Методы контроля за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения

Введение

Актуальность выбранной темы обусловлена двумя обстоятельствами. Во-первых, ситуацией, сложившейся с контролем в сфере использования и охраны земель (далее - земельный контроль). Особенность ее состоит в том, что с одной стороны, земельный контроль, прежде всего государственный, формально существует: регулярно проводятся проверки соблюдения земельного законодательства, выявляется значительное количество правонарушений.

С другой стороны, результативность контроля, понимаемая как степень достижения цели и задач контроля, - не очевидна. Официальная позиция такова: "Осуществление земельных преобразований, изменение форм собственности и хозяйствования на земле не привели к улучшению использования земли...". Сегодня использование земель, в том числе сельскохозяйственных, осуществляется нерационально, "при существенном сокращении мероприятий по охране и рациональному использованию почв", что "еще более углубило процессы деградации земель".

Во-вторых, своевременность исследования избранной темы определяется постоянно происходящими в государстве и обществе изменениями политического, экономического, правового и иного характера. Эти изменения далеко не безразличны как с точки зрения общего состояния правового регулирования земельных отношений, так и с позиции состояния и развития отдельного, но весьма важного правового института - земельного контроля.

Задача понятна: "формирование новых земельных отношений, основанных на введении частной собственности на землю, при сохраняющемся потребительском отношении к ее использованию, вызывает необходимость усиления государственного контроля за использованием и охраной земель".

Более узкая постановка вопроса - «Методы контроля…земель сельскохозяйственного назначения» обусловлена особой значимостью данной категории земель. Осталось определить, что на сегодняшний день следует понимать под понятием контроля за использованием и охраной земель, каковы основные методы, и как их «усилить»?

Цель работы - выявить основные методы контроля и охраны земель сельскохозяйственного назначения и их эффективность.

Основные задачи:

- уяснить понятие земельного контроля и его правовое обоснование в современных условиях;

- определить цели и задачи земельного контроля в современных условиях;

- сформулировать принципы и рассмотреть основные функции земельного контроля в их новейшем понимании;

- выявить и обосновать методы контроля за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения.

Объект исследования - категория земель сельскохозяйственного назначения.

Предметом исследования выступают понятие государственного земельного контроля, его правовая основа, система государственных органов власти, осуществляющих контроль за охраной и использованием земель, их функции, а также методы контроля за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения.

Структура работы. Курсовая работа состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, списка использованных источников.

Во введении обосновывается актуальность темы, формулируется цель и задачи исследования, определяется объект и предмет исследования.

В первой главе «Понятие контроля за использованием и охраной земель и его правовое обоснование» приведен краткий исторический обзор, рассмотрены понятия контроля, использования и охраны, а так же основных задач и функций земельного контроля.

Во второй главе «Система органов власти в области охраны и использования земель» описывается система государственного, муниципального, общественного и производительного контроля за использованием и охраной земель. Так же подробно рассмотрены разграничения полномочий органов управления в области земельного контроля. Теоретических выводов нет - представлена лишь фактологическая база.

В третьей главе «Методы контроля за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения» рассматриваются основные понятия, как «метод», «земли сельскохозяйственного назначения», выявлены основные методы контроля на основе глав 1,2. Сделаны выводы и соответственно, предложения.

Глава 1. Понятие контроля за использованием и охраной земель и его правовое обоснование

"Как не обязательно быть сапожником, чтобы знать, подходит вам обувь или нет, так и не обязательно быть юристом, чтобы знать, хорошие ли законы или нет"

1.1 Понятие контроля, использования и охраны земель

Земля с момента образования была элементом природы и только с появлением человека (как существа разумного) стала помимо природного фактора носить и производственный. Люди, появившись, искали способы добычи пищи, не только охотой, но и возделыванием сельскохозяйственных культур, сбором полезных плодов, ягод, грибов.

С появлением собственности и развитием общественного разделения труда между родовыми общинами появилась необходимость ограничивать земли, т.е. устанавливать границы используемых территорий и контролировать производственные процессы на земле/

Впервые упоминание о государственном контроле за использованием и охраной земель в России, как одной из функций управления государством земельными ресурсами, прозвучало на II Всесоюзном съезде колхозников в 1968 году. Съезд принял Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, которые 13 декабря 1968 года были утверждены Верховным Советом СССР (Закон Союза ССР «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик»).

Статья 20 Основ определила задачи государственного контроля за использованием всех земель и органы его ведущие: «Государственный контроль за использованием всех земель имеет своей задачей обеспечить соблюдение министерствами, ведомствами, государственными, кооперативными, общественными предприятиями, организациями и учреждениями, а также гражданами земельного законодательства, порядка пользования землей, правильности ведения земельного кадастра и землеустройства в целях рационального использования и охраны земель.

