішень органів державної влади з питань, що належать до виняткової компетенції референдумів через надання вищої юридичної сили в обох випадках законам та рішенням.

2) референдум є однією з основних форм реалізації права національного суверенітету, оскільки за умов виконання певної конституційної процедури щодо всеукраїнського референдуму і виконання вимог закону щодо місцевих референдумів громадяни України, представники певної нації і народності нашої країни можуть ініціювати проведення того чи іншого референдуму з питань, пов'язаних з конституційним чи законодавчим регулюванням їхніх національних прав і свобод.

3) референдум є одним із способів формування громадської думки.

4) за умов демократичного суспільства референдум може бути використаний народом як противага рішенням органів державної влади та місцевого самоврядування, що не задовольняють інтереси громадян.

Запровадження в Україні порядку проведення референдумів за народною ініціативою створює правові гарантії здійснення прямого народовладдя. З'ясуванню специфічних особливостей референдумів, а також визначенню їх ролі при регуляції суспільних відносин сприяє аналіз видів референдумів.

З урахуванням загальнотеоретичних досліджень критеріїв класифікації референдумів та положень законодавства про референдуми В.Ф. Погорілко і В.Л. Федоренко виділяють такі критерії розмежування видів референдумів:

а) за територією проведення;

б) за правовою силою рішень;

в) за підставами проведення;

г) за предметом;

д) за часом проведення;

є) за суб'єктами ініціювання.

Відповідно до запропонованих критерій референдуми насамперед класифікуються за територією їх проведення. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» референдуми в Україні поділяються на всеукраїнський, референдум Автономної Республіки Крим та місцеві референдуми в межах адміністративно-територіальних одиниць.

Всеукраїнський референдум передбачає голосування всіх громадян України з найважливіших питань загальнодержавного життя; його результати мають імперативний характер на всій території України.

Предметом всеукраїнського референдуму може бути:

затвердження Конституції України, її окремих положень та внесення до Конституції України змін і доповнень;

прийняття, зміна або скасування законів України або їх окремих положень;

прийняття рішень, які визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів [2, 28].

Виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України (ст. 73 Конституції). Референдум не допускається щодо законопроектів із питань податків, бюджету та амністії (ст. 74 Конституції)

На місцевому референдумі вирішуються питання про найменування або перейменування сіл, селищ, міст, районів, областей; питання про об'єднання в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр; питання про зміну базового рівня місцевого самоврядування у сільських районах. На місцевий референдум не виносяться питання про скасування законних рішень вищестоящих органів державної влади і самоврядування; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідного органу (ст. 6 Закону "Про всеукраїнський та місцеві референдуми") [15, 301].

У всеукраїнському та місцевому референдумах мають право брати участь громадяни України, які на день проведення референдуму досягай 18 років і постійно проживають відповідно на території України або області, району, міста, селища, села.

Громадяни беруть участь у референдумі на рівних засадах. Кожний громадянин має один голос і бере участь безпосередньо.

Голосування на референдумах є таємним, тобто забороняється контроль за волевиявленням громадян.

Громадянам, політичним партіям, громадським організаціям, рухам, трудовим колективам надається право безперешкодної агітації за пропозицію про оголошення референдуму, за прийняття закону або іншого рішення, що виноситься на референдум, а також проти пропозиції про оголошення референдуму, прийняття закону чи рішення.

Право ініціативи у збиранні підписів під вимогою про проведення всеукраїнського референдуму належить громадянам України, які мають право на участь у референдумі, а під вимогою про призначення місцевого референдуму -- громадянам України, які постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці і мають право на участь у референдумі.

Збирання підписів організовують та здійснюють ініціативні групи референдуму. Ініціативна група всеукраїнського та місцевого (обласного і міського) референдуму в складі не менше 20 осіб утворюється на зборах громадян України, в яких беруть участь не менш як 200 осіб, які мають право на участь у референдумі. Ініціативна група місцевого референдуму в складі не менше 10 осіб утворюється на зборах за участю не менш як 50 громадян України, які мають право на участь у референдумі і постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Від дня одержання свідоцтва про реєстрацію ініціативна група має право організовувати та безперешкодно здійснювати збирання підписів з питань всеукраїнського референдуму впродовж 3 місяців, а місцевого референдуму -- 1 місяця.