Государственный контроль за использованием всех земель осуществляется Советами депутатов трудящихся, их исполнительными и распорядительными органами, а также специально уполномоченными на то государственными органами в порядке, установленном законодательством Союза ССР». На сегодняшний день, суть осталась той же.

Контроль. Вместе с тем, стоит обратить внимание на тот факт, что помимо принятого определения, круг определений понятия земельного контроля весьма широк. Контроль за использованием и охраной земель представляет собой межотраслевой институт права. Его основу составляют конституционные нормы, сердцевину - нормы административного права, специфику (применительно к земле) - нормы земельного права.

Популярно мнение, что социальный контроль - это целостная система всех социальных регуляторов (государственных и общественных институтов, права, морали, обычаев, традиций, установок) [17]. В экономическом словаре можем увидеть следующее определение: контроль (от франц. controle -- проверка) -- 1) составная часть управления экономическими объектами и процессами, заключающаяся в наблюдении за объектом с целью проверки соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому состоянию, предусмотренному законами, положениями, инструкциями, другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами, проектами, соглашениями; 2) контроль над объектом, реальная власть, сосредоточение прав управления объектом в одних руках; 3) те, кто занимается проверкой, контролеры. Если использовать данное определение по отношению к вопросу о земельном контроле, то стоит уже сейчас задаться вопросом о том, что же представляет из себя «состояния объекта желаемому и необходимому состоянию, предусмотренному законами» (этот вопрос мы более детально рассмотрим в Главе 3).

В то же время лишь немногие авторы стремятся разделить виды контроля в зависимости от уровня его осуществления в государстве с федеральным устройством (местного самоуправления, субъектов Российской Федерации, федерального). И уж совсем мало уделяется внимания невластным видам контроля: общественному, договорному, аудиторскому, средств массовой информации. На мой взгляд, такое неоднозначное определение понятия контроля обусловлено определяющим понятием «земли». С землей как природным объектом органически связаны все компоненты окружающей природной среды. Поэтому мнений по поводу определения самого объекта исследования - достаточно много. Соответственно и с рассматриваемым понятием контроля использования и охраны земель дело обстоит так же. Это доказывает необходимость комплексного рассмотрения данного понятия.

Использование. Мы будем рассматривать количественные и качественные характеристики рационального использования, так как нас в рамках темы земельного контроля должен интересовать именно этот аспект. Т.к. нерациональное использование как раз таки и приводит к увеличению нарушений.

Количественный критерий рационального использования земель выражается в двух основных параметрах.

а) Экономное использование земель, что диктуется необходимостью разрешения противоречия между ограниченностью земельного массива государства и возрастающими потребностями в земельных участках для размещения производственных мощностей и других объектов, расширения распашки для удовлетворения потребностей в продовольствии растущей численности населения и т.д.

б) Экономное использование земель должно достигаться не только экономией земельных площадей при отводе под те или иные объекты, но и рациональным совмещением размещаемых объектов.

Качественный критерий рационального использования земель выражается в сохранении, прежде всего, производительной силы как главного средства производства сельскохозяйственной продукции. Это заключается в следующем:

а) в установлении обязанностей для всех землепользователей, осуществляющих работы с нарушением почвенного покрова, снимать, хранить и не нарушать почвенный плодородный слой, который в состоянии усилить плодородную силу земли даже будучи отделенным от материнской породы (в качестве средства рекультивации других сельскохозяйственных угодий, при использовании в парниках, теплицах);

б) в ограничении использования сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд.

в) в установлении всеобщей обязанности всех лиц, использующих землю, повышать уровень плодородия почв независимо от природных свойств;

г) в отводе для сельскохозяйственных нужд земель, не пригодных для сельского хозяйства, либо земель худшего качества;

д) в установлении всеобщей обязанности охраны почв от эрозии, заражения, загрязнения и других негативных последствий.

Если количественный критерий рационального использования земель преобладает в несельскохозяйственной сфере использования земель, то качественный критерий - в сельскохозяйственной. При этом как количественный, так и качественный критерии «работают» на сферу сельскохозяйственного использования земли. Если нехватка земельных площадей может быть компенсирована в несельскохозяйственной сфере инженерными решениями (в жилищной сфере - строительством многоэтажных зданий; в транспорте и промышленности - размещением подземных сооружений и т. д.), то дефицит земель сельскохозяйственного использования, как правило, невосполним. А сельское хозяйство является жизнеобеспечивающим для населения и утрата этого свойства катастрофична.

Охрана (ст.12 ЗК РФ)

1. Земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.

2. Целями охраны земель являются:

1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;

2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Рассмотренные понятия нельзя отделять друг от друга, поскольку с позиций этих областей знания рациональное использование земель - более широкое понятие, чем охрана земель. Следовательно, рациональное использование земель объемлет понятие "охрана земель". И не только это. Чтобы повысить эффективность использования земли, одних мер положительного воздействия на землю недостаточно. Необходимо использовать высокоурожайные сорта растений, новейшие технологии их возделывания, эффективные способы орошения, высокопроизводительную и экологически безвредную (или маловредную) сельскохозяйственную технику, высокопродуктивные породы домашнего скота и т.д.[8];[13]

1.2 Цели, задачи и функции земельного контроля

Государственный земельный контроль и охрана земель, представляющая собой систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, на воспроизводство и повышение плодородия почв, имеет цели:

1. предотвратить деградацию и нарушение земель, другие неблагоприятные последствия хозяйственной деятельности путем стимулирования природоохранных технологий производства, введения компенсационных выплат собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам за ухудшение качества их земель, если это вызвано хозяйственной деятельностью других собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов независимо от состояния земель и экологической обстановки в целом;

2. обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации или нарушению;

3. создать механизм учета и проверки экологического состояния земель, а также обеспечение собственников земли, земледельцев, землепользователей и арендаторов экологическими нормативами режимов оптимального использования земельных участков.

Контроль осуществляется должностными лицами и специалистами Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и его территориальных органов, которые обладают правами и полномочиями, установленными Положением о государственном земельном контроле, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы осуществляют государственный земельный контроль за:

а) соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель;

б) соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке документов, удостоверяющих право на землю;

в) соблюдением порядка переуступки права пользования землей;

г) предоставлением достоверных сведений о состоянии земель;

д) своевременным выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

е) использованием земель по целевому назначению;

ж) своевременным и качественным выполнением обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой и водной эрозии, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель и вызывающих их деградацию;

з) выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

и) исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

к) наличием и сохранностью межевых знаков границ земельных участков;

л) выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель. Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в установленном порядке, на основании предписания (распоряжения) руководителя органа, осуществляющего государственный земельный контроль, с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

Плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в два года. Внеплановые проверки проводятся:

- для проверки исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства;

- в случае обнаружения государственными инспекторами по использованию и охране земель достаточных данных, указывающих на наличие земельных правонарушений, или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости разрабатывает по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и утверждает в установленном порядке нормативные, инструктивно - методические и другие документы по вопросам организации и проведения государственного земельного контроля.[9];[14]

Глава 2. Система органов власти в области охраны и использования земель

Действующее земельное законодательство (гл. XII ЗК РФ) ввело понятие «земельный контроль», дифференцировав его по видам на государственный, муниципальный, общественный и производственный, уточнив предмет ведения каждого из них.

2.1 Государственный, муниципальный, общественный и производительный земельный контроль

Государственный земельный контроль возложен на специально уполномоченные государственные органы. Они контролируют соблюдение земельного законодательства, требований охраны и использования земель всеми организациями (независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности), их руководителями, должностными лицами, а также гражданами. Земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В настоящее время действует Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации.

Муниципальный земельный контроль в области использования земель на территории муниципальных образований осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Этот вид земельного контроля проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Предметом муниципального земельного контроля является проверка соблюдения правил использования земель, установленных правовыми актами. Этим он отличается от государственного земельного контроля, в предмет ведения которого входит также контроль за надлежащим исполнением предписаний земельного законодательства и охраной земель.

Общественный земельный контроль законом возложен на органы территориального самоуправления, другие общественные организации (объединения) и граждан. Они контролируют порядок подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, предусмотренные земельным законодательством, и соблюдение установленных правил использования и охраны земель.

Производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке.

Предметом производственного контроля является проверка правильности использования и охраны земли в пределах территории земельного участка, принадлежащего правообладателю на любом вещном праве.

Лица, использующие земельный участок, обязаны представлять сведения об организации производственного земельного контроля специально уполномоченному органу государственного земельного контроля. Порядок предоставления таких сведений устанавливает Правительство Российской Федерации.

2.2 Разграничение паРАра раолномочий органов управления в области земельного контроля

В советское время земля и другие природные ресурсы функционировали как государственная (общенародная) собственность. Управление и распоряжение земельными и другими природными объектами и ресурсами в тот период было возложено на исполнительные органы государственной власти, в том числе различные министерства и ведомства. Граждане и юридические лица располагали лишь правами землепользователей.

Современная экономика Российской Федерации функционирует на основе использования разных форм собственности на землю и другие природные ресурсы. Их использование предопределило необходимость разграничения полномочий в области земельных отношений между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Действующее законодательство Российской Федерации формулирует три группы полномочий (правотворческие, управленческие и распорядительные).