Громадянин, який підтримує пропозицію про референдум, ставить у підписному листі свій підпис, прізвище, ім'я та по батькові, дату підписання.

Після завершення збирання підписів ініціативна група у триденний строк складає підсумковий протокол, в якому зазначається загальна кількість зібраних підписів громадян.

Після одержання належним чином оформленої пропозиції Верховна Рада України, відповідний орган місцевого самоврядування приймають на сесії у місячний строк одне з таких рішень:

про призначення референдуму;

про відхилення пропозиції про проведення референдуму у разі наявності серйозних порушень Закону "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", які впливають на підстави для призначення референдуму; про прийняття рішення, яке пропонується у вимозі про призначення референдуму, без наступного проведення референдуму.

У разі, якщо на всеукраїнський референдум виноситься питання про дострокове припинення повноважень Президента України, рішення приймається більшістю (не менш як дві третини від загальної кількості) народних депутатів України.

Для проведення голосування і підрахунку голосів під час референдумів утворюються дільниці для голосування, комісії, складаються списки. Голосування проводиться в день референдуму з 7 до 20 годин. На підставі протоколів встановлюється результат референдуму.

Рішення вважається ухваленим громадянами, якщо за нього подано більшість голосів тих, хто взяв участь у референдумі.

Референдум визнається таким, що не відбувся, якщо в ньому взяло участь менше половини громадян, внесених у списки для голосування, а референдум з питань дострокового припинення повноважень Верховної Ради України та Президента України визнається таким, що не відбувся, якщо у ньому взяло участь менше двох третин від загальної кількості громадян, внесених у списки для голосування.

Повідомлення про результати референдуму публікуються відповідною комісією не пізніш як на десятий день після референдуму.

За правовою силою рішень референдуми поділяються на консультативні та імперативні.

Консультативний референдум проводиться органом державної влади перед прийняттям ним певного рішення з метою виявлення ставлення громадян до цього рішення. Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» (ст. 46) визначає консультативний референдум як дорадче опитування громадян України з метою виявлення їх волі при вирішенні важливих питань загальнодержавного та місцевого значення.

Імперативний референдум відрізняється від консультативного тим, що його рішення мають вищу юридичну силу, тобто є остаточними, обов'язковими для виконання на всій території країни і не потребують затвердження будь-яким державним органом. Рішення імперативного референдуму можуть бути змінені або скасовані лише на підставі результатів нового всеукраїнського референдуму.

За підставами проведення референдуми можуть бути обов'язковими та факультативними.

Обов'язковий референдум передбачає обов'язкову санкцію громадян України на предмет референдуму.

У випадку коли певні нормативно-правові акти чи інші рішення відповідно до чинного законодавства мають бути затверджені виключно шляхом проведення референдуму, він стає обов'язковим. Зокрема, Конституція України визначає проведення обов'язкового всеукраїнського референдуму при вирішенні питань про зміну території України (ст. 73) та про внесення змін до її розділів І, III і XIII (ст. 156). Обов'язкові референдуми гарантують право українського народу вирішувати найбільш принципові проблеми суспільного й державного життя через безпосереднє волевиявлення у формі голосування.

Факультативний референдум у сучасному його значенні проводиться для прийняття певних нормативно-правових актів на вимогу суб'єктів, уповноважених ініціювати проведення референдуму.

За часом проведення загальнодержавний референдум може бути дозаконодавчим або післязаконодавчим відповідно до проведення голосування до чи після розгляду парламентом законопроекту, що є предметом референдуму.

Дозаконодавчі референдуми здебільшого мають консультативний характер і проводяться з метою визначення ставлення виборців до рішення, що має бути прийняте відповідним державним органом.

Післязаконодавчі референдуми надають відповідної юридичної сили парламентським рішенням. Прикладом післязаконодавчого референдуму є Всеукраїнський референдум 1 грудня 1991 р., на якому було підтверджено законність і надано вищої юридичної сили Акту проголошення незалежності України, прийнятому до цього Верховною Радою Української РСР.

Залежно від суб'єктів, наділених правом ініціювати проведення загальнодержавного референдуму в Україні, референдуми поділяються на ініційовані українським народом (ст. 72 Конституції України); ініційовані Верховною Радою України (ст. 72 Конституції України, ст. 85 п. 2 Закону України “Про внесення змін до Конституції України”); ініційовані Президентом України (ст. 72, ст. 106 п. 6 Конституції України).