К правотворческим полномочиям Российской Федерации относятся:

Ш Федеральное земельное законодательство (ст. 72 Конституции РФ);

Ш установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

Ш установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

Ш утверждение порядка изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;

Ш разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

Ш иные полномочия, отнесенные к ведению Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом РФ, федеральными законами (п.1 ст. 9 ЗК РФ).

Правотворческими полномочиями субъектов Российской Федерации в области земельных отношений являются:

Ш издание региональных законодательных и иных правовых актов о земле;

Ш разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации;

Ш иные, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или полномочиям органов местного самоуправления (п.1 ст. 10 ЗК РФ).

Органы местного самоуправления в области земельных отношений наделены правом:

Ш издания в пределах своих полномочий актов, содержащих нормы земельного права;

Ш установления правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;

Ш разработки и реализации местных программ использования и охраны земель;

Ш решения иных вопросов местного значения в области использования и охраны земель (п.1 ст. 11 ЗК РФ).

Законодательные и иные нормативные акты, содержащие нормы земельного права, являются юридической основой разграничения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по управлению и распоряжению земельными участками. В этой связи целесообразно осмыслить содержание управленческих и распорядительных полномочий названных субъектов.[22]

2.3 Связь «государства» и «общества»

В этом пункте мы кратко рассмотрим механизмы опосредованного взаимодействия государственного аппарата и общества. На мой взгляд, именно такое взаимодействие должно иметь наибольший положительный эффект для обоих сторон. Для обоснования воспользуемся статьей, опубликованной в «Российской Бизнес-газете" №603 от 15 мая 2007 г.(авт. Юлия Проскурякова). «Роснедвижимость подвела итоги работы государственного земельного контроля в 2006 году. В результате проведения проверок на территории России в прошлом году было выявлено 62 705 нарушений земельного законодательства на площади 8 616,3 тысячи гектар. Наиболее распространенным нарушением земельного законодательства, как и ранее, остается самовольное занятие земельных участков или использование их без правоустанавливающих документов. Еще одно из наиболее распространенных нарушений связано с неиспользованием земельных участков. Указанное нарушение земельного законодательства, по мнению Роснедвижимости, обусловлено систематическим, крайне неудовлетворительным использованием земель сельскохозяйственного назначения: земли используются неэффективно или не используются вовсе.

Так же проверки показали, что довольно часто встречаются случаи использования земельных участков не по целевому назначению - 2836 нарушений на площади 411,7 тысячи гектар, что составляет около 5 процентов от общего числа нарушений.

Что интересно из представленного анализа Роснедвижимости видно, что самыми злостными нарушителями отечественного земельного законодательства являются наши граждане, на их долю приходися 53,7 процента нарушений. Особенно этим страдают садоводческие объединения, которые, кстати, и по данным Роснедвижимости, не спешат их устранять. На втором месте идут юридические лица, это примерно 26 процентов от общего количества выявленных нарушений в целом по Российской Федерации и совсем немного от них отстают должностные лица - 20,3 процента от общего количества выявленных нарушений.

Большое количество нарушений земельного законодательства, к сожалению, сегодня не устраняется. Поэтому Роснедвижимость собирается усилить контроль за их исполнением и напоминает гражданам, должностным и юридическим лицам, что непринятие нарушителем необходимых мер по устранению нарушений земельного законодательства влечет за собой привлечение к административной ответственности, вплоть до изъятия земельного участка или привлечения нарушителя к уголовной ответственности».

Из этой статьи так и напрашивается вывод о невежестве нашего населения. Однако, как уже подчеркивалось ранее, нельзя противопоставлять государство и общество, цель - максимально эффективное взаимодействие. Однако, возвращаясь к теме курсовой работы, контроль за использованием и охраной земель является одним из последних звеньев в цепочке. То есть имеет, в том числе контрольно-карательную функцию, что является следствием. Первопричин выявляемых нарушений достаточное количество. Среди них я бы выделила следующие:

а) Не достаточная информированность землепользователей в рассматриваемой сфере. Органы СМИ (возьмем тот же канал ЛОТ) очень мало эфирного времени уделяют проблемам и вопросам, связанными с как непосредственно с сельским хозяйством, так и с правовым регулированием отношений.

б) Принцип «не знание закона не освобождает от ответственности» не всегда работает. К примеру, далеко не каждый человек может верно трактовать формулировку того или иного закона, а для обращения к квалифицированному специалисту не всегда есть средства/дополнительные временные затраты и пр. К этому пункту относится общая неграмотность населения.

Если в интересах государства - сохранение и улучшение земель всех категорий (преимущественно сельскохозяйственного назначения), то в их же интересах должен быть так называемый «ликбез» населения. Рычагов для этого много. Мною, конечно, не производился подробный расчет, но я могу предположить, что средства, затраченные государством на решение этого вопроса, во много раз будут меньше, чем средства, которые затрачиваются на восстановление свойств земель с нарушенной эксплуатацией. При этом, сваливать все на «государство» тоже неверно. Общественные организации могут так же служить этим целям. Так же очень эффективным является работа образовательных учреждений.

Глава 3. Методы контроля за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения

Россия обладает огромными земельными ресурсами, но это национальное богатство страны используется крайне неэффективно. Десятки миллионов гектаров земли выведены из хозяйственного использования, идет деградация и снижение плодородия земли.[18] В главах 1 и 2 мы рассмотрели основные понятия и принципы контроля за использованием и охраной земель. Мы не подводили итоги и теоретические выводы. Это обусловлено теоретическим и преимущественно фактологическим характером их содержания. Глава 3 является основной, так как содержит основные выводы по теме курсового проекта.

3.1 Теоретическое определение метода правового регулирования

При раскрытии сущности земельного права нужно учитывать не только специфику предмета, но и специфику метода. Если предмет отвечает на вопрос, что регулирует отрасль, то метод - как регулирует, то есть метод представляет собой способ правового воздействия на общественные отношения, составляющие предмет.

Метод - установленный законодательством способ воздействия на поведение и действия физических и юридических лиц, который вправе применять должностное лицо либо орган в определенных ситуациях.

Способ воздействия - это установленное законодательством положение, которое изменяет поведение или действия лиц в сторону ограничения или стимулирования.

Метод регулирования земельных отношений отражает специфику своего воздействия. Как отмечалось, земельное право - сложное образование, обладающее сложным методом. Его специфика заключается в том, что он сочетает в себе властно-авторитарные черты (власть и подчинение) и автономные (юридическое равенство).

Метод земельного права в сравнении с методами других отраслей получает новое содержание, отличающее его от любой другой отрасли. Метод земельного права - это совокупность способов и приемов воздействия на поведение людей, которая способствует характеру и природе земли как уникального природного ресурса, необходимого всем гражданам. Для земельного права характерны два вида методов: императивный и диспозитивный.

Императивный метод правового регулирования выражается в установлении субъектов правоотношений и запретов, не подлежащих исполнению. Установление обязанностей - это ведущий способ правового регулирования, поскольку он занимает значительный удельный вес в содержании земельно-правовых норм. Введенная законом обязанность для субъектов земельно-правовых отношений исключает какие-либо отклонения в ее исполнении, так как может последовать наказание. Установление запретов в земельном праве - это определение границ как возможного, так и должного поведения участников земельно-правовых отношений.

Границы возможного поведения необходимы для того, чтобы пресечь реализацию интересов субъектов земельно-правовых отношений в ущерб интересам общества и государства. Границы должного поведения определяются для того, чтобы способы, при помощи которых субъекты земельных отношений выполняют свои обязанности и достигают своих целей, не противоречили государственным и общественным интересам и не наносили им вреда. Соблюдение правил должного поведения и ненарушение запретов так же жестко регламентируются и обеспечиваются действующим земельным законодательством.

Диспозитивный метод правового регулирования означает такой способ правового воздействия, при котором субъектам земельных отношений предоставляется свобода, то есть собственное усмотрение в реализации ими своих целей и задач.

Существует три основных вида диспозитивного метода правового регулирования земельных отношений: рекомендательный, санкционирующий и делегирующий.

Рекомендательный метод правового регулирования выражается в предоставлении возможности альтернативного поведения субъекта земельных отношений, когда субъекту предоставляется возможность самому выбирать способ своего поведения для достижения поставленной цели. Рекомендации, исходящие от государства, только облегчают выбор того или иного решения.

Санкционирующий метод выражается в том, что решение о реализации своих земельных правомочий субъект земельного отношения принимает самостоятельно, но это решение приобретает юридическую силу лишь после утверждения его соответствующим компетентным органом. Делегирующий метод правового регулирования выражается в предоставлении прав и свобод субъектам земельных отношений по тому или иному кругу правомочий.

Этот метод характеризуется юридическим равенством сторон, их паритетным положением в правоотношении.

Таким образом, под методом земельного права понимается способ регулирования отношений по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Закономерности, которым подчинены методы правового регулирования земельных отношений. Анализ действующего законодательства указывает на следующие закономерности.

Действие объективных законов. Земля подвержена эрозионным процессам, процессам зарастания кустарником, мелколесьем, сорняками. В силу этого в ЗК РФ предусмотрены обязанности по защите земель от вредных процессов. Объективный закон природы продиктовал законодателям введение указанного требования. И с этим нельзя не считаться.