Проблеми прийняття конституції, а також реформування даного акта належать до найбільш важливих, складних, дискусійних проблем світового конституціоналізму. Питання в який спосіб приймати чинну Конституцію України привертало особливу, нерідко гостру увагу в період її підготовки та прийняття. Відповідь відома: конституційний процес завершився прийняттям Конституції України 28 червня 1996 року Верховною Радою -- парламентом України.

Важливо відзначити, що положення про можливість використання референдуму як зброї проти парламенту в світовій теорії сформульовано давно. У 1931 році Каре де Мальбер дійшов висновку, що є тільки три засоби для зменшення всемогутності парламенту: створення сильної виконавчої влади, введення контролю за конституційністю законів і референдум.

Конституція України 1996 року зробила суттєвий крок у створенні конституційних гарантій права громадян вирішувати головні питання суспільного та державного життя шляхом референдуму. Стаття 38 Основного Закону закріплює право громадян брати участь у всеукраїнському референдумі; стаття 69 встановлює форми здійснення прямого народовладдя; стаття 70 визначає, що право голосу на виборах і референдумах мають громадяни, які досягли 18 років; стаття 72 обумовлює проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.

Реалізація наведених та інших конституційних положень, установлень, приписів і процедур дає широкі можливості для прийняття рішень безпосередньо народом, використовуючи референдум, які б віддзеркалювали інтереси людей і відповідали їх очікуванням.

Однак застосування всенародного голосування для розв'язання відповідних проблем може мати не тільки позитивні, а й негативні наслідки. В такому контексті на особливу увагу заслуговує питання суб'єктів, що вправі призначати всеукраїнський референдум:

Конституція 1996 року називає двох суб'єктів, які мають право призначати всеукраїнський референдум -- це Верховна Рада і Президент України (ст. 72; ст. 73; п. 2 ст. 85; п. 6 ст. 106; ст. 156).

При цьому важливо наголосити на тому, що діюча Конституція містить норми, які гарантують піднесення глави держави над найвищим представницьким органом народу в сфері прийняття рішень про проведення референдуму. Це досягається незрозумілим та дивним визначенням питань, які становлять предмет референдумів, призначуваних парламентом та Президентом. Одне цілком зрозуміло -- критерієм розмежування об'єкта референдуму служить забезпечення переваг глави держави над законодавчим органом. Як передбачають стаття 72 Основного Закону та пункт 2 статті 85 Закону “Про внесення змін до Конституції України”, Верховна Рада уповноважена призначати всеукраїнський референдум лише з одного питання -- про зміну території України. Але! Системне осмислення правил, що містяться у статтях 72, 73 та пункті 2 статті 85 Конституції, викликає серйозні запитання, неясності і навіть сумніви. Річ у тім, що розділ І Конституції -- "Загальні положення" в статті 2 чітко проголошує: "Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною". Наявні протиріччя, неясності, двозначності. Виходячи з буквального змісту процитованого положення зміна території України неприпустима, це забороняє Основний Закон. Тобто статті 72, 73 Конституції та пункт 2 статті 85 Закону “Про внесення змін до Конституції України”суперечать статті 2 Конституції.

За теорією співвідношення конституційних норм, норми Конституції, хоч і є нормами Основного Закону, тим не менше мають неоднакову юридичну силу. Якщо порівнювати норми-принципи Конституції з конкретними нормами, то примат -- за першими. Звідси висновок -- норми конкретного характеру повинні відповідати нормам-принципам.

Тобто у розглядуваному нами випадку домінуючим є положення, що міститься у статті 2 Конституції і проголошує цілісність та недоторканність території України. Зроблений висновок обґрунтовується також з точки зору конституційної концепції. Доктрина ієрархії конституційних норм одержала втілення у чинній Конституції України. Це абсолютно рельєфно віддзеркалює закріплення неоднакового порядку внесення змін до різних розділів Конституції.