Действие экономических законов общества, которые диктуют праву свои условия. Ведущим мотивом в поведении людей является интерес, а чтобы действия этого интереса не пошли в разрез с интересами общества и государства, последнее сформировало систему правил, устраняющих такую коллизию.

Действие социальных законов, отражающих психологию народов, общностей, этносов, для которых дороги традиции, свое понимание ценности окружающей среды.

Подводя итог сказанному, можно сделать вывод о том, что под методом правового регулирования в земельном праве понимается совокупность императивных и диспозитивных способов правового воздействия государства, обусловленных политическими и социально-экономическими особенностями земельных отношений, объективными законами общества и природы. Метод позволяет организовать регулирование земельных общественных отношений в целях рационального использования, охраны земель и эффективного на них хозяйствования в условиях рыночных отношений в России.

3.2 Характеристика контроля за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения и его эффективности

Для начала определим, почему в качестве объекта была выбрана категория земель сельскохозяйственного назначения. Затем раскроем затронутое в главе 1 понятие «состояния объекта желаемому и необходимому состоянию, предусмотренному законами», и на основе исследуемых материалов, охарактеризуем эффективность земельного контроля в современных условиях.

Землями сельскохозяйственного назначения являются земли за чертой сельских и городских поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (статья 77 Земельного кодекса РФ ). Земли сельскохозяйственного назначения составляют 23,6 % земельного фонда РФ. Стержневым правилом рационального использования земель является приоритет земель сельскохозяйственного назначения, а поэтому расширение площадей под выращивание сельскохозяйственной растениеводческой продукции всячески поощряется государством, если это расширение не входит в противоречие с правилом, закрепленным в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей природной среды», запрещающим превышать предельно допустимые нагрузки на окружающую природную среду.[6]

На обеспечение приоритета земель сельскохозяйственного назначения «работают» и такие правила в сфере несельскохозяйственного использования земель, как охрана почвенного слоя при вынужденных повреждениях почвенного покрова, поскольку сохраненный почвенный слой направляется на обеспечение нужд земледелия; экономия земель при размещении несельскохозяйственных объектов, чем смягчается прессинг на сельское хозяйство потребности в землях для несельскохозяйственных нужд. Главной особенностью земель является то, что земля здесь выступает в качестве основного средства производства продуктов питания и кормов для животных, а также сырья для промышленности. Поэтому для земель сельскохозяйственного назначения установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану и повышение плодородия почв, регулирование хозяйственной деятельности пользователей земли с целью недопущения выведения этих земель из сельскохозяйственного оборота.[24]

Для раскрытия понятия «состояния объекта желаемому и необходимому состоянию, предусмотренному законами» воспользуемся статьей С.Н. Волкова «О состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации» за 2006 год. Для общей характеристики ситуации, думаю, этих данных будет достаточно.

По данным государственного земельного учета за 1990-2005 годы площадь сельскохозяйственных угодий в Российской Федерации сократилась на 1,73 млн. га, площадь пашни - на 10,52 млн. га, многолетних насаждений на 0,1 млн. га, посевные площади - на 40,2 млн. га. При этом из оборота изъяты ценные и особо ценные сельскохозяйственные угодья. (табл.2 Приложения). Это произошло за счет имевшей место в ходе реорганизации и банкротства сельскохозяйственных предприятий обезлички в использовании земель, выведения их из активного сельскохозяйственного оборота, проблем с земельными долями, вследствие чего сельскохозяйственные угодья зарастали кустарником и мелколесьем, ухудшали свое качественное и культуртехническое состояние, изымались для строительства.

Площадь сельскохозяйственных угодий с негативными проявлениями за этот период возросла на 41,19 млн. га, в том числе за счет роста эродированных земель - на 4,70 млн. га; засоления, заболачивания, переувлажнения - на 4,64 млн. га; зарастания древесно-кустарниковой растительностью - на 19,63 млн.га; ухудшения технологических свойств и мелкоконтурности угодий - на 12,22 млн. га. Площадь оврагов в настоящее время превышает 900 тыс. га, а их ежегодный прирост достигает 10-15 тыс. га. За время земельной реформы севообороты были нарушены на площади 91,9 млн. га.

Как мы видим, состояние объекта - земель сельскохозяйственного назначения не соответствует желаемому. А это значит, что в том числе, эффективность контроля за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения, несмотря на всю важность и значимость их для развития страны, крайне малая. Этот вывод подтвержден самим определением контроля: «Государственный земельный контроль и охрана земель, представляющая собой систему правовых…. и других мероприятий, направленных на … предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту …». При этом эффект можно считать положительным при «0» отметке - то есть при полном исключении нарушений и выше - при возрастании качественных и количественных показателей использования и охраны земель.

На этом основании можно сделать общий вывод о том, что используются малоэффективные методы контроля.

3.3 Методы контроля за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения

Основными методами контроля на сегодняшний день являются методы «привлечения к ответственности». Это подтверждает уже сделанный выше вывод о «карательной функции» института. В этой части Главы 3 мы так же рассмотрим возможность альтернативного подхода к методам контроля.

3.3.1 «Карательная функция» института земельного контроля

На сегодняшний день, именно эти методы являются объективно работающими. Обратимся к законодательству. [9,ст1.п.24]

п.24. Главный инспектор Российской Федерации, главные инспекторы субъектов Российской Федерации, главные инспекторы городов и районов, помимо прав, предусмотренных пунктом 23 Административного регламента, имеют право:

1) в пределах своей компетенции рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные штрафы;

2) выносить предупреждения о допущенном земельном правонарушении в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации;

3) направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для решения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности;

4) вносить в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, издавшие акты, касающиеся вопросов земельных отношений, предложения о приведении указанных актов в соответствие с земельным законодательством.

Предусмотрены следующие виды ответственности за правонарушения (по своему характеру в большей степени правонарушения связаны с использованием земель сельскохозяйственного назначения):

1) Административная ответственность. В статьях Земельного кодекса и Кодекса об административных правонарушениях установлено, что данный вид ответственности наступает за совершение таких правонарушений, как самовольное занятие земельных участков, загрязнение земель химическими и радиоактивными веществами и отходами, порча и уничтожение плодородного слоя земли, искажение сведений о состоянии и использовании земель, порча сельскохозяйственных и иных земель, захламление земель и иные виды. Наложение штрафов на виновных не снимает с них обязанности по устранению нарушения.

2) Уголовная ответственность. В Земельном кодексе указано, что уголовная ответственность устанавливается Уголовным кодексом. Но в новом Уголовном кодексе есть лишь одна статья (254) об уголовной ответственности за земельные правонарушения. В ней говорится, что отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо лишением права занимать определенные должности, или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет.

Те же деяния, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, наказываются ограничением свободы на срок до трех лет или лишением свободы на тот же срок.

3) Гражданско-правовая (имущественная) ответственность наступает по факту нарушения земельного законодательства, связанного с причинением вреда землям, охраняемым законом, правам и интересам собственников, землепользователей и арендаторов земли независимо от привлечения виновных к другим видам ответственности. Она наступает при соблюдении нескольких условий. Ущерб должен причиняться противоправным поведением виновного; при возникновении имущественного вреда; если имеется вина причинителя.

4) Дисциплинарная ответственность, регулируемая трудовым законодательством.

Это схема «виноват» - «отвечай», где каждая сторона отвечает сама за себя. Безусловно, я не ставлю под сомнение необходимость данных методов. По крайней мере определенный положительный эффект они имеют.

3.3.2 Альтернативные методы контроля за использованием и охраной земель сельскохозяйственного назначения

Вернемся к ранее рассмотренному: «Закономерности, которым подчинены методы правового регулирования земельных отношений. Анализ действующего законодательства указывает на следующие закономерности. Действие объективных законов. Земля подвержена эрозионным процессам, процессам зарастания кустарником, мелколесьем, сорняками. В силу этого в ЗК РФ предусмотрены обязанности по защите земель от вредных процессов. Объективный закон природы продиктовал законодателям введение указанного требования». На мой взгляд, это очень верное определение. На его основе я сделала такой вывод, который напрямую касается рассматриваемого вопроса: в природе есть объективные процессы. Чтобы таковыми являться (выявит их действительную объективность) человеку нужны были определенные знания, которые он накапливал и систематизировал десятилетиями (веками, тысячелетиями). Даже такое казалось бы понятное определение как «рациональное использование» несет за собой огромный труд. Человек, являясь частью всего живого (можно подобрать множество определений - хочу передать лишь суть), за время своей жизни, просто не в силах самостоятельно выработать объективные законы, тем более так, что бы они были применимы к конкретному моменту времени. Поэтому его знания в тех или иных областях крайне малы. Для того, чтобы восполнить эти пробелы, он использует разные источники информации: архивы, статистические источники информации, библиотеки, классификационные таблицы, справочники, энциклопедии, агрегирующие источники, собирающие различные базы данных.

Обыватель, работающий до вечера, имеющий семью и конечно же земельный участок (пример можно «перенести» на земли соответствующей категории), вряд ли по ночам будет изучать архивы и учебники. В лучшем случае, ознакомится с законодательной базой. Но где гарантия правильной трактовки законов, где гарантия того, что он вообще поймет, о чем речь?