Здійснений аналіз викликає запитання: конституційний статус Верховної Ради як суб'єкта призначення всеукраїнського референдуму -- уявний, вигаданий, удаваний, позірний, двозначний? Іншими словами, об'єкт референдуму, стосовно якого Верховна Рада конституюється суб'єктом його призначення, -- відсутній? У такому випадку найвищий представницький орган України фактично взагалі не є суб'єктом права призначати всеукраїнський референдум.

Адже статті 72 Конституції та пункт 2 статті 85 Закону України “Про внесення змін до Конституції України” до повноважень Верховної Ради відносять призначення всеукраїнського референдуму лише з питань про зміну території.

Буквально під терміном "питання про зміну території України" розуміються і негативні, і позитивні зміни. Якщо вважати, що в статті 73 йдеться про приєднання до території України інших територій, то Верховна Рада лише в цьому разі і де-факто, і де-юре є суб'єктом призначення всеукраїнського референдуму [6, 9].

Відповідні питання вимагають строгого, чіткого і недвозначного обумовлення нормами Конституції.

Основний Закон закріплює главу держави також суб'єктом, що проголошує всеукраїнський референдум, ініціатором якого виступає народ (п. 6 ст. 106). У цьому разі необхідно, згідно зі Статтею 72 Основного Закону, щоб проголошення референдуму вимагало не менше трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи про призначення референдуму зібрані не менш, ніж у двох третинах областей республіки і не менше 100 тисяч підписів у кожній області.

Конституційно об'єкт референдуму за народною ініціативою не окреслений. Проте його широкі масштаби, включаючи конституційні питання, не викликають сумнівів: адже заборону референдумних рішень Основний Закон фіксує тільки щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії (ст. 74).

Закон України про всеукраїнський та місцеві референдуми прямо вказує, що предметом всеукраїнського референдуму може бути прийняття, зміна чи відміна законів України (ст. 3). Піднесення Президента до рангу суб'єкта призначення всеукраїнського референдуму з народної ініціативи і позбавлення цього права парламенту гарантує можливість використання виконавчою владою референдуму для прийняття законів, в тому числі в обхід Верховної Ради і навіть всупереч їй, що порушує положення народного суверенітету та розподілу влад. Таким чином, конституювання Президента суб'єктом проголошення народного волевиявлення приховує пряму загрозу успішній реалізації Верховною Радою законодавчої функції, зазіхання на об'єкт законодавчого регулювання парламенту, розмиває законодавчу гілку влади, знижує її роль у державному механізмі та підвищує Президента над парламентом .

Важливо наголосити, що зроблені висновки обґрунтовує світовий досвід. Надання Президентові Франції права передавати законопроекти на референдум (ст. 11 Конституції 1958 р.) обумовило маніпулювання референдумним способом прийняття законів на шкоду парламентським формам. Усім референдумам, що ініціювались Ш. де Голлем, притаманні грубі порушення основного закону, вони мали антипарламентський характер і служили інструментом проведення президентських рішень "через голову" загальнонаціонального представницького органу, незважаючи на його думку і обмежуючи його законодавчий простір.

Щоб усунути можливість використання всеукраїнського референдуму в антидемократичних, антипарламентських цілях, необхідно переглянути діюче конституційне рішення щодо суб'єктів, правомочних призначати всеукраїнський референдум. На моє переконання, це обґрунтовується здійсненим аналізом, а також практикою, що формується. Суб'єктом такого повноваження, безперечно, є Верховна Рада як єдиний законодавчий і найвищий представницький орган народу. Це положення асоціюється з переглядом статті 72; пункту 2 статті 85; пункту 6 статті 106; статті 156 Конституції. Світовий конституціоналізм знає також форму спільного призначення загальнонаціонального референдуму парламентом та главою держави або іншими суб'єктами. Такий варіант доцільно осмислити стосовно наших умов.

Викликає інтерес новітня конституційна модель референдуму, збудована Конституцією Польщі 1997 року. Відповідно до статті 125, загальнопольський референдум вправі призначити сейм абсолютною більшістю голосів у присутності не менше половини законної кількості депутатів або президент республіки за згодою сенату, що виражається абсолютною більшістю голосів в присутності не менше половини законної кількості сенаторів. Демократизм конституційного рішення полягає в тому, що використання форми безпосередньої демократії тісно пов'язується з представницькою демократією. Якщо взяти співвідношення парламент -- президент, то домінантну роль Конституція відводить парламентським інститутам. Суб'єктами призначення референдуму є палата або президент. Але президент може виступити суб'єктом права призначення референдуму за згодою сенату.

Аналогічна доктрина закріплюється також щодо рішення питання про зміни Конституції. Проект закону про зміни Конституції можуть внести не менше 1 /5 законної кількості депутатів, сенат або президент республіки. Якщо закон про зміну Конституції стосується розділів І, II або XII, названі суб'єкти можуть протягом 45 днів від дня постанови сенату про закон вимагати стверджувального референдуму. З пропозицією щодо цього референдуму ці ж самі суб'єкти звертаються до маршала сейму, який негайно призначає референдум протягом 60 днів з дня внесення пропозиції (ст. 235).

Отже, Конституція Польщі -- республіки, що постійно фігурує як взірець для пострадянських республік, не наділяє президента, який легітимується безпосередньо народом, правом самостійно призначати референдум. Домінуючим суб'єктом у вирішенні питань референдуму польська Конституція закріплює парламентські інститути [6, 10].

Я вважаю, що наведені та інші прогресивні моделі кардинально необхідно використати з метою демократизації конституційно-правових основ організації та проведення всеукраїнського референдуму.

Слід кардинально змінити статус українського парламенту в досліджуваній сфері в бік його підвищення. Верховна Рада -- безумовний суб'єкт призначення всеукраїнського референдуму з усіх питань, що є предметом референдуму. Якщо глава держави наділяється правом призначення всеукраїнського референдум з окремих питань, то це необхідно обумовити чіткими і ясними вимогами стосовно необхідності участі у вирішенні питання парламенту, без згоди якого глава держави не має права призначати або проголошувати всеукраїнський референдум. Треба також змінити деякі статті в Конституції, які безсумнівно суперечать одна одній.

Реалізація народного волевиявлення. Проблеми демократизації

Проведенню всеукраїнського референдуму 1-го грудня 1991 року передували об'єктивні обставини. У 1990 році відома "перебудова" викликала протиріччя між центром та регіонами, а вже наступного року республіки Балтії в односторонньому порядку, реалізувавши своє право на самовизначення, провели референдуми, які легітимізували їх незалежність. Спроби врятувати радянську федерацію шляхом проведення єдиного референдуму СРСР 17 березня 1991 року виявилися невдалими. Позитивні результати референдуму СРСР не були обов'язковими, оскільки у відповідності із Законом СРСР "Про всенародне голосування (Референдум СРСР)" від 27 грудня 1990 року за своєю правовою природою це було "виявлення громадської думки", результати якого не мали імперативного характеру. Паралельно з референдумом СРСР в Українській РСР провели опитування громадської думки про входження УРСР до складу оновленої радянської федерації на засадах раніше прийнятої Декларації про державний суверенітет України. 80,2 відсотка громадян України підтримали таке опитування, але його наслідки , як і наслідки референдуму СРСР, позбавлені визначеної юридичної сили.

Приклад республік Балтії в проголошенні незалежності підказував модель легітимізації державного суверенітету України. В короткі терміни було розроблено і з липня 1991 року прийнято Закон Української РСР "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", що мав стати правовою базою для майбутнього всеукраїнського референдуму з питання самовизначення.

У цей час протиріччя між Москвою і регіонами досягли свого апогею - більшість союзних і автономних республік проголосили державний суверенітет, Литва, Латвія та Естонія в односторонньому порядку вийшли зі складу СРСР. Політична нестабільність призвела до відкритих збройних протистоянь на національному підґрунті в республіках Закавказзя. Не було єдності і в поглядах на шляхи виходу із ситуації, запропоновані Президентом СРСР М. С. Горбачовим. Це протистояння завершилося 19 серпня 1991 року, коли до влади у Москві прийшов Державний комітет з надзвичайного стану. Попри провал путчу, який остаточно дискредитував центр, реальною залишилася можливість силового припинення процесу національного державотворення.

24 серпня 1991 року Верховна Рада, реалізуючи положення Декларації про державний суверенітет, проголосила незалежність України та утворення самостійної держави. Однак до грудня 1991 року Україну як суверенну незалежну державу не визнала жодна держава світу. Подолати міжнародну ізоляцію можна було виключно шляхом підтвердження Акта проголошення незалежності України на всеукраїнському референдумі.

Такий крок, з одного боку, зробив би Акт результатом волевиявлення українського народу, надавши йому вищої юридичної сили, а з іншого - упередив би можливість відміни Акта будь-яким іншим шляхом, ніж проведення нового всеукраїнського референдуму. Акт проголошення незалежності України був підтверджений на всеукраїнському референдумі 1 грудня 1991 року, після чого Україну як суб'єкт міжнародного права визнала більшість держав світу.

Всеукраїнський референдум з питання проголошення незалежності України було вирішено провести водночас з виборами Президента України, що дозволяло спростити ряд організаційних проблем та знизити собівартість референдуму. Підготовку всеукраїнського референдуму, підрахунок голосів та встановлення результатів голосування парламент покладав на комісію Кримської АРСР по виборах народних депутатів Кримської АРСР, обласні, Київську і Севастопольську міські, районні, міські (крім міст районного підпорядкування), районні у містах комісії по виборах депутатів відповідних Рад та утворені дільничні виборчі комісії по виборах Президента України. Таким чином, на відміну від виборів Президента України, у підготовці та проведенні всеукраїнського референдуму була задіяна ще одна ланка комісій - районні, міські (міст обласного підпорядкування) та районні у містах комісії.

У бюлетені для голосування на всеукраїнському референдумі наводився текст Акта проголошення незалежності України і запитання "Чи підтверджуєте Ви Акт проголошення незалежності України?" [13, 57].

Центральна виборча комісія по виборах Президента України та з всеукраїнського референдуму зареєструвала загальну кількість громадян, які мають право брати участь у всеукраїнському референдумі - 37 885 555. З метою розширення кола виборців нею була видана постанова №53^а від 12 листопада 1991 року "Про роз'яснення Центральної виборчої комісії по виборах Президента України та з всеукраїнського референдуму щодо участі військовослужбовців у голосуванні", відповідно до якої всі військовослужбовці дислокованих на території України військових формувань наділялися правом голосу на виборах Президента України і на всеукраїнському референдумі. Такі ж роз'яснення були дані щодо громадян України, що постійно чи тимчасово працюють у представництвах України за кордоном або представляють Україну в міжнародних організаціях.

У день голосування бюлетені отримали 31 943 820 громадян, з яких 31 891 742 взяли участь в голосуванні. Підтвердили Акт проголошення незалежності України 28 804 071 громадянин, висловилися проти - 2 417 554, 670 117 бюлетенів визнано недійсними. Відповідно до ст. 41 Закону "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" та на підставі протоколу про результати всеукраїнського референдуму Центральна виборча комісія видала постанову №60 від 4 грудня 1991 року щодо підтвердження Акта проголошення незалежності України.

Всеукраїнський референдум у грудні 1991 року, довівши спроможність українського народу самостійно вирішувати найбільш важливі питання суспільного і державного життя, став формою національного державотворення, тією відправною точкою, коли незалежність і самостійність України були визнані світовою спільнотою. Поряд з тим, спроби ініціювати всеукраїнський референдум у 1992, 1993 та 1996 роках виявилися марними. Але! 16 квітня 2000 року був проведений ще один всеукраїнський референдум, який, на жаль, мав величезну кількість негативних явищ і проблем.

Його ініціювання, проголошення, організація, проведення, а також процес реалізації одержаних результатів здійснювались в умовах відсутності належного законодавчого регулювання. Головне вираження цього положення -- в Україні не було нового закону про всеукраїнський референдум. Діяв Закон про всеукраїнський та місцеві референдуми, прийнятий 3 липня 1991 року, який застарів, бо приймався на базі Конституції 1978 року. Зрозуміло, що значною мірою згаданий акт не відповідав Конституції 1996 року.

Найбільш вагомо і рельєфно слабкість законодавчого забезпечення референдуму 16 квітня 2000 року віддзеркалює безпосередньо Указ Президента "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року. Указ передбачав: "Центральна виборча комісія, територіальні та дільничні комісії здійснюють повноваження щодо підготовки і проведення всеукраїнського референдуму відповідно до Конституції України, Закону України "Про Центральну виборчу комісію", а також Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" в частині, що не суперечить Конституції України"[13, 58].