Данное рассуждение имеет своей целью показать необходимость со стороны органов государственной власти, использовать в своих интересах СМИ. Это: популяризация и доступная информация (в том числе и правовая с приглашением специалистов в этой области) о ведении сельскохозяйственной и иных форм деятельности связанных с использованием и охраной земель через телевидение, газеты, радио и пр. При этом должны соблюдаться следующие условия:

· Выход специализированных передач в прайм- тайм

· Тираж печатных изданий (в т.ч. брошюр) на уровне известных газет как «КП», ежедневный выпуск которой составляет 797 000 экземпляров

· Введение различных образовательных программ для населения и для товаропроизводителей

Безусловно, этих методов крайне не достаточно, если рассматривать вопрос комплексно, однако в рамках конкретной тематики, вполне достаточно. Эффект от реализации этих методов будет получен в течении 3-5 лет с момента введения при условии постоянного контроля данной сферы.

В соответствие с законодательством, «Муниципальные инспектора на территории муниципального образования осуществляют контроль за:

а) соблюдением требований по использованию земель;

б) выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель».

К иным требованиям и можно отнести вышеуказанные.

Так же существует ещё один метод - применение экономического стимулирования участников земельных отношений рационально использовать земельные участки. Стимулирование осуществляется в основном путем дифференцированного подхода при определении размера платы за землю, установлении ставок земельного налога, размера арендной платы за участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлении коэффициентов и т. д. К сожалению, автор не нашел подобных примеров.

Основным выводом этой части может послужить фраза «Самое лучшее лекарство - это профилактика». Основной ролью профилактики должно служить информационное обеспечение. И выстраивание политики взаимных, не противоречащих отношений «власть» - «общество».

Выводы и предложения

Негативные отношение к окружающей среде поставили перед человеком проблему выживания его как биологического вида. Мы живем в эпоху общепланетарного экологического кризиса, и это надо осознать. Необходимо нормативно установить принципы решения этой проблемы. В этом направлении должны быть приняты специализированные федеральные законы, иные нормативно-правовые акты национального российского законодательства и пр.Решение этой проблемы направлено в будущее.

Человечество подошло к порогу, за которым нужна новая нравственность, новая система ценностей. От того, какими методами мы будем регулировать земельные отношения сегодня, зависит, как будем жить завтра. И будем ли?

Основными выводами курсовой работы могут служить:

· Не смотря на большое количество источников информации, вопрос контроля, его эффективности в настоящий момент изучен не комплексно

· Несмотря на перекрестные ссылки многих законодательных актов, нормативов, положений и пр. по изучаемому вопросу, прослеживается динамика уменьшения земель сельскохозяйственного назначения, а так же их ухудшение

· Сам процесс контроля, на мой взгляд, осуществляется медленно, что в том числе, снижает его эффективность

· Основными правонарушениями являются: самозахват и нецелевое использование

· Существующие методы контроля за использованием и охраной земель являются малоэффективными (по статистическим показателям, официальным докладам и отчетам)

Предложения

1) Государственному аппарату, а так же общественным организациям, использовать в своих интересах средства массовой информации (СМИ). Это: популяризация и доступная информация (в том числе и правовая с приглашением специалистов в этой области) о ведении сельскохозяйственной и иных форм деятельности связанных с использованием и охраной земель через телевидение, газеты, радио и пр. При этом должны соблюдаться следующие условия:

· Выход специализированных передач в прайм- тайм

· Тираж печатных изданий (в т.ч. брошюр) на уровне известных газет как «КП», ежедневный выпуск которой составляет 797 000 экземпляров

· Введение различных образовательных программ для населения и для товаропроизводителей

2) Использовать экономические рычаги стимулирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения

3) При взаимодействии НИИ и ФГОУ, систематизировать и комплексно изучить эффективность всех возможных методов контроля за использованием и охраной земель

Библиографический список

Нормативно-правовые акты

Кодексы

1. Гражданский кодекс РФ

2. Земельный кодекс РСФСР Глава IX (статья 40 и 41) 1970г.

3. Земельный кодекс Российской Федерации - М.: Проспект, 2008. - 112 с.

4. Кодекс «Об административных правонарушениях» РФ (ред. от 09.02.2009) (ст. 7.1, 7.2, 7.10,8.6, 8.5, 8.8, 8.10, 19.5)

5. Конституция РФ

Законы:

6. ФЗ от 10.01.2002 N 7-ФЗ Об охране окружающей среды (ред. от 14.03.2009) «Парламентская газета" - от 17.03.2009

7. Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" // СЗ РФ. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3436

Указы:

8. Указ № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы» 16 декабря 1993 г.

Постановления Правительства РФ и другие подзаконные акты (инструкции, положения, письма, методические указания и т.п.):

9. Министерство юстиций РФ Приказ от 27 декабря 2007 года N 254 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю»